序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

(一)通過頒布相關(guān)文件，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款有據(jù)可行比如，遼寧省法庫(kù)縣為了促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的推行，先后頒布了專門的指導(dǎo)意見和管理的暫行辦法。武漢市先后頒布了相應(yīng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估和登記托管管理辦法，以指導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。重慶市在試點(diǎn)過程中，也頒布了專門的“三權(quán)”抵押融資管理辦法。這些規(guī)范性文件的頒布，一方面使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款有據(jù)可行，便利于土地權(quán)利人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押貸款。另一方面，這些規(guī)范性文件還規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的相應(yīng)程序。這就提高了該制度在運(yùn)行中的可操作性，避免了現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中所產(chǎn)生的程序混亂，從而更有利于保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人利益。

(二)采取多種模式推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在實(shí)踐中，各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況探索出了各具特色的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式。比如，寧夏回族自治區(qū)同心縣采取的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押協(xié)會(huì)，吸納農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成為會(huì)員，從而附加以多戶聯(lián)保以及協(xié)會(huì)總擔(dān)保的形式進(jìn)行抵押貸款。而武漢市則是依托武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所作為中介推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。重慶市則是采取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股抵押模式、流轉(zhuǎn)大戶業(yè)主抵押模式再到農(nóng)戶直接抵押模式逐步推進(jìn)的。這些模式契合了當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，促進(jìn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度的推廣。這也告訴我們，在今后推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款時(shí)，各地要深入考察當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，實(shí)事求是地總結(jié)出一套行之有效、符合法律規(guī)定的模式。

(三)采取措施防范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，一方面，抵押人面臨著因無(wú)法按期償還貸款而產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被處置的風(fēng)險(xiǎn)，喪失賴以生存的生產(chǎn)資料。另一方面，抵押權(quán)人面臨著因農(nóng)村土地交易市場(chǎng)不完善而產(chǎn)生的無(wú)法處置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，使得不良貸款多發(fā)影響自身效益。因此，在實(shí)踐中，各地采取了相應(yīng)的對(duì)策防范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。比如，各地都普遍規(guī)定抵押人不得將自身享有的全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押貸款，而是規(guī)定只能將部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，保留了滿足其生存需要的土地。比如，武漢市充分發(fā)揮農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所的作用，通過建立起土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)化解金融機(jī)構(gòu)處置抵押物不能的風(fēng)險(xiǎn)。比如，重慶市成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金、完善涉農(nóng)保險(xiǎn)、成立擔(dān)保公司等來防范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款存在的問題

中長(zhǎng)期、較大額度貸款投放不足是農(nóng)村地區(qū)的突出問題，這與當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)。信貸作為一種要素投入對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)起到較突出作用(林毅夫，2003)，目前投放的農(nóng)村信貸以短期貸款為主。農(nóng)戶之所以難以獲得長(zhǎng)期大額度貸款，一個(gè)極為重要的原因是農(nóng)戶缺乏有效的抵押擔(dān)保物。對(duì)于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人而言，最具價(jià)值的資產(chǎn)便是承包或流轉(zhuǎn)而來的農(nóng)村土地，利用它向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押融資，便可以解決抵押擔(dān)保物缺乏的難題，從而破解中長(zhǎng)期、較大額度貸款投放不足這一瓶頸問題。

(一)抵押權(quán)難實(shí)現(xiàn)首先從法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后，不能改變所有權(quán)性質(zhì)和用途，其次缺乏真正的土地流轉(zhuǎn)中介組織，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還需要各方自行協(xié)商實(shí)現(xiàn)。因此，當(dāng)貸款無(wú)法收回時(shí)，銀行等金融機(jī)構(gòu)難以處置抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)難以變現(xiàn)。

(二)抵押物價(jià)值難確定一是未成立相應(yīng)的專業(yè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，未培訓(xùn)和配置相應(yīng)技能水平評(píng)估人員;二是沒有建立對(duì)農(nóng)村土地價(jià)值對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，土地價(jià)值的評(píng)估沒有參照，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估主觀判斷成分較大，實(shí)際價(jià)值難以合理確定，評(píng)估價(jià)值往往低于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際價(jià)值;三是銀行業(yè)機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確認(rèn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際價(jià)值，發(fā)放貸款的額度控制得較低。

(三)貸后管理難銀行發(fā)放貸款后為保證借貸資金的安全一般會(huì)選擇監(jiān)督資金的用途和項(xiàng)目的運(yùn)行情況。但是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的借款人的借款目的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，項(xiàng)目地址在農(nóng)村，但大部分銀行的業(yè)務(wù)重心在城市，進(jìn)行貸后管理的成本很高而使得銀行可能忽視或放棄貸后管理。

(四)貸款風(fēng)險(xiǎn)難以掌控一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件的約束。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)是受政府管控嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格比較難預(yù)測(cè)。二是操作存在風(fēng)險(xiǎn)，在對(duì)貸款項(xiàng)目的審查過程中存在忽略某些環(huán)節(jié)，如目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在價(jià)值評(píng)估不夠規(guī)范或者完全不走貸款抵押物價(jià)值評(píng)估這一操作程序，擔(dān)心付出較高的貸款抵押物價(jià)值評(píng)估費(fèi)，而忽略這一程序。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地、招商引資項(xiàng)目建設(shè)用地、公共事業(yè)用地、國(guó)家高速公路用地等也會(huì)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)帶來風(fēng)險(xiǎn)。四是我國(guó)還沒有對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款設(shè)立專門的法律文件，真正發(fā)生糾紛時(shí)無(wú)法得到法律的支持。

(五)法律不完善與產(chǎn)權(quán)不明晰農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押尚無(wú)明確的法律依據(jù)。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的四荒地等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的?，F(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)工作已全面鋪開，然而法律保障工作卻沒跟進(jìn)，這無(wú)疑會(huì)給農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押工作帶來困擾。

(六)金融機(jī)構(gòu)放貸積極性不高由于農(nóng)村中、小額貸款的收益和成本同所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不成正比，并且由前面分析可知，抵押物變現(xiàn)難在一定程度上會(huì)影響金融機(jī)構(gòu)的積極性。加之金融機(jī)構(gòu)，尤其是銀行的業(yè)務(wù)重心，關(guān)注熱點(diǎn)，主要集中在城市地區(qū)，往往更看重大企業(yè)，更注重大額業(yè)務(wù)，而忽視小企業(yè)，對(duì)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)貸款更是慎之又慎。并且適合農(nóng)村特點(diǎn)的電子化、票據(jù)化設(shè)施不足，農(nóng)戶辦理業(yè)務(wù)不方便。

三、完善我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的路徑

(一)培育土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的外部良好環(huán)境1.完善法律法規(guī)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但因《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)的約束，抵押處置存在一定的法律障礙。為配合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押工作的全速推進(jìn)，先行先試，建議相關(guān)部門進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)產(chǎn)權(quán)的法律框架建設(shè)，完善相關(guān)法規(guī)，出臺(tái)較為全面的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資管理辦法，明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可抵押性，以便為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款制度的推進(jìn)提供相應(yīng)的法律保障。2.建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。首先，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立能夠進(jìn)一步促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，使土地形成規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，更有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)施;其次，當(dāng)借款人無(wú)法償還貸款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)地變現(xiàn)抵押物從而獲得補(bǔ)償，并且有正規(guī)、統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)也會(huì)相應(yīng)地降低交易費(fèi)用，這是提高金融機(jī)構(gòu)放款積極性的有力舉措;最后，也有利于有關(guān)部門建立制度化、規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和監(jiān)管，從而消除土地流轉(zhuǎn)中損害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。此市場(chǎng)的主要功能:一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)，及時(shí)收集與農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息，使供求雙方能及時(shí)獲取土地流轉(zhuǎn)信息;二是促使供求雙方達(dá)成交易，并提供相關(guān)的交易服務(wù);三是涉農(nóng)機(jī)構(gòu)或者擔(dān)保公司可以通過該市場(chǎng)在較短時(shí)間內(nèi)把抵押的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，提高其開辦農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的積極性。3.設(shè)立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)立專業(yè)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，制定合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估制度。此制度需考慮兩點(diǎn):一是政府應(yīng)出臺(tái)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，對(duì)不同等級(jí)的農(nóng)村土地制定相應(yīng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)以供參考;二是成立獨(dú)立的抵押價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，結(jié)合實(shí)際，根據(jù)農(nóng)地的地理位置及其他條件，綜合農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格，制定科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法。對(duì)評(píng)估人員進(jìn)行從業(yè)資格認(rèn)證考核，憑證上崗，定期對(duì)評(píng)估人員進(jìn)行培訓(xùn)，確保評(píng)估水平。4.培育良好的外部環(huán)境。一是盡快完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步淡化土地的社會(huì)保障功能。在農(nóng)村社會(huì)體系尚未完善之前，可以對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押設(shè)定一定的限制，以保障農(nóng)民免予破產(chǎn)。二是加快農(nóng)村信用體系的建設(shè)，培育良好的金融生態(tài)環(huán)境，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的開展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

篇（2）

2地理信息的概念及在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證工作中推廣的必要性

地理信息是指與空間地理分布有關(guān)的信息，表示地表物體和環(huán)境固有的數(shù)據(jù)、質(zhì)量、分布特征、聯(lián)系和規(guī)律的數(shù)字、文字、圖形、圖像的總稱。其中它所具有的空間信息和屬性信息的統(tǒng)一管理特點(diǎn)是其它信息系統(tǒng)不具備的。我們進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證工作中存在大量的空間數(shù)據(jù)（地塊圖件）和與之相關(guān)聯(lián)的屬性信息（發(fā)包方、承包方）。以上這此特點(diǎn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證工作中推廣使用地理信息技術(shù)提供了必要。同時(shí)由于系統(tǒng)處理數(shù)據(jù)的嚴(yán)密性，保證不會(huì)出現(xiàn)邏輯錯(cuò)誤。

3實(shí)例研究

①此項(xiàng)目的工作底圖以正射影像圖為主，獲取方式可以用無(wú)人機(jī)航空攝影或購(gòu)買衛(wèi)星影像。無(wú)人具有機(jī)動(dòng)靈活的特點(diǎn)，通過外野航飛獲取地面分辨率為0.15米的單張照片及pos數(shù)據(jù)，外業(yè)控制測(cè)量，然后進(jìn)行內(nèi)業(yè)空三加密，生成正射影像圖。

②二輪土地承包臺(tái)賬包括的內(nèi)容有發(fā)包方，發(fā)包方地址，身份證號(hào)碼、電話號(hào)碼等基礎(chǔ)信息；承包方、承包方地址、身份證號(hào)碼、電話號(hào)碼等基礎(chǔ)信息；家庭成員姓名、，性別、身份證號(hào)碼、與戶主關(guān)系等基礎(chǔ)信息。我們輸入時(shí)，所有信息全部錄入之后通過承包方姓名在gis中和地塊信息中的承包方姓名進(jìn)行關(guān)聯(lián)，以獲取承包地塊信息表、農(nóng)戶信息表，家庭成員信息表的一致性，這樣數(shù)據(jù)入庫(kù)時(shí)準(zhǔn)確度比較高。

③外業(yè)人員通過正射影像圖和農(nóng)戶承包地登記基本信息表，入戶實(shí)地進(jìn)行承包地塊權(quán)屬調(diào)查，由農(nóng)戶進(jìn)行確認(rèn)。對(duì)存在爭(zhēng)議的地塊，待爭(zhēng)議解決后再登記。按照農(nóng)村承包土地調(diào)查技術(shù)規(guī)范對(duì)承包地塊進(jìn)行勾繪，并標(biāo)注權(quán)利人、地塊編碼、地塊名稱和面積，形成承包土地地籍草圖。核實(shí)每一個(gè)地塊的承包方基礎(chǔ)信息和發(fā)包方基礎(chǔ)信息等，包括承包方姓名、性別、住址、身份證號(hào)碼、電話號(hào)碼；家庭成員姓名、性別、身份證號(hào)碼、與承包方的關(guān)系以及發(fā)包方代表姓名、性別、身份證號(hào)碼、住址等信息。本次調(diào)查的信息，通過內(nèi)業(yè)人員的錄入之后和二輪承包臺(tái)賬進(jìn)行對(duì)比，關(guān)聯(lián)，以查出錯(cuò)誤和差別。使得數(shù)據(jù)建庫(kù)時(shí)要錄入的承包地塊信息表、家庭成員表、農(nóng)戶基礎(chǔ)信息表更加的得到了完整性和準(zhǔn)確性。

