序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇土地利用總規(guī)劃范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

第二條 土地利用總體規(guī)劃依法由各級人民政府組織編制，國土資源行政主管部門具體承辦。國土資源行政主管部門會同有關(guān)部門編制本級土地利用總體規(guī)劃，審查下級土地利用總體規(guī)劃，適用本辦法。

第三條 土地利用總體規(guī)劃是實行最嚴格土地管理制度的綱領(lǐng)性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)和統(tǒng)籌各項土地利用活動的重要依據(jù)。

各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制的城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等專項規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

第四條 編制和審查土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，緊密結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，不斷提高土地資源對經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

第五條 國土資源行政主管部門會同財政等部門落實規(guī)劃編制工作經(jīng)費，保障規(guī)劃編制工作的順利開展。

第二章 規(guī)劃編制

第六條 土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級。

根據(jù)需要可編制跨行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃。

村莊土地利用總體規(guī)劃是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。各地應(yīng)當(dāng)在編制鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃時對村莊土地利用的總體布局作出科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。

第七條 編制土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針。

第八條 土地利用總體規(guī)劃編制前，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行規(guī)劃的實施情況進行評估，開展基礎(chǔ)調(diào)查、重大問題研究等前期工作。

第九條 國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)在前期工作基礎(chǔ)上,以真實、準(zhǔn)確、合法的土地調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)，組織編制土地利用總體規(guī)劃大綱。

前款規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃大綱，包括：規(guī)劃背景，指導(dǎo)思想和原則，土地利用戰(zhàn)略定位和目標(biāo)，土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局總體安排，規(guī)劃實施措施等內(nèi)容。

第十條 國土資源行政主管部門依據(jù)經(jīng)審查通過的土地利用總體規(guī)劃大綱，編制土地利用總體規(guī)劃。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以與所在地的縣級土地利用總體規(guī)劃同步編制。

第十一條 在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，對涉及資源保護與可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、土地節(jié)約集約利用、土地利用結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化、土地生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)等重大問題，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)方面的專家進行專題研究和論證。

第十二條 在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立部門協(xié)調(diào)機制，征求各有關(guān)部門的意見。

第十三條 對土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題，可以向社會公眾征詢解決方案。

對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，充分聽取公眾的意見。

采取聽證會形式聽取意見的，按照《國土資源聽證規(guī)定》的程序進行。

第十四條 國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)方面專家對土地利用總體規(guī)劃進行論證，論證意見及采納情況應(yīng)當(dāng)作為報送審查材料一并上報。

第十五條 承擔(dān)土地利用總體規(guī)劃具體編制工作的單位，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：

(一)具有法人資格;

(二)具有編制土地利用總體規(guī)劃的工作業(yè)績;

(三)有完備的技術(shù)和質(zhì)量管理制度;

(四)有經(jīng)過培訓(xùn)且考核合格的專業(yè)技術(shù)人員。

國土資源部和省、自治區(qū)、直轄市國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期公布符合本條規(guī)定條件的單位目錄。

第三章 規(guī)劃內(nèi)容

第十六條 土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

(一)現(xiàn)行規(guī)劃實施情況評估;

(二)規(guī)劃背景與土地供需形勢分析;

(三)土地利用戰(zhàn)略;

(四)規(guī)劃主要目標(biāo)的確定，包括：耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地規(guī)模和土地整理復(fù)墾開發(fā)安排等;

(五)土地利用結(jié)構(gòu)、布局和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案;

(六)土地利用的差別化政策;

(七)規(guī)劃實施的責(zé)任與保障措施。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)實際情況，適當(dāng)簡化前款規(guī)定的內(nèi)容。

第十七條 省級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重點突出下列內(nèi)容：

(一)國家級土地利用任務(wù)的落實情況;

(二)重大土地利用問題的解決方案;

(三)各區(qū)域土地利用的主要方向;

(四)對市(地)級土地利用的調(diào)控;

(五)土地利用重大專項安排;

(六)規(guī)劃實施的機制創(chuàng)新。

第十八條 市級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重點突出下列內(nèi)容：

(一)省級土地利用任務(wù)的落實;

(二)土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局的安排;

(三)土地利用分區(qū)及分區(qū)管制規(guī)則;

(四)中心城區(qū)土地利用控制;

(五)對縣級土地利用的調(diào)控;

(六)重點工程安排;

(七)規(guī)劃實施的責(zé)任落實。

前款第(四)項規(guī)定的中心城區(qū)，包括城市主城區(qū)及其相關(guān)聯(lián)的功能組團，其土地利用控制的重點是按照土地用途管制的要求，確定規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地的規(guī)模與布局安排，劃定中心城區(qū)建設(shè)用地的擴展邊界。

第十九條 縣級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重點突出下列內(nèi)容：

(一)市級土地利用任務(wù)的落實;

(二)土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局的具體安排;

(三)土地用途管制分區(qū)及其管制規(guī)則;

(四)城鎮(zhèn)村用地擴展邊界的劃定;

(五)土地整理復(fù)墾開發(fā)重點區(qū)域的確定。

(一)基本農(nóng)田地塊的落實;

(二)縣級規(guī)劃中土地用途分區(qū)、布局與邊界的落實;

(三)各地塊土地用途的確定;

(四)鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點用地擴展邊界的劃定;

(五)土地整理復(fù)墾開發(fā)項目的安排。

第二十一條 土地利用總體規(guī)劃圖件，包括：

(一)土地利用總體規(guī)劃圖;

(二)土地利用總體規(guī)劃附圖。

前款第(二)項規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃附圖，包括規(guī)劃現(xiàn)狀圖、專題規(guī)劃圖和規(guī)劃分析圖。

第二十二條 編制土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

第四章 審查和報批

第二十三條 土地利用總體規(guī)劃審查報批，分為土地利用總體規(guī)劃大綱審查和土地利用總體規(guī)劃審查報批兩個階段。

土地利用總體規(guī)劃大綱經(jīng)本級人民政府審查同意后，逐級上報審批機關(guān)同級的國土資源行政主管部門審查。

第二十四條 國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)對土地利用總體規(guī)劃大綱的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略定位、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃目標(biāo)、土地利用結(jié)構(gòu)與空間布局調(diào)整等內(nèi)容進行審查。

第二十五條 土地利用總體規(guī)劃大綱未通過審查的，有關(guān)國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)審查意見修改土地利用總體規(guī)劃大綱，重新申報審查。

土地利用總體規(guī)劃大綱通過審查后，有關(guān)國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)審查通過的土地利用總體規(guī)劃大綱，編制土地利用總體規(guī)劃。

第二十六條 土地利用總體規(guī)劃按照下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃的原則，自上而下審查報批。

第二十七條 土地利用總體規(guī)劃審查報批，應(yīng)當(dāng)提交下列材料：

(一)規(guī)劃文本及說明;

(二)規(guī)劃圖件;

(三)專題研究報告;

(四)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫;

(五)其他材料，包括征求意見及論證情況、土地利用總體規(guī)劃大綱審查意見及修改落實情況、公眾聽證材料等。

第二十八條 有關(guān)國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)自收到人民政府轉(zhuǎn)來的下級土地利用總體規(guī)劃之日起5個工作日內(nèi)，征求有關(guān)部門和單位意見，并自收到有關(guān)部門和單位的意見之日起15個工作日內(nèi)，完成規(guī)劃審查工作。

對土地利用總體規(guī)劃有較大分歧時，有關(guān)國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織各方進行協(xié)調(diào)。因特殊情況，確需延長規(guī)劃審查期限的，可以延長審查。

第二十九條 國土資源行政主管部門依據(jù)下列規(guī)定對土地利用總體規(guī)劃進行審查：

(一)現(xiàn)行法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)范;

(二)國家有關(guān)土地利用和管理的各項方針、政策;

(三)上級土地利用總體規(guī)劃;

(四)土地利用相關(guān)規(guī)劃;

(五)其他可以依據(jù)的基礎(chǔ)調(diào)查資料等。

第三十條 土地利用總體規(guī)劃審點內(nèi)容包括：

(一)現(xiàn)行規(guī)劃實施評價;

(二)規(guī)劃編制原則與指導(dǎo)思想;

(三)戰(zhàn)略定位與規(guī)劃目標(biāo);

(四)土地利用結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局和時序;

(五)土地利用主要指標(biāo)分解情況;

(六)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)論證情況和公眾參與情況;

(七)規(guī)劃實施保障措施。

第三十一條 國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)審查情況和相關(guān)部門意見，提出明確的審查結(jié)論，提請有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。

第五章 附 則

第三十二條 國土資源行政主管部門根據(jù)需要可以編制土地利用專項規(guī)劃。

行業(yè)主管部門可以結(jié)合本行業(yè)特點編制行業(yè)土地利用規(guī)劃。

篇（2）

土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括基期年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，上一輪規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)以及到目前為止現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，基本農(nóng)田劃定、調(diào)整、變化數(shù)據(jù)，人口、國民經(jīng)濟、財政收入、糧食產(chǎn)量等基礎(chǔ)性資料數(shù)據(jù)，各重點城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、旅游景區(qū)、農(nóng)村宅基地集中區(qū)等非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地數(shù)據(jù)、土地開發(fā)整理規(guī)劃、實施等數(shù)據(jù)。因此，準(zhǔn)確的土地利用利用現(xiàn)狀、翔實的基本農(nóng)田保護地塊登記、完善的基礎(chǔ)性資料、科學(xué)各類用地預(yù)測、合理的土地開發(fā)整理規(guī)劃等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是土地利用總體規(guī)劃修編的基礎(chǔ)。

二、專題研究是科學(xué)修編土地利用總體規(guī)劃的保障

土地利用總體規(guī)劃修編前的專題研究，主要包括對上一輪土地利用總體規(guī)劃實施評價、新一輪規(guī)劃建設(shè)用地需求量預(yù)測及土地供需平衡分析、耕地和基本農(nóng)田保護研究、土地節(jié)約和集約利用研究、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化研究、區(qū)域土地利用研究、土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)研究、土地利用規(guī)劃管理保障制度研究、耕地后備資源潛力調(diào)查分析、風(fēng)景旅游區(qū)土地利用規(guī)劃、實施金土地工程，新增耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量分析、實施工業(yè)強縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)布局用地分析等多個方面，具體內(nèi)容含①總結(jié)上一輪規(guī)劃經(jīng)驗教訓(xùn)，闡述土地利用總體規(guī)劃修編的必要性；②預(yù)測基于糧食生產(chǎn)能力的耕地需求量，估算耕地的可供給量，確定耕地和基本農(nóng)田的保護目標(biāo)，根據(jù)農(nóng)用地分等定級成果、耕地數(shù)量、地形地貌、坡度等因素確定基本農(nóng)田分布與規(guī)模；③摸清區(qū)域建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀，進行建設(shè)用地的基本形勢分析，集約利用潛力的預(yù)測，新增建設(shè)用地的區(qū)域統(tǒng)籌安排，提出節(jié)約集約利用土地的措施和對策；④預(yù)測總?cè)丝谝?guī)模以及城、鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，預(yù)測城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模和城、鎮(zhèn)、村及工礦用地規(guī)模，分析城、鄉(xiāng)居民點內(nèi)部挖潛和循環(huán)利用的潛力，提出挖潛措施，估算合理的新增建設(shè)用地及占用耕地規(guī)模，根據(jù)耕地占補原則和資金投入分析，提出規(guī)劃期內(nèi)城鄉(xiāng)居民點用地整理和復(fù)墾的規(guī)模，制定相應(yīng)的保障措施，研究優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局的思路與辦法，提出保障規(guī)劃方案實施、促進土地節(jié)約與集約利用的政策、制度、措施或機制建議，提出建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策措施或建議，按照統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的要求，開展土地利用綜合分區(qū)研究提出區(qū)域土地利用調(diào)控措施；⑤分析縣城區(qū)內(nèi)不同區(qū)域的現(xiàn)有開發(fā)密度、功能定位和發(fā)展方向，分析縣城區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施合理發(fā)展規(guī)模、布局和用地規(guī)模，提出落實國家和省級區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的土地利用調(diào)控指標(biāo)及措施，提出分區(qū)的土地利用調(diào)控指標(biāo)及管制措施；⑥土地利用總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境影響評價、調(diào)查土地生態(tài)環(huán)境問題、分析土地利用對生態(tài)環(huán)境的影響、提出環(huán)境友好型的土地利用模式建議、進行土地生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)分區(qū)，確定管制規(guī)劃、提出重點區(qū)域的土地利用調(diào)控指標(biāo)建議、提出生態(tài)改善目標(biāo)及生態(tài)建設(shè)用地安排建議；⑦完善規(guī)劃實施體系、法律保障、行政保障、經(jīng)濟保障、社會保障、技術(shù)保障；⑧分析土地開發(fā)整理復(fù)墾現(xiàn)狀、問題，分析土地開發(fā)整理復(fù)墾的潛力，提出規(guī)劃期間土地開發(fā)整理復(fù)墾方案，制定實現(xiàn)土地開發(fā)整理復(fù)墾的具體措施。因此，只有著力搞好土地利用總體規(guī)劃修編前的專題研究，才能科學(xué)地編制新一輪總體規(guī)劃。

