序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]一篇生態(tài)保護補償與財政轉(zhuǎn)移研究范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

海南地處中國南端，是熱帶雨林、季雨林的“原生地”，海南地區(qū)生態(tài)資源異稟，但同時是我國生態(tài)高度敏感區(qū)與脆弱區(qū)?！班l(xiāng)村振興”戰(zhàn)略背景下，面對區(qū)域經(jīng)濟社會快速發(fā)展要求，海南面臨建設(shè)小康社會、鄉(xiāng)村振興與生態(tài)環(huán)保多重壓力，特殊的地理條件，獨特的自然區(qū)位環(huán)境，復(fù)雜的省情、世情使海南經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護與社會進(jìn)步等問題錯綜交織于一起。要想深入貫徹落實“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，實現(xiàn)科學(xué)、可持續(xù)、跨越式發(fā)展，海南就必須統(tǒng)籌考慮，妥善協(xié)調(diào)與處理好“生態(tài)保護”與“經(jīng)濟發(fā)展”的關(guān)系，這就迫切需要國家加大對海南生態(tài)保護補償的財政轉(zhuǎn)移支付支持[1]。通過文獻(xiàn)梳理，從已有研究可看出，目前國內(nèi)外學(xué)者既往在對生態(tài)保護補償與財政轉(zhuǎn)移相關(guān)問題進(jìn)行研究時，研究視角多聚焦于利益相關(guān)者確定角度，研究內(nèi)容側(cè)重生態(tài)補償主客體確定及生態(tài)補償機制等方面，并從經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多方面綜合評估生態(tài)補償成效。雖有助于改善我國生態(tài)補償現(xiàn)狀，構(gòu)建較為完整的生態(tài)系統(tǒng)，但至今均未提出如何促進(jìn)財政轉(zhuǎn)移支付落到實處的舉措，也未建立兩者相掛鉤有效且長效配合的適切機制。本文以海南生態(tài)功能區(qū)為例，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景，通過實施財政轉(zhuǎn)移支付，建立生態(tài)保護補償與財政轉(zhuǎn)移協(xié)同長效機制，為科學(xué)合理的生態(tài)補償提供理論基礎(chǔ)與實踐依據(jù)。

1“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略下海南地區(qū)的生態(tài)境遇及生態(tài)保護成效

綠水青山就是金山銀山，黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，中共十九大提出實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的宏偉藍(lán)圖.海南省是我國最南端的“生態(tài)屏障”，也是全國生態(tài)系統(tǒng)最多樣、最復(fù)雜的地區(qū)。縱觀海南綠色發(fā)展之路，從取消中部市縣核心生態(tài)區(qū)GDP考核到?？诔鞘协h(huán)境“雙創(chuàng)”痼疾整治破解，再到三亞“雙修”城市實踐，美麗海南堅持“生態(tài)立省”，成為全國生態(tài)文明建設(shè)試點省和示范區(qū)，賡續(xù)數(shù)千年的海南生態(tài)文明種子結(jié)出豐碩果實。但海南生態(tài)文明建設(shè)依然面臨“保護與發(fā)展”共贏的格局和將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢的“時代命題”。例如，海南作為南渡江的重要水源補給區(qū)和涵養(yǎng)區(qū)，以及昌化江、萬泉河等跨省河流的上游區(qū)域和發(fā)源地，為維護流域生態(tài)付出了大量的機會成本，犧牲了大量的發(fā)展機會。所以，海南在破解發(fā)展與保護的難題實踐中，積極開展省域“多規(guī)合一”改革試點，支持流域上下游分擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)成本，共享經(jīng)濟社會發(fā)展效益，將“一張藍(lán)圖”繪到底，構(gòu)筑“?？?、三亞、三沙、儋州”協(xié)同發(fā)展體系。