④將調(diào)查地塊的信息輸入GIS系統(tǒng)中。GIS系統(tǒng)具有空間和屬性的分析空能，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)工作在此項(xiàng)流程中首先作業(yè)員要在CASS系統(tǒng)中進(jìn)行地塊數(shù)據(jù)信息等的處理，入庫(kù)所需四個(gè)表的編排（承包地塊信息表、農(nóng)戶基礎(chǔ)信息表、家庭成員信息表、發(fā)包方信息表），最后通過GIS系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)的輸入。建立以村為單位的數(shù)據(jù)庫(kù)。

⑤利用GIS的工具將屬性信息與空間信息關(guān)聯(lián)、建立數(shù)據(jù)庫(kù)。數(shù)據(jù)庫(kù)建好之后，利用GIS系統(tǒng)的工具進(jìn)行承包方，小地塊名，地塊編碼，承包方編碼，地塊類別，是否基本農(nóng)田、土地利用類型，土地用途、所有權(quán)性質(zhì)等地塊屬性信息的掛接和空間信息的關(guān)聯(lián)等。使數(shù)據(jù)庫(kù)的信息更加完整。也使輸出的成果信息更加完整。

⑥拓?fù)湟恢滦?、屬性邏輯性進(jìn)行檢查。在屬性掛接完整之后要進(jìn)行拓樸一致性和屬性邏輯性的檢查，這是關(guān)鍵的一步，在此項(xiàng)工作中，利用GIS系統(tǒng)工具，能夠完整的檢查出拓樸一致性的錯(cuò)誤，所有檢查出現(xiàn)的錯(cuò)誤情況可以在本次流程中一一解決。

⑦公示資料制做。完成錯(cuò)誤的檢查之后，可以出公示資料，包括公示圖及相關(guān)表格，利用GIS軟件的制圖工具，進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的公示圖的制作；利用屬性處理工具導(dǎo)出公示表格。公示圖中主要標(biāo)注了承包方、小地塊名、面積、地塊編碼順序碼和社號(hào)等信息。此圖信息齊全，在公示期間由外野調(diào)查人員入戶由農(nóng)戶進(jìn)行確認(rèn)簽字，錯(cuò)誤之處進(jìn)行標(biāo)注。由內(nèi)業(yè)作業(yè)員進(jìn)行修改。

⑧修改公示中發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤。公示期間發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤由外業(yè)作業(yè)員進(jìn)行標(biāo)注，返回內(nèi)業(yè)后由內(nèi)業(yè)作業(yè)員進(jìn)行修改，主要的錯(cuò)誤有，承包方姓名，小地塊名，社號(hào)等的錯(cuò)誤。在此項(xiàng)工作中如果社號(hào)錯(cuò)誤，會(huì)產(chǎn)生一連串的編碼的錯(cuò)誤，主要是承包方編碼的錯(cuò)誤，這就需要修改數(shù)據(jù)庫(kù)地塊的屬性和四個(gè)表的承包方編碼。因此入庫(kù)所需四個(gè)表編碼的編排和四表的一致性是數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的關(guān)鍵。作業(yè)員必須要仔細(xì)認(rèn)真。

⑨檔案打印。檔案歸檔打印由內(nèi)業(yè)作業(yè)人員利用GIS系統(tǒng)工具對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行修改完善完整之后對(duì)進(jìn)行歸檔的資料輸出編輯及部分資料的打印。包括1：1000標(biāo)準(zhǔn)分幅簽字蓋章圖的編輯打印、歸戶表的輸出編輯打印、登記簿的編輯打印，地塊登記宗地圖的輸出編輯打印、登記臺(tái)賬的制作、承包合同的輸出編輯打印、承包地塊信息表的輸出編輯等資料的歸檔。

⑩發(fā)證、建立歸戶卡。最后進(jìn)行發(fā)證和建立歸戶卡，在本次工作中要利用GIS系統(tǒng)專用發(fā)證系統(tǒng)進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的證的打印，以及歸戶卡的編輯打印。

4質(zhì)量控制

在二軟承包地合同簽定中，各種資料的質(zhì)量檢查幾乎沒有控制。應(yīng)用地理信息系統(tǒng)，大量檢查可通過計(jì)算機(jī)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。實(shí)際工作中主要是應(yīng)用了一些基于規(guī)則的邏輯檢查，如：地塊的不封閉，地塊的重疊，組級(jí)行政區(qū)的不合理、四個(gè)信息表編排錯(cuò)誤導(dǎo)致的與地塊屬性邏輯掛接錯(cuò)誤等。

篇（3）

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)；完善

眾所周知，我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，因此加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有重要的戰(zhàn)略意義。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展的核心是土地問題，沒有良好的土地制度的支撐，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也就無(wú)從談起。構(gòu)建我國(guó)良好農(nóng)村土地制度的一個(gè)重要方面就是要建立科學(xué)合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制,以此來促進(jìn)農(nóng)村土地要素在法律范圍內(nèi)的合理流動(dòng)，從而達(dá)到土地資源的合理配置，提高土地資源的開發(fā)利用率，發(fā)展我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。但由于相關(guān)法律制度的極不完善，加上規(guī)范的農(nóng)村土地市場(chǎng)尚未形成，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)很多問題，不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)健康有序地流轉(zhuǎn)，也不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展，因此必須盡快完善我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。我國(guó)理論界對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度給予了充分的關(guān)注和研究，紛紛從不同的立場(chǎng)和視角提出各自的看法和建議，有力促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)理論的豐富和發(fā)展。但是，由于農(nóng)村土地權(quán)利本身的復(fù)雜性，以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作為較為新生的社會(huì)現(xiàn)象，進(jìn)入人們研究的視野的時(shí)間不是很長(zhǎng)，也由于其他社會(huì)因素的制約，目前，我國(guó)理論界關(guān)于農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的研究成果較為有限，未形成深入系統(tǒng)的學(xué)術(shù)專著，其理論研究的深度和廣度有待加強(qiáng)。本人在借鑒和吸收他人的研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了深入思考，提出了一些自己的看法和建議，以求對(duì)完善我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的有所裨益。由于本人的學(xué)識(shí)有限，錯(cuò)誤紕漏之處在所難免，敬請(qǐng)指正。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的概念及特點(diǎn)

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的概念

我國(guó)法律雖然對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)作了一些相關(guān)規(guī)定，但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在立法上仍未有一個(gè)準(zhǔn)確的定義，理論界對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也理解不一。有人認(rèn)為“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村土地承包期內(nèi),承包方以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、互換等方式將承包土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移給第三方從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”[1]；還有人認(rèn)為“農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就是指在保持集體土地所有權(quán)主體不變、確保家庭承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定的前提下，土地使用權(quán)在不同市場(chǎng)主體之間的轉(zhuǎn)移與交易”。筆者認(rèn)為，所謂的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)得以確定的前提下，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)及土地的農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法自愿將取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、抵押或其他方式轉(zhuǎn)移給他人的行為。這一定義需從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理解：

第一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是一種用益物權(quán)變動(dòng)的行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)首先在立法上應(yīng)將其界定為一種物權(quán)，這是構(gòu)建土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)。我國(guó)新頒布的《物權(quán)法》明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，這是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性的有力明證，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容來看，它是一種排他性的支配權(quán)，這也完全符合物權(quán)的特點(diǎn)。此外，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為物權(quán)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐操作及權(quán)利受到侵害后的司法保護(hù)具有積極意義。因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是用益物權(quán)的變動(dòng)行為。

第二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)未改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不管以何種方式進(jìn)行，農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)始終不變，其性質(zhì)仍然是農(nóng)村集體所有?！巴恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)只是一種新型的用益物權(quán)，而不是完整的所有權(quán)。承包人只享有土地的占有、使用、收益和部分的處分權(quán)，不包括最終的處分權(quán)，因此承包人對(duì)土地的掌控是有限的”[2]，這就決定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中土地集體所有的性質(zhì)不會(huì)改變。

第三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不改變土地農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)。土地是極其寶貴的資源，我國(guó)的基本國(guó)情是人多地少，耕地面積有限。為保護(hù)我國(guó)日益減少的耕地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》都明確規(guī)定：受讓方應(yīng)按照法律法規(guī)的規(guī)定，不得改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途。因此，對(duì)于流轉(zhuǎn)后的土地必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，絕不能挪作他用。所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一種不改變土地農(nóng)業(yè)用途的權(quán)利轉(zhuǎn)移。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

根據(jù)調(diào)查，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

1、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大，速度加快

自我國(guó)加入WTO以來，增加農(nóng)民收入，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)成為農(nóng)村工作的重點(diǎn)，不少地方政府和有關(guān)部門高度重視農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題，并采取有效措施大力促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。在政府部門的大力倡導(dǎo)之下，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模擴(kuò)大，速度加快。

2、土地流轉(zhuǎn)區(qū)域不斷擴(kuò)張

過去農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，農(nóng)民非農(nóng)收入較高且穩(wěn)定的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)以及大中城市的郊區(qū)和郊縣，非發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民因?yàn)榫蜆I(yè)途徑較少，家庭收入對(duì)土地依賴度高，土地流轉(zhuǎn)情況很少發(fā)生。但隨著社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流動(dòng)，現(xiàn)在發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的地域擴(kuò)展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、黑龍江、河北等內(nèi)陸省份。

3、土地流轉(zhuǎn)形式多樣化

目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有多種形式，大致有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、繼承、入股、抵押、反租倒包等形式。對(duì)于上述方式，我國(guó)法律明確規(guī)定的有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租和互換四種，其他方式雖未被法律明確規(guī)定，但在我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中客觀存在。筆者認(rèn)為，既然法律將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為一種用益物權(quán)，其以何種方式流轉(zhuǎn)應(yīng)充分尊重權(quán)利人的意愿，只要不違背法律的基本原則及相關(guān)法律規(guī)定，權(quán)利人可按照自己的實(shí)際需要靈活地選擇各種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因此，當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)具有多樣化特點(diǎn)。

4、土地流轉(zhuǎn)的利益分配的多樣性

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益分配正從過去“先有集體統(tǒng)一收入，再分配補(bǔ)償給流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶”的單一形式，發(fā)展為集體統(tǒng)收統(tǒng)分、農(nóng)戶直接轉(zhuǎn)包獲取土地流轉(zhuǎn)收入、農(nóng)戶入股合作經(jīng)營(yíng)、集體與農(nóng)戶共同入股參與分紅等多種形式共存。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的利益分配呈現(xiàn)多樣性[3]。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度所存在的問題

我國(guó)法律雖然已允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但“法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定過于籠統(tǒng)而簡(jiǎn)單，未形成完備的法律體系，其系統(tǒng)性、針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，其缺陷和不足顯而易見”[4]。但我國(guó)法律在缺位的同時(shí)又給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作了一些不必要的限制，如對(duì)流轉(zhuǎn)主體資格、流轉(zhuǎn)范圍和方式等進(jìn)行過于嚴(yán)格的限制。由于缺乏完善的法律制度的保護(hù)和支撐，加之現(xiàn)實(shí)中不利因素的影響，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)極不成熟、相關(guān)配套制度缺失等，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中面臨各種障礙、出現(xiàn)各種問題，如農(nóng)民利益受損、非法改變土地用途、流轉(zhuǎn)程序混亂、流轉(zhuǎn)糾紛增多、土地資源的效益未能充分發(fā)揮等等。這些問題的存在嚴(yán)重制約著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理有序地流轉(zhuǎn)，使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不僅不能達(dá)到預(yù)期的社會(huì)效益，反而產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，從而影響農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。因此必須將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的問題逐一進(jìn)行深入分析，然后找出相應(yīng)的對(duì)策和措施，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。筆者現(xiàn)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度在立法方面的缺陷以及在現(xiàn)實(shí)中所存在的問題這兩方面來進(jìn)行分析。