三、明確市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級行政區(qū)域土地利用總體規(guī)劃定位和內(nèi)涵是修編成功的關(guān)健

把握市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域土地利用總體規(guī)劃定位和內(nèi)涵是搞好土地利用總體規(guī)劃修編的關(guān)健。市級土地利用總體規(guī)劃屬于過渡層次的中觀性、政策性規(guī)劃。其基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是在上級規(guī)劃的控制下，提出各類土地供應(yīng)的總量控制指標(biāo)和確定本行政區(qū)域內(nèi)的土地開發(fā)、利用、整治、保護的重點區(qū)域和重點工程，重點解決好市域內(nèi)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、骨干性基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃等各類規(guī)劃用地規(guī)模和布局的協(xié)調(diào)與控制問題。而縣級土地利用總體規(guī)劃屬于管理型規(guī)劃，在各級規(guī)劃之間主導(dǎo)性地擔(dān)負著承上啟下的協(xié)調(diào)和落實功能。原創(chuàng)文秘材料，盡在文秘站網(wǎng)網(wǎng)。其基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是落實上級規(guī)劃的各項主要控制性指標(biāo)；重點在于定性、定量、定位、定序，在土地開發(fā)、利用、整治、保護的層面上確定各類用地的類型、規(guī)模、范圍和時序；核心內(nèi)容是土地用途分區(qū)，包括基本農(nóng)田保護區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)、園地區(qū)、林地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、工礦建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)、土地開發(fā)整理區(qū)、風(fēng)景旅游生態(tài)環(huán)境保護區(qū)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃屬于實施性的微觀控制性規(guī)劃。重點應(yīng)當(dāng)是在縣級規(guī)劃的各類土地用途分區(qū)和用地規(guī)模的控制下，詳細確定各個地塊的規(guī)劃土地用途，其詳細程度應(yīng)當(dāng)達到控制性詳細規(guī)劃的深度，規(guī)劃成果的側(cè)重點應(yīng)當(dāng)放在規(guī)劃圖件和控制性規(guī)劃設(shè)計原則的編制上，以滿足土地用途管制和其他各項土地利用活動管理的需要。

篇（3）

中圖分類號： F301.2 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號：

前言

土地利用總體規(guī)劃是我國政府為實現(xiàn)土地資源利用的總供需平衡和優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)與布局做出的決策, 依據(jù)政策科學(xué)理論, 規(guī)劃實施評價首先是對上一輪土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)程度進行分析和評價, 對規(guī)劃實施措施的落實情況進行評價, 即政策的執(zhí)行情況進行評估; 其次, 土地利用總體規(guī)劃實施會影響土地利用及其環(huán)境, 形成新的土地利用結(jié)構(gòu)和布局, 因此規(guī)劃實施評價應(yīng)對規(guī)劃產(chǎn)生的影響進行評價, 主要指規(guī)劃執(zhí)行后土地利用狀況的評價, 即政策影響評價; 第三, 規(guī)劃實施是有成本的, 需要對其實施進行成本利益分析和成本效能分析, 即政策效率評估。

一、評價內(nèi)容與思路

1 規(guī)劃的執(zhí)行評價

規(guī)劃的執(zhí)行評估探討的是規(guī)劃執(zhí)行活動是否確實影響到了規(guī)劃地區(qū)土地資源的分配與利用, 即這種分配與利用是否按規(guī)劃方案來執(zhí)行, 因此其評價的基本思路是: 將規(guī)劃方案中的土地利用目標(biāo)與現(xiàn)實土地利用的實際狀況進行對比, 定量分析規(guī)劃實施的進度與差異。土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)是通過一些主要控制指標(biāo)和空間布局來表現(xiàn)的, 因此評價可通過指標(biāo)對比進行評價,通過主要控制指標(biāo)的目標(biāo)值與實際值對比, 分析規(guī)劃實施的進展和實現(xiàn)程度。通過空間位置的比較和相鄰關(guān)系的分析, 或基于空間單元的指標(biāo)評價, 分析土地利用空間變化與規(guī)劃要求的差異。

2 規(guī)劃的影響評價

土地是人類生存和社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)載體, 可持續(xù)發(fā)展要求土地資源實現(xiàn)可持續(xù)利用, 為此土地利用規(guī)劃實施的影響評價應(yīng)圍繞土地可持續(xù)利用這一核心, 將規(guī)劃實施過程中的土地利用狀況是否符合可持續(xù)利用的要求進行綜合評定, 分析規(guī)劃實施對土地利用系統(tǒng)帶來的綜合影響。

二、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因

1“兩規(guī)”各自的出發(fā)點和目的不盡相同

土地利用總體規(guī)劃的主要目的是: 在不增加土地面積投入的條件下, 優(yōu)化土地供需平衡的結(jié)構(gòu), 統(tǒng)籌安排各類用地, 促進國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃側(cè)重于規(guī)劃的結(jié)果是否實現(xiàn)區(qū)域土地供需的綜合平衡, 是一種指令性目標(biāo)。

城市總體規(guī)劃充分考慮城市建設(shè)自身發(fā)展的要求, 其主要目的是: 統(tǒng)籌安排城市各類用地及空間資源, 綜合部署各項建設(shè), 促進城市經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展。它側(cè)重于規(guī)劃的過程, 它的結(jié)果只是一種預(yù)測, 強調(diào)的是為達到城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的階段性目標(biāo)而進行的調(diào)控過程。

2 編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料和統(tǒng)計方法不一致

土地利用總體規(guī)劃依據(jù)的是土地詳查資料及土地利用變更調(diào)查的更新成果, 獲取過程中首先應(yīng)用遙感技術(shù),然后經(jīng)實地調(diào)查、核實、糾正而形成的, 可信度較高; 而城市總體規(guī)劃依據(jù)的是城建部門的統(tǒng)計資料, 對用地進行統(tǒng)計時, 往往采取抽樣調(diào)查的方法, 所得到的數(shù)據(jù)為概查和估算數(shù)據(jù), 與遙感監(jiān)測實地調(diào)查資料存在一定差異。

3 規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)不同

（1） 規(guī)劃期內(nèi)預(yù)測人口不一致

土地利用總體規(guī)劃的人口現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來自于統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和公安局、計生委的調(diào)查數(shù)據(jù)。人口自然增長率采用計生委提供的資料, 機械增長率采用公安局提供資料。城鎮(zhèn)人口指城鎮(zhèn)建成區(qū)的常住人口, 在暫住人口較多的城市, 城鎮(zhèn)人口也包括暫住人口( 即居住一年以上的人口) 。城市總體規(guī)劃中提出的城市人口, 是指居住在或相當(dāng)于居住在城區(qū)內(nèi), 享用和消耗城市水、電、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施的人口總數(shù)。它不僅包含城區(qū)中的非農(nóng)業(yè)人口, 還包括居住在城區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口和暫住期一年以上的外來人口。因此城市總體規(guī)劃預(yù)測人口范圍比土地利用總體規(guī)劃預(yù)測人口范圍大, 造成前者預(yù)測的人口明顯高于后者。

（2）用地標(biāo)準(zhǔn)不一致

《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》要求根據(jù)現(xiàn)狀人均用地指標(biāo)所屬級別, 確定規(guī)劃人均用地指標(biāo), 且規(guī)定在人均耕地不足0. 066 7hm2 的地區(qū)只能采用每等級中的最低指標(biāo)?！冻鞘杏玫胤诸惻c規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ137- 90) 中把規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)分為四級, 規(guī)定現(xiàn)有城市要根據(jù)現(xiàn)有人均建設(shè)水平, 在該“標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定的允許采用規(guī)劃指標(biāo)和允許調(diào)整幅度內(nèi)規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)。所以二者在確定指標(biāo)級別時常常不一致, 從而使人均用地難于統(tǒng)一。

三、“兩規(guī)”協(xié)調(diào)途徑

1 實行規(guī)劃的同步編制

在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制過程中,建議城市規(guī)劃行政主管部門和土地行政主管部門將“兩規(guī)”編制的基期年和目標(biāo)年予以規(guī)范化、制度化, 做到同步編制, 并且其他相關(guān)規(guī)劃也應(yīng)在規(guī)劃期限內(nèi)進行編制, 不得隨意改變規(guī)劃編制的期限。

2 人口規(guī)模預(yù)測的協(xié)調(diào)

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃人口規(guī)模的預(yù)測關(guān)系到建設(shè)用地規(guī)模的預(yù)測, 因此, 在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)過程中, 首先必須在人口統(tǒng)計口徑上達到一致, 統(tǒng)一采用公安局、統(tǒng)計局、計生委等部門的調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù); 其次二者統(tǒng)計的行政區(qū)域范圍必須一致, 要么統(tǒng)一以城市所在區(qū)鎮(zhèn)的市區(qū)人口或鎮(zhèn)域人口或城市現(xiàn)狀建城區(qū)人口等, 這樣的話,二者所用的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)是一樣的, 由此確定的規(guī)劃建設(shè)人均用地指標(biāo)也顯得科學(xué)合理。

3 建設(shè)用地規(guī)?？刂颇繕?biāo)統(tǒng)一

在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)中, 目前以人均建設(shè)用地指標(biāo)作為控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn), 但它忽視了城市建設(shè)用地擴張原因和影響因素、影響程度的研究, 城市與區(qū)域之間的關(guān)系研究, 從而影響了城鎮(zhèn)規(guī)?？刂频男Ч?。

從城市理性擴張的角度, 城市用地擴張的主要因素有人口增長、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模、農(nóng)地非農(nóng)化后收入增加的經(jīng)濟驅(qū)動力等, 只有在對已有的擴張是否合理進行分析判斷的前提下, 針對城市集約利用水平和閑置地、空地情況, 根據(jù)對未來城市土地需求量研究和區(qū)域土地需求的矛盾, 才能提出未來城市用地適宜擴張的范圍。

顯然, 通過上述兩者的結(jié)合, 將城市現(xiàn)狀、城市用地擴張分析與城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃要求結(jié)合, 可確立統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)模控制目標(biāo)。

4 城市發(fā)展方向協(xié)調(diào)統(tǒng)一

要使“兩規(guī)”在城市發(fā)展方向上達到協(xié)調(diào)統(tǒng)一, 必須先確定城市的性質(zhì), 城市性質(zhì)的確定對城市發(fā)展規(guī)模和發(fā)展方向具有決定性的作用。根據(jù)我國的國情, 保護耕地應(yīng)作為城市發(fā)展用地時首先考慮的問題, 其次結(jié)合區(qū)域范圍內(nèi)的土地適宜性評價和在城市發(fā)展過程中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況, 在確?；巨r(nóng)田的基礎(chǔ)上, 合理的確定城市的發(fā)展方向, 即向宜建區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施有所延伸的地方拓展。

5 用地布局上的宏微觀協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃側(cè)重的是整個城市的宏觀布局, 主要是確定整個行政區(qū)內(nèi)中心城市、重要基礎(chǔ)設(shè)施工程、重要工礦項目等用地的規(guī)模和布局; 而城市總體規(guī)劃則側(cè)重的是城市中心區(qū)的微觀布局, 僅僅只是土地利用總體規(guī)劃在其中心城區(qū)的細化。因此在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)過程中, 城市總體規(guī)劃應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo), 土地利用總體規(guī)劃在用地布局上只是起宏觀調(diào)控作用, 城市總體規(guī)劃則詳細的布置城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類用地的布局。

6 “兩規(guī)”實施一致有效

“兩規(guī)”只有通過實施, 才能夠真正實現(xiàn)其自身的價值。在“兩規(guī)”的實施過程中, 各級政府應(yīng)在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下, 為實現(xiàn)人與自然的和諧, 經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào), 對“兩規(guī)”的實施予以同等重視?！皟梢?guī)” 的實施都應(yīng)注重法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等手段的綜合應(yīng)用。此外, 應(yīng)加強規(guī)劃宣傳、社會的監(jiān)督和進行規(guī)劃實施評價, 建立規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃公示制度和規(guī)劃管理公開, 調(diào)動公眾的主動意識, 促進政府部門的公正執(zhí)法, 提高工作效率, 制約和避免各種違反規(guī)劃行為的發(fā)生, 保證規(guī)劃的實施。

