序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇城市管理創(chuàng)新范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

2004年10月，北京市東城區(qū)首創(chuàng)了網格化城市管理新模式。中華人民共和國建設部分3批選擇若干城市（區(qū)）試點數(shù)字化城市管理新模式，推廣北京市東城區(qū)網格化城市管理新模式。從各地的運行實踐來看，應用信息化城市管理新模式以后，城市管理整體效能得以提高，城市管理體制和機制普遍得以創(chuàng)新，城市管理初步實現(xiàn)了規(guī)范化和動態(tài)化，這就為城市管理理論的創(chuàng)新打下了基礎。

本文首先對信息化城市管理新模式的核心要素進行梳理，然后引入網格空間的概念，從管理創(chuàng)新的角度構建出基于網格空間的城市管理框架，從而完善和創(chuàng)新現(xiàn)代城市管理理論。

一、信息化城市管理新模式的主要經驗

信息化城市管理新模式，主要核心要素為“萬米單元網格管理法”、“城市部件管理法”、“城市事件管理法”和“城市管理雙軸制”等。

“萬米單元網格管理法”，就是在城市管理中以一萬平方米為基本管理單位，將城市所轄區(qū)域按照各級政府、街道、社區(qū)劃分成邊界清晰、無縫拼接的多邊形實地區(qū)域（即網格狀單元，又稱“單元網格”），由城管監(jiān)督員對所分管的單元網格實施專業(yè)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時上報并準確定位。

“城市部件管理法”，就是把城市市政管理公共區(qū)域內各項設施，即物化的城市管理對象作為城市部件進行分類管理；將城市部件按照地理坐標定位到萬米單元網格地圖上，利用信息化城市管理系統(tǒng)對其進行管理。

“城市事件管理法”，就是把人為或自然因素導致城市市容環(huán)境和環(huán)境秩序受到影響或破壞，需要市政管理部門處理并使之恢復正常的事情和行為作為城市事件進行分類管理；可將城市事件按照地理坐標定位到萬米單元網格地圖上，對其進行管理。

“城市管理雙軸制”，就是將原有城管的監(jiān)督評價職能和綜合管理、綜合整治職能分離，成立“城市管理監(jiān)督中心”和“城市綜合管理委員會”兩個機構，形成城市管理體制中的監(jiān)督中心和指揮中心，兩個中心通過信息系統(tǒng)，實現(xiàn)無縫連接，協(xié)調一致地工作。

信息化城市管理新模式的主要成功經驗是，管理區(qū)域實現(xiàn)網格化，管理設施實現(xiàn)精細化，管理工作實現(xiàn)兩分離。這三點經驗，相互之間在某種程度上存在一定的聯(lián)系。監(jiān)督員對網格內的城市管理工作承擔監(jiān)督責任，管理設施和城管事件依托網格實現(xiàn)管理對象的準確定位和管理責任的清晰界定，監(jiān)督中心、指揮中心和各專業(yè)/主管部門分工負責，協(xié)調工作。

從實際運行情況來看，信息化城市管理新模式，也存在一些不足。在城市城區(qū)的新開發(fā)區(qū)、待開發(fā)區(qū)甚至郊區(qū)城鎮(zhèn)如何實行網格化管理還缺乏成熟的經驗。城市管理體制實行監(jiān)督軸和管理軸雙軸運轉之后，監(jiān)督軸自身的監(jiān)督工作成為新的尚需應對的挑戰(zhàn)。城市管理中還牽涉到上下級政府權限劃分、橫向工作銜接、城管隊伍運行成本、工作質量評價等諸多問題。

因此，可以認為，信息化城市管理新模式所建立的城市管理體制，其核心要素本身只是一些零星的經驗，這些要素之間也開始展現(xiàn)出某些聯(lián)系，但是其內部的相互關系還有待深入研究。信息化城市管理新模式，遠沒有發(fā)展成為一種嚴密且完整的新型城市管理理論，亟需從理論上加以創(chuàng)新和完善。

二、基于網格空間的城市管理架構

基于網格空間的城市管理架構，是在繼承信息化城市管理新模式核心要素內在精髓的基礎上，引入網格空間的概念，將城市管理的關鍵要素進行科學配置，并再造運行機制，以精確定位管理對象、全面把握城管動態(tài)、有效協(xié)調各級職能和主管部門、科學調配管理資源，構建一個相對完善的城市管理理論體系，進而實現(xiàn)量化城管、精確城管和敏捷城管。

基于網格空間的城市管理架構的主要框架內容如圖1所示。

從靜態(tài)結構來看，基于網格空間的城市管理架構包括管理責任區(qū)域網格和映射到網格上的城市管理要件；從運轉流程來看，它包括監(jiān)督、指揮、執(zhí)行、評價4個相互關聯(lián)的工作環(huán)節(jié)。城市管理責任區(qū)域根據(jù)分級行政和駐地管理原則分為分級行政轄區(qū)和管理區(qū)域兩類網格。城市管理內容，即城管要件，根據(jù)物化和人化區(qū)分為城管部件和城管事件，疊加到網格之上就成為網格部件和網格事件兩類?；诰W格空間的城市管理包括監(jiān)督、指揮、執(zhí)行和評價4個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)的執(zhí)行主體和參與主體不全相同。該架構假定支撐業(yè)務運行的信息工具內嵌在全流程管理的每個環(huán)節(jié)中，對這些信息工具不作專題說明。

具體而言，基于網格空間的城市管理，就是將行政管轄區(qū)域和駐地責任區(qū)塊劃分成塊狀的城管網格，以某個基本單位的城管網格為城市管理的基本區(qū)域，據(jù)此將城區(qū)劃分成具體的塊狀單元進行管理。在每個單元網格中載入城管對象的基本屬性和城市管理的其他相關信息，在管理工具的支撐下，再造基于網格空間的城管流程，創(chuàng)新與網格空間相適應的城管體制，構建以網格空間為核心內容的城市管理體系。

三、網格空間管理過程

城市管理中的網格是指在各級政府行政轄區(qū)和駐區(qū)單位管理區(qū)域的空間上準確嵌入和精確展現(xiàn)城市管理空間數(shù)據(jù)和行為屬性的基本單元。引入網格之后，城市管理就建立起一個分層、精確、立體、透明、可控的管理空間，即網格空間，就可以實現(xiàn)管理空域、管理對象、管理過程、管理部門和社會參與者的整體融合。在基于網格空間的城市管理中，城市管理過程與空間數(shù)據(jù)和行為屬性通過網格做到密切相關，城市管理者可以做到及時發(fā)現(xiàn)問題，準確反映問題，快速處理問題。

⒈網格劃分

網格的劃分，可以明晰城管責任，細化管理空間，均衡配置城管人員的工作量。城區(qū)可以分成多個責任網格，網格內的公共部件和事件都加以量化并實現(xiàn)定位，每個網格都有專人負責。

劃分城管網格，首先，要確定城市職能部門、城區(qū)、街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的管轄范圍，尊重各自的行政權限和行政界限，明確責任邊界；其次，根據(jù)城管工作的不同環(huán)節(jié)，劃分監(jiān)督、指揮和處置等不同類型的城管網格，合理配置不同部門的管理工作量；第三，在社區(qū)網格之下的管理區(qū)域上進一步劃分駐地單位、公共空間的主責單位，建立單位網格，將城管對象的處置責任納入網格空間；最后，劃分最小單位的網格，即單元網格，均衡配置每個城管工作人員的日常工作量。這樣，可以初步構建出一個城市管理的網格空間。城管網格的劃分如圖2所示。

每一層次、每種類型網格的實際劃分，需要以現(xiàn)有行政區(qū)域和實際占地空間為準繩，以均衡管理、連續(xù)管理和屬地管理為原則，以街道、社區(qū)管片邊界和單位駐地范圍為基礎，結合自然地理布局現(xiàn)狀，將城市管理的行政區(qū)域劃分出若干個邊界清晰的多邊形塊狀管理區(qū)域，由城管人員對所分管的地域實施監(jiān)控和管理。在城市的非建成區(qū)，城市管理部件經常變化，臨時性問題比較多，事件數(shù)量波動較大，為此管理網格需要不斷調整。

對于不同層級的政府部門和不同隸屬關系的職能部門，需要劃分適于他們履行城管指揮、處置和監(jiān)督職能的責任網格。在實際運作中，各個專業(yè)主責部門的網格，還是保留采用原有的行政層級網格，不做進一步的劃分，以避免網格層級細化而帶來的內部機構調整。但是，每個專業(yè)主責部門所負責處置的城管部件或者事件，必須納入監(jiān)督部門的城管監(jiān)督單位網格內。

⒉城管要件

網格需要結合城管要件來描述城管問題，將管理對象定位到網格中。本文沿用信息化城市管理新模式對城管問題的分類方法，采用部件和事件來描述城管要件和城管問題（具體如圖3所示）。城市道路、橋梁、水、電、氣、熱等市政公用設施和公園、綠地、娛樂設施等公共設施以及門牌、廣告牌匾等部分非公共設施，就是部件；隨地丟棄垃圾、隨意占道擺攤、路邊燒烤、亂貼廣告、違章搭建等，屬于事件。南京市鼓樓區(qū)把固定的管理對象稱作部件，把動態(tài)的城市管理對象稱為事件。

城市管理單元網格中的每個部件和事件，都可以按照統(tǒng)一的編碼規(guī)則進行編碼，實行分類分項定格管理。這樣，每個城管對象都有自己獨一無二的編號，相當于“城管身份證”，其中包含或者表征網格位置描述信息和城管要件屬性信息。只要知道任一個部件或者事件的編號代碼，就可以查出其名稱、種類、狀態(tài)、主管單位、網格編號、地理位置、處置聯(lián)系人等城管要素信息。在基于網格空間的城市管理中，不同管理環(huán)節(jié)的責任部門和社會參與者，依靠內嵌有城管要件的城管網格，準確獲取城管要件的信息，分類指揮調度部件和要件的主責單位，對其進行科學處置。

四、網格空間的演變路徑

網格只是城市管理的空間基礎?；诰W格空間的城市管理，需要將傳統(tǒng)的城管體制引入到網格空間，相應地要求城管機構設置、人員配置、管理方式等實行變革。具體來說，網格的格子劃分完、城管要件調查清晰后，還需要理順每個格子之上的部門間的職能關系網，甚至創(chuàng)新城市管理體制和機制。

⒈城管機構的調適

傳統(tǒng)城市管理在城管機構設置方面存在的問題較多，例如，政府各職能部門之間、市政府與區(qū)縣政府之間也存在職能交叉的現(xiàn)象，部門工作側重點和法律依據(jù)各不相同；產權部門和使用維護部門相互脫節(jié)；部門之間缺乏統(tǒng)一調度，協(xié)調配合的力度不夠，難以實現(xiàn)有效的聯(lián)動，等等。

網格空間中構建城管工作機構，可以直接參考數(shù)字化城市管理試點經驗。各試點城市在工作中，重新調整城市管理機構，建立起城管指揮中心和城管監(jiān)督中心，實現(xiàn)雙軸化管理1（詳見圖4）。監(jiān)督中心的職責，就是專門發(fā)現(xiàn)城管問題，對專業(yè)城管部門履職情況進行監(jiān)督評價；指揮中心就是根據(jù)監(jiān)督中心的城管信息通報，通知各處置單位限時處理；收到處理結果后，再通知監(jiān)督中心派人到現(xiàn)場核實。各處置單位（城市管理專業(yè)部門和責任單位）具體負責各類部件、事件問題的處置。在網格空間中通過機構分設實現(xiàn)監(jiān)管分離，做到了發(fā)現(xiàn)問題的人與解決問題的人徹底分開，這種做法有利于提高執(zhí)法的效率和公正性。

網格空間中重建城管機構，還需要橫向協(xié)調好同級政府各職能部門，縱向協(xié)調好市、區(qū)各級政府部門。

⑴橫向銜接各職能部門

在網格空間下要做到城管機構的有效運行，需要通過調整機構設置來協(xié)調好各個職能部門，有效發(fā)揮各個主責部門和專業(yè)單位在城市管理中的積極作用，這是網格空間條件下重塑城管機構的重要前提條件?，F(xiàn)有的城市基礎設施分屬于省市有關部門、區(qū)縣職能部門、街道、村莊、物業(yè)公司、企業(yè)等不同的組織，單靠城管部門或者各個專業(yè)單位來管理是無能為力的，需要將城管、市政、房產、園林、市容、環(huán)衛(wèi)、建設等各專業(yè)部門以及區(qū)縣、街道的城管資源、執(zhí)法力量和其他社會資源整合到統(tǒng)一的指揮機構下，以形成管理合力。各處置單位經整合后都作為城管的直接責任部門或牽頭協(xié)調部門，供指揮機構派單調遣。

數(shù)字化城市管理試點城市所建立的網格空間，就是通過重建城管指揮中心和城管監(jiān)督中心，統(tǒng)一履行城管監(jiān)督和指揮處理的職能。具體做法是：依靠城市管理信息系統(tǒng)等信息工具，為各單位的協(xié)調行動提供統(tǒng)一的信息平臺；監(jiān)督中心對各個專業(yè)部門的城管問題處置工作進行全面監(jiān)督；指揮中心對城管相關單位和部門進行調度指揮，協(xié)調部門城管工作。

⑵縱向銜接各級政府

在政府間縱向關系上，城管網格空間要求機構設置和職責分工必須遵循“部件按屬主，事件按屬地”和“省市和區(qū)縣合作分工”的基本原則。

部件按屬主，要求網格上的城管部件堅持誰主管誰負責的原則，符合現(xiàn)實，也充分尊重區(qū)縣政府、市政府、省或中央政府駐地各部門的權屬，但是網格部件問題的巡查和事后監(jiān)督，采用屬地管理比較方便。城管部門在確定網格問題部件的產權單位之后，就可統(tǒng)一部件的責、權、利，落實責任。

事件按屬地，要求在轄區(qū)上發(fā)生的問題原則上由各區(qū)縣和專業(yè)部門處理，突出區(qū)縣屬地的主體地位，保證城市管理問題得到及時、快速的處置。對于重大城管事件、跨區(qū)域性城管事件或者地方上難以解決的城管難題，可由上一級政府部門統(tǒng)一協(xié)調處理。事件問題的巡查和事后監(jiān)督，如同事件處置一樣，以區(qū)縣政府部門為主、市級政府作為補充的方式進行。

在政府間縱向關系管理權限的劃分上，各地在基本上遵循上述原則的情況下進行創(chuàng)新。例如，南京玄武區(qū)提出“部件歸口，事件屬地”的劃分依據(jù)；揚州市推行部件“先屬主后屬地”、事件“先屬地后屬主”的管理、指揮和處置原則；杭州市則按照“體制屬地為主、機制市區(qū)聯(lián)動”的基本思路開展數(shù)字城管工作。