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的立法缺陷

1、土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定不明確

土地產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是農(nóng)村土地市場(chǎng)健康運(yùn)行的基礎(chǔ)，而我國(guó)現(xiàn)行法律并未對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰界定，導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系極不明確?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村集體土地屬農(nóng)村集體所有，然而，我國(guó)存在三級(jí)農(nóng)民集體，土地所有權(quán)分別為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村民委員會(huì)和村民小組掌握，因此農(nóng)村土地所有權(quán)的代表不明確。此外，農(nóng)村集體同時(shí)扮演著土地所有者和經(jīng)營(yíng)管理者的雙重角色，其職責(zé)規(guī)定不明確。由于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，導(dǎo)致各方的權(quán)責(zé)利不明確，使得各利益主體行為極不規(guī)范、利益分配也不合理，因此土地制度難以形成有效的激勵(lì)和約束。這種模糊不清的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不利于土地資源的優(yōu)化配置，從而直接阻礙了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)[5]。

2、流轉(zhuǎn)方式規(guī)定不明確

《土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其它方式流轉(zhuǎn)”。我國(guó)法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定，筆者認(rèn)為存在如下缺陷：

第一、“其他方式”規(guī)定不明確?！捌渌绞健钡降资呛畏N方式，是否可以任意創(chuàng)造，不得而知。而且，也不能從任何其他規(guī)定中看到相關(guān)的說明。新頒布的《物權(quán)法》也沿襲這種提法。筆者認(rèn)為不妥，雖然法律規(guī)定的兜底條款既有靈活性的一面，適應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)的需要，但對(duì)廣大農(nóng)戶而言，如果沒有法律和政策上的明確指引，必然會(huì)影響其對(duì)土地流轉(zhuǎn)可能性的判斷，從而影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

第二、關(guān)于抵押方式規(guī)定不明確?！掇r(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定，通過家庭承包以外的其它方式如招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等承包“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）農(nóng)村土地所取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，而家庭承包取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則未允許抵押。此種規(guī)定很不合理，隨著社會(huì)的發(fā)展，一些動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)所蘊(yùn)含的動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)潛能已經(jīng)大大超過其靜態(tài)價(jià)值。這些財(cái)產(chǎn)被過多限制或不能抵押，其經(jīng)濟(jì)效用就不能得到最大程度的發(fā)揮，從而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[6]。既然我國(guó)法律已允許以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，就應(yīng)該允許其可以進(jìn)行抵押，這也符合擔(dān)保法的原理。從新頒布的《物權(quán)法》依然不認(rèn)同抵押的流轉(zhuǎn)方式來看，筆者認(rèn)為立法者的價(jià)值取向還沒有改變，仍然覺得抵押風(fēng)險(xiǎn)性太大。這種想法，低估了農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)能力和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的估測(cè)能力，事實(shí)上“農(nóng)民是理性的，他們并不保守，也不反對(duì)現(xiàn)代化。他們對(duì)價(jià)格有足夠的反應(yīng)，他們?cè)谛袨榕ι暇哂信c其它社會(huì)階層同樣的人性，即追求自身效用的最大化”[7]。因此，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況不是農(nóng)民的市場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)意識(shí)有無(wú)達(dá)到立法和政策層面的問題，而是農(nóng)民手中沒有足夠的流動(dòng)資金，無(wú)法擴(kuò)大生產(chǎn)，進(jìn)行集中經(jīng)營(yíng)。行之有效的辦法就是允許農(nóng)民以手中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的合理利用。所以，筆者認(rèn)為我國(guó)法律應(yīng)認(rèn)同抵押這一流轉(zhuǎn)方式。

第三、關(guān)于繼承的方式表述不明確。我國(guó)現(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問題上沒有使用“繼承”這一概念，而是變通地表述為“由繼承人繼續(xù)承包”。而新頒布的《物權(quán)法》則對(duì)繼承沒有做出任何規(guī)定。筆者認(rèn)為，這是立法上的失誤，既然林地能夠繼承，為什么草地、耕地就不能繼承？同一權(quán)利因客體不同而賦予不同的法律后果，容易造成法律適用上的混亂；而且，禁止耕地、草地的經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承，會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期規(guī)劃，不利于發(fā)揮其積極性。因此，從立法的同一性和著重保護(hù)農(nóng)民利益的角度出發(fā)，法律應(yīng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以繼承的方式流轉(zhuǎn)。

3、流轉(zhuǎn)存在嚴(yán)格的限制性規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體和范圍進(jìn)行嚴(yán)格限制。如《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的必須經(jīng)過村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”；《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》第九條規(guī)定：“受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”；互換則要求是在同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包方之間進(jìn)行；轉(zhuǎn)讓要求受讓方只能是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶且轉(zhuǎn)讓方必須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源；入股則限定在承包方之間；轉(zhuǎn)包則限定在本集體組織內(nèi)部等。這些限制性的規(guī)定使得“農(nóng)民退出土地的成本非常高”[8]，導(dǎo)致一些缺乏經(jīng)營(yíng)能力而又想退出的農(nóng)民可能被禁錮在土地上，而一些富有管理經(jīng)驗(yàn)、擁有先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的經(jīng)營(yíng)組織和承包個(gè)人則無(wú)法進(jìn)入農(nóng)地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從而使得土地的利用率和農(nóng)戶的種地積極性受到極大影響，農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化和規(guī)?；M(jìn)展緩慢。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意的規(guī)定也極不合理，我國(guó)法律并未對(duì)同意的條件做出明確的界定，如發(fā)包人不同意，即使能產(chǎn)生高效益的轉(zhuǎn)讓亦屬無(wú)效，這項(xiàng)規(guī)定極大束縛了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)實(shí)問題

由于立法的缺陷和現(xiàn)實(shí)中各種不利因素的制約，我國(guó)現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中運(yùn)行不暢，面臨諸多問題，現(xiàn)分述如下：

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)極不成熟

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要成熟的土地市場(chǎng)的支撐，健全的土地市場(chǎng)能為土地流轉(zhuǎn)提供規(guī)范的交易場(chǎng)所，從而促進(jìn)農(nóng)村土地快捷有效地流轉(zhuǎn)。但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，我國(guó)的農(nóng)村土地市場(chǎng)還只是初具雛形，極不成熟，其主要體現(xiàn)在：第一、農(nóng)村土地市場(chǎng)沒有完備的地價(jià)評(píng)估體系，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格的估算缺乏相應(yīng)的參考標(biāo)準(zhǔn)。第二、缺乏完善的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，農(nóng)村土地市場(chǎng)的供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未形成，土地流轉(zhuǎn)受地方政府的控制較大，土地產(chǎn)權(quán)還不能實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域流動(dòng)。第三、缺乏完善的中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏完備的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和土地融資機(jī)構(gòu)等。由于缺乏完善的市場(chǎng)服務(wù)體系和有效的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)極不成熟，導(dǎo)致土地供求信息受阻，信息輻射面狹小，從而導(dǎo)致土地市場(chǎng)供求失衡；同時(shí)使得農(nóng)村土地的商品化程度偏低，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值不能充分體現(xiàn)，市場(chǎng)化操作相當(dāng)困難，因而嚴(yán)重阻礙了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理有序的流轉(zhuǎn)。

2、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重

近年來，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重侵害的問題較為突出,主要體現(xiàn)在：一是以權(quán)力剝奪農(nóng)戶的自主決策權(quán)，有些地方違背農(nóng)民意愿，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)，把土地流轉(zhuǎn)作為增加地方收入和福利的手段,抑或作為政府決策者“政績(jī)”的形象工程；有些地方為了降低開發(fā)成本和便于招商引資，借土地流轉(zhuǎn)為名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長(zhǎng)期地價(jià)出讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這些強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)，勢(shì)必?fù)p害農(nóng)民的切身利益；二是隨意調(diào)整承包地，分出所謂的“口糧田”、“機(jī)動(dòng)田”，在本已分到各戶的承包地中切出機(jī)動(dòng)田，由集體甚至村干部個(gè)人掌握；三是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中與民爭(zhēng)利。這些行為嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，影響了農(nóng)民的正常生產(chǎn)生活。

3、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

農(nóng)戶之間的土地轉(zhuǎn)包、互換等土地流轉(zhuǎn)，多是自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，相互之間只是口頭協(xié)議，沒有簽訂書面的文字合同或契約來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)，這就造成土地承包關(guān)系的混亂，致使土地流轉(zhuǎn)工作無(wú)序進(jìn)行。有的農(nóng)戶之間雖簽有協(xié)議，但協(xié)議內(nèi)容簡(jiǎn)單，標(biāo)的物不明確，權(quán)利義務(wù)規(guī)定不清楚，違約責(zé)任不祥，易引發(fā)合同糾紛。此外，農(nóng)戶之間自發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的期限較短而且極不穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)雙方大多約定為一年一變，使得受讓方?jīng)]有長(zhǎng)期保障，不肯對(duì)土地作較多投入，只維持現(xiàn)狀，生怕資金無(wú)法收回，從而造成土地資源的浪費(fèi)。這都不利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

4、農(nóng)村社會(huì)保障體系的缺失

我國(guó)農(nóng)村并沒有建立完備的社會(huì)保障體系，農(nóng)民只能牢牢地依附于土地，將土地作為最基本的社會(huì)保障，以化解失業(yè)、疾病等風(fēng)險(xiǎn)，“均等地占用土地并盡可能多地?fù)碛型恋刭Y源是一種最有效的社會(huì)保障，中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行票據(jù)分配土地的制度安排是一種最典型的土地型社會(huì)保障制度”[9]。因此，在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)，土地依然承擔(dān)著主要的社會(huì)保障功能。由于土地的最低社會(huì)保障功能沒有一個(gè)替代物，因此大多數(shù)農(nóng)民仍把土地看作是“活命田”，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至荒蕪棄耕，也不輕易流轉(zhuǎn)土地。由于不能使農(nóng)民和土地有效分離，這就極大地限制了土地的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)效率低下。

5、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制的缺失

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，因土地承包經(jīng)營(yíng)或流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛的，可請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等協(xié)調(diào)解決，也可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，或直接向人民法院。而當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況是，一方面，大多數(shù)地方政府或法院有關(guān)機(jī)構(gòu)尚未形成處理土地糾紛的規(guī)范化制度，也缺乏相關(guān)的法律條文與仲裁根據(jù)，另一方面，現(xiàn)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍和規(guī)模卻越來越大，許多程序不規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)導(dǎo)致了越來越多的糾紛，這二者的矛盾使得農(nóng)村中許多土地流轉(zhuǎn)糾紛無(wú)法得到及時(shí)合理的解決，從而阻礙了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順利流轉(zhuǎn)，也影響了農(nóng)村的穩(wěn)定。

三、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的對(duì)策及建議

如前文所述，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度極不完善，既有立法上的缺陷，也有現(xiàn)實(shí)中的問題，從而制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)健康有序地流轉(zhuǎn)，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度亟待完善，這就要求：一方面要從立法上完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度具有針對(duì)性、系統(tǒng)性和可操作性；另一方面又要加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)與發(fā)展，加快相關(guān)配套措施的建立與完善。同時(shí)，政府要切實(shí)履行自身的職責(zé)，采取有效措施，加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)引導(dǎo)與規(guī)范管理，這樣才能促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理有序地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的社會(huì)效益。筆者現(xiàn)具體從以下幾個(gè)方面來進(jìn)行集中論述。

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的立法完善

1、建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，明確土地產(chǎn)權(quán)主體

土地產(chǎn)權(quán)明確是交易的前提，沒有明晰的產(chǎn)權(quán)制度，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中就會(huì)導(dǎo)致相關(guān)物質(zhì)利益關(guān)系的混亂，農(nóng)民的合法權(quán)益易受到侵害。明確土地產(chǎn)權(quán)，就是要明確土地所有權(quán)的主體代表，其關(guān)鍵問題是要統(tǒng)一集體所有權(quán)的主體，取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村以及村民小組三級(jí)所有的分化現(xiàn)象。具體做法是明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體是村集體，按照我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)村實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)確立村民委員會(huì)作為集體土地所有權(quán)主體的代表。因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)是農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生的基層組織，具有較高的威信，能夠代表農(nóng)民的共同意愿獨(dú)立行使權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任，最適宜充當(dāng)農(nóng)村土地所有權(quán)的代表，法律應(yīng)賦予其相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，使其很好地行使土地所有權(quán)人的職責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。其他組織因缺乏相應(yīng)的資質(zhì)和條件，不便充當(dāng)農(nóng)村土地的所有權(quán)的代表。鑒于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的重要性，筆者強(qiáng)烈建議立法機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，制定頒布《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法》來確立合理的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步穩(wěn)定和明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)。