結(jié)束語

土地利用總體規(guī)劃不僅是土地資源配置實現(xiàn)宏觀調(diào)控的基本手段，而且也是保證土地資源安全的重要手段。適時進行實施效益評價，有利于督促有關(guān)各方落實規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和政策措施，有利于及時總結(jié)規(guī)劃實施效果。

參考文獻

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篇（4）

1.1自然概況

烏蘭察布市地處自治區(qū)中部，位于東經(jīng)109°16′～114°49′，北緯39°37′～43°28′。東西長458公里，南北寬442公里，總面積5.4萬平方公里，占自治區(qū)土地總面積的4.67%。烏蘭察布市北部與蒙古國交界，國境線長100多公里，東部與河北省接壤，東北部與錫林郭勒盟相鄰，南部與山西省相連，西部與自治區(qū)首府呼和浩特市毗連。烏蘭察布市地處黃土高原、晉北山地和內(nèi)蒙古高原交錯地帶，地形自北向南由蒙古高原、烏蘭察布丘陵、陰山山脈、黃土丘陵四部分組成。烏蘭察布市地處中溫帶，屬大陸性季風(fēng)氣候，四季特征明顯。烏蘭察布市境內(nèi)各河流分屬黃河、永定河和內(nèi)陸河三大水系。烏蘭察布市區(qū)位優(yōu)勢明顯，地處呼、包、銀經(jīng)濟隆起帶和京津唐經(jīng)濟圈的結(jié)合部。110國道、208國道和京藏高速公路交匯于集寧，是國家“五縱七橫”重點規(guī)劃的十二條公路主干骨架中的兩條重要公路，與省際大通道等10條省際通道及集寧通往各旗縣市的公路網(wǎng)，共同相成了以集寧為中心貫通東、西、南、北快捷公路交通格局。烏蘭察布市地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，地質(zhì)礦產(chǎn)資源比較豐富。目前普查已發(fā)現(xiàn)的礦種80余種，已探明儲量的有37個礦種，已開發(fā)利用的有29個礦種，產(chǎn)地75處。

1.2社會經(jīng)濟條件

烏蘭察布市現(xiàn)轄察右前旗、察右后旗、察右中旗、四子王旗、卓資縣、興和縣、涼城縣、商都縣、化德縣、豐鎮(zhèn)市、集寧區(qū)十一個旗縣市區(qū)。烏蘭察布市是一個以蒙古族為主體的多民族聚居區(qū)，共同生活著蒙、漢、回等23個民族?？?cè)丝跒?86.97萬人，其中主體民族蒙古族8.69萬人，占總?cè)丝诘?.03%，漢族居多數(shù)，其它有回族、壯族、達翰爾族、朝鮮族、鄂溫克族、苗族、藏族、維吾爾族等20多個少數(shù)民族。據(jù)2012年統(tǒng)計，全市地區(qū)生產(chǎn)總值達781.17億元，全年財政收入完成66.1億元，同比增長28.9%。全年規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資完成650.5億元，增長40.8%。全年農(nóng)作物種植面積達到61.97萬公頃，增長2.8%。主要農(nóng)作物產(chǎn)量穩(wěn)定增長；全年糧食總產(chǎn)量達到88.5萬噸，同比增長4.1%。全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)牧民人均純收入分別達到18609元和5853元。

1.3土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)2012年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查，經(jīng)規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，烏蘭察布市土地總面積5445589.22公頃。其中農(nóng)用地4756733.63公頃，占土地總面積的87.35%；建設(shè)用地116095.37公頃，占土地總面積的2.13%；其他土地572760.22公頃，占土地總面積的10.52%。農(nóng)用地中耕地909788.05公頃，占土地總面積的16.71%；園地1216.37公頃，占土地總面積的0.02%；林地738714.58公頃，占土地總面積13.57%；牧草地3046302.63公頃，占土地總面積55.94%；其它農(nóng)用地60712.00公頃，占土地總面積1.11%。建設(shè)用地中城鄉(xiāng)建設(shè)用地95413.84公頃，占土地總面積的1.75%，其中，城鎮(zhèn)用地22398.29公頃，占土地總面積的0.41%；工礦用地10688.89公頃，占土地總面積的0.20%；農(nóng)村居民點62326.66公頃，占土地總面積的1.14%。交通運輸用地15064.10公頃，占土地總面積的0.28%。水利設(shè)施用地1637.41公頃，占土地總面積的0.03%。其它建設(shè)用地3980.02公頃，占土地總面積的0.07%。其他土地中水域面積80735.23公頃，占土地總面積的1.48%；自然保留地492024.99公頃，占土地總面積的9.04%。

2.規(guī)劃執(zhí)行情況評估

2.1規(guī)劃實施評估方法

本文采用直接比較法對《烏蘭察布市土地利用總體規(guī)劃（2006年~2020年）》中的主要控制指標(biāo)執(zhí)行7年的情況進行評估。通過對比全市2005年、規(guī)劃目標(biāo)年（2020年）和2012年各項指標(biāo)的數(shù)據(jù)，來反映全市規(guī)劃實施7年來各項指標(biāo)的落實情況。

2.2評估結(jié)果

農(nóng)用地中耕地保有量、基本農(nóng)田保護目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)。建設(shè)用地中建設(shè)用地總規(guī)模未突破指標(biāo)，規(guī)劃指標(biāo)剩余空間56071.6公頃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地與城鎮(zhèn)工礦用地突破指標(biāo)，尤其城鎮(zhèn)工礦用地已超出規(guī)劃下達指標(biāo)的22%；交通用地、水利設(shè)施用地和其他建設(shè)用地指標(biāo)剩余空間較大，分別為：8658.33公頃、4244.78公頃、50919.29公頃。新增建設(shè)用地、新增建設(shè)用占用農(nóng)用地、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模都未突破規(guī)劃目標(biāo)，指標(biāo)剩余空間分別為4217.94公頃、5624.61公頃、3853公頃。規(guī)劃期內(nèi)通過耕地儲備補充耕地4036.33公頃，雖然完成了規(guī)劃實施期間的占補平衡，但距離規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)還需補充2522.67公頃。規(guī)劃實施期間人均城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)未降反升，實現(xiàn)程度低。規(guī)劃實施期間，中心城區(qū)建設(shè)速度較快，中心城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模尚未突破目標(biāo)，還有1334.81指標(biāo)剩余，但中心城區(qū)城市建設(shè)用地規(guī)模超出規(guī)劃目標(biāo)423.71公頃。

3.現(xiàn)行規(guī)劃實施成效與存在的問題分析

3.1現(xiàn)行規(guī)劃實施成效分析

3.1.1強化了對耕地特別是基本農(nóng)田的保護土地利用總體規(guī)劃劃定的一般農(nóng)地區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)，明確了耕地和基本農(nóng)田保護范圍，在規(guī)劃實施過程中，通過建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度、耕地占補平衡制度和基本農(nóng)田保護制度，有效地實施了對耕地特別是基本農(nóng)田的保護。嚴格執(zhí)行先補后占，實現(xiàn)了建設(shè)占用耕地占補平衡政策。規(guī)劃2020年耕地保有量為880849.33公頃。2012年耕地面積909788.07公頃，比2020年規(guī)劃目標(biāo)多28938.73公頃。規(guī)劃基本農(nóng)田保護目標(biāo)為785000公頃，2012年基本農(nóng)田面積793185.80公頃，比規(guī)劃目標(biāo)多8185.80公頃。規(guī)劃實施7年間，全市新增建設(shè)占耕面積2705.87公頃，通過耕地儲備增加耕地面積為4036.33公頃，實現(xiàn)了規(guī)劃期內(nèi)的占補平衡目標(biāo)。3.1.2保障了建設(shè)用地的合理需求劃實施期間，嚴格落實“四區(qū)三界”和土地用途管制，通過加強規(guī)劃實施管理，基本保障了國家、自治區(qū)、市級及旗縣級的各類重點項目和城鎮(zhèn)化的用地需求。規(guī)劃實施七年，烏蘭察布市新增建設(shè)用地10575.64公頃。規(guī)劃實施期間，城鄉(xiāng)建設(shè)用地凈增13092.80公頃，城鎮(zhèn)工礦用地凈增16019.20公頃，交通用地凈增1487.42公頃，中心城區(qū)建設(shè)用地凈增4945.76公頃，其中中心城區(qū)城市用地凈增4237.5公頃。3.1.3增強了按規(guī)劃用途使用土地和管理土地的意識國土資源管理部門在日常管理中依據(jù)規(guī)劃審批土地，嚴格執(zhí)行規(guī)劃用途管制制度，保證了規(guī)劃的強制性和嚴肅性。通過各級政府的高度重視，加上長期的宣傳教育，使全社會特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部逐步形成了土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃的觀念，進一步增強了按規(guī)劃用途依法使用土地的意識。/RESOURCES3.1.4指導(dǎo)了造林種草，促進了生態(tài)環(huán)境的改善規(guī)劃貫徹了“在開發(fā)中保護、在保護中開發(fā)”的基本方針，確定了切實可行的生態(tài)環(huán)境建設(shè)用地布局和范圍，有效地指導(dǎo)了造林種草，城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活及生存環(huán)境得到進一步改善，規(guī)劃實施期間，全市林地面積增加233705.68公頃，促進了生態(tài)環(huán)境的改善。

3.2現(xiàn)行規(guī)劃實施存在的主要問題

3.2.1耕地數(shù)量變化旗縣間差異大，基本農(nóng)田布局不盡合理烏蘭察布市耕地從數(shù)量上來看，規(guī)劃實施期間總體上呈現(xiàn)增加的趨勢，規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田目標(biāo)完全可以保證。但從全市11個旗縣區(qū)來看，各旗縣耕地面積變化差異較大。由于受水資源條件的約束，烏蘭察布市大部分旱作耕地開發(fā)利用難度大。然而政府為建設(shè)陰山北麓優(yōu)質(zhì)雜糧馬鈴薯基地、察右中旗胡蘿卜基地、察右前旗甜菜基地和商都西芹基地，大力發(fā)展該地區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)，擴大微灌、滴灌面積，造成有基地項目計劃的旗縣耕地增加明顯，無計劃地區(qū)則耕地增加很少，甚至減少，比如集寧區(qū)，在經(jīng)濟建設(shè)過程中只能依靠“異地補耕”來實現(xiàn)耕地占補平衡。2012年，烏蘭察布市基本農(nóng)田面積比規(guī)劃目標(biāo)多8185.80公頃，實現(xiàn)了基本農(nóng)田保護目標(biāo)。但由于自然災(zāi)害等原因造成的耕地和基本農(nóng)田災(zāi)毀；同時，規(guī)劃期間不可避免的會出現(xiàn)一些交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目選址繞不開基本農(nóng)田保護區(qū)，因此，需要對局部地區(qū)的基本農(nóng)田布局進行調(diào)整，同時需要將規(guī)劃實施期間通過土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等工程增加的優(yōu)質(zhì)耕地盡快劃入基本農(nóng)田保護范圍。3.2.2建設(shè)用地空間布局和內(nèi)部各項指標(biāo)與實際需求不匹配規(guī)劃期內(nèi)，烏蘭察布市城鎮(zhèn)化速度加快，能源、交通建設(shè)迅速發(fā)展，許多項目的不確定性，總會造成規(guī)劃建設(shè)用地與實際落地位置有所偏差，致使規(guī)劃建設(shè)用地空間布局不能很好地適應(yīng)建設(shè)項目的實施。根據(jù)規(guī)劃實施評估結(jié)果，烏蘭察布市建設(shè)用地內(nèi)各項指標(biāo)的結(jié)構(gòu)分配不合理。目前，烏蘭察布市建設(shè)用地總規(guī)模有56071.6公頃剩余空間。主要為其他建設(shè)用地、交通水利用地，然而城鄉(xiāng)建設(shè)用地在規(guī)劃實施期間已經(jīng)超出規(guī)模的22%，剩余的其他建設(shè)用地、交通水利用地指標(biāo)無法調(diào)整到城鄉(xiāng)建設(shè)用地或城鎮(zhèn)工礦用地中使用，從而造成有計劃而無規(guī)模用地的尷尬局面。3.2.3規(guī)劃新增建設(shè)占用耕地地區(qū)間不平衡，建設(shè)項目落地困難從全市的角度來看，烏蘭察布市新增建設(shè)用地占用耕地指標(biāo)尚有剩余，然而，由于自然資源條件制約和規(guī)劃期內(nèi)烏蘭察布市打造區(qū)域性中心城市的規(guī)劃影響，集寧區(qū)、察右前旗目前已經(jīng)沒有建設(shè)占用耕地指標(biāo)可用。因此，在擴大城市規(guī)模建設(shè)過程中，為了避讓耕地，各類城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)項目無法科學(xué)的安排到規(guī)劃圖上，導(dǎo)致建設(shè)項目不符合規(guī)劃，難以落地。3.2.4建設(shè)用地集約利用程度有待進一步提高規(guī)劃實施以來，烏蘭察布市建設(shè)用地集約程度有所提高，但仍存在許多問題，諸如城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，集約利用水平低。農(nóng)村居民點用地內(nèi)涵復(fù)雜，居住、生產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖等用地類型混合其中，數(shù)量大，布局分散，居住環(huán)境差，人均用地超標(biāo)；城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，土地利用效率低；獨立工礦用地中，有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模偏小，布局松散，容積率低，土地產(chǎn)出效益較差。應(yīng)該進一步對全市的建設(shè)用地進行潛力挖潛。