⒉城管員配置

城市管理中引入網格空間之后，需要對城管員進行重新配置，合理劃分管理網格，以實現(xiàn)人力資源和管理網格的均衡配對。配置方法就是根據(jù)每個網格的預期工作量、實際管理面積來決定負責該網格的城管員數(shù)量，將多人共管某個層級的行政轄區(qū)改為單人專責若干個網格，從而有針對性地增強網格處置力量，實現(xiàn)管理區(qū)域的精細化，提升城管問題的發(fā)現(xiàn)能力和管理能力。成都市中心城區(qū)每位監(jiān)督員負責10個萬米單元網格區(qū)域內的巡查監(jiān)督工作；武漢市江漢區(qū)每2名監(jiān)督員管理12個萬米單元網格。

城管員數(shù)量配置不是一成不變的。城管事件在各類城管問題中所占比重較大的特性決定了城管員數(shù)量配置主要考慮網格事件，而網格事件的多變性也決定了城管員網格配置需要不斷進行調整。

通常，事件問題發(fā)生的數(shù)量高于部件問題發(fā)生的數(shù)量。例如，2006年6月26日至7月5日，江蘇揚州市城市管理問題共立案1795起，其中，事件問題立案1167起，占65％，部件問題立案628起，占35％2。而且，網格事件的發(fā)生數(shù)量具有季節(jié)性、周期性的特征。如南方城市進入汛期后，排水管淤塞、污水外溢的事件明顯增多；農作物成熟季節(jié)，農民進城占道售賣的事件增加；酷暑天氣，年輕市民戶外活動增多，占道燒烤的事件容易增加；夏秋季節(jié)，裝修房屋的家庭開始增加，亂倒垃圾和渣土遺撒的投訴也就增長。即使在一天之內，城管問題也帶有規(guī)律性，城管員數(shù)量或工作時間也要靈活調整。每天中午、上下班時間、下午4時至晚9時等時段和周末、節(jié)假日等公眾休息時間，大型超市商場、集貿市場、過街天橋、地下通道、居民區(qū)、車站、城鐵出入口等人流密集區(qū)，發(fā)生城管問題的可能性在增加，需要在這些時間段內對這些網格加大巡查，甚至是增配城管員。

對于這些富有規(guī)律性的城管問題，城市管理需要根據(jù)不同類型的城管網格重新配置監(jiān)督員，重新分配專職人員的單元網格，做到負載均衡。

⒊管干分合

數(shù)字化城市管理試點城市在城管流程上實行管干大分離。具體來說，就是通過機構獨立設置實現(xiàn)監(jiān)督和指揮相分離，通過引入社會力量處置城管問題來實現(xiàn)問題處置與具體執(zhí)行的適度分離。監(jiān)督和指揮之所以相分離，主要是因為過去城管部門集發(fā)現(xiàn)問題、處理問題、監(jiān)督檢查的職責于一身，容易形成“養(yǎng)懶漢”的逆向激勵導向。在試點工作中，監(jiān)督中心負責發(fā)現(xiàn)城管問題，指揮中心負責統(tǒng)一指揮和協(xié)調處理，最后監(jiān)督中心進行監(jiān)督考核。問題處置與具體執(zhí)行適度分離，實質就是外包城管問題處置工作。例如，浙江椒江城區(qū)將110條主次街道為期一年的“牛皮癬”清洗保潔工作，外包給公司，實現(xiàn)市場化操作；杭州市通過招投標將城市管理問題的上報外包給多家信息采集公司。

城市管理引入網格空間之后，是否都要實行管干大分離這種做法，值得商討。

⑴指揮管理和監(jiān)督評價

指揮管理和監(jiān)督評價相分離，依靠監(jiān)督中心來監(jiān)督和評價處置部門的工作情況，初步解決了專業(yè)部門處置結果的監(jiān)督問題，但是，在理論上又必須面對如何監(jiān)督監(jiān)督中心及其監(jiān)督工作人員的現(xiàn)實問題，如何針對監(jiān)督員和監(jiān)督中心建立科學有效的監(jiān)督機制。一些城市已經開始探索監(jiān)督員的監(jiān)督機制，防止監(jiān)督員和城管問題主責部門合謀監(jiān)督中心?！氨晨勘场睓z查就是監(jiān)督監(jiān)督員的一種方法：每天由監(jiān)督中心抽調部分監(jiān)督員組成巡查隊，隨機抽取若干網格，對照監(jiān)督員標準化的巡查路線圖，對當班監(jiān)督員上報問題進行“背靠背”檢查，重新全面上報該網格內城管問題；監(jiān)督中心受理后，與該網格主責監(jiān)督員上報問題進行比對，若比對結果不一致，即作為該監(jiān)督員漏報問題進行處理3。此外，城市管理還可以發(fā)揮信息工具的技術監(jiān)督特長，利用監(jiān)督員手中的信息采集器的空間地理定位功能，對監(jiān)督員一天的監(jiān)督行程進行電子跟蹤，查看該監(jiān)督員的行程是否和其規(guī)范的巡查路線圖相吻合。無論是“背靠背”的人員監(jiān)督還是技術監(jiān)督，都是對管理員的內部監(jiān)督。如果對監(jiān)督中心的工作監(jiān)督存在普遍缺失，那么監(jiān)督中心的監(jiān)督權力就會缺乏有力的制約。

指揮管理和監(jiān)督評價不能絕對分離，兩者需要根據(jù)城管問題的性質進行適度的融合。對于簡易城管問題可略去其中的指揮調度環(huán)節(jié)，將監(jiān)督職能和處置職能相統(tǒng)一，由監(jiān)督員直接處置，事后報告職能部門。如針對井蓋錯位、零散垃圾、零星亂張貼等小型且量少的輕微事件，監(jiān)督員可以“現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)、自行處理、快速結案”，避免因機械執(zhí)行指揮管理和監(jiān)督評價相分離的規(guī)定而將簡單問題復雜化。

指揮管理和監(jiān)督評價兩者職能相分離，主要還是靠監(jiān)督創(chuàng)新、工作過程公開、部門和人員責任公開來實現(xiàn)，這必然意味著機構和職能要各自獨立。即使是對監(jiān)督中心及其監(jiān)督工作人員建立起科學的監(jiān)督機制，或者再新建一個專職監(jiān)督機構來監(jiān)督監(jiān)督中心，城市管理機構仍然比較復雜，內部行政管理成本依然居高不下。

⑵問題處置與具體執(zhí)行

問題處置與具體執(zhí)行適度分離，必須解決外包的邊界及其邊界管理問題。從現(xiàn)有經驗來看，城管外包重點放在受損部件的維護、非執(zhí)法類事件處置和信息支撐上。在外包過程中，主責單位還需制定工作標準和考核辦法，確定履約方式，監(jiān)督履約，控制成本，加強監(jiān)管。

五、結語

網格空間的本質就是量化管理空域，細化管理責任，創(chuàng)新管理手段，規(guī)范工作流程，降低管理成本，提高管理效益，屬于體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和技術創(chuàng)新的范疇?；诰W格空間進行城市管理，在理論研究上還是剛剛起步，需要不斷豐富；在實踐中尚需繼續(xù)總結數(shù)字化城市管理試點的最新經驗，融合各方特點，拓展衍生功能，從而解決城市管理中“政府失靈”問題，提高城市管理效率和政府管理水平。

參考文獻：

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6 中華人民共和國建設部．關于數(shù)字化城市管理新模式推廣工作的報告[R]．2006

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篇（2）

引言

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2014年我國城市化率為54.8%，但與西方發(fā)達國家的城市化率（70%～80%）相比，仍然有較大的發(fā)展空間，因此快速城市化必將是我國下一個階段城市發(fā)展的突出特征。然而，伴隨著城市化進程的快速推進，城市結構日益復雜化，中心城區(qū)的“城市病”問題日益突出，城市管理現(xiàn)狀與公民期望相差較大，這一系列城市問題的存在，使得我國政府及社會高度重視城市管理問題。如何突破城市化進程中的瓶頸問題以提高城市管理績效，也成為我國城市管理模式轉型的關鍵問題和相關研究主線之一。

近年來，“大數(shù)據(jù)”、“云計算”、“物聯(lián)網”等新一代信息技術不斷發(fā)展，成為解決城市管理問題的技術前提。如何利用新一代信息技術推進城市管理更加精細化、市民生活更加便利，成為“互聯(lián)網+”背景下城市管理面臨的重要課題?！盎ヂ?lián)網+城市管理”就是在“互聯(lián)網+”的背景下解決城市管理問題的一種新思路，即運用“大數(shù)據(jù)”、“云計算”、“物聯(lián)網”等新技術、互聯(lián)網新思維和創(chuàng)新2.0理念，實現(xiàn)人與物聯(lián)網、數(shù)據(jù)與思想的聯(lián)網，實現(xiàn)資源的高度共享、快速分析與精準管理，從而更好地服務于以人為本的可持續(xù)的城市管理目標。

一、機遇與探索：“互聯(lián)網+”背景下城市管理創(chuàng)新的寧波實踐

“互聯(lián)網+”是對現(xiàn)代信息技術應用的概括與提煉，“互聯(lián)網+”時代改變了人們的思維模式，使無結構、半結構的巨量數(shù)據(jù)能得到快速的處理與跨界融合。而創(chuàng)新2.0是一種適應知識社會的，以用戶為中心、以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實踐為平臺，以大眾創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新、開放式創(chuàng)新為特點的用戶參與的創(chuàng)新模式，創(chuàng)新2.0將傳統(tǒng)城市重塑為一個開放的創(chuàng)新空間。[1]隨著網絡互動技術的迅速發(fā)展與網民數(shù)量的逐年增長，城市管理的環(huán)境將不再拘泥于現(xiàn)實的公共空間，還包括了網上的虛擬空間和開放的創(chuàng)新空間，而“互聯(lián)網+”新一代信息技術的高速發(fā)展促成了城市管理工具的升級，給城市管理提供了新機遇。浙江寧波市2013年的城市化率為70%，城市發(fā)展也因此進入了功能開發(fā)新階段，因應互聯(lián)網技術的迅速發(fā)展，寧波市進行了一系列城市管理創(chuàng)新。本文通過對“互聯(lián)網+”背景下寧波市城市管理的實踐分析，呈現(xiàn)了其導入的“互聯(lián)網+”的技術與互聯(lián)網思維，穩(wěn)步推進城市管理創(chuàng)新的基本路徑與實踐經驗。

（一）互聯(lián)網+公共政務：政務云的實踐

2010年以來，寧波市一直將建設電子政務作為提高政府服務水平、提升政府工作效率的重要手段。面對“大數(shù)據(jù)”、“云計算”等新科技浪潮，寧波市積極推進寧波電子政務云計算支撐平臺、寧波數(shù)據(jù)整合共享服務平臺和寧波通用應用軟件平臺等建設。引入大數(shù)據(jù)、云計算等技術有利于對高速增長的數(shù)據(jù)量進行實時高效的分析與解讀，對緩解“城市疾病”、規(guī)避城市運作的風險，具有不可替代的重要作用。寧波市政務云的運營與實施是城市管理由碎片化、分散化、封閉化的管治向開放透明、協(xié)作參與的治理模式轉變，有效地促成了相關政務數(shù)據(jù)的統(tǒng)一歸集，實現(xiàn)了政府對復雜政務數(shù)據(jù)的科學分析，為城市政府的科學決策提供了充分有效的實證數(shù)據(jù)支持。

（二）互聯(lián)網+公共設施：物聯(lián)網的實踐

2014年，寧波啟動了城市公共物聯(lián)網建設，物聯(lián)網基礎平臺將由城市政府統(tǒng)一建設，啟動了智慧電梯監(jiān)控、城市消防栓監(jiān)管等城市公共設施管理物聯(lián)網項目。發(fā)揮物聯(lián)網技術在信息獲取、加工、處理及傳輸上具有的及時性與精確性特點，借由傳感節(jié)點與城市基礎設施緊密結合，最終實現(xiàn)物與物、物與人的泛在連接的系統(tǒng)化、生態(tài)化的城市管理神經網絡，具有信息獲取、加工、處理及傳輸?shù)募皶r性與精確性特點。寧波市通過物聯(lián)網建設、布局與應用，使得城市政府能實時便捷地感知地域廣、環(huán)境復雜的城市管理環(huán)境、狀態(tài)、位置等信息，對于推進智慧感知的城市管理和公共服務創(chuàng)新具有重要意義。

（三）互聯(lián)網+醫(yī)療服務：云醫(yī)院的實踐

互聯(lián)網和大數(shù)據(jù)的高速發(fā)展，為重塑醫(yī)療服務與管理的流程提供了必要條件，為醫(yī)療服務業(yè)的轉型升級提供了技術保障。2015年3月，寧波市衛(wèi)生局與東軟熙康共同打造的中國首家基于云計算、互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)等新技術的城市云醫(yī)院平臺（即“寧波云醫(yī)院”），正式啟動運營，開創(chuàng)了“互聯(lián)網+醫(yī)療”、“云+端”、O2O的醫(yī)療服務模式?！皩幉ㄔ漆t(yī)院”模式通過將醫(yī)療資料資源和各種現(xiàn)代化信息技術工具的無縫銜接，探索在線診斷、互聯(lián)網延伸醫(yī)囑、電子處方等網絡醫(yī)療服務的應用，突破定價、醫(yī)保等的地域政策限制，優(yōu)化了傳統(tǒng)的診療模式，簡化了患者的就醫(yī)程序，提升了患者的就醫(yī)體驗，有效地解決了醫(yī)療信息不透明和醫(yī)療資源分配不均等問題。

（四）互聯(lián)網+教育服務：智慧教育的實踐

新的人機交互模式、云計算等技術優(yōu)勢，帶來的不單單是教育技術的變革，更是教育方式、學習過程、學習體驗的重構。2011年以來，寧波市積極運用大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息技術，相繼推出與建設了“空中課堂”項目、智慧教育學習平臺與智慧教育平臺，同時，通過采購、自建和整合等方式，不斷豐富各種優(yōu)質教育資源、實現(xiàn)教育資源終端化。寧波市通過智慧教育的實踐，讓教育資源實現(xiàn)了重新的配置與整合，讓跨越由于地域、時間和師資力量的限制而形成的傳統(tǒng)教育鴻溝成為可能，從而初步形成了一個跨時空、跨學科的開放創(chuàng)新的教育模式。

（五）互聯(lián)網+交通服務：智慧交通的實踐

2013年以來，寧波市利用物聯(lián)網、云計算、人工智能、自動控制、移動互聯(lián)網等技術，積極建設寧波智慧交通云平臺、寧波智慧交通交警業(yè)務支撐平臺、寧波交通業(yè)務支撐平臺、寧波公共服務平臺，并從數(shù)據(jù)采集、共享、交通信息匯聚、業(yè)務管控、公眾服務等各個層面，整體提升交通系統(tǒng)的運行效率和管理水平。從實施效果看，寧波市“互聯(lián)網+交通服務”的實踐，實現(xiàn)了云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網等新一代信息技術與交通資源的高效融合，使政府管理部門在線上就能實現(xiàn)對交通資源的宏觀有效配置，指導線下交通的高效優(yōu)質運行，有效地提升了交通管理及其科學決策的精細化管理水平。