2、修改法律關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理規(guī)制

如前文所述，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)設(shè)置了許多不合理的限制規(guī)定。法律對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性不相吻合，其實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民行使土地權(quán)利的一種干預(yù)，我國(guó)新頒布的《物權(quán)法》既然已經(jīng)把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確界定為物權(quán)，就應(yīng)該賦予農(nóng)民相應(yīng)的支配權(quán)，“所謂物權(quán)之直接支配性，指物權(quán)人得依自己的意思，無(wú)須他人意思或行為之介入，對(duì)標(biāo)的物即得為管領(lǐng)處分，實(shí)現(xiàn)其權(quán)利內(nèi)容之特性”[10]。立法對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制的本意是考慮到農(nóng)村保障制度并未健全，土地依然是農(nóng)民的生活保障，盲目轉(zhuǎn)讓土地的風(fēng)險(xiǎn)性太高，容易造成農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定，其實(shí)這種擔(dān)心是多余的，既低估農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)能力，也不符合社會(huì)實(shí)際，農(nóng)民是理性的，他會(huì)根據(jù)自身利益的需求來決定是否處分其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)生活中，隨著農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善，農(nóng)民的就業(yè)途徑更為廣闊，收入來源也日益多樣化。農(nóng)民與土地的關(guān)系也日趨松散，依賴土地而生存的現(xiàn)象將越來越少。因此，法律對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)做如此嚴(yán)格的限制完全沒有必要，只會(huì)造成土地流轉(zhuǎn)的成本過高，導(dǎo)致土地的閑置，阻礙土地流轉(zhuǎn)和土地效益的發(fā)揮，進(jìn)而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，筆者建議取消對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制，尤其是廢除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意的規(guī)定，從而為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個(gè)良好的法律環(huán)境，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

3、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式

(1)要賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)地抵押權(quán)。我國(guó)法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押基本持否定態(tài)度，這與物權(quán)屬性不相吻合。農(nóng)地如果不能作為抵押物進(jìn)入市場(chǎng)，既不利于土地資源的優(yōu)化配置，也不利于農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更延緩了農(nóng)村信用市場(chǎng)的發(fā)展，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)融資的極大需求不相適應(yīng)。此外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)，物權(quán)人對(duì)其權(quán)利在效力上具有可處分性。因此，我國(guó)法律要賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的抵押權(quán)。

(2)要允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以繼承的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。從保護(hù)耕地、鼓勵(lì)承包人對(duì)土地持續(xù)投入以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的角度，允許其繼承人繼續(xù)承包利大于弊?？紤]到社會(huì)公平，為平衡農(nóng)戶間的利益及農(nóng)村集體的利益，可以采取繼承人與發(fā)包人簽訂新的合同方式，適當(dāng)增加新承包人的義務(wù)。在具體設(shè)計(jì)時(shí)，可作如下規(guī)定：第一，在發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先遵守《繼承法》的基本原則，其次，還要遵守《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等有關(guān)農(nóng)地管理的規(guī)定。第二，可借鑒臺(tái)灣地區(qū)的立法，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繼承人可優(yōu)先于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的繼承人分得農(nóng)地使用權(quán)，對(duì)于非務(wù)農(nóng)的繼承人，可以繼承其他財(cái)產(chǎn)。如其他財(cái)產(chǎn)不足其繼承份額，可以進(jìn)行金錢補(bǔ)償，由在村繼承人耕作利用土地。第三，如果繼承人均為非務(wù)農(nóng)人口，除非該繼承人自此從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，否則應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他人[11]。第四，不得將同一塊土地使用權(quán)進(jìn)行登記上的分割，否則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地的零碎化。如果繼承人有兩人以上，并且被繼承人擁有多個(gè)農(nóng)地使用權(quán)，則在保證使用權(quán)完整的前提下公平分配；如不足分配，則對(duì)未分得的繼承人折價(jià)補(bǔ)償，對(duì)于多余的地塊或無(wú)法分配的情形，則由繼承人共有，或?qū)⑼恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)變賣或折價(jià)。因此，無(wú)論是在理論上，還是在實(shí)踐中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完全可以以繼承的方式流轉(zhuǎn)。

(3)其他流轉(zhuǎn)方式可予以一定的明確，同時(shí)，我國(guó)法律還應(yīng)鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人采取多種方式流轉(zhuǎn)，如入股、出典、委托轉(zhuǎn)包、家庭聯(lián)產(chǎn)承包合作經(jīng)營(yíng)、交付土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由他人代耕代種等等。

(二)加強(qiáng)政府在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用

1、加強(qiáng)政府的服務(wù)與管理職責(zé)

在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，作為直接管理的政府部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極作用，切實(shí)履行其對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、服務(wù)與管理職責(zé)。筆者建議設(shè)置專門的職能機(jī)構(gòu)如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心或管理委員會(huì)等，負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理工作。其具體職能可設(shè)定為：在堅(jiān)持農(nóng)民自愿有償?shù)那疤嵯拢e極引導(dǎo)符合流轉(zhuǎn)條件的農(nóng)民實(shí)行土地流轉(zhuǎn)；規(guī)范操作程序，指導(dǎo)農(nóng)民依法簽訂好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的書面合同，并建立健全土地流轉(zhuǎn)檔案，詳細(xì)登記流轉(zhuǎn)農(nóng)地的面積、位置、質(zhì)量、等級(jí)、價(jià)格與期限；仲裁處理土地流轉(zhuǎn)糾紛；監(jiān)督流轉(zhuǎn)后土地的利用，防止非法改變土地用途的行為發(fā)生等；為農(nóng)民提供法律、金融、市場(chǎng)、信息等方面的服務(wù)，幫助農(nóng)民解決在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中遇到的實(shí)際困難[12]。

2、規(guī)制政府行政權(quán)力、保障農(nóng)民權(quán)益

在明確政府指導(dǎo)和監(jiān)督管理的職責(zé)的同時(shí)，對(duì)于政府部門的行政權(quán)力也必須予以一定的規(guī)制，以防止其權(quán)力的濫用，避免對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的損害。因此，必須通過嚴(yán)密的監(jiān)督和制約體系將政府部門的行政權(quán)力納入法制的框架下，使其做到依法行政。為了更好地督促、規(guī)范和方便政府部門行使職權(quán)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益、促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)健康合理地流轉(zhuǎn)。筆者建議各地方立法機(jī)構(gòu)，可按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，制定符合地區(qū)實(shí)際的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，使政府部門的指導(dǎo)、服務(wù)與管理工作落到實(shí)處，從而促使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

（三）完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的配套措施

1、培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

如前所述，我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村土地市場(chǎng)極不成熟，其市場(chǎng)功能還不能很好的發(fā)揮和體現(xiàn)，那么如何培育我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)呢？筆者認(rèn)為，除了要建立規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)戶是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的直接交易主體之外，現(xiàn)階段必須作到如下幾點(diǎn)：

首先，要著手研究建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格機(jī)制、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的中介機(jī)制、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益分配機(jī)制的建設(shè)。就農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格機(jī)制而言，要實(shí)行公平地價(jià)制度，運(yùn)用科學(xué)的方法確定與國(guó)有土地使用權(quán)價(jià)格相協(xié)調(diào)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的基準(zhǔn)地價(jià)，由土地管理部門定期公布；就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機(jī)制而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展需要配套的市場(chǎng)中介服務(wù)體系，要建立包括咨詢、地價(jià)評(píng)估、仲裁等機(jī)構(gòu)及相關(guān)制度，并做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的保險(xiǎn)等工作；就農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配制度而言，應(yīng)當(dāng)使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益在交易當(dāng)事人之間合理分配，以保護(hù)各方的合法權(quán)利。

其次，要建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估制度，即由具有地價(jià)評(píng)估資格的地價(jià)評(píng)估單位和評(píng)估師評(píng)估地價(jià)，并報(bào)請(qǐng)土地管理部門審定。

最后，要使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易活動(dòng)公開化、契約化、貨幣化，提高農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的透明度。建立健全法律法規(guī)約束、金融約束、產(chǎn)權(quán)約束、內(nèi)部責(zé)任義務(wù)約束等。

2、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序

鑒于我國(guó)目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序極不規(guī)范，流轉(zhuǎn)糾紛日益增多，為促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)健康有序地流轉(zhuǎn)，穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，必須建立相應(yīng)的機(jī)制來規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)程序。針對(duì)農(nóng)村社會(huì)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，筆者建議采取如下具體措施：

第一，修改合同法的相關(guān)內(nèi)容，在合同法里邊增設(shè)有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有名合同，明確規(guī)定流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使雙方權(quán)利義務(wù)法定化，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要合同條款予以明確規(guī)定，以供當(dāng)事人在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)予以借鑒，同時(shí)法律應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定當(dāng)事人在進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)必須簽訂書面合同，把書面合同作為合同生效的要件之一。第二，設(shè)立合同備案程序，即當(dāng)事人簽訂土地流轉(zhuǎn)合同后必須報(bào)專門的職能機(jī)構(gòu)備案，如果合同內(nèi)容不符合法律規(guī)定或有不適當(dāng)?shù)牡胤剑毮軝C(jī)構(gòu)可以建議當(dāng)事人對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充和修改。第三，在合同履行過程中，設(shè)立監(jiān)督程序，即由土地管理機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)事人履行合同的情形進(jìn)行合法監(jiān)督，以保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同依法有序地履行。

3、加快農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)

篇（4）

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定財(cái)產(chǎn)權(quán)地位和物權(quán)的特征表明在征收時(shí)應(yīng)獲得必要的補(bǔ)償。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；2002年《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步明確：“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。作為設(shè)置在我國(guó)農(nóng)地上的一種重要土地權(quán)利，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為一種穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益權(quán)。從承包地的功能上看，承包地如果剝出其社會(huì)各方面的功能，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只是一種生產(chǎn)要素而已，和資本、技術(shù)、勞動(dòng)力一樣，是進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的基本資料。作為生產(chǎn)要素在與其他生產(chǎn)要素結(jié)合進(jìn)行生產(chǎn)，必然要取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。對(duì)承包土地的農(nóng)戶而言，其經(jīng)濟(jì)意義在于利用土地生產(chǎn)更多的有效益的產(chǎn)品。特別是現(xiàn)階段，農(nóng)民解決了溫飽問題，糧食供求基本平衡時(shí)，承包土地的經(jīng)濟(jì)功能突顯，目前是大多數(shù)農(nóng)民致富的主要途徑。《農(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為我國(guó)農(nóng)民享有的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其法律地位進(jìn)一步明確，而且通過二輪承包工作使農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得到了有效保護(hù)。到2003年為止，中國(guó)農(nóng)村98％以上的村組開展了第二輪土地承包工作，92％的耕地承包期延長(zhǎng)到了30年，98％的農(nóng)戶與發(fā)包方簽了土地承包合同。與此同時(shí)也存在一些不容忽視的問題：有些地方為了減少征地成本，降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，忽視失地農(nóng)民的就業(yè)和生活安置；有些地方補(bǔ)償費(fèi)的分配沒有充分體現(xiàn)農(nóng)民的受益主體地位，以各種名目拖欠、挪用、截留土地補(bǔ)償費(fèi)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償存在的主要問題