4.對策與建議

4.1建立常態(tài)化土地利用總體規(guī)劃評估修改機制

為解決規(guī)劃實施過程中旗縣區(qū)間耕地保護任務(wù)不平衡，規(guī)劃基本農(nóng)田布局區(qū)域間不盡合理，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地和城鎮(zhèn)工礦明顯不足，規(guī)劃新增建設(shè)占用耕地區(qū)域間不平衡，建設(shè)用地內(nèi)部規(guī)劃指標(biāo)結(jié)構(gòu)不合理等問題應(yīng)建立一年一評估，兩年一修改的常態(tài)化規(guī)劃評估修改制度。同時完善規(guī)劃實施辦法，在建設(shè)用地總規(guī)模不突破的前提下，適時出臺相應(yīng)規(guī)劃指標(biāo)使用政策，允許交通用地、水利用地、其他建設(shè)用地指標(biāo)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)之間的調(diào)整平衡，彈性引導(dǎo)和剛性控制相結(jié)合，提高《規(guī)劃》對烏蘭察布市社會經(jīng)濟發(fā)展的用地保障能力。

4.2強化耕地質(zhì)量建設(shè)，推進耕地特別是基本農(nóng)田布局調(diào)整

2012年，烏蘭察布市耕地面積912171.02公頃，其中水澆地僅為115294.19公頃，占耕地總面積的12.64%，旱地面積795233.96公頃，占耕地總面積的87.36%。全市耕地質(zhì)量較低，基本上為低等地。因此，需要加大整治力度，提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)能。2006年~2012年，全市各旗縣區(qū)所建立的耕地儲備庫差異較大，規(guī)劃實施期間涼城縣、興和縣、察右中旗、察右前旗、化德縣進行了儲備庫建設(shè)。因此，要結(jié)合現(xiàn)狀耕地數(shù)量和分布情況，以及規(guī)劃實施期間的土地整治情況，建立“優(yōu)近劣退”機制，實施“異地補耕”，通過規(guī)劃修改合理確定各地區(qū)規(guī)劃耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積和布局。

4.3出臺建設(shè)用地內(nèi)部指標(biāo)靈活運用政策

根據(jù)《規(guī)劃》確定各項建設(shè)用地指標(biāo)靈活運用政策，全市尚有大量的其他建設(shè)用地、交通運輸和水利用地指標(biāo)，但根據(jù)全市實際情況和《規(guī)劃》實施以幾年來各項建設(shè)用地使用情況，其他建設(shè)用地、交通運輸和水利用地指標(biāo)使用量較少，尤其是其他建設(shè)用地指標(biāo)剩余高達50919.29公頃，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地已經(jīng)嚴重缺乏，甚至突破。因此，建議在總建設(shè)用地指標(biāo)不突破的前提下，適時出臺相關(guān)政策，鼓勵其他建設(shè)用地、交通運輸和水利用地指標(biāo)用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地，支持城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)。

4.4增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地、新增建設(shè)用地和新增建設(shè)占耕指標(biāo)

通過對本輪規(guī)劃各指標(biāo)的評估分析，烏蘭察布市目前尚有56071.6公頃的建設(shè)用地指標(biāo)可用，這些指標(biāo)中只有其他建設(shè)用地、交通水利用地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地不僅無指標(biāo)剩余空間，規(guī)劃實施七年超出目標(biāo)7750.80公頃。隨著規(guī)劃的深入實施，“三個基地”、“三個中心”、“五個區(qū)”的戰(zhàn)略逐步落實，城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求量將大規(guī)模增加，同時新增建設(shè)用地量、新增建設(shè)占耕量會隨同適當(dāng)增加。因此，在沒有出臺建設(shè)用地內(nèi)部指標(biāo)靈活運用政策之前，增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占耕規(guī)模是解決未來經(jīng)濟發(fā)展用地需要的主要措施。如果近期出臺建設(shè)用地內(nèi)部指標(biāo)靈活運用政策，將其他建設(shè)用地指標(biāo)分出45000公頃用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地，一方面可以彌補城鄉(xiāng)建設(shè)用地歷史欠賬，另一方面還可以補充未來城鄉(xiāng)建設(shè)用地的需求。同時，在其他建設(shè)用地指標(biāo)可以靈活動用時，盡管在努力提高建設(shè)用地集約利用程度情況下，僅剩的4217.94公頃新增建設(shè)用地指標(biāo)和3853公頃新增建設(shè)占耕指標(biāo)也滿足不了45000公頃指標(biāo)的使用，到時，新增建設(shè)用地指標(biāo)、新增建設(shè)占耕指標(biāo)又將成為重點項目落地的限制因素。所以不管通過直接增加還是采用政策調(diào)整增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，都將需要同時匹配增加一定規(guī)模的新增建設(shè)用地指標(biāo)、新增建設(shè)占耕指標(biāo)，來保障烏蘭察布市社會經(jīng)濟的又快又好發(fā)展。

4.5提高土地集約節(jié)約水平

首先通過堅持規(guī)劃引導(dǎo)，提高土地的集約節(jié)約水平。規(guī)劃關(guān)系到當(dāng)?shù)氐拇缶掷婧烷L遠利益。在規(guī)劃實施過程中，不論是工業(yè)企業(yè)發(fā)展用地，還是招商引資項目用地，盡量引導(dǎo)項目向園區(qū)、向規(guī)劃區(qū)集中，適度提高園區(qū)準(zhǔn)入門檻，同時注重項目的時序安排，敢于和善于核減與區(qū)域發(fā)展功能不相符的用地項目，盡量克服土地利用的粗放現(xiàn)象。其次，通過發(fā)揮土地市場引導(dǎo)作用，挖掘土地潛力。不斷規(guī)范土地市場，工業(yè)和經(jīng)營性用地百分之百實行招拍掛出讓，資源配置真正科學(xué)化、市場化。采取清理閑置土地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等措施，積極盤活土地資源。

4.6探索建立未利用地開發(fā)利用試驗區(qū)

隨著西部大開發(fā)的深入實施，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程加快，烏蘭察布市日益面臨土地需求急速上升，而資源供給有限的兩難局面。為拓展用地新空間，廣袤的未利用地已成為投資開發(fā)熱點。嘗試探索建立未利用地開發(fā)利用試驗區(qū)，將一定面積的區(qū)位條件好、適宜開發(fā)建設(shè)的未利用土地進行綜合開發(fā)利用，通過修改規(guī)劃將適合開發(fā)為建設(shè)用地的未利用地規(guī)劃為有條件建設(shè)區(qū)，極探索不占或少占耕地，拓展建設(shè)用地空間的用地新路徑。在管理上，支持試驗區(qū)在產(chǎn)權(quán)等抵押融資方面先行先試，在審批、資金、項目等方面給予支持。

參考文獻

[1]邢曉芹，烏海市新一輪土地利用總體規(guī)劃用地平衡分析[M].內(nèi)蒙古師范大學(xué)碩士論文.2011,4.

篇（5）

概括地說，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃（下文簡稱“兩規(guī)”）是宏觀上安排城市各類土地的使用結(jié)構(gòu)與城市建設(shè)用地具體部署的兩個重要規(guī)劃。當(dāng)前我國正處于快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展時期，各項建設(shè)正加速進行，伴隨著近年來耕地面積的急劇減少，土地利用總體規(guī)劃的重要性越加凸顯。而土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)一直存在問題，導(dǎo)致兩者在實際的應(yīng)用中矛盾不斷，下面對“兩規(guī)”的矛盾進行簡單分析以及就如何協(xié)調(diào)提出粗淺建議。

一、 認識“兩規(guī)”

（一）“兩規(guī)”的關(guān)系

從土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容不難看出，“兩規(guī)”都是將土地作為主要規(guī)劃對象，核心內(nèi)容都是土地資源的合理開發(fā)、利用和保護，在實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展這，根本目標(biāo)上是一致的。

綜合來看，“兩規(guī)”的側(cè)重點不同，城市總體規(guī)劃是一種區(qū)域性、綜合性規(guī)劃，是以城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展為出發(fā)點和歸宿的；相對而言土地利用總體規(guī)劃是一種專業(yè)性規(guī)劃，是以合理安排現(xiàn)有的土地資源，確保土地資源的永續(xù)利用為目的[3]。

但是從“兩規(guī)”的空間范圍來看，而土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個行政轄區(qū)內(nèi)的全部土地，城市規(guī)劃區(qū)則只是整個行政轄區(qū)范圍中的一部分，稱為中心城區(qū)或城市中心區(qū)，其規(guī)劃范圍比土地利用總體規(guī)劃小。從這個角度來看，城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的一個局部，兩者是點和面關(guān)系，是局部與整體的關(guān)系[4]。

從規(guī)劃的內(nèi)容看，兩者各成體系，而土地利用總體規(guī)劃在內(nèi)容上更全面、更具體地體現(xiàn)了一個地區(qū)土地資源的合理利用與配置、土地利用結(jié)構(gòu)的綜合調(diào)整與優(yōu)化、土地利用的宏觀調(diào)控與微觀管理機制；城市總體規(guī)劃更綜合的體現(xiàn)了對城市的各項建設(shè)的安排，和各種資源的綜合配置。

兩者在城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)發(fā)展用地的規(guī)模、方向和范圍等方面又必須進行充分協(xié)調(diào)。

綜上所述，兩項規(guī)劃是一定區(qū)域內(nèi)土地利用的局部和整體的關(guān)系，在用地上兩項規(guī)劃相互聯(lián)系、相互指導(dǎo)而又互相制約。

脫離了土地利用規(guī)劃，不了解土地的供給趨勢，城市規(guī)劃難以實施；同樣土地利用總體規(guī)劃也必須與城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相結(jié)合，不了解區(qū)域城市、城鎮(zhèn)、大型設(shè)施的發(fā)展和布局，土地利用總體規(guī)劃也難以編制和充分實施。

（二）協(xié)調(diào)“兩規(guī)”的意義

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》中均規(guī)定，城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和土地利用總體規(guī)劃相銜接；兩者相銜接的重要性不言而喻。

從前面的分析可以看出，二者的編制都是以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及各部門的發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，而從其基本作用看，城市規(guī)劃指導(dǎo)城市建設(shè)，土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)土地利用，但城市建設(shè)離不開土地，土地利用也不能脫離城市建設(shè)。兩項規(guī)劃在根本目標(biāo)上的一致，以及兩者在規(guī)劃空間上的統(tǒng)一、編制內(nèi)容上的重疊和管理對象上的交叉，客觀要求這兩個規(guī)劃在實際工作中必須進行銜接和協(xié)調(diào)[5]。

在實施過程中，城市規(guī)劃最終要落實到土地開發(fā)和利用上，規(guī)劃的核心是土地利用，如何使土地有度開發(fā)和有效利用與規(guī)劃管理密不可分。

在新一輪的土地利用總體規(guī)劃中，建設(shè)部也下文，要求各地建設(shè)部門加強城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，強調(diào)城市總體規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模、范圍應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模、范圍一致。

因此，協(xié)調(diào)好城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系，也即協(xié)調(diào)好城市經(jīng)濟建設(shè)與持續(xù)發(fā)展的關(guān)系[5]。