二、目標與特征：“互聯(lián)網+”背景下城市管理創(chuàng)新的實踐模式

城市是一個整體，城市的各個管理部門應該在統(tǒng)一的管理模式和數(shù)據(jù)標準下協(xié)同工作，但現(xiàn)有的管理模式和數(shù)據(jù)共享服務體系難以滿足城市信息廣泛共享的需求。如上所述，“互聯(lián)網+城市管理”就是在“互聯(lián)網+”背景下，通過新型信息科技的利用和互聯(lián)網思維的實踐，實現(xiàn)城市資源的高度共享、快速分析、精準管理、以人為本的城市管理創(chuàng)新模式。浙江寧波市因應新一代信息技術發(fā)展，積極有效地推進城市管理創(chuàng)新，其經驗值得總結和推廣。

（一）城市管理創(chuàng)新的總體思路

傳統(tǒng)城市政府是在“分而治之”的組織構架下運行的，是“一一對應”的“面向問題”的管理模式；而現(xiàn)代城市管理把服務于以人為本的城市可居住性和可持續(xù)發(fā)展作為管理的出發(fā)點與目標，是基于管理集成的“面向對象”的管理模式。技術創(chuàng)新與以人為本二者不應相互排斥，二者理應相輔相成，互聯(lián)網技術應該成為“城市，讓生活更美好”的技術支撐。浙江寧波市在突破傳統(tǒng)城市管理路徑依賴問題上，采取的核心思想是因應新一代信息技術發(fā)展，運用互聯(lián)網思維與創(chuàng)新2.0理念，以城市可居住性和可持續(xù)發(fā)展為中心環(huán)節(jié)，通過公共政務、公共事務和市場服務的創(chuàng)新，進而達成資源高度共享、數(shù)據(jù)快速分析、服務管理精準、以人為本的城市管理目標。其創(chuàng)新思路如圖1所示。

（二）創(chuàng)新實踐的基本特征

1.堅持以公眾滿意為導向的管理理念

新一代信息技術的快速發(fā)展，為城市管理增添了更多的人機互動的過程，為人們帶來了前所未有的智能化的體驗，為人們的生活帶來極大的便利。而城市管理的根本目的是“以人為本，服務于人”，公眾滿意是推進城市管理創(chuàng)新的出發(fā)點與歸宿。信息技術的生命在于應用，而城市管理智慧化與打造服務型政府是一脈相承的，其核心都是服務于城市公眾?；ヂ?lián)網、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網、云計算等現(xiàn)代信息技術，是解決公眾看病難、上學難、出行難等城市管理問題，落實以人為本的技術基礎。因此，城市管理應當以政府為主導，將政務管理與民生服務相結合，[2]充分考慮城市公眾需求，提升政務管理水平和政府管理效率，讓信息時代賦予的“技術紅利”惠及全體城市公眾。

2.注重現(xiàn)代信息技術的有效應用

“互聯(lián)網+”是對新一代信息技術與互聯(lián)網思維相互作用共同演化，推進經濟社會發(fā)展新形態(tài)的高度概括。“互聯(lián)網+”既可以視為優(yōu)化和集成生產要素配置，提升現(xiàn)代經濟創(chuàng)新力與生產力的新工具，又可以視為轉變生產、經營、管理等方式的方法論?，F(xiàn)代城市管理離不開物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術的支撐，基于物聯(lián)網技術能將大量的智能傳感器實施網狀對接及對城市信息采集。通過與互聯(lián)網的無縫對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時共享與跨區(qū)域、跨系統(tǒng)的調用與集成，從而實現(xiàn)信息獲取的實時化、精細化、系統(tǒng)化和智能化。隨著城市管理數(shù)據(jù)的迅猛增長、多類數(shù)據(jù)分析并存，大數(shù)據(jù)依托云計算的分布式處理、分布式數(shù)據(jù)庫和云存儲、虛擬化技術，構建起能分散能集中式的收集、分析、反饋、處理數(shù)據(jù)的“大數(shù)據(jù)”構架，從而對規(guī)劃發(fā)展、管理運作進行智能調整，對空間和環(huán)境的智能提出適應對策，對緊急事件進行智能預警與應對。

3.集成互聯(lián)網與創(chuàng)新2.0思維

互聯(lián)網思維在城市管理中的應用是新一代信息技術與創(chuàng)新2.0不斷發(fā)展的背景下，對整個城市生態(tài)系統(tǒng)進行重新審視，重構并簡化城市管理流程的過程。如果說新一代信息技術的迅猛發(fā)展是城市實現(xiàn)智慧化管理的機遇，那么互聯(lián)網思維則是抓住這一機遇，真正將城市智慧化管理從概念到實踐的重要媒介。隨著新一代自媒體與網絡互動技術的發(fā)展，互聯(lián)網平臺憑借其開放、共享、共贏的思維特征，整合“碎片化”的公眾意見，實現(xiàn)傳統(tǒng)的線上線下城市管理體系的優(yōu)化整合管理體系，并運用創(chuàng)新2.0思維，從“互聯(lián)網+”與“創(chuàng)新2.0”集成的視角，進行決策、計劃、組織、指揮和控制等各項城市管理職能的高效實施，[3]進而創(chuàng)新城市管理流程，提高城市管理效率。

三、結論與啟示：“互聯(lián)網+”背景下城市管理創(chuàng)新的政策路徑

（一）研究結論

大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網等新一代信息技術，正以驚人的速度影響甚至改變著城市社會經濟文化結構、人們的行為模式和思維方式，使現(xiàn)代城市及其管理日益復雜化。但“互聯(lián)網+”不是簡單的加減法，如何實現(xiàn)信息技術、互聯(lián)網思維、城市管理要素等的高效融合，貫徹落實創(chuàng)新理念、優(yōu)化城市管理體系、打造新時代的服務型政府、更好地為人民服務，才是城市管理創(chuàng)新的關鍵。政府應借助云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術，促進技術、信息、知識及傳統(tǒng)資源的融合，推進跨部門、跨行業(yè)、跨領域資源共享，豐富公眾參與方式，滿足公眾多樣化需求。本文通過對浙江寧波市城市管理的創(chuàng)新實踐分析，歸納了“互聯(lián)網+”背景下城市管理創(chuàng)新的實踐模式，該實踐體現(xiàn)了以民為本、注重現(xiàn)代信息技術的有效應用、互聯(lián)網與創(chuàng)新思維的高效集成等模式特征。

（二）政策啟示

如上所述，城市管理模式創(chuàng)新是達成城市發(fā)展新目標的重要措施，本文通過對浙江寧波市城市管理的創(chuàng)新實踐分析，歸納出“互聯(lián)網+”背景下城市管理創(chuàng)新的實踐模式。該模式可以為各地因地制宜推進城市管理創(chuàng)新與高效運行、提升城市生活智慧性與宜居性，提供重要的政策啟示和實踐參照。

1.構建以人為本的城市管理協(xié)同機制

如上所述，“互聯(lián)網+城市管理”是在“互聯(lián)網+”的背景下，運用“大數(shù)據(jù)”、“云計算”、“物聯(lián)網”等新技術、互聯(lián)網新思維和創(chuàng)新2.0理念，實現(xiàn)人與物聯(lián)網、數(shù)據(jù)與思想的聯(lián)網，進而實現(xiàn)資源的高度共享、快速分析與精準管理的一種以人為本、強化服務的城市管理模式。因此，應構建城市信息資源的整合開發(fā)利用機制，以及公共服務部門之間的協(xié)同機制，從而開發(fā)、整合、融合和利用各類城市信息資源，實現(xiàn)公共服務部門的橫向協(xié)同與縱向聯(lián)動，為城市主體提供及時、互動、高效的服務。

2.讓公眾成為促進城市管理創(chuàng)新的重要力量

隨著互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息技術的迅猛發(fā)展，創(chuàng)新2.0時代的知識社會逐步形成，人們的生活、學習與交流方式發(fā)生了巨大的變化，市民的利益訴求呈現(xiàn)出多元化的趨勢，公眾參與意識也逐步加強。公眾參與是政府在城市管理中的有益補充，推動了城市信息的公開與公眾參與城市管理能力的提升。[4]應設計多樣化的公眾參與方式，抓住“互聯(lián)網+”的時代機遇，完善公眾參與機制，推進政府的信息公開方式的多元化與便利化，提升數(shù)據(jù)被使用的廣度與頻數(shù)，挖掘數(shù)據(jù)的深入價值，有助于增進政府與公眾的良性互動。總之，城市管理是集監(jiān)管與服務于一體的管理工作，是為了更好地為城市公民服務，因此，公眾參與城市管理應成為推進城市管理民主化、智慧化、精細化發(fā)展的重要方式。

3.城市管理模式創(chuàng)新要符合城市信息化水平

城市的信息化水平及其應用程度，是決定城市管理模式創(chuàng)新重點的主要因素。我國各地的城市信息化水平差別大，各地的城市管理模式創(chuàng)新要符合其信息化水平。根據(jù)陸小敏等（2014）的觀點，城市的信息化水平按技術成熟度可分為準備期、發(fā)展期和成熟期。[5]信息化處于準備期的城市，城市管理創(chuàng)新應以信息化基礎設施建設及各個領域的數(shù)字化和數(shù)據(jù)資源積累為主。信息化處于發(fā)展期的城市，城市管理創(chuàng)新應以信息化基礎設施完善及各個領域的應用整合、聯(lián)動為主，注重信息資源體系建設。而信息化處于成熟期的城市，城市管理創(chuàng)新應以城市綜合運行服務中心建設，以及以城市主體積極參與和個性化主動服務為特征的城市服務體系建設為主，注重知識網絡的建設和價值挖掘。

說明：本文為浙江省軟科學研究計劃重點課題（編號：2015C25021）和浙江省自然科學基金課題（編號：y6110388）的部分研究成果。

參考文獻：

[1]宋剛，鄔倫.創(chuàng)新2.0視野下的智慧城市[J].北京郵電大學學報（社會科學版），2012（4）：2.

[2]潘修華，龔穎杰.社會組織參與城市社區(qū)治理探析[J].浙江師范大學學報（社會科學版），2014（4）：79.

篇（3）

0引言

城市管理需要企業(yè)化模式的創(chuàng)新，實現(xiàn)城市的企業(yè)化，城市政府的企業(yè)化。將企業(yè)的管理融入到城市的發(fā)展管理中，對各類公共管理進行技術管理，明確市場競爭的發(fā)展情況，將競爭機制引入到政府組織制度規(guī)范管理中，明確城市政府的作用、活動思路，經營管理效果，以有效的創(chuàng)新標準，提高城市服務發(fā)展水平建設，提升城市經濟的發(fā)展管理，從政府福利中找尋更加適合城市經濟持續(xù)發(fā)展增長的標準。

1建立完善的企業(yè)運作管理模式

城市管理過程中，首選需要明確實際不同的需求，分析社會經濟發(fā)展水平和特點形式，判斷每一個城市的不同地域文化特點，制度，習慣及風俗，準確的分析企業(yè)的整體化管理效果，分析企業(yè)模式管理條件中的影響因素，以某種方式進行隔離，不斷拓展社會環(huán)境文化的發(fā)展水平，建立完善的管理標準，加強企業(yè)模式的創(chuàng)新，改進城市管理的體制建設水平，不斷提高綜合行政效率，建立有效的特色服務，確保城市管理模式符合未來發(fā)展需要。通過研究城市現(xiàn)有的管理理念，引入有效的城市管理辦法，試著嘗試新的建設方法，學習西方改革創(chuàng)新思路，加強城市綜合速度的發(fā)展，明確城市管理的合理性和有效性。按照城市的發(fā)展管理效率需求進行分析，積極拓展我國的城市管理發(fā)展建設水平，將企業(yè)的管理目標、質量管理需求、戰(zhàn)略管理形式均引入到城市政府管理中，發(fā)揮各個管理方面的協(xié)調關系，明確實際的管理秩序，促進城市擬的科技發(fā)展，構建完善的框架管理水平。依照競爭發(fā)展管理機制，引入到城市管理模式中，使用合理的企業(yè)精神改革方式，提升創(chuàng)新城市的服務和發(fā)展，拓展城市政府發(fā)展水平，為城市的建設提供良好的活力。

2通過專業(yè)的技術分析，加強政府對城市的管理水平

城市管理需要引入有效的企業(yè)管理技術方法，利用有效的企業(yè)模式化治理方法，按照科學的管理流程進行發(fā)展，分析城市管理的多元內容，復雜水平，判斷造成城市管理模式降低的因素，準確的分析我國城市政府管理中的不足，對效率低、成本高的情況運行分析和處理，促使我國城市政府管理部門轉變思維，加強專項城市化管理，明確專業(yè)知識的建設發(fā)展水平，勇于創(chuàng)新，不斷發(fā)展，重視建設效率，分析協(xié)助政府的決策管理標準，以有效的形式制定完善的行政管理規(guī)劃模式，為政府提供良好的服務管理依據(jù)標準，協(xié)調各級政府開展有效的行政管理工作，聽取各方面的意見和思路，加強政府部門的綜合化分析，建立完善的有效規(guī)范建設發(fā)展水平，以科學的，合理的，高效率形式，提升政府的綜合管理效果。

3重視政府智能化建設，意在完善政府的服務性專項發(fā)展特點

企業(yè)需要轉變現(xiàn)有的模式，加強政府體制、職能的改革，轉變或淡化政府管理的職能標準，逐步突顯政府的有效服務意識，加強政府智能化建設，借鑒企業(yè)客戶的關系，加強城市管理服務理念建設水平，充分滿足社會的需求，強調政府主導思維的建設。政府往往無法適應現(xiàn)有社會的發(fā)展水平，需要制定全球化的運動形式，對社會開展多元化，科技化、信息化的改革，重視政府、社會之間的公眾關系，重視質量化管理，追求企業(yè)化組織建設，提高政府管理人員的責任心、服務意識。社會公眾是政府的納稅重要來源，良好的城市管理需要平衡納稅與回報之間的關系。政府工作管理中，需要重視公眾的需求標準，以需求標準為導向，加強高品質、高效率的公眾服務意識，不斷提高城市化管理建設形勢，從城市化管理中獲取符合公眾需求的服務標準。城市化管理的創(chuàng)新正式實現(xiàn)公眾需求的過程，通過科學技術方式，改變現(xiàn)有的建設流程，以新的建設辦法，開展合理的服務建設意識，拓展建設思路，提升建設管理效能，提高城市管理的綜合性，全面性，政府工作人需要認真的思考城市管理的目標，從企業(yè)化管理中借鑒良好的思路，加強制度化的改革，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的透明化，溝通的實時化。