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利主體地位被忽視。在農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前，由于集體土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一由農(nóng)民集體享有，在國(guó)家征地時(shí)，征地補(bǔ)償完全支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)可爭(zhēng)議。但是，在實(shí)行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包以后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種獨(dú)立的法定權(quán)利而存在，并在權(quán)利內(nèi)容上已承受了土地所有權(quán)的大部分權(quán)能。在承包的土地上便出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為使用者的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人兩個(gè)權(quán)利主體。國(guó)家的征收行為，既征收了農(nóng)民集體的土地所有權(quán)又征收了承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；從權(quán)利內(nèi)容上來看，后者應(yīng)更具有發(fā)言權(quán)，因?yàn)樵谕恋卣魇罩?，農(nóng)民失去了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一法定的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，失去了幾十年經(jīng)營(yíng)土地的收益來源。如果這時(shí)國(guó)家僅對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，顯然不符合法治社會(huì)下權(quán)利救濟(jì)的原則。從法律關(guān)系上來看，集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是兩個(gè)不同的權(quán)利，所有權(quán)的轉(zhuǎn)移并不必然地發(fā)生用益物權(quán)的轉(zhuǎn)移。在集體土地征收中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是與集體經(jīng)濟(jì)組織具有同等地位權(quán)利主體，并不理所當(dāng)然地依附于集體土地所有權(quán)人。

土地補(bǔ)償程序不完善、欠缺司法救濟(jì)。土地補(bǔ)償程序包括征地補(bǔ)償安置方案公告、報(bào)批征地補(bǔ)償安置方案、批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案、土地補(bǔ)償?shù)怯?、?shí)施補(bǔ)償安置方案和交付土地等5個(gè)方面。其中，最重要的是公告和聽證。實(shí)踐中，補(bǔ)償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽證的保障渠道。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)沒有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征收補(bǔ)償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院。這種制度安排，給征收方以過大的權(quán)力，而被征收方連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，極易造成對(duì)被征收人利益的損害。

完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償制度的建議

篇（5）

②前引①，第104頁(yè)。

摘要：農(nóng)民股東用以入股的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成公司對(duì)債權(quán)人擔(dān)保的“責(zé)任財(cái)產(chǎn)”，但其目前又承載著事實(shí)上的生存保障功能。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“責(zé)任財(cái)產(chǎn)性”與“保障性”形成明顯的沖突與緊張關(guān)系，由此產(chǎn)生農(nóng)民股東與債權(quán)人之間的利益沖突。分別探討公司成立階段、運(yùn)營(yíng)階段、清算階段的農(nóng)民股東與債權(quán)人之間的利益沖突的表現(xiàn)形式及其解決方案，尤其對(duì)于清算階段的利益沖突，在評(píng)析當(dāng)前各家學(xué)說利弊得失的基礎(chǔ)上，提出“優(yōu)先購(gòu)買權(quán)+入股保險(xiǎn)+入股風(fēng)險(xiǎn)基金”的三位一體的立體化解決思路，應(yīng)具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)民股東債權(quán)人利益沖突

中圖分類號(hào)：DF521文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-8330（2013）03-0020-08

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是其用益物權(quán)屬性的題中應(yīng)有之義。從法律科學(xué)的角度出發(fā),股份合作社和農(nóng)民專業(yè)合作社均不宜作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的組織形式。①有限責(zé)任公司的“資合性”、“營(yíng)利性”與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的資本化本質(zhì)相契合，其“人合性”以及較大的“自治性”更是為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股過程中權(quán)利義務(wù)關(guān)系的靈活配置提供了較大的法律空間。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的適宜的組織形式應(yīng)為有限責(zé)任公司。② 盡管基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)提上了執(zhí)政黨的議事日程，但社會(huì)保障的城鄉(xiāng)一體化的完全實(shí)現(xiàn)尚需時(shí)日，法律上用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍具有事實(shí)上的保障性,入股農(nóng)民需要依賴于來自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益為其提供生存保障。目前，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股實(shí)踐中，普遍確立了農(nóng)民股東的“保底分紅權(quán)”、“退股權(quán)”、“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的回購(gòu)請(qǐng)求權(quán)”、“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不作為責(zé)任財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清償”等做法。

在普通公司中，債權(quán)人與股東之間的利益平衡是通過維系公司資產(chǎn)的獨(dú)立性與完整性來實(shí)現(xiàn)的，但在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的有限責(zé)任公司中，公司資產(chǎn)的獨(dú)立性與完整性受制于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)事實(shí)上的保障性，其債權(quán)人面臨的風(fēng)險(xiǎn)也比在普通公司中要大得多。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公司債權(quán)人也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，盡可能地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、保證交易安全也是其必然的經(jīng)營(yíng)之道。如果不能實(shí)現(xiàn)債權(quán)人與農(nóng)民股東利益的再平衡，必然導(dǎo)致農(nóng)地入股公司的商業(yè)機(jī)會(huì)的減少甚至完全消失。沒有商業(yè)機(jī)會(huì)的公司顯然也不可能為其股東帶來投資回報(bào)，農(nóng)民股東依賴來自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益解決其生活保障的期待也必然落空，最終也不利于農(nóng)民股東的利益維護(hù)。因此，平衡農(nóng)地入股公司中的債權(quán)人與農(nóng)民股東之間的利益成為一個(gè)亟待解決的問題。

一、 公司設(shè)立階段的利益沖突

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估

資本確定原則要求公司成立時(shí)，其注冊(cè)資本必須確定，以保證公司有一定的資產(chǎn)清償對(duì)債權(quán)人的債務(wù)。對(duì)股東的出資財(cái)產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估是資本確定原則的必然要求?！豆痉ā返?7條規(guī)定:對(duì)作為出資的非貨幣作價(jià)的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)評(píng)估作價(jià)，核實(shí)財(cái)產(chǎn)，不得高估或者低估作價(jià)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股有限責(zé)任公司中，保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估結(jié)論的客觀性和科學(xué)性對(duì)于平衡農(nóng)民股東與債權(quán)人之間的利益沖突具有重要意義。因?yàn)?，若土地承包?jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值被高估,則實(shí)為虛假出資，公司的清償能力降低，債權(quán)人利益受損；若土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值被低估, 由于農(nóng)民股東的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資是其分享股東權(quán)利義務(wù)的依據(jù),則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民股東的利益受損。

③參見李啟宇：《基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新研究》，載中國(guó)知網(wǎng)中國(guó)博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)：四川農(nóng)業(yè)大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第85頁(yè)。

④王斌、劉程程、于紅梅：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值評(píng)估研究》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2009年第11期，第56頁(yè)。

⑤蘇曉鵬、馮文麗：，《論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估問題》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》 2009年第3期，第67—68頁(yè)。

⑥孫中華、羅漢亞、趙鯤：《關(guān)于江蘇省農(nóng)村土地股份合作社發(fā)展情況的調(diào)研報(bào)告》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2010年第8期，第33頁(yè)。

⑦前引⑥，第30頁(yè)。目前，由于法律法規(guī)和專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的欠缺，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估難以保證其評(píng)估結(jié)論的客觀和公正。具體而言，表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：首先，缺乏專業(yè)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。在專業(yè)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)缺失的情形下，許多地方就將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心作為評(píng)估機(jī)構(gòu)。例如，成都市雙流縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心截至2008年11月就評(píng)估了雙流縣宗富枇杷種植專業(yè)合作社等4宗土地，評(píng)估面積189.81畝，評(píng)估總價(jià)達(dá)274.22萬(wàn)元。③雖然這樣操作對(duì)于在約束條件下促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)具有現(xiàn)實(shí)意義，但其專業(yè)性、科學(xué)性很難得到保證。其次，流轉(zhuǎn)價(jià)格確定的依據(jù)不清、隨意性大。資產(chǎn)評(píng)估一般有成本法、市場(chǎng)法和收益法等方法。由于土地是自然本身的產(chǎn)物，成本是虛擬的，很難定量，成本法難以實(shí)際運(yùn)用；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓目前為法律所限制，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，市場(chǎng)上的可參照物不僅量少而且可比性差，市場(chǎng)法在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估中也不可行。因此，一般使用收益法來評(píng)估農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值，④估測(cè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)未來預(yù)期收益并折算成現(xiàn)值，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值等于其預(yù)期未來收益的現(xiàn)值之和。⑤目前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股試點(diǎn)實(shí)踐的作價(jià)原則一般為，按近三年的平均畝凈收益與剩余承包期的乘積。例如，江蘇省常熟市董浜鎮(zhèn)金龍稻米專業(yè)合作社的評(píng)估方法為，平均每畝土地每年收益250元，乘以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余年限20年，得出每畝土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)5000元。⑥問題在于，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的目的就在于實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以目前細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)下的土地凈收益作為依據(jù)來評(píng)估土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后的預(yù)期收益，難謂合理。此外，雖然現(xiàn)行法律規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限是30年，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”的政策已經(jīng)確定，僅以30年的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限為依據(jù)計(jì)算入股的剩余期限收益，也有失公平。再次，在只有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的情況下，實(shí)踐中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)往往沒有折價(jià)。例如，江蘇省金壇市28家土地股份合作社中有26家屬于這種類型,占92.8%。⑦在只有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的情形下，確定股東之間權(quán)利義務(wù)的依據(jù)相對(duì)簡(jiǎn)單，憑入股土地的數(shù)量即可。但由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股東的出資，其評(píng)估的價(jià)值關(guān)涉到公司的資本總額，關(guān)涉到股東承擔(dān)責(zé)任的范圍，關(guān)涉到債權(quán)人債權(quán)實(shí)現(xiàn)的程度，不進(jìn)行評(píng)估顯然不利于債權(quán)人利益的保護(hù)。因此，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估的法律法規(guī)、建立專業(yè)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)尤為緊迫。

篇（6）

1978年通過農(nóng)村改革實(shí)行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制,確立了農(nóng)戶的市場(chǎng)主導(dǎo)地位。1984年土地承包期確立為15年,1993年陸續(xù)到期,第2輪土地承包期確定為30年。1997年全國(guó)全面開展延長(zhǎng)土地承包期30年的工作,到2000年第2輪延包基本完成,確立了新一輪土地承包關(guān)系。農(nóng)民普遍獲得了30年的農(nóng)村土地使用權(quán),為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和進(jìn)一步發(fā)展提供了前提。現(xiàn)將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意義及形式總結(jié)如下。

1土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意義

我國(guó)總體已進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期。農(nóng)業(yè)稅全面減免,國(guó)家實(shí)行強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策,農(nóng)業(yè)比較效益提高,農(nóng)地價(jià)值提升,農(nóng)業(yè)投資開發(fā)機(jī)遇增多,各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織的農(nóng)地需求擴(kuò)大。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的機(jī)會(huì)和就業(yè)環(huán)境改善,農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步伐加快。承包農(nóng)戶的農(nóng)地供給增加,發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)也迫切需要大量的土地來進(jìn)行規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化、高效化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也越來越顯得迫切和重要[1-2]。

1.1有利于改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展

過去的小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織化程度低,抗自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力低,生產(chǎn)技術(shù)科技含量低,農(nóng)業(yè)機(jī)械化成本高。通過土地流轉(zhuǎn),在保證流出方經(jīng)濟(jì)利益的前提下,有利于擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模,發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng),有利于先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的實(shí)施和推廣,有利于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備的使用和推廣,有利于提高農(nóng)業(yè)集約化水平,有利于發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社,提高農(nóng)業(yè)組織化程度。

1.2有利于農(nóng)地資源配置,促進(jìn)土地合理利用

通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),有利于農(nóng)民安心外出務(wù)工經(jīng)商,增加了農(nóng)民收入,有利于防止承包土地粗放經(jīng)營(yíng),甚至拋荒,減少土地資源的閑置和浪費(fèi),有利于科學(xué)配置和合理利用農(nóng)地資源,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。

1.3有利于完善家庭承包經(jīng)營(yíng),鞏固基本經(jīng)營(yíng)制度

堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,核心是穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),必須明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸誰(shuí)、誰(shuí)有權(quán)流轉(zhuǎn)、采取什么方式流轉(zhuǎn)。有利于加快農(nóng)村土地確權(quán)與登記頒證,落實(shí)農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)力,賦于農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),進(jìn)而保證現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)期不變[2]。