2海南生態(tài)補償現(xiàn)狀及財政轉(zhuǎn)移支付過程中存在的問題

2.1海南生態(tài)補償現(xiàn)狀分析

海南省是中國南端的省級行政區(qū)，生態(tài)資源豐富，氣候、地貌類型復(fù)雜多樣，獨特的地理區(qū)位優(yōu)勢決定了海南生態(tài)建設(shè)在國家“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略布局中的代表性、示范性和全局性優(yōu)勢與價值。但目前，海南省在生態(tài)保護補償機制方法路徑和模式的研究上尚處于起步階段，存在不少問題，面臨很多困難。當(dāng)下，我國在“生態(tài)補償”有關(guān)的理論、機制及方法方面的研究仍不完備，對許多問題的研究尚處在探索實踐階段，如在生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)核算方面的研究更是尚無定論，尤其是跨?。▍^(qū)、市）鄉(xiāng)村振興管理和生態(tài)環(huán)境保護補償與財政轉(zhuǎn)移長效化協(xié)調(diào)機制缺失，導(dǎo)致近年來生態(tài)環(huán)境日益成為海南省區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要制約性因素。

2.2海南財政轉(zhuǎn)移支付過程中存在的主要問題

首先，就目前海南省總體生態(tài)補償現(xiàn)狀來看，具體實踐依然局限于水源地保護、森林生態(tài)效益保護等單一要素資源的生態(tài)補償。在這些領(lǐng)域，雖然補償目的明確、生態(tài)保護對象單一、利益相關(guān)者責(zé)權(quán)利關(guān)系清晰，生態(tài)補償績效顯著，但上述補償是基于各單項政策設(shè)定與實施的，尚處于功能分類補償階段，因此生態(tài)補償制度、政策整體協(xié)調(diào)匹配不順，相互之間未有效銜接，略顯“零敲碎打”之局限。其次，當(dāng)下海南省已有生態(tài)補償資金和政策更多通過“戴帽”方式實現(xiàn)?？顚Ｓ茫靡约薪鉀Q具體工程和項目領(lǐng)域存在的某些問題，導(dǎo)致海南地區(qū)環(huán)境保護實際需求與全國性統(tǒng)一指令相脫節(jié)，因“只見樹木不見森林”，從而使海南省維護生態(tài)保護成效與財政轉(zhuǎn)移支付資金的合理分配落實嚴(yán)重受阻。例如，在“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略背景下，生態(tài)保護成效與財政轉(zhuǎn)移支付資金分配是否匹配掛鉤？補償標(biāo)準(zhǔn)的確定是否符合海南省經(jīng)濟社會總體發(fā)展?fàn)顩r？“誰受益、誰補償”的原則是否能夠體現(xiàn)？已有生態(tài)補償資金和政策是否能夠覆蓋民生支出等，由此會影響海南生態(tài)保護補償機制實施的長效性。最后，在政策的執(zhí)行上，海南省現(xiàn)行專項性的生態(tài)補償政策不具有連續(xù)性、穩(wěn)定性與可預(yù)見性，基本停留在“一事一補”的層面，遠(yuǎn)未形成制度化、規(guī)范化、長效化運行機制，既不利于海南經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型，又不利于從根本上解決生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付的問題，所以導(dǎo)致難以實現(xiàn)海南整體區(qū)域的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

3“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略下海南生態(tài)保護補償與財政轉(zhuǎn)移長效化機制探究

3.1完善一般性財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)保護補償機制

“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略背景下，構(gòu)建海南生態(tài)保護補償與財政轉(zhuǎn)移長效化機制，必須依托海南的自然地理條件及社會經(jīng)濟發(fā)展總體現(xiàn)狀，充分借鑒國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)及國外發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，基于鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略下區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景，以當(dāng)下為分界，創(chuàng)新性地采用歷史補償和增量補償兩個階段、兩條線索的補償模式：一是確立“污染治理靠補助”“環(huán)境保護給補償”“經(jīng)濟社會發(fā)展予扶持”的思路。一方面，對海南生態(tài)功能區(qū)由來已久的“歷史欠債”的實物補償，對于海南省內(nèi)歷史已形成、已存在的污染源，通過專項性污染治理和補助，同時結(jié)合國家“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，幫助地方盡快有效解決歷史遺留問題，使其更好地承擔(dān)區(qū)域生態(tài)保護職能[2]。另一方面，以即期為始點面向未來的生態(tài)環(huán)境保護長效補償機制，是對生態(tài)增量的貨幣補償，可通過海南省產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)資金和專項扶持資金支持試驗區(qū)、示范區(qū)、生態(tài)治理改革區(qū)、先行區(qū)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與生態(tài)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，并利用動態(tài)最優(yōu)化模擬方法，結(jié)合成本-收益函數(shù)的方法為海南省走上、走好、走穩(wěn)生態(tài)環(huán)境友好型經(jīng)濟發(fā)展之路提供一般性（財力性）補償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)參考實驗數(shù)據(jù)[3]。