4改變城市市場管理創(chuàng)新模式標準

改變城市化的的管理模式，借鑒企業(yè)化模式管理，積極開展主動化管理模式，運用市場需求形式，不斷提高政府化的管理發(fā)展水平，解決政府與民間之間溝通不足的情況。需要合理的分析城市管理運營的風險，分析公共事務的處理流程，重點分析協(xié)助政府發(fā)展建設水平，處理各類公共事務，提高政府的綜合管理效率，確保城市管理模式的創(chuàng)新發(fā)展。我國的城市管理建設中，需要準確的分析市場的公共服務管理理念，對公共環(huán)衛(wèi)、清潔、養(yǎng)護等進行制度化處理，積極分析引入市場管理機制的形式，發(fā)展流程，重點分析企業(yè)化的發(fā)展經營管理效果，研究提升政府綜合管理效率的形式。政府需要加強多形式管理內容的分析，不斷提高城市的數(shù)字化建設，技術化分析，創(chuàng)建符合城市管理的新模式，新標準，拓展有效的思路，注入新的理念，實現(xiàn)城市管理水平的提升。

5結語

綜上所述，創(chuàng)新是城市發(fā)展的重要發(fā)展途徑，從企業(yè)化管理發(fā)展中分析適合城市管理的辦法，對城市政府進行公共服務意識，私營問題，區(qū)域文化，政府效率等進行分析，明確政府管理的具體模式和創(chuàng)新方法，實現(xiàn)政府管理的快速提升。我國的抵御寬廣，區(qū)域文化均有不同，為了加強不同城市的管理模式提升，需要依照當?shù)氐膶嶋H文化進行發(fā)展，符合民眾的需求和生活習慣，政府需要體察民眾需求，提升城市特色化管理的建設，保證城市發(fā)展改革創(chuàng)新水平的提升。

參考文獻：

篇（4）

城市承載著人們對美好生活的夢想和期盼。然而，隨著經濟社會的發(fā)展，城市現(xiàn)有的發(fā)展與管理模式卻無法滿足人們越來越高的要求與期望。曾經給人們帶來無限期望的城市正經歷著日趨嚴重的人口膨脹、資源緊缺、環(huán)境污染、交通擁堵等城市病。于是，改變傳統(tǒng)的城市發(fā)展與管理模式以適應當代城市發(fā)展的需求，推動著人們在實踐中探索和建立具有新的時代特征的現(xiàn)代城市的運行方式與社會管理模式。而以信息技術為依托的智慧城市理念的提出，讓身處困境中的人們對未來城市生活看到了新希望，各大城市紛紛把智慧城市理念引入到城市建設的整體規(guī)劃中，不斷更新社會管理理念、產業(yè)運作方式及公共服務體系，以期從傳統(tǒng)的城市建設的模式中走出來,實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境、經濟、社會的協(xié)調發(fā)展。

一、智慧城市的涵義

智慧（wisdom;intelligence），智指智商，即聰明程度，表現(xiàn)為知識面、敏捷程度及反應速度?；壑盖樯?，即悟性高低，表現(xiàn)為境界與靈性。因此，常說“智者成事、慧者成人”。在《辭?！?1999年上海辭書出版社出版)里，智慧是對事物能認識、辨析、判斷處理和發(fā)明創(chuàng)造的能力；在《新華字典》(2004年商務印書館出版)中，智慧是對事物能迅速、靈活、正確地理解和解決的能力?！爸腔邸币辉~在我國戰(zhàn)國時期就已出現(xiàn)，意為聰明才智。城市是一復雜的綜合體。恩格斯認為，“城市本身表明了人口、生產工具、資本、享樂和需求的集中，而在農村里所看到的，卻是完全相反的情況：孤立和分散?！眳橇架菏空J為，城市從一開始就是為人服務的，城市是人的城市，城市就是人的生存方式以及生活方式?！掇o源》一書中，城市被解釋為人口密集、工商業(yè)發(fā)達的地方。在我國，“城市”一詞最早見于戰(zhàn)國史籍中，“大臣之祿雖大，不得藉威城市”，那時，城市已跟政治經濟相關聯(lián)。在信息技術的今天，當智慧和城市這兩個詞結合在一起時，“智慧”一詞賦予了城市高智商與高情商?！爸恰眰戎赜诔鞘械幕驹O施的信息化、智能化；“慧”側體現(xiàn)城市的魅力與靈魂，包括管理者的思想、產業(yè)特色、人文化等。此時的城市不僅代表這個地區(qū)的工業(yè)、商業(yè)、交通運輸業(yè)及文化教育、信息、行政的中心，更重要的是，一個在時間與空間上能夠自我感知、自我糾錯、自我學習、自我完善的生命體。而且這一生命體展現(xiàn)的是一個全方位的、立體的，具有科技含量高、社會管理模式先進、濃縮城市精華、彰顯城市魅力等特征的綜合體。在智慧理念下的城市，是打破傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式，利用城市自身的文化資源優(yōu)勢，以實現(xiàn)大產業(yè)、大市場、大交通為發(fā)展目標，以為人們服務、為人們所用，讓人們好用為目的的。因此，智慧城市就是要改變城市原來的發(fā)展與管理模式，強調以現(xiàn)代信息技術為依托，以網格化管理、社會化服務為方向，以人的需求為導向，以可持續(xù)協(xié)調發(fā)展為目的；結合城市的產業(yè)特色，實現(xiàn)城市的智慧管理、智慧產業(yè)、智慧服務、智慧文化、智慧生活，達到以人為本、可持續(xù)、協(xié)調發(fā)展。智慧城市具有以下幾個特征：首先，依托信息技術。智慧城市建設是以高科技來充分武裝城市為特征，這不是簡單地以硬件基礎設施建設為主的城市改造工程，而是一個城市系統(tǒng)重新再造的過程。智慧城市是以信息技術的應用，特別是新一代以自動識別、傳感器、無線傳輸?shù)葹橹鞯母兄夹g的廣泛應用為前提的，這直接推動著人與人、人與物、物與物全面感知、互聯(lián)互通，為智慧城市的建設提供了技術支撐。因此，智慧城市建設必須加強信息化項目建設，以數(shù)字信息基礎設施為平臺，從技術上對信息資源深度開發(fā)與利用、交換與共享，達到對整個城市的人口、資源、環(huán)境、產業(yè)、服務及社會管理等運行狀況的全面動態(tài)掌控及智慧管理，從而實現(xiàn)各系統(tǒng)的互相協(xié)調，展現(xiàn)一個全新的智能化城市狀態(tài)。其次，創(chuàng)新社會管理。馬克思關于社會發(fā)展規(guī)律的基本原理告訴人們，技術創(chuàng)新必定會推動制度創(chuàng)新。用信息技術武裝的城市將完全數(shù)字化，城市會面臨著產業(yè)、水電、交通、教育、醫(yī)療等領域各種數(shù)據(jù)的收集、分析和整合及智能的管理與服務?？梢?，智慧城市建設是技術發(fā)展與社會管理創(chuàng)新共同演進的結果，帶來的不僅僅是生產力的發(fā)展，同時也帶來了生產關系的變化，推動著城市管理理念和管理方式的變革。就如清華大學孟慶國教授提出，新一代信息技術與創(chuàng)新2.0是智慧城市的兩大基因，缺一不可。只有把智慧的理念融入到社會管理創(chuàng)新中，改進社會管理服務，達到善治的模式，智慧城市才能真正建立。因此，智慧城市的建設不僅需要技術的驅動，也需要社會管理創(chuàng)新的驅動。再次，強調以人為本。列寧曾指出：“城市是經濟、政治和人民的精神生活中心，是前進的主要動力?！痹缭诠畔ＥD時期，亞里士多德就曾指出：“人們?yōu)榱税踩珌淼匠鞘?為了好的生活聚到城市”，可見城市在人們生活中的特殊地位和作用。2015年兩會上，總理指出，“打造智慧城市，改善人居環(huán)境，使人民群眾生活得更安心、更省心、更舒心。”總理還提出：“在如何體現(xiàn)智慧城市的鮮明特色這一點上，智慧城市要圍繞惠民這一點上進行思考”?？梢姡腔鄢鞘斜局腔鄢鞘腥嗣窠?，建好城市為人民的理念，而不是為了標新立異。在信息技術的推動下，為了順應時代的需求，也為了解除一系列城市病的困擾來滿足人們對未來城市生活的訴求，通過信息技術的優(yōu)勢，提高城市的社會管理水平，轉變城市的服務理念，達到以人為本的目的。最后，結合城市特色。由于智慧城市的理念不斷受到各大城市的青睞，各個城市的智慧建設也都相繼在如火如荼地進行。雖然都是通過應用信息技術來提供的產品和服務來滿足市民工作生活與各個行業(yè)的需要，但每個城市的智慧建設都各具特色，體現(xiàn)不同的個性特征。如深圳市以智慧產業(yè)發(fā)展作為智慧城市建設的核心；南京將歷史文化傳統(tǒng)與智慧城市建設結合起來；寧波市將物流作為智慧建設的重點。智慧城市建設，是運用共同的理念，體現(xiàn)不同的城市特色?！爸恰笔切畔⒓夹g的應用，是硬件設施，是共性；“慧”是城市的靈性，是管理者的思想，是城市的特色，是個性。不同的城市都有自己獨特的歷史背景、傳統(tǒng)文化、特色產業(yè)、資源環(huán)境等，智慧城市建設不僅不能抹殺每個城市的特色，而是更加突出城市的個性特征，在共性中顯出個性，在智能的社會管理上彰顯管理者的思想，這更是智慧的體現(xiàn)。

二、社會管理創(chuàng)新的必要性

社會管理是政府的一項基本職能，是指對社會事務進行規(guī)范、協(xié)調和治理。隨著城市化、信息化、網絡化的飛速發(fā)展，社會迎來深刻的變革，公民意識增強，民主訴求增多，城市問題不斷，這些都導致對傳統(tǒng)的社會管理帶來了極大的沖擊與挑戰(zhàn)。于是，加強和創(chuàng)新社會管理工作，成為解決社會問題、暢通民意訴求的重要途徑，也是與時俱進，建立服務型政府，建設智慧城市的重要戰(zhàn)略機遇。

（一）建設智慧城市的需要

智慧城市是新一代信息技術應用引發(fā)的新概念，是建立在為信息通信、社會管理及市民創(chuàng)造力服務的數(shù)字基礎設施之上的，是為了讓城市具有較高的智慧進行學習與創(chuàng)新的?？梢哉f，智慧城市給社會管理輸入了一種全新的管理理念，利用信息技術來強調參與性、透明性，公平與效率，強調對公眾需求的回應及共識取向。智慧城市要求建立服務型政府，要把“以人民為中心”作為城市發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，把“資源環(huán)境承載力”作為城市發(fā)展的基本依據(jù)和剛性約束，把“改革創(chuàng)新驅動”作為城市發(fā)展的第一動力。堅持智慧城市人民設建、智慧城市為人民，以改革促進城市轉型，以創(chuàng)新激活發(fā)展?jié)摿?。因此，智慧城市建設要最大限度地開發(fā)信息共享平臺，杜絕信息資源的壟斷，實現(xiàn)政務公開，鼓勵市民直接參與社會資源管理及對權利的監(jiān)督。智慧城市要實現(xiàn)從政府的決策、產業(yè)的布局，到整個城市的管理都將實現(xiàn)智能化、智慧化。因此，以智慧城市為導向的社會管理創(chuàng)新遵循了城市發(fā)展的指導思想，認識了城市自身特有的運行規(guī)律，把握了城市發(fā)展的方向。

（二）解決現(xiàn)實問題的需要

隨著經濟社會的發(fā)展，人們本應該享受著城市生活的方便、舒適與美好，然而一些影響人們生活質量的矛盾與問題接踵而來，道路開始擁堵，資源變得短缺，環(huán)境污染嚴重等，毫無疑問，社會管理是化解這些社會矛盾，及提高人民幸福感的重要手段之一，于是創(chuàng)新社會管理不得不提上日程?？墒侨绾蝿?chuàng)新變成了管理者面臨的一個歷史性難題，多次管理變革的經歷顯示創(chuàng)新必須突破原有的管理模式。在信息技術的今天，社會管理創(chuàng)新不是傳統(tǒng)管理與現(xiàn)代信息技術的簡單結合，而是全面改造傳統(tǒng)社會管理的弊端。這就說明，一直面向工業(yè)時代的1.0創(chuàng)新時代已無法適應社會的需要。管理者及人們發(fā)現(xiàn)信息技術已經成為改變我們社會生活、生產、管理和服務方式的重要工具。于是，創(chuàng)新2.0的形態(tài)也就是面向信息時代與知識社會的社會管理創(chuàng)新新形態(tài)已成為必然要求。

（三）民主文明進步的需要

隨著社會的進步與科技的發(fā)展，人們關心自身利益及管理自己以及社會事務的愿望與能力越來越強。當人民的民主意識、自治意識不斷提高，人們對社會管理就會提出新的要求。這就使得原來完全的信息封閉、領導拍板、政府決策的管理方式無法適應當前社會的發(fā)展。而以應用信息技術為特征的智慧城市建設，要求的是全面透徹的感知、寬帶泛在的互聯(lián)、智能融合的應用以及以人為本的可持續(xù)創(chuàng)新，需要的是資源整合、政務公開、信息共享、共同管理、強化服務、弱化行政等。其本意就是要了解民意、聽取民意，將民意納入社會管理過程之中，并上升到政策依據(jù)的高度。可以說，社會管理的相關政策和措施能否以人為本，體現(xiàn)人們的意愿，是有效地解決社會問題和提高社會管理質量之前提,也是判斷社會民主文明程度的重要標志。

三、智慧城市在社會管理創(chuàng)新中的作用

自從2008年底IBM提出智慧地球概念以來，短短幾年時間，屬于智慧地球重要部分的智慧城市建設在全球炙手可熱。當智慧城市這一理念落地中國，由此開啟了中國各城市智慧技術、智慧產業(yè)、智慧人文、智慧服務、智慧管理、智慧生活等為重要內容的社會管理與產業(yè)發(fā)展的新模式。由于信息技術應用于各大領域，以信息技術為特征的智慧城市理念，不僅代表先進技術的運用，更代表商業(yè)模式的變更及思維方式的大變革，并推動和引領著社會管理的創(chuàng)新。