二、 “兩規(guī)”之間存在的矛盾

從目前城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的實施情況看，二者在很多方面還存在相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況，給規(guī)劃的審批、管理和實施工作帶來諸多不便。甚至導(dǎo)致土地資源沒有依照規(guī)劃得到合理開發(fā)、利用和有效保護。

兩項規(guī)劃存在的最為主要矛盾表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）“兩規(guī)”編制的行政主管部門不同

當(dāng)前，許多城市的土地利用管理由兩個不同的部門負責(zé)，國土資源部門管理土地利用總體規(guī)劃，建設(shè)規(guī)劃部門負責(zé)城市規(guī)劃。

雖然國務(wù)院對兩個部門的職責(zé)作了明確分工，但在實際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個部門從各自的利益出發(fā)，在用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規(guī)劃出現(xiàn)相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況，規(guī)劃的編制和實施也存在“兩張皮”現(xiàn)象，給實際工作帶來很大影響[5]。

（二）“兩規(guī)”成熟程度不同，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃權(quán)威性不高

在中國，城市規(guī)劃在長期的規(guī)劃實踐中，吸收和借鑒了國外優(yōu)秀的城市規(guī)劃理論與方法，規(guī)劃編制水平有了較大幅度的提高，規(guī)劃編制較為成熟，規(guī)劃的科學(xué)性與可操作性也較強。相比之下，土地利用規(guī)劃在中國實施不久，20世紀(jì)80年代土地利用總體規(guī)劃編制工作才起步，但未得到深人貫徹，直至96年才得以全面展開。由于土地利用總體規(guī)劃滯后，而且沒有相應(yīng)的法律保障。所以，城市用地基本限于按照已經(jīng)頒布的城鎮(zhèn)規(guī)劃藍圖來辦理用地手續(xù)。即使已經(jīng)有了土地利用總體規(guī)劃的城市，隨意突破和修改土地利用規(guī)劃的現(xiàn)象時有發(fā)生，不少城市甚至“攤大餅”式膨脹擴展。同時，由于規(guī)劃本身很少與用地計劃、用地管理等緊密聯(lián)系起來，而且還存在著“重編制，輕實施”的傾向，因而在城市土地利用管理中，一直難于體現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性與約束力[6]。

（三）“兩規(guī)”編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料和統(tǒng)計方法不一致

土地利用總體規(guī)劃依據(jù)的是土地詳查資料及土地利用變更調(diào)查的成果,信息是應(yīng)用遙感技術(shù)、實地調(diào)查、核實、糾正等等過程而形成的；而城市總體規(guī)劃依實地調(diào)查資料存在一定差異。

此外，兩個部門統(tǒng)計口徑不一致也是造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致的原因之一。如：城市規(guī)劃部門在統(tǒng)計城市建設(shè)用地時，往往將已劃入城市總體規(guī)劃區(qū)，但還沒有建設(shè)的郊區(qū)或部分農(nóng)村也計入城市現(xiàn)狀用地；土地部門則以實際成為城市建設(shè)用地或已辦理了建設(shè)用地手續(xù)的用地作為現(xiàn)狀城市建設(shè)用地，所以城市規(guī)劃統(tǒng)計的城市建設(shè)用地面積大于土地利用詳查及變更調(diào)查數(shù)據(jù)。

土地利用總體規(guī)劃的人口現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來自于統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和公安局、計生委的調(diào)查數(shù)據(jù)；城鎮(zhèn)人口指城鎮(zhèn)建成區(qū)的常住人口,在暫住人口較多的城市，城鎮(zhèn)人口也包括暫住人口(即居住1年以上的人口)。[3]城市總體規(guī)劃中的城市人口，目前依然統(tǒng)計口徑不一。

兩者在人口統(tǒng)計口徑上不一致，所預(yù)測的城市規(guī)模自然難以銜接。

（四）“兩規(guī)”編制所依據(jù)的用地分類不統(tǒng)一

城市規(guī)劃用地分類采用的是1991年開始施行的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ137-90)和2007年施行的《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》GB50188-2007,兩者均為強制性國家標(biāo)準(zhǔn),具有權(quán)威性和法律效力。

2002年以后土地利用總體規(guī)劃采用的是《土地分類》。它是在1984年制訂的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》和1989年制訂的《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》的基礎(chǔ)上修改、歸并而成。但無論是新、老標(biāo)準(zhǔn)的制定都沒有考慮與城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的銜接問題,與城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差異,造成了“兩規(guī)”協(xié)調(diào)上的巨大困難,這也是規(guī)劃指標(biāo)和用地范圍無法統(tǒng)一的重要原因。

三、 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的思路與建議

為促使兩項規(guī)劃順利而有效地實施，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對二者矛盾的協(xié)調(diào)，提出如下建議：

（一）“兩規(guī)”編制部門密切配合、協(xié)調(diào)

為了搞好土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接，土地管理部門和城市建設(shè)部門需要密切配合，對于各自的編制和修訂情況，雙方不但要互相聯(lián)系，互通情況，而且要互相提供必要的資料信息，如出現(xiàn)新情況和新問題時，要及時通知對方，采取措施進行協(xié)調(diào)，爭取把問題和矛盾都能在編制過程中處理解決。

現(xiàn)實允許的情況下可以在某些級別上合并國土資源管理部門和城市規(guī)劃部門，使兩個規(guī)劃出自一個規(guī)劃管理系統(tǒng)應(yīng)該不失為一個精兵簡政的舉措。在這一點上，深圳市、湛江市取得了先進的經(jīng)驗，兩市均成立規(guī)劃與土地資源管理局，統(tǒng)一編制城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。這樣不但可以節(jié)約成本，提高效率，而且可以擺正土地利用總體規(guī)劃的位置，增強規(guī)劃的權(quán)威性[6]。

（二）技術(shù)規(guī)范上相互銜接

目前城市規(guī)劃用地分類正在重新修訂中，土地利用總體規(guī)劃的用地分類也正在修編中，這兩門規(guī)劃在用地分類上有著各自的特點與要求，不可能完全一致，但是在一些交叉的地方，特別是建成區(qū)周邊的非建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)考慮相互間的銜接與對應(yīng)。

城市規(guī)劃區(qū)、城市市區(qū)范圍與土總規(guī)中相應(yīng)的用地如何對應(yīng)，應(yīng)當(dāng)加以明確。統(tǒng)一城市人口的統(tǒng)計口徑，否則城市規(guī)模上無法銜接。

（三）重視城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

省一級的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是單獨編制的，市級的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃則往往是城市總體規(guī)劃的一部分。從編制好土地利用總體規(guī)劃的角度考慮，科學(xué)、合理的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對于編制土地利用總體規(guī)劃有著重要的指導(dǎo)意義。

在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的重點發(fā)展城鎮(zhèn)群地區(qū)、城鎮(zhèn)密集地區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展軸的主要地段,應(yīng)當(dāng)留有比較充足的城鎮(zhèn)發(fā)展備用地,在這些地區(qū)一般不安排基本農(nóng)田。在耕地占用指標(biāo)的分配上要向中心城市、重點城鎮(zhèn)傾斜[5]。

（四）完善相關(guān)規(guī)劃與法律體系

與兩大規(guī)劃有關(guān)的規(guī)劃主要有區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用開發(fā)整理規(guī)劃和農(nóng)業(yè)區(qū)劃。其中，區(qū)域規(guī)劃是對一定區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展和總體建設(shè)，包括土地利用、城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局、環(huán)境保護等方面做出的總體部署；國土規(guī)劃是從宏觀角度對全國或地區(qū)國土資源的綜合開發(fā)利用進行的長遠性和戰(zhàn)略性的籌劃。

當(dāng)前，由于種種原因，國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃開展得還不夠，應(yīng)加強行政區(qū)域國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制工作，建立起在區(qū)域規(guī)劃與國土規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)下的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃完善統(tǒng)一的規(guī)劃體系，由整體到局部，由原則到具體，由規(guī)劃到實施，形成一個完整的國土規(guī)劃體系。促進在兩種規(guī)劃編制思路上的協(xié)調(diào)，從全局和統(tǒng)一城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度進行規(guī)劃的編制。

進一步修改現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》，針對其中不適應(yīng)新時期土地利用要求以及造成兩種規(guī)劃編制方法和程序不一致的環(huán)節(jié)，如建設(shè)用地控制指標(biāo)的確定等；另外，建議制定國土規(guī)劃法，以強化和保障城市國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制，從而進一步統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制和實施工作[3]。

參考文獻：

[1] 土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定[J].國土經(jīng)濟,1997,(06).

[2] 城市規(guī)劃編制辦法[J].城市規(guī)劃通訊,2006,(05).

[3] 王素萍,杜艦.城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的矛盾與協(xié)調(diào)[J].中國國土資源經(jīng)濟, 2004,(12).

篇（6）

1 土地利用總體規(guī)劃實施評估的意義

1.1 “盤點”規(guī)劃“家底”的需要

各級土地利用總體規(guī)劃實施期已過半，主觀上需要對各自行政轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃實施情況進行梳理，就耕地與基本農(nóng)田保護，各類新增建設(shè)用地指標(biāo)的規(guī)模、布局、使用、剩余情況，土地開發(fā)、整理、復(fù)墾任務(wù)完成情況，土地供求、土地節(jié)約集約利用和土地利用效果，重點工程項目實施，生態(tài)用地保護，以及規(guī)劃實施措施等，進行全面、系統(tǒng)、客觀的盤點與評價，掌握基本情況。

1.2 規(guī)劃修改的需要

隨著我省轉(zhuǎn)型綜改試驗區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型、惠民生政策的逐步落實，隨著“十三五”規(guī)劃的開啟，各地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐不斷加快，環(huán)境保護的也壓力進一步加大，客觀上需要對規(guī)劃進行適度調(diào)整與修改[1]。根據(jù)《山西省國土資源廳關(guān)于新一輪土地利用總體規(guī)劃實施管理有關(guān)事項的通知》（晉國土資發(fā)[2014]117號）、《關(guān)于市縣級土地利用總體規(guī)劃評估修改工作的指導(dǎo)意見》（晉國土資發(fā)[2014]117號）文件精神，對規(guī)劃修改有強烈要求的市、縣（市、區(qū)），必須對其土地利用總體規(guī)劃進行評估，為下一步的規(guī)劃修改打好基礎(chǔ)。

1.3 規(guī)劃調(diào)整完善工作的需要

根據(jù)《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)的通知》（國土資廳函〔2014〕1237號）文件，其中的《土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作方案》第三條工作任務(wù)第一款指出：在已經(jīng)形成的土地利用總體規(guī)劃中期評估報告的基礎(chǔ)上，完善規(guī)劃中期評估成果，進一步摸清狀況、分析趨勢、找準(zhǔn)問題、查明原因、提出措施[2]。一是以二次調(diào)查成果及其連續(xù)變更到2013年的土地數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、分類和要求，進一步完善土地規(guī)劃中期評估成果。二是對耕地減少過多、建設(shè)用地增加過快的地方，深入分析原因，有針對性地提出加強管理的措施。三是分析國家近年來出臺的促進區(qū)域發(fā)展、加強生態(tài)建設(shè)等措施對土地規(guī)劃實施的影響，提出對策建議。四是在評估過程中，充分利用二次調(diào)查、國土資源遙感監(jiān)測等成果，及時開展資源環(huán)境承載力評價研究，明確區(qū)域國土資源合理開發(fā)利用承載力評價研究，明確區(qū)域國土資源合理開發(fā)利用承載潛力和方向，為規(guī)劃目標(biāo)確定、指標(biāo)規(guī)模調(diào)整、空間布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等提供科學(xué)依據(jù)。

2 土地利用總體規(guī)劃中期評估基礎(chǔ)工作

從土地利用總體規(guī)劃實施評估的成果要求、工作內(nèi)容、工作步驟、工作方法等來看，從工作方案制定、政策與業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)、規(guī)劃回顧與分析研究等工作內(nèi)容與程序著手，依序分步扎實推進，對于理順工作思路，順利完成實施評估工作，是大有幫助的。

2.1 制定工作方案與技術(shù)方案

編制規(guī)劃實施評估的工作方案與技術(shù)方案，明確工作任務(wù)、工作內(nèi)容、工作程序，進行組織準(zhǔn)備、工作培訓(xùn)、技術(shù)準(zhǔn)備，合理安排時間進度，落實工作經(jīng)費、工作場地、承擔(dān)單位等。

2.2 政策與業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)