二是不斷加強頂層制度設(shè)計優(yōu)化和創(chuàng)新。在“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略背景下，海南生態(tài)保護補償與財政轉(zhuǎn)移長效化機制構(gòu)建要立足兩個階段和兩條線索的生態(tài)增量補償、歷史欠債補償模式，逐步探索一條從分類補償、單一要素補償向綜合性補償協(xié)同發(fā)展的路徑。隨著生態(tài)、環(huán)境因素在鄉(xiāng)村振興、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的影響力、作用和價值的進(jìn)一步凸顯，特別是海南省在我國生態(tài)屏障保護中的主體功能愈發(fā)顯現(xiàn)，生態(tài)補償將會拓展到更大區(qū)域、更大范圍、更深層次、更廣領(lǐng)域，這就要求海南省各單項補償政策實現(xiàn)有機融合和集成，實現(xiàn)全方位、全要素、全領(lǐng)域的綜合性補償[4]。

三是基于海南省在全國生態(tài)、經(jīng)濟、社會方面的全方位

影響力，體現(xiàn)“誰受益、誰補償”的理念，通過“造血式補償”取代傳統(tǒng)的“輸血式補償”，有效促進(jìn)海南生態(tài)保護成效與財政轉(zhuǎn)移支付資金分配績效相匹配、相掛鉤?！拜斞窖a償”無法切實根據(jù)地方客觀的地理和自然、區(qū)位條件因地制宜地進(jìn)行生態(tài)治理與保護?；诖?，未來更應(yīng)通過“造血式補償”，讓生態(tài)補償與海南省的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、發(fā)展能力、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、生態(tài)保護實踐需求、脫貧致富要求有機結(jié)合起來。四是借助生態(tài)補償帶動海南生態(tài)保護與財政轉(zhuǎn)移支付長效化機制協(xié)同運行。鑒于生態(tài)作為區(qū)域發(fā)展系統(tǒng)持續(xù)運行的基本前提條件，以及海南省生態(tài)資源的稀缺性，在生態(tài)補償時，應(yīng)將生態(tài)要素作為內(nèi)生變量考慮。從推動全國文明示范區(qū)、試驗先行區(qū)的角度來講，海南生態(tài)保護補償改革要將按項目補助的財政轉(zhuǎn)移支付方式轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域性綜合補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付，為此中央可積極推動有關(guān)部門在監(jiān)督考核上，從具體項目考核更多地轉(zhuǎn)向以改善海南省區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為主要工作任務(wù)目標(biāo)的綜合績效考核維度上，適當(dāng)提高生態(tài)補償總體標(biāo)準(zhǔn)，即補償?shù)阶阋允购Ｄ仙鷳B(tài)功能區(qū)域系統(tǒng)提供足量高質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的水平。

3.2健全專項性財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)保護補償機制

首先，梳理海南一般性財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)保護補償機制，清晰、合理、有效劃分和界定地方和中央在海南省環(huán)保領(lǐng)域的事權(quán)支出與責(zé)任關(guān)系，根據(jù)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的“促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的具體要求，建立更加透明、更加規(guī)范的一般性財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)保護補償制度。在此基礎(chǔ)上，中央財政根據(jù)地方保障能力，對中央地方共同事務(wù)、委托事務(wù)明確各自的分擔(dān)比例，并足額安排專項資金，原則上應(yīng)通過一般性財政轉(zhuǎn)移支付給予地方生態(tài)保護事務(wù)補貼，以逐步縮小區(qū)域間“存量差距”，逐步化解“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略下海南省各區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化的“歷史欠賬”[5]。隨著國家分稅制體制的廣泛實施，越來越多的中央地方共同事務(wù)、支出科目都強化了各部門專項設(shè)置和分配資金的期望，所以必須統(tǒng)籌安排、因地制宜，充分發(fā)揮財政資金整體效益。