2土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式

2.1轉(zhuǎn)包

轉(zhuǎn)包指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)包后,原土地承包關(guān)系不變。原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。轉(zhuǎn)包是人民群眾自發(fā)創(chuàng)造的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式。這種形式在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行,運(yùn)作簡(jiǎn)便,方式靈活,是農(nóng)戶間土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式,對(duì)穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、防止耕地撂荒、擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模起到積極作用,但也有一定的局限性[3]。

2.2出租

出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。出租后原土地承包關(guān)系不變,原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時(shí)約定的條件對(duì)承包方負(fù)責(zé)。出租是農(nóng)戶將承包土地租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶、單位、個(gè)人及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的通稱。

2.3入股

入股是指實(shí)行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展發(fā)業(yè)經(jīng)濟(jì),將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán),自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng);其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán),入股組成股份公司或者合作社等,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。土地入股可以使農(nóng)戶與土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的利益有機(jī)結(jié)合起來,最大限度地獲得土地經(jīng)營(yíng)的增值收益,但入股農(nóng)戶也要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。隨著農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展,將會(huì)帶動(dòng)土地入股形式的發(fā)展。土地入股只能用于從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn),不能組建公司法人。這是因?yàn)樵谵r(nóng)村社會(huì)保障體系不健全、不完善和保障水平較低的情況下,農(nóng)戶所承包的土地仍是農(nóng)戶最可靠的生活保障。如果允許承包地入股組建股份公司或者股份有限公司,在企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)需要債務(wù)清償時(shí),可能導(dǎo)致農(nóng)民失去承包地和生活保障,導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定?！掇r(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律也沒有允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建公司法人的規(guī)定[4]。

    2.4其他方式

除以上3種形式外,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式還有轉(zhuǎn)讓、互換等。

3結(jié)語(yǔ)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包和出租這2種形式是當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式。對(duì)農(nóng)戶來說,既保留了承包土地的權(quán)利,又無(wú)需直接經(jīng)營(yíng)土地就可以獲得穩(wěn)定的租金收入,也不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),因此農(nóng)戶積極性高。其不利之處在于租金收益相對(duì)較低,也不能得到承租方土地經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期紅利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是設(shè)立在農(nóng)村土地集體所有基礎(chǔ)上的用益物權(quán),其流轉(zhuǎn)形式是由法律規(guī)定的。流轉(zhuǎn)雙方采用何種方式、流轉(zhuǎn)期限如何確定等都要符合法律規(guī)定。一些地方探索創(chuàng)新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式,有的違反法律規(guī)定,要予以規(guī)范。總的來講,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展速度和規(guī)模要受到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力、農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善程度、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育程度、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)組織方式發(fā)展?fàn)顩r等多種因素制約。要進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式和方法,為全國(guó)的糧食安全、農(nóng)民增收做出更大貢獻(xiàn),就必須綜合考慮各種因素,處理好各因素之間的關(guān)系。

篇（7）

論文關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn) 民生風(fēng)險(xiǎn) 防范機(jī)制

雖然我國(guó)《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押或禁止，或避而不談，但隨著新農(nóng)村的建設(shè)導(dǎo)致農(nóng)民融資需求與日俱增以及國(guó)家批準(zhǔn)成都、重慶兩個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，使得實(shí)踐中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押現(xiàn)象層出不窮。在目前還沒有統(tǒng)一的具體完備的規(guī)范性文件指引的情況下，十八屆三中全會(huì)所推動(dòng)的新一輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押浪潮不可避免的會(huì)產(chǎn)生一系列風(fēng)險(xiǎn)。

一、 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之風(fēng)險(xiǎn)

（一） 信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是一種突破現(xiàn)有法律法規(guī)約束的制度，在沒有一套統(tǒng)一完備的規(guī)范對(duì)其加以規(guī)制的情境下，地方政府往往各自為政，增加該領(lǐng)域的信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于農(nóng)作物產(chǎn)出收益的不穩(wěn)定導(dǎo)致抵押人無(wú)法償還到期債務(wù)的可能性就很大。加之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，使得金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之增加。

（二） 民生風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)階段農(nóng)村土地依然承載著較強(qiáng)的社會(huì)保障功能，失去土地在某種意義上意味著失去生活保障。對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件不甚好的農(nóng)民來說，他們雖有利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資的需求，但基于土地的社會(huì)保障功能其不敢抵押貸款，而這又反過來限制了農(nóng)業(yè)的多樣化發(fā)展及其自身經(jīng)濟(jì)條件的改善。更多的情況是這部分農(nóng)戶雖然進(jìn)行了抵押貸款但由于到期不能償還債務(wù)，此時(shí)銀行實(shí)現(xiàn)其抵押權(quán)就導(dǎo)致社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)，即民生風(fēng)險(xiǎn)。

二、 風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制之構(gòu)建

在還沒有出臺(tái)全國(guó)性法律法規(guī)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款所產(chǎn)生的問題進(jìn)行調(diào)整的情況下，只能在現(xiàn)有法律與制度框架下建立一套切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

（一）信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款較為活躍地區(qū)的主要風(fēng)險(xiǎn)，為避免形成全國(guó)性危機(jī)，筆者主張應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守分步走的方式，即首先允許城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)在區(qū)內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)，其次逐步擴(kuò)大到全部的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)，再次擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)，最后覆蓋全國(guó)。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款市場(chǎng)的相關(guān)參與方有必要聯(lián)立起來，共同促進(jìn)該市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展。

1.金融機(jī)構(gòu)的自我防范

信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的受害方首當(dāng)其沖是金融機(jī)構(gòu)，因此其自身要建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款體制。

（1）事前審查。首先，以申請(qǐng)人取得地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押貸款之必要條件，防止權(quán)屬不清的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為抵押標(biāo)的。其次，對(duì)于工資性收入占家庭收入比例較高的農(nóng)戶來說，土地的保障功能日漸弱化。金融機(jī)構(gòu)在審查土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款申請(qǐng)時(shí)要注意申請(qǐng)人對(duì)土地的依賴程度，盡量選擇大戶。

（2）事中監(jiān)控。即建立有效的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款跟蹤機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)要尤其關(guān)注逾期貸款的催收、貸款合同的展期、債權(quán)保全的訴訟時(shí)效，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和控制新增風(fēng)險(xiǎn)。并監(jiān)督貸款去向，確保債務(wù)人所取得的貸款用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)。

2. 健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

目前，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育程度較低，導(dǎo)致供求雙方信息不對(duì)稱，金融機(jī)構(gòu)往往不能獲得抵押物詳細(xì)信息，以致經(jīng)常出現(xiàn)信貸風(fēng)險(xiǎn)。因此，培育一個(gè)健全的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)迫在眉睫。

（1）廣泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易場(chǎng)所和充分信息，這一方面能夠促成抵押關(guān)系的建立，另一方面也為抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了場(chǎng)所和方式。抵押權(quán)人不僅可以通過與抵押人協(xié)議折價(jià)優(yōu)先受償，還可以公開拍賣以其價(jià)款受償。

（2） 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記與抵押登記。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記，既是完善土地交易市場(chǎng)的前提與基礎(chǔ)，也是家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的首要步驟，既對(duì)權(quán)利人起著確權(quán)和公示的作用，又為政府管理提供依據(jù)。有效的確權(quán)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒成都市溫江市的做法，即先對(duì)村里的土地進(jìn)行測(cè)量，由地方國(guó)土資源局等相關(guān)部門參與，然后將測(cè)量的結(jié)果公示，以此為依據(jù)，再由當(dāng)?shù)貒?guó)土局發(fā)放各種權(quán)證，確保農(nóng)民拿土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行登記對(duì)抗主義，筆者認(rèn)為登記生效主義能夠增強(qiáng)物權(quán)的公示性，便于利益相關(guān)者查看土地權(quán)利變動(dòng)及抵押登記的順序情況，為是否進(jìn)行抵押以及抵押合同的內(nèi)容提供幫助，有利于防止抵押糾紛，從而一定程度上防止信貸風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

（3） 健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系。我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)展起步比較晚，目前各地尚無(wú)專門的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，缺乏一個(gè)相對(duì)科學(xué)的評(píng)估價(jià)值作參照。而價(jià)值評(píng)估是衡量土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交換價(jià)值的必要環(huán)節(jié)，其對(duì)于防范銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)和最大程度發(fā)揮土地融資功能具有重要意義。而價(jià)值評(píng)估應(yīng)由獨(dú)立的第三方進(jìn)行，在考慮各種自然因素的情況下根據(jù)市場(chǎng)供求變化釆取基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正和收益還原法來進(jìn)行確定。在抵押期間，由于土地價(jià)值有可能發(fā)生變化，因此，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)或者再抵押時(shí)，應(yīng)該對(duì)其價(jià)值進(jìn)行重新評(píng)估。

3.抵押擔(dān)保模式多元化

為了能夠把農(nóng)地融資過程中的風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度，我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)外農(nóng)村土地抵押成功的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建多元化的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款擔(dān)保。

（1）農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的共同聯(lián)保。實(shí)踐中金融機(jī)構(gòu)在往往青睞于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶，這對(duì)于規(guī)模較小又具有融資意愿的農(nóng)戶來說是極為不利的，因此，在申請(qǐng)貸款時(shí)，農(nóng)戶之間可以組成利益共同體，互為對(duì)方擔(dān)保，承擔(dān)連帶責(zé)任。

（2）農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間的共同擔(dān)保。這種擔(dān)保方式的前提是農(nóng)業(yè)企業(yè)能夠?qū)⒆陨沓邪霓r(nóng)地交付給農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)，同時(shí)為農(nóng)戶提供銷售渠道，確保生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品不滯銷。這樣就提高了農(nóng)戶承擔(dān)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而且由農(nóng)業(yè)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)連帶責(zé)任也降低了金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（3）農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)擔(dān)?；鸬墓餐瑩?dān)保。這種模式將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和擔(dān)?；鸾M織的基金作為擔(dān)保物，承擔(dān)責(zé)任時(shí)，貸款農(nóng)戶和該基金組織承擔(dān)比例責(zé)任。

4.發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是以保險(xiǎn)公司市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)為依托，政府通過保費(fèi)補(bǔ)貼等政策扶持，對(duì)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災(zāi)害和意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失提供的直接物化成本保險(xiǎn)。其可以最大限度減少農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)損失。

首先，由點(diǎn)到面推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。政府農(nóng)業(yè)主管部門、保險(xiǎn)監(jiān)管部門以及行業(yè)協(xié)會(huì)可通過開辦農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)習(xí)班和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)講座等方式加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，提升其投保意識(shí)，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。

其次，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支出。我國(guó)自實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策以來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。當(dāng)前應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度，明確對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免政策。有針對(duì)性地向利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的農(nóng)戶推薦符合其經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的保險(xiǎn)產(chǎn)品，同時(shí)對(duì)具有地方特色的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供或增加保費(fèi)補(bǔ)貼支持。

（二） 民生風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制——以最低生活保障制度為重點(diǎn)

對(duì)于相當(dāng)部分農(nóng)民來說，鑒于農(nóng)村社會(huì)保障制度供給的嚴(yán)重不足，他們雖然具有將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的強(qiáng)烈需求，其出于生存的后顧之憂依然沒有很高的意愿去“冒險(xiǎn)”，而對(duì)于真正敢于“冒險(xiǎn)”的農(nóng)戶來說，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其抵押權(quán)時(shí)，又確實(shí)會(huì)陷入生存困境。因此健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制農(nóng)村社會(huì)保障體系，不僅能夠消除農(nóng)民對(duì)土地的生存依賴，提高其抵押積極性，又能夠解決其生存的后顧之憂。

最低生活保障制度是國(guó)家為保證農(nóng)村貧困人口維系正常生活所需制定的一種保障措施。它是農(nóng)村社會(huì)保障體系的最后一道防線，由于其在保障目標(biāo)上與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障功能基本一致，因而可以成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障功能的替代制度。誠(chéng)然，我國(guó)自建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度以來，已形成了最低生活保障制度的初步框架。但實(shí)際操作中還存在一些問題必須予以完善。

1.合理確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和變動(dòng)規(guī)則

目前我國(guó)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)僅體現(xiàn)在食物保障方面，導(dǎo)致了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低。地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平選擇科學(xué)合理、反映本地區(qū)財(cái)政狀況的測(cè)量方法，按照公共基礎(chǔ)服務(wù)均等化原則逐步縮小城鄉(xiāng)差距，制定科學(xué)合理的救助金額。