要搞好土地利用總體規(guī)劃實施評估工作，必須充分了解與土地利用總體規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件、規(guī)程規(guī)范及相關(guān)要求等。否則就無法統(tǒng)籌全局、高屋建瓴，最后必然會造成工作被動。

2.3 回顧、研究與分析

2.3.1 對規(guī)劃修編、調(diào)整與修改情況的回顧、研究與分析

包括對規(guī)劃修編決策過程的回顧，對規(guī)劃修編成果的分析研究，對歷次規(guī)劃調(diào)整/修改情況的分析研究，對規(guī)劃數(shù)據(jù)庫圖層的分析研究，對規(guī)劃下達各類新增建設(shè)用地指標(biāo)與規(guī)劃落實情況的分析研究，對掛鉤周轉(zhuǎn)類建新指標(biāo)與規(guī)劃落實情況的分析研究，對規(guī)劃重點建設(shè)項目安排的分析研究，對歷次規(guī)劃評審、修改與批復(fù)情況的分析研究，分析計算至評估時點的主要規(guī)劃指標(biāo)/目標(biāo)等[3]。

2.3.2 對建設(shè)項目用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、土地供應(yīng)及基本農(nóng)田依法核銷情況的梳理與統(tǒng)計匯總

通過這一步，要分指標(biāo)來源，全盤了解各類新增規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)（含掛鉤周轉(zhuǎn)類指標(biāo)等）的落實與使用情況，剩余新增建設(shè)用地指標(biāo)的類型、面積與布局情況，單獨選址重點建設(shè)項目實施情況，歷年土地供應(yīng)情況等。

2.3.3 對土地開發(fā)整理復(fù)墾情況進行梳理與統(tǒng)計匯總

通過這一步，要全盤了解耕地與基本農(nóng)田保護及建設(shè)情況、耕地開墾情況、建設(shè)用地復(fù)墾情況（含各類掛鉤復(fù)墾區(qū)復(fù)墾情況）、生產(chǎn)建設(shè)過程中的破壞土地復(fù)墾情況等。

2.3.4 對歷年地籍變更情況進行分析研究

通過這一步，要全盤了解各類用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局等的變化情況，了解農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整情況，歸納、總結(jié)土地資源、土地利用及其變化特點。

2.3.5 其他

主要是對人均城鎮(zhèn)工礦用地變化情況、建設(shè)用地投入產(chǎn)出情況、閑置土地情況等的分析研究。

通過以上步驟，工作任務(wù)與工作思路明確了，工作方案與技術(shù)方案制定好了，與規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件、規(guī)程規(guī)范等領(lǐng)悟透徹了，對規(guī)劃編制與實施也進行了回顧、研究與分析，就基本完成了土地利用總體規(guī)劃中期評估的基礎(chǔ)工作。

參考文獻

[1]《山西省國土資源廳關(guān)于市縣級土地利用總體規(guī)劃評估修改工作的指導(dǎo)意見》（晉國土資發(fā)[2014]117號）

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中圖分類號：P208；F301.23 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）03-0315-01

土地利用規(guī)劃實際上就是利用科學(xué)方法，增強土地與使用群體的關(guān)聯(lián)性，從而推動人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高土地利用效率。土地規(guī)劃實施評價的服務(wù)群體就是土地規(guī)劃本身，因而其發(fā)展及延伸前提需要建立在土地規(guī)劃基礎(chǔ)上，反之它也能夠為土地規(guī)劃提供理論指導(dǎo)，通過對評價結(jié)果的科學(xué)性研究，就能實現(xiàn)對總規(guī)劃項目的優(yōu)化調(diào)整，因此，土地規(guī)劃的實施評價也可以看成是推進土地規(guī)劃實施項目的前提條件。利用總體規(guī)劃實施的空間吻合性評價，能夠?qū)σ?guī)劃環(huán)節(jié)的各項數(shù)據(jù)進行精準(zhǔn)衡量，進而實現(xiàn)對總體規(guī)劃的管理及掌控。

1 土地利用總規(guī)劃實施評價研究中存在的問題

土地利用總體規(guī)劃實施評價的推進流程是，在土地規(guī)劃過程中采取相應(yīng)有效的方法，對規(guī)劃項目中的重點問題進行細化考量，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)對土地空間的最大化利用，從而形成對全局的數(shù)據(jù)分析及質(zhì)量掌控，因此也可以說土地利用總體規(guī)劃實施評價是對規(guī)劃流程項目中的數(shù)據(jù)進行量化分析的理論性工作。在實際評價過程中其應(yīng)用主體主要是實施結(jié)果評價、效益評價及效力評價。土地規(guī)劃實施結(jié)果評價就是對其推進項目中的細化內(nèi)容進行分析比對，并在結(jié)合實際情況的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對目標(biāo)完成情況的判定。

從當(dāng)前形勢來看，我國對土地規(guī)劃的研究仍舊處于發(fā)展及進步階段，這就使得研究主體相對較少，并且在領(lǐng)域內(nèi)的研究重點都大多停留在了發(fā)展問題上，而土地規(guī)劃研究的頻率及涉及范圍卻相對弱化、縮小。在實際研究過程中，我國所開展的土地規(guī)劃研究中對缺少對制度的研究，通常情況下，技術(shù)的研究是占據(jù)主導(dǎo)地位的，并且，我國行之有效的土地利用規(guī)劃體系并不多，雖然研究項目不斷開展及開發(fā)，但是中間環(huán)節(jié)卻沒有相對獨立的內(nèi)容限制。在研究主體中大多是方案形成前期與過程中的量化關(guān)系為核心，這就使得整體性評價相對缺失，系統(tǒng)評價有待完善。

2 基于空間吻合性的土地利用總體規(guī)劃實施評價方法

對土地利用總規(guī)劃實施進行評價，通常采用的評價方法有四種，其中包括：德爾菲法法、主成分分析法、模糊綜合評判法、層次分析法。在實際評價中，只運用一種評價方法是不能實現(xiàn)權(quán)重評定，達不到評價標(biāo)準(zhǔn)。而基于空間吻合性的土地利用總規(guī)劃實施的評價是對土地利用總體規(guī)劃實施的過程和結(jié)果進行當(dāng)年的評價，評價本身具有一定的空間性和過程性。在對規(guī)劃執(zhí)行過程中進行空間吻合性評價是對土地利用空間的變化與前期目標(biāo)的吻合性進行評價，而規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果的吻合性評價是指對土地目前的利用情況與規(guī)劃進行對比評價，是一種宏觀性的考察方案。

土地利用總規(guī)劃實施的空間吻合性評價是指對土地變化地類的數(shù)量和空間變化進行吻合程度考察，要求在總量和空間位置上都符合規(guī)劃目標(biāo)，才能屬于空間吻合。該種評價標(biāo)準(zhǔn)對規(guī)劃實施的速度不進行評價，只考察實施結(jié)果的總體用地狀況是否滿足規(guī)劃方案。但是，由于評價角度不同，最終的土地總規(guī)劃實施的空間吻合性的評價結(jié)果也不相同。如在規(guī)劃方案中曾將一塊地規(guī)劃作耕地，但是實際實施時，這塊地被用作園地，那么這塊用地在評價時就不符合空間吻合性。但是，基于功能性考慮，兩種用地模式都屬于農(nóng)業(yè)用地，從這個層面考慮又屬于空間吻合，因此，在進行實際空間吻合評價時，需要對土地的地類圖斑、功能區(qū)、區(qū)域性三個層面進行全面的分析。

在進行土地規(guī)劃空間性評價時，需要采用一定的科技手段將土地的空間狀況勘測出來，因此，采用的是GIS空間疊加技術(shù)。此技術(shù)可以將現(xiàn)實土地狀況與規(guī)劃中的土地狀況進行疊加對比，實現(xiàn)對比效果，進而直觀的了解土地利用總規(guī)劃的空間吻合性評價。GIS空間疊加技術(shù)可以對用地規(guī)模和用地范圍是實際情況反映出來，分析用地吻合度差的原因，進行整改，從而提升年度土地利用總體規(guī)劃的空間吻合情況，實現(xiàn)土地利用總規(guī)劃的空間吻合度評價。

3 基于空間吻合性的土地利用總體規(guī)劃實施的應(yīng)用探究

以某一地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃實施為例，進行空間吻合性評價。該地區(qū)屬于城市發(fā)展中階段，城市啟動了很多土地施工項目，防止土地在建設(shè)過程中發(fā)生耕地資源大量被破壞，建筑用地面積擴充過快的現(xiàn)象發(fā)生，對土地規(guī)劃執(zhí)行過程進行一定的監(jiān)督是十分必要的。對該地區(qū)的土地資源數(shù)據(jù)進行調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)該地區(qū)的地類圖斑數(shù)量為45000，包括旱地、水田、村落、道路、河水等多種用地，但土地的分部較分散，利用分散化較嚴重。將土地根據(jù)農(nóng)用地和建筑用地進行整體的數(shù)量統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，農(nóng)用地面積為99654.32hm2，建筑用地面積為41235.14hm2，土地總面積為187502.63hm2。耕地是r用地的主要應(yīng)用方式，占農(nóng)用地總面積的85.36%，而在建設(shè)用地中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地占總建設(shè)用地的92.36%。對當(dāng)前該地區(qū)的用地狀況與前一年的土地狀況通過軟件進行對比，比較中發(fā)現(xiàn)在地類出現(xiàn)的變化主要是農(nóng)用地改變成其他用地，從斑塊層面上看是將耕地轉(zhuǎn)為村民居住點的面積最多，其次的是城鎮(zhèn)建設(shè)用地，如道路的修建等。對該地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃實施的執(zhí)行過程進行空間吻合性評價。

對空間吻合度小于1的地類圖斑進行分析，產(chǎn)生此現(xiàn)象可能有兩個原因。第一個原因，可能是由于土地利用規(guī)劃實施中進行的臨時用地調(diào)整，這種情況在進行整體用地空間吻合性評價時，評價結(jié)果與規(guī)劃方案中的結(jié)果是吻合的。第二個原因，可能出現(xiàn)了違法用地的現(xiàn)象，土地利用沒有合法的用地手續(xù)，沒有符合規(guī)劃方案的要求，如有發(fā)現(xiàn)應(yīng)嚴肅處理，要求對已用地進行整改調(diào)理，實現(xiàn)土地現(xiàn)狀與規(guī)劃目標(biāo)統(tǒng)一。對執(zhí)行結(jié)果進行空間吻合性評價，評價發(fā)現(xiàn)該地區(qū)的地類圖斑的空間吻合程度差距很大，耕地的空間吻合度最大，為0.95左右，而林地的空間吻合度最小，數(shù)值為0。由此可以看出，在土地利用總體規(guī)劃實施初步階段，實施效果與規(guī)劃目標(biāo)差距很大，特別是林地、農(nóng)民居住點等，在后期的土地規(guī)劃實施中應(yīng)加強規(guī)劃管理，逐步提高土地規(guī)劃的空間吻合程度。

篇（8）

關(guān)鍵詞： 執(zhí)行主體;土地利用總體規(guī)劃;執(zhí)行力;提升

Key words： executive body;overall plan for land utilization;execution;promotion

0 引言

作為指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性政策，土地利用總體規(guī)劃是從宏觀角度調(diào)控土地用途，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)布局的重要依據(jù)，具有對國民經(jīng)濟各業(yè)各類用地規(guī)模的總量宏觀控制和合理布局的“龍頭”作用[1]。至今我國已開展了三輪國土全覆蓋的土地利用總體規(guī)劃編制，然而，通過對每一輪土地利用總體規(guī)劃實施評價后，存在一個普遍性問題，即規(guī)劃遠離現(xiàn)實，規(guī)劃最初的目標(biāo)在具體實踐中不能最大化地落實，存在明顯的不足[2]。

本研究從執(zhí)行主體視角，對土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行主體進行了內(nèi)涵界定與功能確定，剖析了影響土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力提升的因素，最后總結(jié)歸納了提升規(guī)劃執(zhí)行力的對策建議，以期為土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的提升提供理論借鑒意義。

1 土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行主體

目前，國內(nèi)學(xué)者對土地利用總體規(guī)劃這一國家政策的執(zhí)行主體的界定并未有過多的探討，在土地利用總體規(guī)劃實施的這個過程中，涉及到很多主體，企業(yè)與社會人員是政策作用的對象，是執(zhí)行主體在執(zhí)行和實施政策過程中發(fā)生影響與作用的承受著，是土地利用總體規(guī)劃這個政策運行過程中的一部分。