（一）任務驅動作用

智慧城市實質是利用先進的信息技術，實現(xiàn)城市智慧式管理和運行，進而為城市中的人創(chuàng)造更美好的生活，促進城市的和諧、可持續(xù)成長，是信息技術不斷演進而催生的能適應市民需要的一種城市形態(tài)。因此，以信息化典型應用的智慧城市建設帶來的首先是如計算機、數(shù)據(jù)庫、信息技術和互聯(lián)網等基礎設施的發(fā)展，而基礎設施的變化又會帶來大量數(shù)據(jù)的堆積，以及對這些數(shù)據(jù)的收集、分析與整理。也就是說，智慧城市它不僅需要網絡化的思維、大數(shù)據(jù)的分析，更需要智慧化的社會管理。智慧城市是理想與現(xiàn)實、目標與問題的統(tǒng)一體，無論是解決困擾人們的城市病，還是要實現(xiàn)智慧的產業(yè)與公共服務，都離不開社會管理。因此，智慧城市建設驅動著城市社會管理的創(chuàng)新，它引領著城市社會管理的方式與內容，提升城市管理的效能和質量，從而優(yōu)化城市社會管理模式及運行機制。智慧城市理念為社會管理創(chuàng)新提供了技術支撐條件和信息交流的公共平臺，通過這個平臺，城市的社會管理創(chuàng)新會更加快速、更加高效和更加智能。

（二）方向導向作用

智慧城市之所以受到各大城市追捧，是因為智慧城市催生一種新的社會管理模式，這是解決當前一系列社會問題的重要途徑。雖然說我國的社會管理一直在不斷地發(fā)展、創(chuàng)新，但是近年來隨著經濟水平不斷提高，卻發(fā)現(xiàn)我國的社會管理創(chuàng)新越來越跟不上經濟發(fā)展的速度。也就是說，社會經濟的快速發(fā)展為城市社會管理創(chuàng)新提供了有力的經濟基礎，可城市社會管理創(chuàng)新發(fā)展與經濟發(fā)展速度相比卻顯得較為緩慢。尤其是我國正處于城市化快速發(fā)展時期，城市的建設還沒有完成，城市管理沒有形成系統(tǒng)的觀念，一系列的城市病嚴重影響了人民的生活與工作。于是，創(chuàng)新社會管理不得不被提上日程，可是如何創(chuàng)新、怎么創(chuàng)新一直困擾著人們。正當人們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展及社會管理創(chuàng)新而頭痛時，智慧城市理念讓人們看到了希望，就如童云海教授所言，智慧城市要通過數(shù)據(jù)驅動的社會需求，挖掘使得政府服務更加貼近百姓需求，并強調社會管理創(chuàng)新就是要通過溝通互動、協(xié)同創(chuàng)新、市民參與，讓從政府自身出發(fā)的管理過程變?yōu)閺姆諏ο蟆⑹忻癯霭l(fā)的服務設計和提供過程。可見，智慧城市為城市化過程中的社會管理創(chuàng)新提供了機會，指明了方向，可以在城市化發(fā)展過程中把智慧城市建設和城市管理創(chuàng)新一起考慮進去，一舉完成。

（三）價值引領作用

智慧城市的一大特色就是依托信息技術，而當信息技術日益與管理活動相結合時，社會的管理理念、管理方式、管理手段必然會發(fā)生相應的改變。社會管理模式越來越朝著一種善治的模式發(fā)展，這直接影響我們的價值觀念。主要表現(xiàn)在：一是智慧城市的社會管理強調公眾的參與，每個人都是社會管理者，由于信息共享與公開，社會管理出現(xiàn)自治現(xiàn)象，人們自己管理自己，不需要政府發(fā)號施令來達到自治的目的；二是政府管理從單向向雙向互動式發(fā)展，由于物聯(lián)化及全面的互通互聯(lián)，使得社會管理的信息共享，這樣政府部門能夠快速掌握服務對象的需求，并及時作出回應，服務對象也能及時掌握政府部門的信息，并及時處理響應；三是智慧城市促進社會管理創(chuàng)新有一個根本性的理念轉變，從原來的管制型轉變?yōu)榉招?，社會管理強調以人為本，以人們的滿意度為標準，但更多地強調服務，建立服務型政府。

參考文獻：

[1]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集(第3卷)[M].北京:人民出版社，1960：57.

篇（5）

前言

城市發(fā)展隨著新時代的到來，也出現(xiàn)了一些問題，而且城市規(guī)劃與管理工作與新時代的適應性也比較弱，因此針對這樣的問題需要加強我國城市規(guī)劃行政管理的創(chuàng)新工作。所以，筆者今天針對城市規(guī)劃管理中的問題，進行方法論的研究，以此為我國城市化的建設與發(fā)展提供積極的幫助。

1城市管理體制的概念分析

城市管理體制具有廣義與狹義概念之分，廣義上主要有科教、衛(wèi)生以及政治、金融、財務等管理體制；而相對于廣義概念而言，狹義的城市管理體制還稱做城市政府管理體制，也就是城市行政管理機構體系。對于一個國家來說，城市的行政管理是公共行政體制的重要構成部分。因此，從普遍方面來講，城市管理體制具有以下幾方面內容：①具有城市建設、規(guī)劃與管理的行政領導體制，而且在市政府行政機構中所表現(xiàn)的關系就是，領導與被領導、協(xié)調與被協(xié)調的關系，而且在市政府的其余機構與它們之間也存在著某種關系。它主要包括城市各自管理幅度與層次、各個機構之間的行政隸屬關系等；②它也具體指城市行政管理中機構之間的權責關系與職能，而且需要法律法規(guī)的規(guī)定與支持，職能體系決定了其權責機構；③它還包括“三級管理”體制，“三級管理”體制主要就是市、區(qū)、街道。一方面，關于三級管理的職能劃分問題；另一方面，管理原則與事權分配等；④對于相同層級中的每個管理機構之間的關系等。另外一方面，就是指政府與企事業(yè)單位之間的關系等。作為城市管理體制的特點，對政、事、企之間的錯綜關系具有一定影響。在城市管理中的內容中包含了許多社會福利性質的服務，而且這些都需要政府進行補貼，不具有盈利的目的；另外，城市管理中需要執(zhí)行作業(yè)方面的內容，而在這一過程中出現(xiàn)的錯綜關系都屬于城市管理的范疇之中。

2當前我國城市規(guī)劃行政管理中存在的問題

2.1職能劃分的交叉性，存在多頭管理現(xiàn)象

從目前來看，我國并沒有建立完整的空間規(guī)劃體系，在空間規(guī)劃方面的職能劃分存在一定問題，職能交叉現(xiàn)象比較嚴重，而且對法律的認識與銜接還不到位，更有甚者出現(xiàn)與法律矛盾的地方，從而造成實際工作中存在多頭管理現(xiàn)象。例如，如果同時違反了《城市規(guī)劃法》與《土地管理法》，對于這類違法行為的處理，各個部門之間就會出現(xiàn)職能交叉的矛盾問題；另外，在城市規(guī)劃管理內部也存在著多頭管理現(xiàn)象。在城市規(guī)劃區(qū)內對風景區(qū)的規(guī)劃與管理，廣告牌的規(guī)劃管理等等，相關法律法規(guī)等還不夠完善，而且履行得也不夠徹底；另外，還存在著對城市規(guī)劃主管部門相脫離的現(xiàn)象。這些都需要在發(fā)展過程中積極處理清楚。

2.2缺乏完善的內部監(jiān)督體系

盡管我國在城市發(fā)展早期就已經建立了監(jiān)督體系機制，而且監(jiān)督層級與部門建設也比較全面。但是從目前來看，我國監(jiān)督機制的作用發(fā)揮得不到位，大部分權力都集中在某些部門與崗位手中，而且權力的分解與分工都做得不夠合理，造成設置的權力不平衡，不能明確劃分事權問題等，而且相應的制度規(guī)范比較欠缺，從而造成“邊緣地帶”的存在；另外，一些部門公務人員不能進行依法行政，執(zhí)法方面的力度有待加強，致使現(xiàn)象比較突出。

2.3管理土地有償使用的作用發(fā)揮不到位

土地有償使用制度在我國的實行，出現(xiàn)一系列的出讓、轉讓土地活動的現(xiàn)象，造成使用城市土地的復雜情況。然而，縱觀土地有償使用制度的推行過程中，城市規(guī)劃管理仍沒有發(fā)揮積極有效的作用，而且宏觀調控能力在國家手中發(fā)揮得不盡合理，造成不能有效管理城市土地的轉讓與出讓活動的現(xiàn)象。諸如供應城市土地缺乏城市規(guī)劃的積極指導，不能按照城市總體規(guī)劃要求選擇合適的土地投放規(guī)模與位置。造成此類現(xiàn)象的原因之一，其中包括城市規(guī)劃部門沒能積極參與土地出讓計劃的制定工作，而且城市規(guī)劃部門提出的出讓要求在合同中也沒能積極體現(xiàn)出來，而且無視城市規(guī)劃部門的作用而制定合同的現(xiàn)象也普遍存在。當前在一些經濟水平較高的城市中已經開始注重這類問題，但是從總體來看，城市規(guī)劃管理在土地供應與投放方面的指導作用發(fā)揮得還不夠徹底，從而不利于城市的建設與發(fā)展。

3我國城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新的合理舉措

3.1促進決策機制的科學化與民主化發(fā)展

要想積極促進城市規(guī)劃決策質量的提升，需要完善科學、民主的決策機制，在對科學、歷史、行業(yè)專家意見與建議尊重的基礎上，通過分析、調查與研究，從根本上解決問題。隨著信息化社會的積極發(fā)展，應該在積極學習與了解各個領域知識的基礎上，及時掌握時代信息的發(fā)展脈絡，使高效的大腦系統(tǒng)構建起來，促進決策的科學性。由于城市規(guī)劃建設問題事關城市的總體建設與發(fā)展水平，因此必須對城市規(guī)劃這一復雜工程加強其自身決策的科學性與民主性。例如，可以采取公眾集體參與形式。作為決策科學化的重要基礎，城市規(guī)劃決策的民主性需要借助各類專家的集體意見，通過集思廣益加強決策的民主性；另外，還需要積極設置社會聽證制度與公示制度，發(fā)揮專家咨詢制度的作用，完善技術審查制度等，從而有效防止決策的失誤，更好地維護人民群眾的根本利益。

3.2加強服務型管理方式的運用

傳統(tǒng)政府管理方式具有“指揮式”與“控制式”的特點，而隨著市場經濟的發(fā)展，這種管理模式已經無法適應城市的建設與發(fā)展。而要想加強城市規(guī)劃行政管理工作，需要積極發(fā)揮政府服務型的宗旨與作用。在我國未來城市規(guī)劃管理的發(fā)展中需要積極借鑒國際改革的方式，促進公共服務的社會化發(fā)展，從而提升城市規(guī)劃與治理的水平。①加強政府的服務意識，促進公共服務意識宣傳與培養(yǎng)，轉變以往的服務理念與形式，積極實現(xiàn)服務型的管理方式；②充分發(fā)揮政府的指引者作用，改變政府“劃槳型”的角色，向“掌舵型”的角色轉變，加強政府服務職能的深化；③還要積極拓展公民參與公共服務的渠道與方式。加強意見途徑的有效性，積極鼓勵群眾參與公共事務的積極性，集中民間群眾的力量，促進共同治理結構的形成；另外，還要加強履行以人為本的服務宗旨，并且注重市場的導向作用，借助市場中社會組織的力量，積極扮演好承擔公共服務的角色，從而更好地促進城市規(guī)劃管理的發(fā)展。

3.3加強監(jiān)督機制的完善化與法制化

作為積極管理城市建設與規(guī)劃的城市規(guī)劃部門，應該加強自身責任與權力的統(tǒng)一。所以，可以建立有效的約束與監(jiān)督機制，依法監(jiān)督城市規(guī)劃活動與管理內容，促進城市建設的法制化傾向；另外，需要積極借助立法等措施，使城市規(guī)劃的法律地位得以確立起來，并且充分發(fā)揮自身的法律效力，保證城市規(guī)劃部門規(guī)劃與管理職能的積極發(fā)揮，以此促進城市建設與管理規(guī)劃的發(fā)展。

4結論

總而言之，為了適應當今市場經濟的發(fā)展，我國的城市建設一定要發(fā)揮好城市規(guī)劃與行政管理的作用，積極構建科學的城市規(guī)劃管理結構框架，促進城市規(guī)劃管理制度的創(chuàng)新工作發(fā)展，并積極推進法制化與規(guī)范化的城市規(guī)劃建設，從而促進我國城市建設的健康向上發(fā)展。

參考文獻

篇（6）

Abstract: the city planning management should adhere to the principle of city planning status of the pilot, city planning, city planning and implementation of scientific authority, city planning and management innovation, innovation in planning concept, content, direction, mechanism and rule of law, make the innovation concept, innovation activities throughout the planning and management of the whole process. In the mechanism of innovation in the process of exploration, formation of the management ideas of exploration, and exploration during operation, and continue to be improved. The city planning management and innovation to talk about individual view.

Keywords: city planning management innovation

中圖分類號：TU984文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）

城市規(guī)劃管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，特別是在新時期城市規(guī)劃與管理更是面臨多種挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)計劃經濟下的規(guī)劃管理模式面對城市快速發(fā)展已顯得力不從心。因此，對現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理職能、管理對象、管理內容、管理過程和管理方法等進行徹底的結構性調整和創(chuàng)新。

一、城市規(guī)劃管理存在的弊端

城市規(guī)劃的實施，包括建設項目的規(guī)劃管理（一書兩證管理制度）規(guī)劃監(jiān)督和規(guī)劃執(zhí)法的過程。我國城市規(guī)劃實施的現(xiàn)狀表明，城市規(guī)劃管理的漏洞很大。

（1）調控手段的局限性城市規(guī)劃管理是一個在各種利益間，在政府與社會之間的對話。尋求平衡、解決問題途徑的動態(tài)協(xié)調過程。必須具有強有力的經濟和行政手段才能達到目標。但是，全國個城市的實際開發(fā)和總體規(guī)劃的吻合并不好。在房地產和開發(fā)區(qū)熱中，城市規(guī)劃并沒有起到引導和控制作用，更多的被房地產業(yè)牽制，無論在用地性質還是用地開發(fā)強度上都不斷突破現(xiàn)有法定規(guī)劃。開發(fā)商從這些變更或是其他漏洞中獲取很多本應屬于政府的收益，城市規(guī)劃管理部門沒有起到經濟杠桿進行調控，只能面對惡性開發(fā)愈演愈烈，靜待國家的宏觀經濟調控。

（2）管理制度的不完善

一書兩證的管理制度是在計劃經濟體制下制定出的一套管理辦法，但是，隨著市場經濟的發(fā)展，這套制度暴露出問題。首先，房地合一的概念要求兩證合一。城市規(guī)劃對土地利用的管理同時也包括對建筑的管理。規(guī)劃許可證不再是建設用地規(guī)劃許可證和建筑工程規(guī)劃許可證的劃分，而是從另一個角度涵蓋更為廣泛的內容。如土地用途變更許可證、土地分割規(guī)劃許可證、延期規(guī)劃許可證等。