2.多渠道籌集最低生活保障資金

地方各級(jí)政府要分情況確定由哪級(jí)政府財(cái)政予以補(bǔ)助。即對(duì)極貧困地區(qū)的低保資金由中央財(cái)政直接轉(zhuǎn)移支付，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的低保資金由省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助支付，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村低保資金由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，大力發(fā)展社會(huì)捐贈(zèng)、福彩收益再分配等多種籌資渠道，確保低保資金能夠足額到位。

3. 擴(kuò)大低保覆蓋范圍

各級(jí)地方政府應(yīng)根據(jù)本地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)來界定納入最低生活保障的農(nóng)戶范圍，事實(shí)上，收入水平低于本地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民都應(yīng)被納入。如此才能確保廣大生活貧困農(nóng)民獲得國(guó)家資金救助，保障其生存權(quán)。

4. 加強(qiáng)對(duì)低保資金使用的社會(huì)管理和流向監(jiān)控機(jī)制

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障資金因沒有規(guī)范的程序和有效的監(jiān)督機(jī)制，為地方政府的腐敗行為提供了可乘之機(jī)。因此，必須建立最低生活保障資金管理監(jiān)督機(jī)制。首先，完善省、市、縣農(nóng)村低保工作機(jī)構(gòu)，使其各司其職；其次，減少審查與資金發(fā)放中間環(huán)節(jié)，嚴(yán)格規(guī)范操作程序，保證“應(yīng)保盡保，不能保的堅(jiān)決不保”。最后，落實(shí)政務(wù)公開，通過農(nóng)村低保信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、加強(qiáng)宣傳教育等途徑設(shè)立群眾監(jiān)督機(jī)制確保農(nóng)村低保政策落到實(shí)處。

篇（8）

審理農(nóng)村土地承包糾紛案件，從當(dāng)前存在的法律規(guī)范來看，涉及的內(nèi)容較多，如民法通則、合同法、農(nóng)村土地承包法、最高法院的司法解釋以及中央不同時(shí)期的農(nóng)村政策。另外，村民組織法、土管法、農(nóng)業(yè)法、繼承法、擔(dān)保法、婚姻法等規(guī)范也有涉及。如何在司法審判中適用好相關(guān)的規(guī)范，解決好溯及力問題，厘清在合同簽訂、履行、效力認(rèn)定、行為合法或合理判定等方面的司法確認(rèn)問題，確保糾紛的合理解決是審判機(jī)關(guān)需要認(rèn)真研究的問題。①一、農(nóng)村土地承包糾紛案件的受理范圍?！锻恋爻邪ā返谖迨粭l規(guī)定： “因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，……也可以直接向人民法院起訴。”②為了進(jìn)一步明確人民法院的受理范圍，法釋［2005］6 號(hào)第一條列舉了法院具有管轄權(quán)的具體情形，同時(shí)排除了兩類不應(yīng)受理的情形?？梢?，因合同違約引起的違約糾紛或因他人侵權(quán)引起的侵權(quán)糾紛以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承糾紛等具有可訴性，法律已有明確規(guī)定。但審判實(shí)踐中仍存在諸多的問題： 其一，如何確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問題。這類糾紛當(dāng)事人往往不是直接提出一個(gè)確認(rèn)之訴，絕大部分是以侵權(quán)的理由提起一個(gè)給付之訴，法院經(jīng)過審理后發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)原告是否享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是案件解決的關(guān)鍵。實(shí)踐中，當(dāng)事人土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛有多種原因，有的因權(quán)屬證書之間、權(quán)屬證書與行政登記或權(quán)屬證書與承包合同相互矛盾引起，有的因承包主體資格引起。對(duì)于這類糾紛的處理，目前主要有以下觀點(diǎn)： 一種意見認(rèn)為應(yīng)對(duì)證書或合同或清冊(cè)登記或者成員資格做實(shí)質(zhì)審查進(jìn)而確認(rèn)原告是否享有經(jīng)營(yíng)權(quán)； 一種意見認(rèn)為，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)適用《土地管理法》第十六條規(guī)定，以政府處理為前置條件，對(duì)處理不服的，只能通過行政復(fù)議或者行政訴訟途徑加以解決。③從實(shí)踐來看，人民法院在處理類似案件時(shí)是區(qū)別對(duì)待的，并未一概而論。實(shí)際上，從最高法院原副院長(zhǎng)在關(guān)于法釋［2005］6 號(hào)的新聞會(huì)上的講話精神看，司法解釋對(duì)此問題的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵應(yīng)該包含兩層意思，一是本來就沒有經(jīng)營(yíng)權(quán)的； 二是原來享有經(jīng)營(yíng)權(quán)后來發(fā)生爭(zhēng)議的。對(duì)于第一種情況的當(dāng)事人，如果提起實(shí)質(zhì)為確認(rèn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的訴訟，應(yīng)該適用《土地管理法》第十六條和司法解釋第一條第二款的規(guī)定，不予受理或駁回起訴并告知其向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決。對(duì)于第二種，因戶口遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織、外嫁、發(fā)包方調(diào)整土地等客觀原因?qū)е陆?jīng)營(yíng)權(quán)是否仍然保留發(fā)生爭(zhēng)議的，人民法院應(yīng)該受理。對(duì)于就同一土地簽訂有兩個(gè)以上合同的，承包方均主張取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，不能簡(jiǎn)單地以權(quán)屬爭(zhēng)議為由不予受理。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同的效力。

1. 關(guān)于違反民主議定原則的土地承包合同的效力。

根據(jù)《土地管理法》第十四條第二款、第十五條，《村民委員會(huì)組織法》第十九條第二款第（ 五） 、（ 六） 項(xiàng)，《土地承包法》第十七條第二款、第十八條第二款第（ 三） 項(xiàng)、第四十八條第一款規(guī)定，如果發(fā)包方違反上述強(qiáng)制性規(guī)定，越權(quán)發(fā)包，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該承包合同無(wú)效。法釋［2005］6 號(hào)雖未涉及村民要求確認(rèn)合同無(wú)效的情形，但法釋［1999］15 號(hào)第二條、第二十五條規(guī)定： 承包合同簽訂滿一年，或雖未滿一年，但承包人已實(shí)際做了大量的投入的情況下，人民法院不因發(fā)包方違反法律規(guī)定的民主議定原則越權(quán)發(fā)包而確認(rèn)該承包合同無(wú)效。

原則上，只要合同形式合法，未違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，即為合法有效的合同，應(yīng)予以支持。其次，因違反法定發(fā)包程序?qū)е麓迕袢后w與他人簽訂的合同無(wú)效的，原則上應(yīng)認(rèn)定無(wú)效； 對(duì)于承包人因此發(fā)生的損失，可予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

2. 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)沒有登記或備案的合同效力。

《土地承包法》第三十八條規(guī)定： “土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！痹趯徟袑?shí)踐中，人們對(duì)沒有登記的合同效力認(rèn)識(shí)不一。筆者認(rèn)為，合同的效力與物權(quán)的變動(dòng)是兩個(gè)不同的概念，登記是物權(quán)變動(dòng)的公示方法，不動(dòng)產(chǎn)登記是物權(quán)轉(zhuǎn)移的標(biāo)志，是否登記主要是表明物權(quán)是否轉(zhuǎn)移，是合同履行問題。合同是否有效要根據(jù)合同法的規(guī)定來認(rèn)定，如果當(dāng)事人之間對(duì)物權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)移達(dá)成合意，只要這種合意不違反法律法規(guī)的強(qiáng)行性規(guī)定和公序良俗原則，即便沒有完成登記，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為合同已經(jīng)成立并生效。④在承包或流轉(zhuǎn)過程中，沒有登記并不影響合同的效力。但未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！锻恋爻邪ā返谌邨l規(guī)定： “土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意； 采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案?！雹輰?duì)未經(jīng)備案合同效力如何認(rèn)定，同樣存在不同認(rèn)識(shí)。其實(shí)，承包方通過與發(fā)包方簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)合同在集體所有的土地上設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不影響土地的歸屬，土地所有權(quán)仍歸本集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)民集體所有，發(fā)包方有權(quán)通過承包地備案了解承包經(jīng)營(yíng)合同的履行情況和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)情況，但是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)備案制度雖然具有重要性和必要性，但備案不是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、合同生效的必要條件。

三、家庭內(nèi)部承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分割。

我國(guó)現(xiàn)行法律及司法解釋，主要是對(duì)承包人與政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和其他人之間的關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，對(duì)家庭內(nèi)部之間的關(guān)系鮮有涉及，這給家庭內(nèi)部承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分割糾紛的處理帶來了難題。由于人們觀點(diǎn)的不統(tǒng)一，加上法律適用的難度與實(shí)際操作的難度，致使法院對(duì)這類案件“敬而遠(yuǎn)之”，不予受理，使相當(dāng)多的當(dāng)事人的合法權(quán)益沒有得到應(yīng)有的保護(hù)。筆者認(rèn)為，審理好家庭內(nèi)部承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分割糾紛，首先應(yīng)明確，在一個(gè)家庭中，哪些人享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。有人認(rèn)為，只有承包土地時(shí)分得承包地的人和承包人死亡后的法定繼承人才享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。筆者認(rèn)為，享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人除上述人外，還包括這個(gè)家庭新出生的人。

首先，土地作為農(nóng)民生活的主要來源和基本保障，是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，與農(nóng)民利益密切相關(guān)。農(nóng)民對(duì)土地的渴望是基于其樸素的生存和發(fā)展權(quán)利，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原始動(dòng)力。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一方面反映的是對(duì)集體土地的經(jīng)營(yíng)，另一方面反映農(nóng)戶對(duì)土地利益的分配。故土地與其他財(cái)產(chǎn)不一樣，剝奪了新生人口的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)異于剝奪了新生人口的生存權(quán)。其次，《土地承包法》第五條規(guī)定： “農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人均不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利?！惫食邪?jīng)營(yíng)權(quán)是一種成員權(quán)，隨著成員資格的取得，任何組織和個(gè)人均不得剝奪和非法限制。

四、如何保護(hù)婦女及上門婿的合法權(quán)益。

從調(diào)查情況來看，目前農(nóng)村侵害婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問題時(shí)有發(fā)生，原因在于傳統(tǒng)的道德觀念和農(nóng)民的法律意識(shí)以及人們對(duì)村民自治的模糊認(rèn)識(shí)，婦女自我權(quán)利保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，甚至婦女自身對(duì)這種侵害也感到“理所當(dāng)然”。關(guān)于婦女土地承包權(quán)的保護(hù)問題，土地承包法作為一個(gè)重要問題進(jìn)行了規(guī)范?！锻恋爻邪ā返谌畻l規(guī)定： “承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其承包地……”該法第五十四條規(guī)定：“發(fā)包方有下列行為之一的，應(yīng)承擔(dān)停止侵害，返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危害、賠償損失等民事責(zé)任……（ 七） 、剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)……”《土地承包法》明確規(guī)定了婦女作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等享有承包該集體經(jīng)濟(jì)組織土地的權(quán)利，對(duì)出嫁女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)作出了特別規(guī)定，但在實(shí)際操作中仍存在著一些問題。法釋［2005］6 號(hào)第三十四條對(duì)離婚糾紛中的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分割進(jìn)行了規(guī)定。但這些維護(hù)婦女土地承包權(quán)的國(guó)家法在很多地方還受到“民間法”的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，甚至有些地方基于“搞活土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)”還出臺(tái)了與國(guó)家法律和中央政策相違背的政策。出嫁女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)，無(wú)論其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是結(jié)婚后從新居住地取得，還是保留結(jié)婚前取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，總的原則是不能使其權(quán)利落空。在個(gè)案處理中可以區(qū)別情況對(duì)待： 對(duì)承包期內(nèi)當(dāng)事人結(jié)婚后從新居住地取得承包土地的，發(fā)包方可以收回其原承包地； 對(duì)結(jié)婚后在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地； 對(duì)離婚糾紛中婦女分割承包地的請(qǐng)求，只要她作為家庭一員享有承包地的，就應(yīng)依法予以保護(hù)。對(duì)于上門婿承包地問題，和出嫁女類似，可參照處理。