2 提升土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的影響因素

土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的提升是在多因素綜合作用下的結(jié)果，其中執(zhí)行主體是影響政策執(zhí)行力效能的主導(dǎo)因素。目前，我國現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行制度模式仍不完善，不能可持續(xù)發(fā)展（見圖1）。

2.1 執(zhí)行心態(tài)因素 土地利用總體規(guī)劃是國家對土地利用的政策，具體目標(biāo)執(zhí)行要落實到各級人民政府、以國土部門為主的相關(guān)單位的工作人員上。從內(nèi)部影響方面分析，執(zhí)行主體的心態(tài)是發(fā)揮主觀能動性、創(chuàng)造性的動力源泉，是決定執(zhí)行主體在執(zhí)行活動中力量大小和效率高低的關(guān)鍵因素。執(zhí)行心態(tài)可以分為執(zhí)行態(tài)度、執(zhí)行激情、執(zhí)行信念。

2.2 執(zhí)行能力因素 土地利用總體規(guī)劃的核心是實現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，即土地在各用地部門間的合理分配，包括數(shù)量結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。①政策認知能力。土地利用總體規(guī)劃是一項時效性、執(zhí)行力非常強的國家政策，其發(fā)展是一個動態(tài)變化的過程。如何把握土地政策的發(fā)展方向、準(zhǔn)確理解土地政策的含義對于執(zhí)行主體是一項必備的能力。②溝通協(xié)作能力。土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行是一個復(fù)雜的過程，受土地多樣性和多用途性、涉及相關(guān)部門的眾多性，決定了土地利用規(guī)劃的多目標(biāo)性，執(zhí)行方式?jīng)Q策的多樣性。土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行主體的溝通協(xié)作能力包括兩方面：一是執(zhí)行主體內(nèi)部縱橫向關(guān)系的溝通協(xié)調(diào)，增強國土系統(tǒng)的協(xié)作力、整合力;二是執(zhí)行主體內(nèi)外部、縱橫向的人際關(guān)系之間的溝通協(xié)調(diào)，增強國土系統(tǒng)的凝聚力、驅(qū)動力。③組織實施能力。土地利用規(guī)劃的作用群體主要是農(nóng)村集體組織，如“土地整治”、“增減掛”、“高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)”、“征地補償”等具體工作無不與農(nóng)戶打交道，對于國家重大項目以及受眾群體，執(zhí)行主體的組織實施能力顯得尤為重要，是提升執(zhí)行力的關(guān)鍵之處。

2.3 利益分配因素 土地利用規(guī)劃按照國家、省、市、縣、鄉(xiāng)的等級可以劃分不同層次規(guī)劃，各個層次的規(guī)劃其執(zhí)行主體的組成也不一樣。

2.4 倫理失范因素 在執(zhí)行土地利用規(guī)劃過程中，如果執(zhí)行主體對各種土地利用事務(wù)、土地利用現(xiàn)象、土地利用關(guān)系、土地利用行為進行評價后表現(xiàn)出的態(tài)度和觀點出現(xiàn)了負面的變化，則可能直接導(dǎo)致倫理失范，從而引起偏差發(fā)生。

3 土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力提升的對策建議

3.1 內(nèi)塑良好執(zhí)行心態(tài) 土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的提升首先要塑造執(zhí)行主體良好的執(zhí)行心態(tài)，這是最關(guān)鍵的途徑。首先，用正面思想教育方法，端正執(zhí)行主體的態(tài)度。其次，建立完善的激勵機制與合理的獎勵機制，激發(fā)執(zhí)行主體的激情，包括物質(zhì)激勵、精神激勵、職業(yè)發(fā)展激勵三方面;最后，用實際行動落實土地利用總體規(guī)劃，培養(yǎng)執(zhí)行主體堅定的信念。

3.2 外修過硬執(zhí)行能力 土地利用總體規(guī)劃是對我國土地資源開發(fā)、利用、治理保護進行統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略性部署和宏觀調(diào)控，對實現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。在具體執(zhí)行過程中，執(zhí)行組織不僅要解決如何最大利益化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局、保護耕地等難題，還要充分協(xié)調(diào)與發(fā)改、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等相關(guān)部門的關(guān)系，而執(zhí)行主體具有過硬的執(zhí)行能力是保障土地利用總體規(guī)劃能順利執(zhí)行的必要條件。

3.3 建立職責(zé)分明、溝通協(xié)作的團隊機制 從各行政縱向關(guān)系來看，各級土地利用規(guī)劃執(zhí)行均要以全國總規(guī)的執(zhí)行動因和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，明確各級具體任務(wù)與目標(biāo)，加強各級規(guī)劃間的溝通協(xié)作，將任務(wù)逐級具體化、措施技術(shù)化，實際操作執(zhí)行任務(wù)，最終落實到具體地方上;首先應(yīng)明確執(zhí)行主體成員的崗位分工，其次，要加強執(zhí)行主體間的溝通和協(xié)作，保障規(guī)劃執(zhí)行日常事務(wù)的有序推進。通過溝通，可以共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與規(guī)劃信息，形成高度的團隊意識，創(chuàng)造輕松的工作氛圍。

3.4 完善規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)控制度 為了保障土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力提升和落到實處，關(guān)鍵是要建立一套完整的執(zhí)法監(jiān)控制度，對執(zhí)行主體的行為進行引導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)。首先，建立健全公眾參與、社會輿論征求制度，加強第三方監(jiān)督力度。其次，建立層級監(jiān)督制度，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部相互監(jiān)督。從執(zhí)行主體在執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃有關(guān)活動與行為監(jiān)督入手，控制主體“越軌行為”，達到相互監(jiān)控，提高執(zhí)行績效、糾正執(zhí)行行為偏差的效果。

3.5 規(guī)范執(zhí)行主體的利益平衡關(guān)系 土地利用總體規(guī)劃是關(guān)乎全局發(fā)展的綱領(lǐng)性政策，涉及到各個階層乃至全國所有公民的共同利益。權(quán)衡各主體的發(fā)展意愿，實現(xiàn)各主體利益平衡，對于規(guī)劃執(zhí)行力的提升具有非常重要的意義。第一，協(xié)調(diào)上下級政府之間的利益平衡。第二，協(xié)調(diào)政府與公眾之間的利益平衡。第三，協(xié)調(diào)政府與企業(yè)間的利益平衡。政府與企業(yè)既有合作，又有矛盾。因此，政府應(yīng)堅持耕地總量不增加、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟同步發(fā)展的原則選擇性地對企業(yè)供地，對于無法實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的企業(yè)嚴禁供地，而對符合條件的企業(yè)給予一定經(jīng)濟和政策優(yōu)惠。

參考文獻：

篇（9）

中圖分類號：F27文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2010）34-0156-03

引言

近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地利用的結(jié)構(gòu)和形式漸趨復(fù)雜，由此引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題愈加引起人們的關(guān)注。土地利用總體規(guī)劃通過調(diào)整土地利用的結(jié)構(gòu)和空間布局，影響土地利用的方向和強度，進而對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要影響。2003年9月1日起實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過程中組織進行環(huán)境影響評價，編寫該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明[1]。開展土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價工作，對提高土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、促進土地資源的可持續(xù)利用具有重要意義。

一、土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價

土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價屬于戰(zhàn)略環(huán)境影響評價（簡稱戰(zhàn)略環(huán)評，SEA）的范疇，是指對土地利用規(guī)劃方案實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評價，并在此基礎(chǔ)上從生態(tài)環(huán)境角度提出規(guī)劃的最佳方案及其調(diào)整建議，同時提出消除或減緩規(guī)劃方案實施后可能產(chǎn)生的負面生態(tài)環(huán)境影響的對策與措施。土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價在規(guī)劃方案的形成階段就參與其中，及早從生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)的角度出發(fā)，分析規(guī)劃方案可能引發(fā)的積極和消極影響，從而進一步改善規(guī)劃方案，從源頭上盡量減少產(chǎn)生不利影響的可能性。其優(yōu)勢在于可以彌補項目環(huán)境影響評價只考慮單個項目的環(huán)境影響、沒有從根本上認識土地利用可能引致的生態(tài)環(huán)境問題的不足。通過土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價能夠促進土地利用更好地向環(huán)境友好方向發(fā)展，并提高土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性、全面性、可持續(xù)性以及可操作性[2~4]。

二、研究區(qū)土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃方案

秀山縣位于重慶市東南緣、武陵山腹地、渝、湘、黔、鄂四省（市）結(jié)合部，為重慶市最邊遠的區(qū)縣之一。地理坐標(biāo)介于東經(jīng)108°43′06″～109°18′58″，北緯28°09′43″～28°53′05″之間。根據(jù)2005年秀山縣土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，全縣土地總面積246 361.31hm2，其中，農(nóng)用地210 572.35 hm2、建設(shè)用地12 292.58 hm2、未利用地23 496.38 hm2，分別占土地總面積的85.47%、4.99%和9.54%。

本次土地利用總體規(guī)劃是對上一輪土地利用總體規(guī)劃（1997―2010年）進行的修編。規(guī)劃基期為2005年，規(guī)劃近期為2010年，規(guī)劃期末為2020年。秀山縣土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃方案（見下頁表1）。

三、評價的指標(biāo)體系

本文采用“壓力―狀態(tài)―響應(yīng)”（PSR）框架模型構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的指標(biāo)體系。PSR框架模型最早是由世界經(jīng)濟合作組織在評價世界環(huán)境狀況時所提出的評價模式[5]，其基本思路是人類活動會給環(huán)境和自然資源施加壓力，結(jié)果改變了環(huán)境與自然資源的質(zhì)量；社會通過環(huán)境、經(jīng)濟、土地等政策、決策或管理措施對這些變化發(fā)生響應(yīng)，緩解由于人類活動對環(huán)境產(chǎn)生的壓力，維持環(huán)境健康[6]。

在土地利用中，壓力是指由于人類社會經(jīng)濟發(fā)展對土地需求量的增加以及各種建設(shè)活動對土地資源造成的破壞而對土地資源產(chǎn)生的壓力。本文選取人口密度、城市化水平、人均GDP和耕地壓力指數(shù)這四個指標(biāo)。

狀態(tài)是指土地受到外界的壓力作用使得土地利用結(jié)構(gòu)和方式發(fā)生相應(yīng)的變化或產(chǎn)生相應(yīng)的影響。本文選取土地利用率、城鎮(zhèn)及工礦用地率和自然保留地面積率這三個狀態(tài)指標(biāo)。

響應(yīng)是指為了預(yù)防和減緩不合理的土地利用帶來的負面環(huán)境影響，政府和公眾作出的反應(yīng)和采取的措施。本文選取城市綠化覆蓋率、森林覆蓋率和基本農(nóng)田保護率這三個響應(yīng)指標(biāo)。

四、評價方法及結(jié)果

1982年，中國學(xué)者鄧聚龍教授創(chuàng)立灰色系統(tǒng)理論。灰色系統(tǒng)理論以“部分信息已知，部分信息未知”的“小樣本”、“貧信息”不確定性系統(tǒng)為研究對象，主要通過對“部分”已知信息的生成、開發(fā)，提取有價值的信息，實現(xiàn)對系統(tǒng)運行行為、演化規(guī)律的正確描述和有效監(jiān)控?；疑到y(tǒng)的關(guān)聯(lián)分析是系統(tǒng)態(tài)勢度的量化比較分析，其基本思想是根據(jù)序列幾何形狀的相似程度來判斷其聯(lián)系是否緊密。曲線越接近，相應(yīng)序列之間的關(guān)聯(lián)程度就越大，反之就越小[7]。

土地利用涉及社會、經(jīng)濟和自然環(huán)境等諸多因素，由于因素信息的不確定性和不完全性，使得該系統(tǒng)成為一個灰色系統(tǒng)。土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價對象不同于一般的建設(shè)項目，評價一般與土地利用總體規(guī)劃同步，時限較長，評價時所能收集到的資料和信息具有一定的不確定性和灰色性的特點，因而可以應(yīng)用灰色關(guān)聯(lián)分析法，通過比較規(guī)劃方案實施前后不同水平年環(huán)境序列與理想環(huán)境序列的關(guān)聯(lián)度，綜合評價規(guī)劃方案對環(huán)境的影響[8]。

1.確定參考序列和比較序列。參考序列就是作比較的“母序列”，記作X（k），一般選取最優(yōu)指標(biāo)集，記為：X（k）={x（1），x（2），…，x（n）}，（k=1，2，…，n）作為關(guān)聯(lián)分析的原始參考數(shù)列。比較序列是與參考序列作關(guān)聯(lián)程度比較的“子序列”，記為：Xi（k）={xi（1），xi（2），…，xi（k）}。