（3）批后監(jiān)督存在著漏洞

規(guī)劃審批工作與規(guī)劃監(jiān)督工作的脫節(jié)是比較突出的問題。規(guī)劃審批后的建筑工程在建設過程中，要實施規(guī)劃監(jiān)督，沒有批后監(jiān)督，規(guī)劃管理就失去了自身意義。

二、城市規(guī)劃管理的創(chuàng)新

要提高民族創(chuàng)新能力，就要站到科學的最高峰，具有創(chuàng)新的理念。21世紀的新城市規(guī)劃管理，必將會成為城市規(guī)劃管理的主要取向。規(guī)劃管理目標、管理對象、管理內容、管理重點、管理范圍及管理方法將要求有新的變化。改革舊的城市規(guī)劃管理模式，城市管理規(guī)劃者不能搞“忙于應付”、“萬能規(guī)劃”的形式工程。要運用新的城市規(guī)劃理論和城市規(guī)劃規(guī)律及規(guī)劃知識為己任。不斷研究新興城市規(guī)劃的理論、觀念、技術，活為己用。

(一)城市規(guī)劃要有創(chuàng)新的思想。

新時期的城市規(guī)劃應改變城市規(guī)劃管理理念，提高城市規(guī)劃管理在城市規(guī)劃體系中的重要性和城市政府中的行政地位，將城市規(guī)劃管理放在實施城市規(guī)劃目標和城市空間資源的重要調控中去考量，變過去的被動管理為現(xiàn)在的主動管理或超前管理，變原來的感性管理為現(xiàn)性的法制管理，變原先的注重微觀項目審批管理為宏觀長效的調控管理。促使城市規(guī)劃管理者提高管理水平和管理效能，使管理者真正成為城市空間資源配置和城市建設有機結合的領導者和調控者。

(二)城市規(guī)劃要有創(chuàng)新管理組織。

城市規(guī)劃管理組織是城市規(guī)劃管理的核心，是城市規(guī)劃活動有序化的支撐者，如果說沒有一個符合新時期發(fā)展需要的城市規(guī)劃管理機構，就不可能取得理想的管理成果。我們現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理組織機構無法滿足新時期城市規(guī)劃管理的發(fā)展需求，必須在現(xiàn)有的基礎上加大改革和調整的力度，做到盡早適應新時展的要求。

1、要健全規(guī)劃管理機構，建立能夠覆蓋整個規(guī)劃區(qū)域并與其行政建制平行的設置規(guī)劃管理機構網絡。

2、要合理規(guī)劃管理權限，落實管理目標負責人制度。按照市場經濟發(fā)展要求，逐步剝離一些管理職能，集中精力大方向，抓大項目，真正的發(fā)揮政府的參謀作用。

3、要建立合法、合情、合理高效的規(guī)劃運行體制，采取科學的規(guī)劃管理模式，結合現(xiàn)代城市的發(fā)展理念，規(guī)劃制定切實可行的管理方法，減少中間環(huán)節(jié)，提高規(guī)劃運轉效率。

(三)城市規(guī)劃要創(chuàng)新管理制度。

城市規(guī)劃管理制度是規(guī)劃要素整合行為的規(guī)范，是規(guī)劃管理者的行為規(guī)范。城市規(guī)劃管理制度的創(chuàng)新，首先就是把城市規(guī)劃管理進行有效的空間和資源整合，是城市規(guī)劃管理水平更上一個新的臺階，使其發(fā)揮更加完備的時效功能，現(xiàn)階段的主要目標是在城市規(guī)劃管理領域內實行規(guī)劃行政審批、督導制度、工作運轉流程和巡回檢查制度、項目招標和監(jiān)管制度、財政預算審計制度等措施，以便更好地促進城市規(guī)劃管理創(chuàng)新的內涵，提高城市規(guī)劃者的辦事效率。

1、城市規(guī)劃法律制度創(chuàng)新。中國社會經濟改革的總目標是形成較為完善的社會主義市場經濟，其最根本的保障是建立一套與之相適應的法律制度。因此，城市規(guī)劃制度創(chuàng)新關鍵的首要宗旨就是建立適應社會主義市場經濟發(fā)展需要的嶄新的城市規(guī)劃法律制度；改革計劃經濟下以純行政行為調控城市規(guī)劃主要和決定性手段的做法，堅持依法規(guī)范城市建設行為。

2、城市規(guī)劃行政制度創(chuàng)新。城市規(guī)劃是城市政府的一項重要行政行為。由國情所定，我國城市規(guī)劃行政行為尤以政府直接干預為主，它貫穿于城市規(guī)劃的編制、審批和實施管理的全過程，我國城市規(guī)劃制度創(chuàng)新最迫切的任務是要借助國家政府體制改革和職能轉換的東風，沖破現(xiàn)有的行政干預規(guī)劃的壁壘，逐步建立起適應市場經濟體制要求的城市規(guī)劃行政制度，并同時改革現(xiàn)有的城市規(guī)劃行政方法。使城市規(guī)劃行政行為逐步法治化、規(guī)范化、公開化、科學化和民主化。

3、構筑公眾參與城市規(guī)劃制度

公眾參與城市規(guī)劃，其本質是要通過公眾對規(guī)劃制定和實施全過程的主動參與，更好地保證規(guī)劃行為的公平、公正與公開性，使規(guī)劃能切實體現(xiàn)廣大公眾的利益要求，并確保規(guī)劃工作的成功實施。這項制度的建立可以起到兩方面的作用：協(xié)助官員了解下情；啟發(fā)官員創(chuàng)新以維護公益。21世紀是城市世紀，新城市時代為中國城市規(guī)劃發(fā)展提供了無限廣闊的實踐空間，創(chuàng)新是新城市時代的呼喚，更是城市規(guī)劃發(fā)展的活力之源，是實施城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。城市規(guī)劃管理與創(chuàng)新是一個艱巨復雜的綜合性管理系統(tǒng)工程，是一個多種方式方法同時并存的管理行為。在經濟迅速發(fā)展的今天，要通過科學的理論探討，大膽的實踐創(chuàng)新，綜合分析傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理理念，并運用當今世界先進的管理模式，才能夠建設、規(guī)劃出一個符合中國社會主義市場經濟體制下的城市規(guī)劃管理的新模式。

參考文獻

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[中圖分類號] D631 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2012）02-0076-05

[作者簡介] 聶作坤（1965―），山東濟南人，山東省公安廳組織教育處處長，天津大學管理學院“管理科學與工程”專業(yè)博士研究生，研究方向：城市社會管理。

作為社會管理的重要組成部分，科學的人口管理對于落實科學發(fā)展觀，推進和諧社會建設和社會主義現(xiàn)代化具有十分重大的意義。近些年來，我國各地致力于加強和創(chuàng)新社會管理，在人口管理的體制機制創(chuàng)新和管理方式的改進上，進行了富有成效的探索。但是，與快速發(fā)展的城市化相比，與人們不斷增長的物質需求和精神需求相比，我國的人口管理還顯得很不適應。因此，總結實踐經驗，順應歷史潮流，在城市化進程中探索人口管理的新體制、新機制、新方式，成為加強和創(chuàng)新社會管理的重要課題。

一、我國的人口管理

與快速推進的城市化不相適應

發(fā)達國家的經驗證明，工業(yè)化是城市化的動力，而人口遷移則是城市化不可或缺的手段和結果。我國正進入城市化快速發(fā)展的關鍵時期，城市化成為不可逆轉的歷史潮流。

城市化一個最為直接的現(xiàn)象，就是農村人口不斷向城市轉移，城市人口不斷增長。據(jù)2010年第六次全國人口普查顯示，近10年來，我國人口轉移快速提升，2010年全國常住城鎮(zhèn)的人口和鄉(xiāng)村的人口已經非常接近，城鎮(zhèn)人口為6.66億，占總人口的比重是49.68%；居住在鄉(xiāng)村的人口為6.74億，占50.32%。2010年同2000年相比，我國城鎮(zhèn)人口比重上升了13.46個百分點。

我國規(guī)模龐大的流動人口伴隨著城市化進程和經濟體制轉軌、社會結構轉型而出現(xiàn)，對經濟社會發(fā)展產生了巨大的影響。城市流動人口給社會經濟發(fā)展帶來巨大活力的同時，也對政府管理提出了新的更高的要求。傳統(tǒng)的城市人口管理無法適應新階段、新形勢的需要，而新型的城市流動人口管理體制還沒有建立起來。總體來看，傳統(tǒng)人口管理的弊端，主要表現(xiàn)在“五重五輕”上。

一是重管理，輕服務。傳統(tǒng)的人口管理，著眼于管控，著力于強制，管理手段以他律和防范控制為主。防范控制的目的在于通過管理使管理對象對管理主體或他人的危害性降低或消失，從而實現(xiàn)管理主體和他人的平安與幸福，它是在“問題情境”的倒逼下被迫采取的一種被動應對式的管理模式。在這種管理中，人口管理機構將被管理的公民置于對立方、服從方，而很少考慮如何通過有效的工作，為滿足人口的物質需求和精神需求提供服務。

二是重戶籍人口，輕外來人口。在計劃經濟體制下形成的戶籍管理制度，同人口城市化的現(xiàn)實嚴重脫節(jié)，管理部門工作的重心長期放在戶籍人口上，對于日益增多的流動人口，特別是大量的農民工的管理和服務，許多地方體制不順暢，措施不得力，方式不對頭。以戶籍為主的城市人口管理制度，使進入城市的外來人口難以轉化為正式居民，只能以暫住人形式滯留城市。在一些地方，主管部門往往更多地把這一群體作為區(qū)別于戶籍人口的對象，進行重點治安管理，防范重于服務。一些城市行政化色彩濃厚的“單位化社區(qū)”，致使社區(qū)外的人口很難融入其中，傳統(tǒng)的社區(qū)管理服務思路也很難將流動人口視為當?shù)鼐用瘛＿@種管理思路集中表現(xiàn)為對本地戶籍人口利益的過多保護，忽視甚至無視對流動人口的權益保障，導致了城市社會中“新二元結構”的出現(xiàn)，嚴重背離了社會公平的基本要求。

三是重數(shù)量管理，輕質量提升。主要表現(xiàn)在政府部門提供的公共服務不能滿足社會需求。主管部門大量精力用于人口數(shù)量的登記和掌控，政府應當提供的公共服務總體上有欠缺且不均等，尤其未將流動人口主要是農民工，納入城市的經濟社會文化發(fā)展規(guī)劃、計劃和實施之中。在一些地方，長期以來存在“算大賬包括農民工，具體用錢不涵蓋農民工”的局面，農民工就業(yè)難、就醫(yī)難、住房難、子女入學難長時間得不到有效解決。

四是重分治，輕協(xié)同。我國人口管理機構包括公安機關、民政部門、衛(wèi)生部門等，其分工似很明確，如出生、死亡、戶口遷移由公安部門主管，死亡原因和嬰兒死亡統(tǒng)計等由衛(wèi)生部門統(tǒng)計，老年人口、殘疾人口等由民政部門負責，人口普查則由統(tǒng)計部門主管。但這種條塊分割，層級節(jié)制的分散管理體制，往往導致政府職能部門間功能重疊，信息不暢，關聯(lián)度低；人口信息系統(tǒng)網絡的整合性、共享性差；有關戶籍、教育、醫(yī)療、用工、勞保、分配、扶貧與計劃生育的政策不協(xié)調不配套。相關部門、單位、基層組織缺乏信息溝通、制度約束、責任追究機制，無法形成強大的管理合力，時常出現(xiàn)面臨利益時“這件事該我們管”，需擔責任時，“要他們先蓋章”的現(xiàn)象。各部門對人口管理的工作重點不同，又往往形成各自為政的局面，不能發(fā)揮協(xié)同管理的作用，造成人力、財力、物力和時間的浪費，導致分管部門眾多，卻不能全面詳細準確地掌握公民的個人信息，難以為居民提供有效的服務。

五是重行政權力，輕社會力量。目前人口管理過多地依靠政府，政府依然發(fā)揮著自上而下的主導作用，盡管取得了較大的成效，但越來越多的人口管理問題，使政府的行政行為面臨越來越高的行政成本。涉及人口管理的非政府組織發(fā)育不完全，沒有真正發(fā)揮作用，缺乏公民的積極參與，公民自治機制不全，自治能力不足，參與的主動性、自覺性、理性和形式的規(guī)范化、程序化程度低，不能形成有力的民主監(jiān)督。人口管理缺乏公民的積極參與與回應，最終可能會導致更多的社會問題和矛盾沖突。

人口管理存在的這些問題，與我國發(fā)展社會主義市場經濟時間不長，社會管理體系探索實踐比較少有很大關系，因而研究國際上發(fā)達國家和地區(qū)的經驗，借鑒其有益做法，很有必要。

二、國際人口管理經驗的有益啟示

在工業(yè)化的推進和帶動下，一些發(fā)達國家的城市化走過了漫長的歷程，在人口管理上積累了較為豐富的經驗。雖然由于國情不同其發(fā)展路徑有所差別，但總的來說，其主要經驗基本上是相似的。

1．實行全面的社會融合政策?；谌藱啾Ｕ希恍┌l(fā)達國家致力于社會的融合，制定了明確的政策，確保居民享有比較全面的權利。這些權利包括自由流動權和自由居住權、平等就業(yè)權、移民及其子女享有受教育權、享受社會保障權利、各種政治權利、家庭團聚權。歐盟為確保歐盟成員國人口在歐盟區(qū)域內享有全面的權利，建立了一系列有效的政策手段，即采取有效的融合政策管理和協(xié)調機制。這種機制包括制定社會融合的共同目標；開發(fā)一套共同的測量指標來監(jiān)控成員國社會融合工作；在歐盟層面成立專項工作協(xié)調委員會，專門對歐盟人口流動以及移民進行管理。

2．推進嚴格而又靈活的身份登記制度。一些國家的身份登記管理工作有其非常嚴格的一面，也具有相當?shù)碾S意性。嚴格的是居民必須及時在有關機構登記身份信息，這些戶口信息同他們的就醫(yī)、存款等日常生活緊密相關。流動人口必須在規(guī)定時間內到當?shù)匦姓块T去登錄，登錄時居住地點填得很細，工作人員問清地點之后，甚至會把住宅區(qū)詳圖拿出來核對。登錄之后，原來的戶籍材料就會自然變更。注重身份管理可以加強行政當局和居民的協(xié)調。通過加強聯(lián)絡能讓居民增強歸屬意識，在享受當?shù)馗鞣N優(yōu)惠的同時，注意遵守當?shù)氐男姓胧┖头睢Ｋ^隨意性，就是人口流動完全自由，沒有任何強制性的行政措施，只要本人愿意，到哪兒扎根都沒人攔著。