其次，從“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略下促進(jìn)海南省基本公共服務(wù)均等化視角，科學(xué)實現(xiàn)一般性財政轉(zhuǎn)移支付“均衡性”。雖然海南省現(xiàn)行均衡性生態(tài)保護補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付也從財力均衡角度對區(qū)域公共服務(wù)成本差異做了一定考量，但總體權(quán)衡并不充分，尤其是標(biāo)準(zhǔn)收支的測算未能將生態(tài)保護補償?shù)囊恍┨厥庑灾С鲆蛩丶{入其中。鑒于此，應(yīng)將“動態(tài)最優(yōu)化模擬”方法引入海南生態(tài)保護補償機制研究實踐中：一是要通過實物標(biāo)準(zhǔn)測算，提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，在加大轉(zhuǎn)移支付力度的同時，更要切實保障好基本支出需求，嚴(yán)格限制和禁止開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移支付，有效遏制相關(guān)利益主體盲目破壞性開發(fā)，驅(qū)動基本公共服務(wù)均等化，推動政府真正將工作重心和轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)向生態(tài)維護、環(huán)境保護治理及提高民眾幸福感上來。二是要將屬于地方支出責(zé)任范圍的自然保護區(qū)支出項目、地方配套生態(tài)保護支出項目及重點生態(tài)項目全權(quán)納入中央財政均衡性轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)測算體系中。三是加大力度支持和實施生態(tài)激勵型財政轉(zhuǎn)移長效化轉(zhuǎn)移支付，可根據(jù)海南省森林覆蓋率總面積提高或減少等變化程度，將中央財政每年對海南省實施的新增生態(tài)保護補償一般性轉(zhuǎn)移支付劃分為“激勵”“基礎(chǔ)”兩個增長部分。基于考核內(nèi)容，將生態(tài)環(huán)境保護直接與一般性激勵生態(tài)保護補償財政轉(zhuǎn)移支付掛鉤，海南省當(dāng)年新增一般性生態(tài)保護補償財政轉(zhuǎn)移支付，即新增激勵增長和基礎(chǔ)增長之和，基于生態(tài)綜合指數(shù)，盡可能讓生態(tài)激勵性財政轉(zhuǎn)移支付資金“指標(biāo)化”“指數(shù)化”[6]。最后，進(jìn)一步豐富海南生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償財政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)支出測算因素，完善海南重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償財政轉(zhuǎn)移支付測算方法，建立對海南優(yōu)良生態(tài)資源區(qū)、生態(tài)保護實驗區(qū)生態(tài)文明示范工程的引導(dǎo)性補助資金補償政策，立足長遠(yuǎn)，從海南生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展的公平性角度考慮，拓展海南生態(tài)資源枯竭型城市生態(tài)保護補償財政轉(zhuǎn)移支付范圍，支持這些區(qū)域積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過培育新產(chǎn)業(yè)，解決歷史遺留的社會生態(tài)問題。同時，著力完善省級財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點向海南貧困區(qū)、“鄉(xiāng)村振興”示范區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)傾斜，形成中央財政支持、省級財政保障、省以下轉(zhuǎn)移支付制度協(xié)同的優(yōu)良運作體系，高度重視對生態(tài)環(huán)境保護的投入，既要將省本級生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)到地市縣，又要將中央專項資金全額重點向貧困縣、生態(tài)脆弱區(qū)傾斜轉(zhuǎn)移。

3.3統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域性和上下游間的財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)保護補償機制

現(xiàn)階段，國內(nèi)對生態(tài)保護補償與財政轉(zhuǎn)移機制的研究主要集中于生態(tài)補償主客體的確定及建立生態(tài)補償機制需要考慮的問題等方面，但都未提出如何完善生態(tài)保護成效，促進(jìn)財政轉(zhuǎn)移支付落到實處，建立兩者相掛鉤的有效且長效的配合機制。對此，海南省應(yīng)由中央政府主導(dǎo)，積極推動構(gòu)建區(qū)域間、上下游間的財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)保護補償協(xié)同發(fā)展機制[7]。