在土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價中，根據(jù)土地利用的具體情況，按其可能給環(huán)境帶來的最佳影響或根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗以及環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)確定參考序列，將土地利用總體規(guī)劃實施前后的環(huán)境序列作為比較序列，利用其實施前后的環(huán)境狀況與理想或最優(yōu)方案之間關(guān)聯(lián)度的大小對評價對象進行比較、排序[9]。

本文根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)選取了各個指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值，組成環(huán)境影響評價的參考序列；通過對秀山縣2005年土地利用現(xiàn)狀及土地利用總體規(guī)劃方案（2006―2020年）中各項指標(biāo)值的推算，組成環(huán)境影響評價的比較序列（見表2）。

2.評價指標(biāo)的無量綱化。為消除由評價指標(biāo)物理量綱不同帶來的影響，在評價之前，需將樣本中各指標(biāo)進行無量綱化處理。本文運用SPSS軟件對原始數(shù)據(jù)進行無量綱化處理[10]。

3.計算關(guān)聯(lián)系數(shù)和關(guān)聯(lián)度。運用灰色建模系統(tǒng)IV軟件計算各比較序列中每一個指標(biāo)相對目標(biāo)序列對應(yīng)指標(biāo)的關(guān)聯(lián)系數(shù)以及各比較序列與參考序列的關(guān)聯(lián)度。其中：分辨系數(shù)ρ取0.5。

ζ=1，0.5167，0.6222，0.5196，0.3333，0.3982，0.4378，0.5912，0.3570，0.47151，0.6135，0.5588，0.8336，0.5629，0.6190，0.6908，0.5275，0.4052，0.33331，0.4106，0.4708，0.4988，0.3333，0.4005，0.4330，0.4390，0.4142，0.7505

關(guān)聯(lián)度為：R=（1，0.5248，0.6145，0.5151）

即2005年秀山縣土地利用現(xiàn)狀以及2010年和2020年規(guī)劃方案所帶來的環(huán)境影響與預(yù)期的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度分別為0.5248、0.6145和0.5151。

4.評價結(jié)果分析。評價結(jié)果表明：秀山縣土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案帶來的環(huán)境影響與預(yù)期的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度均大于0.5的水平，說明土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案帶來的環(huán)境影響都與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比較協(xié)調(diào)；土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案帶來的環(huán)境影響與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢，即2010年規(guī)劃方案與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度為0.6145，大于2005年土地利用現(xiàn)狀與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度，2020年規(guī)劃方案與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度為0.6145，小于2005年土地利用現(xiàn)狀以及2010年規(guī)劃方案與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度。

規(guī)劃方案與環(huán)境的協(xié)調(diào)程度呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢，從評價指標(biāo)看，主要是由于城市化水平的提高、耕地壓力指數(shù)的增加、城鎮(zhèn)工礦用地率的增加以及自然保留地面積的減少。即由于城市化水平的提高，使得城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模大幅增加，占用了大面積的耕地，同時大力開發(fā)荒草地等自然保留地為城鎮(zhèn)建設(shè)用地所需，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降。由于秀山縣境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，因此，礦產(chǎn)資源的開采及加工在一定程度上會導(dǎo)致礦區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化，造成環(huán)境污染，影響環(huán)境質(zhì)量。雖然森林覆蓋率有很大程度的提高，并對環(huán)境質(zhì)量的改善起到了一定的緩解作用，但是由于城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模擴大帶來的環(huán)境破壞明顯大于森林覆蓋率上升帶來的環(huán)境質(zhì)量的提高。

因此，在規(guī)劃方案實施的過程中，應(yīng)該加大對耕地的保護力度，嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模，提高人均耕地面積及生態(tài)用地面積，合理且節(jié)約集約利用土地。堅持礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護并重，加強礦山生態(tài)環(huán)境保護和次生災(zāi)害控制，綜合整治礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，建立礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的機制。最終實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)論與討論

土地利用總體規(guī)劃通過調(diào)整土地利用的結(jié)構(gòu)、規(guī)模和空間布局，直接影響到土地利用的方向和強度，其帶來的環(huán)境影響不容忽視。本文采用PSR框架模型，從土地利用的壓力、狀態(tài)以及生態(tài)環(huán)境的響應(yīng)三個方面選出10個指標(biāo)構(gòu)建土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的指標(biāo)體系，通過對比這10個因子在規(guī)劃實施前后的相對變化，預(yù)測規(guī)劃方案的實施對環(huán)境可能產(chǎn)生的影響程度。結(jié)果表明：本次規(guī)劃方案在優(yōu)化環(huán)境、改善環(huán)境質(zhì)量、促進土地的可持續(xù)利用等方面呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢。

目前，中國土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價還正處于初期階段，相關(guān)理論和方法尚不完善[11]。文本對土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價進行初步探討，嘗試采用灰色關(guān)聯(lián)分析法對秀山縣的土地利用總體規(guī)劃方案進行評價?；疑P(guān)聯(lián)分析方法應(yīng)用在土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價領(lǐng)域尚屬嘗試，一定程度上豐富和發(fā)展了土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價方法?；疑P(guān)聯(lián)分析因為自身的特點，對樣本量的多少沒有過分的要求，也不需要典型的分布規(guī)律，且不會出現(xiàn)量化結(jié)果與定性分析不一致的情況，運用此方法對土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響進行評價較合理。但是常用的灰色關(guān)聯(lián)度量化模型求出的關(guān)聯(lián)度總為正值，不能全面反映事物之間的關(guān)系[12]。同時土地利用總體規(guī)劃的實施是一個動態(tài)的過程，采用靜態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)值作為參考序列，不能全面反映規(guī)劃方案實施的效果。因此，本研究的評價方法還有待改善。

參考文獻：

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篇（10）

Abstract: China's large population, relative shortage of per capita resources, reserve resources are very scarce, the contradiction between people and land prominent. Current and future a period, is the key to building a well-off society in China, and also an important period of the industrialization and urbanization accelerate the development of the future urban development, the occupation of cultivated land is inevitable, the contradiction between land supply and demand will become increasingly acute. Contradiction of city scale increase and cultivated land decrease, is a practical problem that at present our country urgently needs to solve.

Keywords: land planning; coordination; research;

中圖分類號：F301.23 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）

土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的兩規(guī)協(xié)調(diào)是解決這一棘手問題的重要途徑之一。兩規(guī)在規(guī)劃目標(biāo)、編制思路、技術(shù)方法與相關(guān)數(shù)據(jù)采用等方面存在一些分歧，導(dǎo)致了當(dāng)前兩規(guī)在指導(dǎo)區(qū)域城鄉(xiāng)土地的開發(fā)利用上的諸多矛盾，帶給城鄉(xiāng)土地管理極大的不便。因此，盡快協(xié)調(diào)兩規(guī)的關(guān)系對于改善我國人地關(guān)系，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展模式具有十分重要的意義。

一、兩規(guī)的相互關(guān)系

（一）兩規(guī)的區(qū)別

1、對象和范圍

土地是城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的共同規(guī)劃對象，但各自側(cè)重點不同，從范圍來看，城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的組成部分。城市規(guī)劃是在城市土地使用組合基礎(chǔ)上進行城市空間形態(tài)布局，主要是對城市用地進行規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃則是全域覆蓋，包括農(nóng)用地、建設(shè)用地及其它土地，通過調(diào)節(jié)土地布局和各行業(yè)土地規(guī)模，合理規(guī)劃利用土地。由此可以將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系理解為點與面、部分與整體的關(guān)系，互為依據(jù)、相互銜接。

2、目標(biāo)及任務(wù)

城市規(guī)劃為了促進區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展，其任務(wù)則是合理確定區(qū)域城市的性質(zhì)、規(guī)模、功能和發(fā)展定位等。土地利用總體規(guī)劃則是開發(fā)利用、整治和保護全域的土地，通過分析土地利用結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，結(jié)合區(qū)域的土地供給能力、人口承載力以及開發(fā)利用戰(zhàn)略，確定規(guī)劃目標(biāo)年的土地控制指標(biāo)。

3、規(guī)劃內(nèi)容

城市總體規(guī)劃包括區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，根據(jù)區(qū)域定位、人口、經(jīng)濟、社會等實際情況合理確定區(qū)域的發(fā)展規(guī)模及方向、城市綠化和配套農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)等，對城市的各項建設(shè)活動作出規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃是依據(jù)區(qū)域土地自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，在研究分析土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，考慮各項經(jīng)濟社會建設(shè)的用地，以保證整個轄區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展需求，是以土地利用為中心，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容的規(guī)劃。

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是規(guī)劃與建設(shè)，土地供給與土地需求的關(guān)系。

（二）兩規(guī)的一致性

1、根本原則一致性

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都是以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為根本原則。

城市總體規(guī)劃是區(qū)域性和綜合性的規(guī)劃，基本出發(fā)點和最終歸宿是為了合理利用土地，完善空間功能布局，統(tǒng)一部署安排各項經(jīng)濟社會活動。

兩項規(guī)劃的側(cè)重點各有不同，但都以土地作為主要規(guī)劃對象，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及相關(guān)各部門的發(fā)展規(guī)劃為參照進行規(guī)劃編制，核心內(nèi)容都是圍繞土地資源的合理開發(fā)利用和保護，共同的目標(biāo)都是為了實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展。

2、要求一致性

兩規(guī)具有共同的編制要求，即實現(xiàn)土地利用的集約節(jié)約化，兩規(guī)應(yīng)當(dāng)在集約節(jié)約利用土地的過程中發(fā)揮至關(guān)重要的控制性作用。

3、任務(wù)一致性

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)都是統(tǒng)籌安排各類用地：土地利用總體規(guī)劃作為全局性規(guī)劃，其規(guī)劃的是規(guī)劃行政區(qū)域內(nèi)全覆蓋的各類用地；城市總體規(guī)劃的側(cè)重點是統(tǒng)籌安排規(guī)劃區(qū)，集中體現(xiàn)在規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)的各項建設(shè)用地。

在土地利用中，兩者互相聯(lián)系、互相作用、互相指導(dǎo)。城市規(guī)劃要依據(jù)土地利用規(guī)劃，依據(jù)土地供給趨勢進行城市規(guī)劃編制；土地利用規(guī)劃要充分結(jié)合城市、城鎮(zhèn)和大型設(shè)施的發(fā)展布局情況，做到與城市總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)相關(guān)規(guī)劃體系相一致，否則土地利用總體規(guī)劃也難于編制和實施。因此，兩項規(guī)劃在土地利用上應(yīng)當(dāng)彼此互相協(xié)調(diào)、有機銜接、彼此制約和互為補充。

4、法律地位的一致性

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都各自有與之配套的相關(guān)法律法規(guī)。

二、兩規(guī)不協(xié)調(diào)的根本原因

上一輪土地利用總體規(guī)劃的核心是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，土地利用總體規(guī)劃兩個基本點為切實保護耕地、嚴格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。規(guī)劃的基本指導(dǎo)思想是“以供給定需求”，采用自上而下，層層指標(biāo)控制，指標(biāo)下達的方法。非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地量不能突破上級規(guī)劃分解下達的控制指標(biāo)，補充耕地量不得低于上級規(guī)劃分解下達的控制指標(biāo)。

城市總體規(guī)劃的基本指導(dǎo)思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建設(shè)用地是通過經(jīng)濟社會現(xiàn)狀，然后預(yù)測規(guī)劃期間的人口及城市化水平，確定人均建設(shè)用地等標(biāo)準(zhǔn)；各類用地、功能分區(qū)是根據(jù)對土地的實際需要，經(jīng)綜合平衡、論證后確定的，沒有嚴格的控制指標(biāo)。

由于指導(dǎo)思想與方法的明顯不同，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的結(jié)果自然會有不同。

三、兩規(guī)協(xié)調(diào)建議

1、制定合理的社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)。充分考慮區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展條件，以及自然環(huán)境承載力狀況，制定符合地區(qū)發(fā)展實際，社會、經(jīng)濟與環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展目標(biāo)，形成對地區(qū)發(fā)展的統(tǒng)一指導(dǎo)。

2、協(xié)調(diào)統(tǒng)一建設(shè)用地規(guī)模、人均城市建設(shè)用地指標(biāo)、人口規(guī)模預(yù)測值、用地分類指標(biāo)和城市建設(shè)用地范圍等。城市規(guī)模的確定是兩規(guī)協(xié)調(diào)、銜接的重點，也是兩規(guī)爭議集中所在。