3．實行全國統(tǒng)一的社會保障制度。許多國家的醫(yī)療保險、失業(yè)救助等實行全國聯(lián)網，在首都和外省別無二致。以社會保險為例，社會保險體制歸勞動和社會保障部門的社會保險事業(yè)管理中心統(tǒng)一管理，每個公民都有一個社會保險號碼，在全國范圍內享受醫(yī)療保險、失業(yè)救助、住房補貼、看病就醫(yī)等一切社會福利。如果從一個城市搬到另一個城市，只需通知以前的社會保險機構，將其個人資料轉到新住址所在地的相應機構即可。如果父母跨省市調動工作，子女的入學問題也不會受到任何影響。這種統(tǒng)一完善的社會保障制度，排除了社會地域歧視，建成了覆蓋全部人口的社會安全網，為人口管理提供了必要的社會支持，起到了社會穩(wěn)定器作用。

4．擁有不斷走向成熟的社會管理體系。人口管理需要強有力的數(shù)據(jù)支撐。在城市各項管理活動中，現(xiàn)代化先進的科技手段得到了廣泛的應用，較高的城市管理效率和水平，保證國家和政府能夠對城市的管理做到游刃有余。一些發(fā)達國家為提高其國際競爭優(yōu)勢，相繼推出國家信息基礎建設，并規(guī)劃用網絡構建“電子化政府”或“聯(lián)線政府”，作為提升政府效率及便民服務的重點。在人口數(shù)據(jù)的管理上，發(fā)達國家普遍實現(xiàn)了IC智能卡信息化管理，由計算機網絡、數(shù)據(jù)庫、IC卡以及讀寫設備和人口管理運用軟件等組成現(xiàn)代人口信息資源管理系統(tǒng)。發(fā)達的管理系統(tǒng)與健全的法律體系緊密聯(lián)系，全方位地向社會提供優(yōu)質、規(guī)范、透明、高效的管理和服務。

5．調整城市布局，著力解決居民就業(yè)和住房問題。人口的大量流入和過度集中常常給城市帶來資源、環(huán)境、就業(yè)等方面的巨大壓力。為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)達國家許多城市，先后采取了改變城市布局、分散中心城市功能和發(fā)展規(guī)劃性郊區(qū)等調控措施，降低市區(qū)人口密度，引導人口有序流動，以此來增加就業(yè)和解決居住問題。20世紀初以來紐約郊區(qū)的迅速發(fā)展，吸引了大量城市人口前來居住和就業(yè)。1970年后，大型購物商城成為郊區(qū)的經濟生活中心，不僅解決了大量居民的就業(yè)問題，而且使居住和就業(yè)日益融合。1970～1990年美國的中心城市減少了100萬個就業(yè)崗位，而郊區(qū)則增加了400多萬個就業(yè)崗位。

三、加強和創(chuàng)新人口管理的政策建議

借鑒國際經驗，要同我國的國情緊密結合。當前，我國人口管理問題已經為全社會所關注，各地政府部門都在進行探索。筆者認為，創(chuàng)新人口管理，須臾不可脫離以人為本、執(zhí)政為民的宗旨，不可脫離建設和諧社會的目標。

1．不斷解放思想，切實將“以人為本”作為人口管理的出發(fā)點和落腳點。思想是行為的先導。加強和創(chuàng)新人口管理，需要不斷解放思想，消除認識誤區(qū)，提高人口管理各主體的自覺性。社會是人的社會，沒有人的存在，就沒有社會的存在。各級政府的宗旨始終是全心全意為人民服務，新時期我們所有的工作都要尊重人民主體地位，保障人民各項權益，促進人的全面發(fā)展。今天，我們提出在人口管理問題上解放思想，最重要的是以人為本，把它作為人口管理的出發(fā)點和落腳點。針對當前人口管理存在主要弊端，解放思想尤其要注重解決以下幾個問題。

一是消除人口歧視。以戶籍制度為重要內容的人口管理，長期以來形成了戶籍與非戶籍的二元結構，二者之間巨大的差別似乎是天經地義的事，重戶籍人口，輕非戶籍人口自覺不自覺地形成了人口歧視。盡管30余年的改革和發(fā)展已經凸現(xiàn)外來人口對城市的巨大貢獻，但如今仍然有人不把農民工當作自家人。應認識到，外來人口也需要安全感和歸屬感，而讓外來人口受到歧視的后果則明顯可見。目前外來人口已成為我國城市建設、環(huán)衛(wèi)、服務等領域的主要勞動力量，可以說一個城市如果缺少外來人口，在很大程度上就缺少了為城市添磚加瓦、錦上添花的重要人群。一個無法讓外來人口生存的城市，不是一個好城市。

二是正確處理允許人口流動與給予市民待遇的關系。城市化是一個社會變遷過程，是生產力進步所引起的人們的生產方式、生活方式以及價值觀念、消費觀念轉變的過程。城市化對于農民而言，是謀生存、求發(fā)展、享幸福三個層次連續(xù)遞進的系統(tǒng)工程，把農民從形式上變成市民是容易的，要具備條件讓農民逐一實現(xiàn)上述三大目標卻有一定困難。切實解決進城農民工的勞動報酬、子女上學、技能培訓、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障、職業(yè)安全衛(wèi)生等方面的突出問題，恐怕遠遠比直接給他們一個城市戶口要好。一般來說，公共政策經濟資源占有量與其政策目標的期望值成正比例關系。對流動人口給予市民待遇必然會贏得他們加倍努力工作和回報，這不僅會產生巨大的經濟效益，也會產生良好的社會效益。

三是正確處理管理與服務的關系。自古以來，管理就是國家機關的天職。服務是為集體和為別人工作，是現(xiàn)代社會賦予國家機關的新理念。從字面上看，管理與服務似乎是相互獨立、相互對立的兩種理念，但從深層次的角度來分析，二者又是密切聯(lián)系、相互結合與生發(fā)在一起的有機體。在人口管理中，管理與服務具有重要的同一性。管理和服務的最終目的都是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，對于外來人口就是要讓他們公平、體面而有尊嚴地生活。行政管理機關應當加強服務，營造良好的行政環(huán)境來促使人民群眾履行自己的公民義務，這就要求我們必須處理好管理與服務的關系，即在人口管理中增強服務的意識，從而使我們的行政管理更加科學化、人性化、規(guī)范化。

2．健全人口管理的法律體系。目前，我國有關人口管理的法律法規(guī)還不完備，盡管各地根據(jù)實際情況制定了一些地方性法規(guī)，但是隨著形勢的變化，特別是城市化進程的加快，已經不適應當前需要，人口管理工作明顯滯后。常住人口管理所能依據(jù)的法律法規(guī)不僅少而且嚴重過時?！吨腥A人民共和國戶口登記條例》還是1958年在計劃經濟條件下制定的，幾十年來沒有進行修改，早就不適應千變萬化的實有人口管理形勢。國家職能部門要盡快給戶籍管理瘦身，清理戶籍管理法律法規(guī)上不應有的附加，建立公平合理的戶籍管理服務的新法律體系，使人口管理工作做到有法可依。

3．建立面向全體居民的人口管理服務體制。要明確提出以居住地居民而不是戶籍居民作為公共服務與管理對象。政府要對全體居民負責，居民不論有無正式戶籍，都應依法享有參政議政的權利和接受公共服務的權利，同時履行相應的義務。在條件成熟時，應建立全國社會融合監(jiān)管機構，在流動人口較多、條件較為成熟的地方建立流動人口服務管理站，在流動人口較多的企業(yè)建立流動人口綜合服務中心，全面落實“市民化待遇、親情化服務、人性化管理”措施。設立流動人口社會融合綜合衡量指數(shù)，并將該指數(shù)作為考核地方領導業(yè)績的重要依據(jù)。積極推廣倡導本地外地居民一體化的新型管理服務體制，從重管理變重服務。創(chuàng)立一站式服務，讓流動人口融入社會，為社會提供最有效的人口公共服務和產品，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化。

4．改革戶籍制度。戶籍制度本來是一種按住戶登記的人口管理制度，但我國的戶籍制度被附加了過多的權利，演變成與戶口性質和登記地相掛鉤的權利界定和利益分配制度。城鄉(xiāng)人口有著兩種不同的福利體制，城市要高于農村，其差額就是戶籍的差額。戶籍改革的方向是要強化戶籍的登記功能，淡化其分配功能。持有居住證的人口享受與原戶籍人口同等的選舉權、就業(yè)權，同等參加基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險制度，同等享有初級衛(wèi)生保健，以及免費接受義務教育。戶籍改革的重點，是要剝離附加在戶口上的權益和福利，同時又必須找到一種替代性的人口管理手段，以保證人口的有序流動，這也是提供公共服務和進行社會管理的基礎。

5．完善社會保障制度。近幾年國家和政府集中精力與財力加強社會保障制度的改革與建設，取得了明顯效果，但在許多地方，農民工至今尚未被納入城市社會保障體系之中，加上其他因素，農民工仍然處于流動狀態(tài)，從而嚴重阻礙了我國城市化水平的進一步提高。因此，提高城市化水平最重要的實際措施之一就是建立面向農民工的社會保障，使其能夠平等地享受到醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的社會保障待遇，真正從農村進入到城市之中。要加快配套改革，提供更多公共服務。比如，政府要將農民工居住問題納入城市住房保障建設規(guī)劃，加大投入力度，積極為進城農民提供農民工公寓及其他住房救助保障服務；用人單位對農民工自行安排居住場所的，可以給予一定的租金補助；招用農民工較多的用人單位，可在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃并依法取得的企業(yè)用地范圍內，按規(guī)定建設農民工集體宿舍，供農民工租住等等。

6．理順高效有序的工作機制。要形成人口管理相關部門協(xié)調、協(xié)商、聯(lián)動的互動機制。只有加強相關部門的溝通協(xié)調，相互配合，做到信息共享，工作互動，才能共同做好常住人口管理工作，才能保證人口信息質量鮮活、準確。要在相關部門之間建立起定期協(xié)商通報制度、分工配合制度。特別要加強流動人口服務管理組織領導和相關部門之間的協(xié)調溝通，形成服務管理合力，降低流動人口服務管理成本，提高工作效率。要推進流動人口服務管理創(chuàng)新，健全社區(qū)組織體系，構建街道和社區(qū)流動人口服務管理平臺，將流動人口服務管理工作所需經費納入同級財政預算。人力資源和社會保障、建設(房地產)、人口和計劃生育、地方稅務、工商等有關部門應當將其采集的流動人口信息，及時匯入公安機關流動人口管理信息平臺，實現(xiàn)信息交換和共享。明確政府及其相關部門職責，以信息化技術為手段，構建政府組織領導，公安、建設、人力資源社會保障等各部門齊抓共管，社會廣泛參與的流動人口服務管理的工作機制。

7. 推進法制與自治的結合，充分發(fā)揮社會各方面的積極性和創(chuàng)造性。根據(jù)政府、市場和公民在人口服務管理中的角色定位，明確劃分三者各自的權利、責任和利益，重新塑造三者的分工與合作關系，形成良性互動。政府要科學合理地做好人口管理的財政投入和利益調節(jié)工作，在人口管理中起到掌舵和導航的作用。要充分發(fā)揮公民社會組織的自律性管理作用，建立起自律性運行機制。要注重引進市場機制，吸引多種性質的社會組織參與管理和服務，打破政府對公共產品和公共服務的壟斷，以各種形式在公共產品和公共服務的生產中引進競爭機制，以滿足多樣化的社會需求。人民團體、企業(yè)事業(yè)單位應當協(xié)助政府及其有關行政部門做好流動人口的服務和管理工作。

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On Population Management in Urbanization Process

Nie Zuokun

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目前我國正處于城市快速發(fā)展期，據(jù)相關資料顯示：截至2010年底我國城市化率已經達到47.5％，預計到“十二五”末這一比例將超過51％。隨著我國城市化水平明顯提高，城市規(guī)劃管理工作面臨前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，科學編制城市規(guī)劃，加強城市規(guī)劃管理對城市建設的指導顯得越來越重要。然而，我國傳統(tǒng)的城市規(guī)劃長久以來一直存在著規(guī)劃、計劃與建設三者脫節(jié)的問題，規(guī)劃與政府部門的計劃缺乏協(xié)調；項目的建設在計劃資金的安排上難以落實；建設單位的建設意圖常常與已有的規(guī)劃存在著矛盾。因此，探討城市規(guī)劃的問題及其管理創(chuàng)新，對于促進我國城市健康發(fā)展有著及其重要的意義。

一、我國城市規(guī)劃管理存在的主要問題

1．行政區(qū)劃調整與城市規(guī)劃協(xié)調

規(guī)劃的重要意義在于其預見性與前瞻性，但是當今技術革命周期日漸縮短，經濟的快速發(fā)展牽動城市發(fā)展的速度超乎人們的想象，加之近年各省、自治區(qū)、直轄市紛紛進行行政區(qū)劃的調整，撤市（縣）建區(qū)，撤地建市，撤鎮(zhèn)建街道，不少城市的規(guī)劃因行政管轄界限而受到影響。人們不時發(fā)現(xiàn)原有的規(guī)劃已過時，它需要不斷地面對新的形勢、新的政策、新的問題。

2．城市規(guī)劃管理中保護與發(fā)展的爭論

強拆舊城是中國城市的敗筆，我們現(xiàn)在的困境是如何在保護和發(fā)展中求得妥協(xié)的空間，如何使城市在邁向現(xiàn)代化和國際化的進程中保護好自己的城市歷史文化遺產，并充分加以利用。這是城市經濟發(fā)展和城市規(guī)劃管理的一項重要課題和挑戰(zhàn)。

3．城市規(guī)劃信息不全及傳導不暢導致的損失

在我國，目前許多城市規(guī)劃仍設置了密級，這是計劃經濟歷史遺留的產物，我們知道，世界各國的城市規(guī)劃都是公開透明的。人們如想了解城市的規(guī)劃，便可到城市規(guī)劃管理部門，通過一定的程序就可查閱調用。而現(xiàn)在有些地方，居民四處打聽拆遷的信息，有些居民因信息不靈，剛剛裝修完新房，沒幾天就拆遷了，這種無謂的投資對家庭和社會都是一種損失，在有些地方甚至形成政府與群眾對立的嚴重局面。所以城市規(guī)劃要公開，要避免信息的不流通，這種公開應體現(xiàn)在城市規(guī)劃管理的全過程，即城市規(guī)劃的制定、審批、應用與實施、修改、監(jiān)督等多個方面。

4．城市規(guī)劃的審批程序繁雜

城市規(guī)劃的審批程序繁雜，使漫長的前期規(guī)劃工作變成了部門間互相推搡的游戲。城市規(guī)劃審批之所以復雜，本意是加強工程審批的嚴密性，使工程建設更加合理化。然而事實并非如此，權力分立的體制造成了國土局只管土地出讓，計委只管立項審批，規(guī)委只負責知兩證一書”，建委只管發(fā)放施工許可證，四部門互不通氣，這樣既浪費了寶貴的建設時間，又無法全面對工程的社會效益和環(huán)境效益全面負責。