第一,按照當(dāng)?shù)谿DP總值、財力規(guī)模、人口狀況等，綜合考慮政府財政資金撥付比例，合理確定并設(shè)立區(qū)域性生態(tài)保護基金。各地方政府要基于生態(tài)效益外溢程度等因素，確定區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，并根據(jù)財政轉(zhuǎn)移支付資金提供區(qū)和生態(tài)環(huán)境受益區(qū)實際情況，將財政資金及時、足額繳存入專門生態(tài)基金賬戶，體現(xiàn)“責(zé)任共擔(dān)”“抽肥補瘦”的原則，使區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)保護基金妥善用于海南省生態(tài)供給區(qū)的鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境保護、工程治理等綠色、特色項目。

第二,有序推動和促進(jìn)上下游之間生態(tài)保護“共享、共建、共發(fā)展”機制的構(gòu)建。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，跨區(qū)域生態(tài)保護協(xié)同補償涉及區(qū)域廣，經(jīng)常是各方共存的利益“焦灼點”，對于區(qū)域上、下游之間生態(tài)環(huán)境保護工作如何博弈、談判、協(xié)商及區(qū)域間責(zé)任利益如何劃分，生態(tài)保護不到位引發(fā)的損害如何賠償，建立怎樣的“區(qū)域一體化”生態(tài)補償及財政轉(zhuǎn)移支付長效化協(xié)同創(chuàng)新機制等，目前我國乃至地方層面均未真正出臺相關(guān)的有效政策框架和法律機制來約束、協(xié)調(diào)。因而，當(dāng)下“區(qū)域一體化”生態(tài)補償及財政轉(zhuǎn)移支付并未成熟和可供借鑒的實際案例，在這樣的探索階段，海南省要立足當(dāng)?shù)貙嶋H，借鑒我國安徽、浙江二省率先實施的有關(guān)作法，參考新安江流域生態(tài)補償機制試點及國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)（如長江中下游生態(tài)區(qū)）生態(tài)保護補償機制與財政轉(zhuǎn)移支付的政策與經(jīng)驗。同時，系統(tǒng)了解國外發(fā)達(dá)國家的生態(tài)保護補償與融資等政策手段，建議中央支持建立省域、市域和縣域、鄉(xiāng)域、村域間的橫向/縱向生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付立法政策與制度，真正實現(xiàn)生態(tài)區(qū)域的有效治理和生態(tài)環(huán)境保護多贏，促進(jìn)海南整體區(qū)域的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展[8]。

第三,積極探索并建立區(qū)域間、上下游生態(tài)資源異地開發(fā)機制，堅持因地制宜，針對區(qū)域間和上游區(qū)域?qū)嵤﹪?yán)格保護，不能進(jìn)行任何項目開發(fā)的現(xiàn)實要求，為下游區(qū)域創(chuàng)造和提供一定程度的開發(fā)和生態(tài)發(fā)展空間。通過“異地開發(fā)”試點，在國家宏觀政策的大力指導(dǎo)下，依托“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，對區(qū)域間、上下游之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，逐步加大生態(tài)補償知識普及力度，全面提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶認(rèn)知水平，著力完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，吸引年輕勞動力返鄉(xiāng)，積極轉(zhuǎn)變農(nóng)戶受償觀念，明確補償主客體拓展補償方式，多渠道籌措補償資金，從而全方位建立健全生態(tài)補償保障體系，確保生態(tài)補償順利實施[9]。

4結(jié)語

立足“鄉(xiāng)村振興”，積極推進(jìn)海南生態(tài)保護補償與財政轉(zhuǎn)移支付長效化機制協(xié)同創(chuàng)新，有助于提高當(dāng)?shù)刎斦Y金運用和生態(tài)補償政策綜合實施績效?；诖?，海南省要顧全國家“鄉(xiāng)村振興”整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，為生態(tài)環(huán)境保護適當(dāng)放棄經(jīng)濟發(fā)展，就必須依賴財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)生態(tài)補償。所以，只有基于鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略下區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景，筑牢瓊北、中、南區(qū)域生態(tài)“防火墻”，秉持先保護再謀求發(fā)展的生態(tài)理念，提升海南生態(tài)文明整體建設(shè)水平，讓鄉(xiāng)村振興成為海南最大的“本錢”，堅守“生態(tài)保護補償”與“財政轉(zhuǎn)移長效化”協(xié)同發(fā)展的生態(tài)底線思維，才能讓瓊區(qū)人民共享生態(tài)福祉。

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作者:涂艷鄧青康婕單位:海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院