5．城市規(guī)劃缺乏有效的監(jiān)督機制

在現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理程序上，往往是一個部門承擔全程的規(guī)劃管理職能，如果缺乏一定的監(jiān)督制度，必然會導致權責失衡的現(xiàn)象。作為行政主體，城市的規(guī)劃部門是國家行政權的執(zhí)掌者，如果未能充分有效地依法行使規(guī)劃管理權力，就會造成行政權力與行政責任的脫節(jié)。

二、我國城市規(guī)劃管理問題的原因分析

1．逐層分解機制存在問題的原因

近年來，我國城市規(guī)劃管理體系在縱向和時間兩個維度都有所革新，但是，由于各類規(guī)劃在兩個維度中的定位和關系尚未理清，使相關規(guī)劃的編和實施容易出現(xiàn)邏輯上的混亂。

首先，目前規(guī)劃局限于縱向層級的深化。這種規(guī)劃實施機制存在兩方面問題：一是實施時序難以銜接，總體規(guī)劃的目標要通過次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、法定圖則等逐層分解，姑且不論有多少分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃的規(guī)模是嚴格按照總體規(guī)劃的規(guī)模來進行逐層分解，單從分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃編制與審批所消耗的時間上看，當這此規(guī)劃在上層次規(guī)劃的指導下完成新一輪的編制與審批時，它們的依據(jù)（即城市總體規(guī)劃）往往又該修編了。

其次，在時間維度上的控制力不足，使得宏觀層次規(guī)劃的目標經過逐層細化后對詳細規(guī)劃的指導性不足，各詳細規(guī)劃分頭分步實施的結果往往會使總體目標失控。二是這種規(guī)劃實施機制主要著眼于規(guī)劃體系內部層次的優(yōu)化和技術細節(jié)的完善，而在政府實際運作過程中，規(guī)劃實施更需要其它部門相關配套政策和實際行動加以推進，也正是意識到這點，近年來宏觀層次規(guī)劃往往在文本中增加一章“規(guī)劃實施的保障措施”，這種做法雖有積極意義，但仍停留在技術完善層面，并未將規(guī)劃控制要求很好地融入到政府操作體系中。

2．與政府現(xiàn)行操作體系脫節(jié)的原因

在現(xiàn)行城市政府的操作體系中，國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃居于主導地位。國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的實施機制側重于時序安排，將五年規(guī)劃目標與要求在年度上進行分解，并通過人大審批的形式來確定年度計劃的法定地位，其實施績效也要定期向人大匯報，由此來強化其實施機制。在此現(xiàn)行架構中，城市規(guī)劃只是落實國民經濟五年規(guī)劃及其年度計劃的技術工具，其本身尚未成為政府計劃體系的一部分，因此可以說，城市規(guī)劃與政府現(xiàn)行操作體系的脫節(jié)是影響規(guī)劃實施以及制約規(guī)劃龍頭作用發(fā)揮的主要原因。

但是，如上文所述，城市規(guī)劃的現(xiàn)行實施機制主要依賴于規(guī)劃內容在縱向各層次的分解，這是當前城市規(guī)劃實施的一條主要路徑，這條路徑與政府現(xiàn)行運作體系處于兩個不同的維度，兩者之間缺乏有機結合的銜接點。

三、我國城市規(guī)劃管理創(chuàng)的新對策

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2．城市建設規(guī)模失控。積極推進城市建設是解決城市諸多問題的有效手段。為此，資金短缺和建設任務繁重，是政府管理城市所面臨的主要矛盾。提倡城市經營多半是想突破財政收支的約束，利用政府信用負債開發(fā)，加快城市建設進程。因此，負債經營是經營者搶抓機遇提升競爭能力的重要手段。但是，城市建設以經營方式大舉負債，其可行性值得探討。因為城市公共建設有其自身的特殊性。首先，城市建設形成的基礎設施屬于公共產品，很難以經營方式回收資金。其次，政府官員為追求政績普遍有擴大城市建設規(guī)模的偏好。雖然政府財政收入有限，但銀行受其控制，考慮到政府的權力和信用，銀行很少會限制政府借貸。由此極易推動城市建設負債經營超出適度范圍，引發(fā)城市建設規(guī)模失控，建設債務無法按時歸還。如果城市建設規(guī)模失控，建設企業(yè)墊付資金就會被長期套牢。與此同時，上游的建筑材料供應商也難于收回款項，由此產生債務連鎖反應，大批企業(yè)可能被拖垮。因此，在政府作用較強的條件下必須謹慎對待城市經營，這是防止盲目擴大城市建設規(guī)模，預防債務危機，降低金融風險的需要，也是保護廣大企業(yè)和社會公共利益，實現(xiàn)城市持續(xù)發(fā)展的需要。

3．城市管理中政府官員的能力不足。由于政治體制改革滯后于市場經濟體制的發(fā)展，城市政府管理模式未能進行及時和全面的轉變。究其原因，除了諸多客觀因素外，在主觀上還受到政府自身能力不足的制約。城市公共政策過程是社會價值分配的過程，要求綜合平衡各種利益群體的利益需求。這就對城市政府人員的能力提出很高的要求。然而，從目前看來，城市化和城市發(fā)展過程中涌現(xiàn)出來的諸如失業(yè)、環(huán)境污染、住房擁擠等有悖于可持續(xù)發(fā)展的問題，在很大程度上說明了政府的政策能力的虛弱。由于自身素質較低，對有關市場經濟方面知識的掌握不系統(tǒng)、不完全，無法深刻理解市場經濟體制的建立所帶來的一系列社會變遷及其對傳統(tǒng)公共管理模式提出的挑戰(zhàn)，仍然因循過去的管理理念、思維方式及管理模式。盡管城市政府有時也會意識到轉變公共管理模式的重要性，但對于轉變什么、怎樣轉變及具體的操作都缺乏明確的認識，從而在根本上制約著管理模式的切實轉變。

二、轉變管理理念，實現(xiàn)管理模式的創(chuàng)新

1．提高政府信息的透明度，增強公民知情權。由于我國城市社會的多元化發(fā)展，城市社會網絡的普及以及迅速涌起的各種利益群體，傳統(tǒng)的城市管理方式已不適應當前的城市社會。在社會利益格局重新劃分的城市里，城市政府必須轉變管理理念，創(chuàng)新管理模式。一方面，城市管理者必須處處以城市內部居民生活質量的保證，城市公共事務的處理與城市公共問題的解決為重心，推動城市整體福利的發(fā)展。另一方面，還必須從城市動態(tài)發(fā)展的角度，隨時關注社會的變遷帶給城市的種種改變，順應潮流，做出適時的調整，以保證城市在未來發(fā)展中能立于不敗之地。這就要求城市管理者需要具備長久的戰(zhàn)略眼光，對城市進行有效的經營與管理中，適應當前公共管理變革的趨勢，不斷提供城市公民參與執(zhí)政的空間，增強城市的民主氛圍。目前迫切而又可行的基礎性工作，就是提高政府信息的透明度，增強與此直接相關的公民知情權。一些地方出現(xiàn)問題尤其是重大事故總是“捂蓋子”，對上匯報總是“報喜不報憂”，對下則“私吞”政策和法規(guī)的現(xiàn)象，根本在于信息不透明，使得原本下情上達和上情下達的溝通中介，成為欺上瞞下的信息阻塞者。故而城市管理及公共治理的當務之急，在于提高透明度。近年推行政務公開制度，建立發(fā)言人制度，建立電子政府等，都具有明顯的成效。

2．轉換城市治理結構，轉變城市政府職能。從公共管理的職能來看，公共管理不僅包括了對自身行政組織內部的管理，同時還將管理的焦點由傳統(tǒng)公共行政的“內部取向”轉變?yōu)椤巴獠咳∠颉?。由重視政府機構過程和程序轉到重視項目、結果和績效。公共管理的對象“外化”必然要求政府的職能作出新的定位，政府對公共事務的管理，不再注重對具體過程的管理，而要注重發(fā)揮政府宏觀決策的作用。使政府對整個經濟、文化和自然的和諧發(fā)展起催化作用，政府是城市發(fā)展的“掌舵人”而不是“劃槳人”。城市政府應集中精力做好決策、監(jiān)督、協(xié)調和指導工作。把公共物品生產的具體職能讓渡給企業(yè)和半行政的機構去做。

三、完善體系建設，實現(xiàn)管理方式的創(chuàng)新

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規(guī)劃管理決策是城市規(guī)劃建設的中心環(huán)節(jié)，關系到城市建設管理的最重要活動。在城市建設突飛猛進、經濟體制轉軌變化之中，城市規(guī)劃的編制、設計、評審、批準等環(huán)節(jié)尚不完善，一方面，在公共開發(fā)領域市場行為政府化，本應通過市場運作的設計項目卻作為指令性任務形式，指定城市規(guī)劃設計單位制作，常出現(xiàn)應付政府交辦的任務現(xiàn)象，缺乏深層次規(guī)劃的專題研究；另一方面，政府職能市場化，城市規(guī)劃設計成果在非公共開發(fā)領域多為通過市場運作方式獲得，在未形成詳細規(guī)劃全覆蓋的狀況下，規(guī)劃的公共性與開發(fā)商的利益驅動矛盾突出，設計單位在市場競爭壓力的利益驅動下，片面追求經濟效益，規(guī)劃針對性弱化，規(guī)劃成果缺乏科學性、綜合性和前瞻性，尤其是開發(fā)商故意引導規(guī)劃控制條件偏向其經濟利益；規(guī)劃的行政行為與技術行為混雜管理等，市場經濟發(fā)展的不平衡和市場機制的缺陷，呼喚著城市規(guī)劃決策的科學化和民主化。 規(guī)劃好、建設好、管理好城市是政府的職責，規(guī)劃是城市發(fā)展的龍頭，是政府調控經濟、社會活動的強有力杠桿，是政府指導和控制城市建設發(fā)展的基本手段，是關系城市現(xiàn)代化建設全局的一項重要工作。

規(guī)劃的有效實施，關鍵在領導。政府作為規(guī)劃的組織者、決策者、協(xié)調者和實施監(jiān)督者，對規(guī)劃的重視程度，直接關系到規(guī)劃的決策水平和實施效果。規(guī)劃決策的失誤，不僅會影響到當前經濟、社會、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，影響當代人的利益，還將影響子孫后代。隨著城市化進程的加速，城市發(fā)展面臨的外部環(huán)境越來越復雜和具有不確定性，而規(guī)劃管理的統(tǒng)一性缺失，建設項目往往缺乏統(tǒng)籌考慮，審批項目的標準快與慢，行與不行，總體與局部矛盾等問題，反映了規(guī)劃編制一定程度的滯后。管理者要處理、協(xié)調錯綜復雜的矛盾，往往過多地應付技術環(huán)節(jié)，沒有足夠精力去研究和把握涉及城市發(fā)展全局的戰(zhàn)略層面問題，也難以保持對城市發(fā)展中各類新生事物的敏銳洞察力。為此，我們應當懷有戰(zhàn)略眼光和全局意識，依法行政，依規(guī)劃施政，強化城市規(guī)劃的權威性、戰(zhàn)略性、整體性和規(guī)范性，加強規(guī)劃對經濟、社會和環(huán)境的調控力度。

市場經濟需要制度保障。在市場經濟中，政府的主要職能是營造公平競爭的環(huán)境，維護正常的市場秩序，加強制度建設和宏觀調控。堅持規(guī)劃管理機制創(chuàng)新，是突破體制的必由之路，黨的十六屆三中全會明確提出“深化行政審批制度改革，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”，通過實現(xiàn)依法行政的制度條件，制度環(huán)境和制度功能，從探索中國特色、時代特征、新的城市發(fā)展要求出發(fā)，強化規(guī)劃落地管理，才能真正保證代表和實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。

隨著社會主義市場經濟體制的完善、《行政許可法》的實施，作為公眾關注度高、公益性強、綜合性強的規(guī)劃部門的政府職能轉變勢在必行，一些原屬于政府行政權限內的事務和管轄內容，將通過技術性審核部門、專家咨詢性機構、行業(yè)協(xié)會、社會中介組織等組織及機構開展工作。面臨著城市建設的迅速發(fā)展、房地產業(yè)呈幾何級數(shù)增長，我國加入WTO所帶來的開放服務貿易市場、對房地產業(yè)及規(guī)劃設計、咨詢等中介服務產業(yè)強烈的沖擊，我們在規(guī)劃社會組織工作方面尚存在帶有明顯的行政色彩、發(fā)育不易、組織監(jiān)管不力等問題，培育和發(fā)展社會性組織機構，有利于促進政府職能轉變、優(yōu)化社會資源配置、維護社會經濟秩序和不同利益集團以及法人的合法權益，有利于完善社會化服務的功能。

維護社會整體利益和公共利益是政府的職責，城市規(guī)劃行政作為一項政府職能，在錯綜復雜的城市大系統(tǒng)中，無論是城市建設發(fā)展的宏觀決策，還是單個建設項目的微觀決策，大到城市總體規(guī)劃布局、交通組織、環(huán)境保護，小到地塊的開發(fā)強度、建筑日照、綠地布局和公建設施等，無一不涉及社會公眾的利益和資源的可持續(xù)發(fā)展，從而控制“非公共性”利益主體的外部不經濟行為，體現(xiàn)空間資源使用的“公開、公平和公正”。因此，政府對于城市規(guī)劃的決策，常常涉及多因素、多結構、多種關系的綜合性決策。僅憑領導者個人的才能、經驗和智慧或開發(fā)建設的良好愿望已經不夠了，單靠人格化的決策、個人的意志是難以做到決策的科學性、合理性、可行性和連續(xù)性的，面對廣大人民群眾的利益體現(xiàn)，應當慎之又慎，避免因決策失誤而侵犯公眾利益。

經濟社會建設的飛速發(fā)展，對城市規(guī)劃管理科學性提出了新的要求，基于當前工業(yè)、信息突飛猛進的時代，為解決激化的生態(tài)環(huán)境、社會經濟、競爭協(xié)調等問題，都要求增強規(guī)劃編制的科學性和前瞻性，加強規(guī)劃科學民主決策。

1.4.1 政府的公共存在差距。

規(guī)劃的權威性、嚴肅性還沒有完全得到實現(xiàn)，一些地方規(guī)劃出現(xiàn)畸形發(fā)展狀態(tài)，其原因在于個別領導規(guī)劃法制意識淡漠，不按規(guī)律辦事，“長官意志”作祟，喜歡“拍腦袋”決策，隨意改變規(guī)劃，以致許多已制定的規(guī)劃因不符長官意志而成為廢紙；更有規(guī)劃跟著“長官意志”和開發(fā)商的指揮棒轉，破壞了城市的整體布局；還有的地方“一屆領導一個調”，一旦換屆，就出現(xiàn)“剛規(guī)劃就易幟”的勞民傷財現(xiàn)象。

1.4.2 有待克服松散的管理模式。來源：考試大