五、關(guān)于客觀情況變化致合同履行顯失公正的問題。

涉及土地流轉(zhuǎn)的合同，由于受到簽約當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和法律、政策背景的影響，雙方權(quán)利義務(wù)的約定僅適合于合同簽訂時(shí)的情況。而客觀上土地問題極易受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家政策的影響，隨著不同時(shí)期的客觀條件變化及國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，客觀上會(huì)導(dǎo)致合同雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的嚴(yán)重失衡，從而引發(fā)糾紛。法釋［2005］6 號(hào)第十六條借鑒了情勢(shì)變更原則，為解決相關(guān)問題提供了法律依據(jù)。這類案件實(shí)踐中當(dāng)事人往往起訴要求確認(rèn)合同無(wú)效，但事實(shí)是并非合同無(wú)效，法院不能簡(jiǎn)單地對(duì)合同的效力進(jìn)行認(rèn)定，而應(yīng)根據(jù)客觀事實(shí)綜合社會(huì)效果加以評(píng)判。因此，對(duì)歷史的原因或政策性原因引起的流轉(zhuǎn)合同糾紛，不能簡(jiǎn)單地以簽訂合同不完全符合法律規(guī)定、權(quán)利義務(wù)失衡為由宣布無(wú)效，造成高成本的善后處理工作的發(fā)生。因此，為救濟(jì)因客觀原因?qū)е庐?dāng)事人雙方在合同中的權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重失衡的現(xiàn)象，法官應(yīng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行法律釋明，分析發(fā)生權(quán)利義務(wù)失衡的客觀情況，依照公平原則和誠(chéng)實(shí)信用原則，以情勢(shì)變更為理由，調(diào)整承包期限，變動(dòng)承包金數(shù)額，以化解矛盾，消除糾紛，將國(guó)家惠民政策落實(shí)到村民頭上，從法律效果和社會(huì)效果兩方面，使案件得到妥善處理。

注 釋：

①邵書慧?！犊萍紕?chuàng)業(yè)月刊》當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)查與法律思考———基于淮南市八公山區(qū)的調(diào)查，2009 － 10－ 10.

②《中華人民共和國(guó)土地法》1999 年 1 月 1 日施行

篇（9）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的完善和發(fā)展，是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的客觀需要。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨于加快，規(guī)模逐年擴(kuò)大，呈現(xiàn)出了經(jīng)營(yíng)主體多元化、流轉(zhuǎn)形式多樣化、利益關(guān)系復(fù)雜化的發(fā)展局面。在新的形勢(shì)下，如何促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，是值得我們思考和研究的問題。

1、當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，反映了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，總體是健康、有效的，但也存在一些不容忽視的問題。

1.1政策措施不完善

首先，隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、速度加快、流轉(zhuǎn)對(duì)象和利益關(guān)系日趨多元，迫切需要地方政府出臺(tái)相關(guān)的具體措施，加強(qiáng)管理和服務(wù)，但目前除中央出臺(tái)的宏觀政策外，各地區(qū)尚未制定出臺(tái)指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的具體政策措施，土地流轉(zhuǎn)缺乏政策的引導(dǎo)和規(guī)范，制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

其次，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的支持不到位。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，收效慢，對(duì)大資本缺乏吸引力，而中小投資又往往受制于資金技術(shù)等原因不愿甚至不敢投人，加之目前我國(guó)許多地方的農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，寧愿拋荒土地也不愿流轉(zhuǎn)，從目前的實(shí)際來看，各級(jí)政府尚未出臺(tái)針對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)民和流人種田大戶、專業(yè)合作社和企業(yè)公司的具體支持政策，嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

1. 2管理機(jī)制不健全

土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未形成，轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)人之間缺乏足夠的信息聯(lián)系，阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更多方式、更大范圍和更高層次上進(jìn)行。轉(zhuǎn)包費(fèi)、租賃費(fèi)缺乏科學(xué)依據(jù)，沒有與之相關(guān)聯(lián)的評(píng)估、咨詢、公證、仲裁等中介機(jī)構(gòu)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)處于空缺狀態(tài)，致使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)無(wú)法建立，土地流轉(zhuǎn)供求信息不能及時(shí)有效溝通，而且二輪土地承包的一些遺留問題也得不到及時(shí)處理，不少地方存在著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)不到戶，承包合同簽訂不到戶、不規(guī)范、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放不到位、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范等問題。

1.3流轉(zhuǎn)運(yùn)作不規(guī)范

現(xiàn)在農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)多是口頭協(xié)議，未通過簽訂流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，即使簽訂合同也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備等問題，土地流轉(zhuǎn)登記管理難度大，特別是農(nóng)戶以口頭協(xié)商流轉(zhuǎn)的土地，縣、鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包管理部門難以掌控，更無(wú)法登記備案。由于口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無(wú)法受到法律保護(hù)，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患。同時(shí)口頭協(xié)議的隨意性也造成接包方缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的打算，舍不得增加投人，積極性不高，不利于農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

1. 4服務(wù)保障措施不到位

首先，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制尚未形成，土地對(duì)農(nóng)民來說仍具有十分重要的社會(huì)保障和就業(yè)功能，這就決定了農(nóng)民不肯輕易離開土地。加之我國(guó)大部分城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍較滯后，二、三產(chǎn)業(yè)接納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力有限，許多農(nóng)戶仍靠種地維持生計(jì)，不敢也不能放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地流轉(zhuǎn)只能是小規(guī)模和短期流轉(zhuǎn)，影響了土地資源的優(yōu)化配置和使用效率的提高。其次，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)缺位。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村尚未成立土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，缺乏合理的引導(dǎo)和組織，沒有真正建立起資產(chǎn)評(píng)估、委托、法律咨詢、信息服務(wù)、流轉(zhuǎn)中介等服務(wù)機(jī)構(gòu)，供求雙方很難找到一個(gè)合理的交易平臺(tái)。

1.5流轉(zhuǎn)違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

少數(shù)地方的基層干部對(duì)維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益和堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重要性認(rèn)識(shí)不足，不顧客觀實(shí)際，盲目對(duì)流轉(zhuǎn)下指標(biāo)定任務(wù)，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)。有的地區(qū)為了片面地追求農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨便改變土地承包關(guān)系，用行政手段將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活;有的地方為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)間，低價(jià)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些問題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動(dòng)搖農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。

2、促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜的、政策性很強(qiáng)的工作，事關(guān)農(nóng)民的切身利益，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局。因此，要促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)步伐，就必須要明確思路，抓住影響土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和問題，突出重點(diǎn)，積極推進(jìn)，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

2. 1深化思想認(rèn)識(shí)，確?！拔鍌€(gè)堅(jiān)持”

一是堅(jiān)持穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持。要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。二是堅(jiān)持尊重農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)主體地位。尊重農(nóng)戶的選擇，流轉(zhuǎn)與否、采取何種方式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)價(jià)格如何確定，要由農(nóng)戶來決定。要按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)人土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。三是堅(jiān)持農(nóng)村土地流傳中“三個(gè)不得”原則。土地流轉(zhuǎn)的只是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能在流轉(zhuǎn)中變更土地所有權(quán)屬性，侵犯農(nóng)村集體利益;農(nóng)地只能農(nóng)用，不能搞非農(nóng)建設(shè)和開發(fā);受讓方和農(nóng)村基層組織不能以任何借口強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)或者壓低租金價(jià)格，侵犯農(nóng)民的合法利益。四是堅(jiān)持因地制宜。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不能搞一刀切、一個(gè)模式，在條件尚不具備的地區(qū)，應(yīng)提倡農(nóng)戶對(duì)自身所經(jīng)營(yíng)的土地進(jìn)行勞動(dòng)積累，提高土地產(chǎn)出率。而在一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民從事非農(nóng)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)多且能獲得較穩(wěn)定的收人，應(yīng)鼓勵(lì)其進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。五是堅(jiān)持管理、規(guī)范、有序。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理指導(dǎo)，建立健全流轉(zhuǎn)制度，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)信息服務(wù)，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同并加強(qiáng)管理，及時(shí)調(diào)節(jié)流轉(zhuǎn)糾紛，維護(hù)各方利益，確保土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)規(guī)范有序。

2. 2抓緊出臺(tái)制定促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的政策措施

各省要結(jié)合實(shí)際，盡快制定出臺(tái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施意見，明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則以及加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高土地經(jīng)營(yíng)效益等方面的政策措施，指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)管理和服務(wù)，使土地流轉(zhuǎn)有法可依。同時(shí)，各級(jí)政府和各級(jí)部門要盡快制定出臺(tái)支持土地流轉(zhuǎn)的具體措施，對(duì)土地流出的農(nóng)民進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，做好各種保障服務(wù)，解除農(nóng)民的后顧之憂，提高流轉(zhuǎn)意愿;加大對(duì)種田大戶、專業(yè)合作社和一些龍頭企業(yè)的扶持力度，提高他們的投資意愿，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng);建立健全土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，不斷完善服務(wù)措施，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。 轉(zhuǎn)貼于

2. 3切實(shí)解決好農(nóng)村土地二輪承包遺留問題

穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的政策落到實(shí)處。按照有關(guān)法律和政策要求，二輪承包時(shí)簽訂的耕地承包合同，承包期限不達(dá)30年的，要補(bǔ)簽到30年;對(duì)尚未簽訂農(nóng)村土地承包合同或合同簽訂不規(guī)范的，要補(bǔ)簽或重新簽訂規(guī)范的書面合同;對(duì)沒有按照國(guó)家規(guī)定式樣制發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的，縣(市、區(qū))要安排落實(shí)經(jīng)費(fèi)印制，補(bǔ)、換發(fā)到戶;土地承包合同檔案資料不健全的要收集整理歸檔，妥善保管。

2. 4規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，確保流轉(zhuǎn)規(guī)范有序

以實(shí)施流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點(diǎn)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。按照農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同示范樣本，結(jié)合本區(qū)域的實(shí)際，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂規(guī)范性合同文本，報(bào)發(fā)包方和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)備案。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同鑒證制度，對(duì)流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)資料進(jìn)行歸檔并妥善保管。建立流轉(zhuǎn)情況登記冊(cè)，及時(shí)記載和反映流轉(zhuǎn)情況，對(duì)以轉(zhuǎn)包、出租或其它方式流轉(zhuǎn)的要及時(shí)辦理相關(guān)備案登記，以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的要及時(shí)辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更手續(xù)。

2. 5完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)

首先，建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和信息體系，搭建土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，做好流轉(zhuǎn)規(guī)劃、匯集信息、溝通供求、價(jià)格評(píng)估等工作。在有條件的市、縣建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)擔(dān)保公司等中介機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行行為擔(dān)保，開展土地評(píng)等定級(jí)和估價(jià)工作，加強(qiáng)地籍管理和土地市場(chǎng)管理。其次要構(gòu)建農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁體系。在縣級(jí)成立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解委員會(huì)，村級(jí)設(shè)立土地承包糾紛調(diào)解小組。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解委員會(huì)或村級(jí)土地承包糾紛調(diào)解小組負(fù)責(zé)對(duì)土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行調(diào)解?？h級(jí)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)雙方當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或協(xié)商、調(diào)解不成，申請(qǐng)仲裁的糾紛進(jìn)行仲裁。

2. 6健全農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)

篇（10）

    在我國(guó)，圍繞著《物權(quán)法》草案的出臺(tái)，物權(quán)法學(xué)界對(duì)如何制定這部法律進(jìn)行了熱烈的討論，如中國(guó)到底應(yīng)該不應(yīng)該制定一部物權(quán)法，究竟是用大的財(cái)產(chǎn)法概念還是局限于物權(quán)法這一概念，我國(guó)的物權(quán)法制定中什么是最關(guān)鍵的，立法技術(shù)與立法政策在物權(quán)法制定中的作用哪個(gè)更重要，等等。本文筆者對(duì)下面幾個(gè)問題加以分析:

    一、關(guān)于一些重要的物權(quán)制度

    1.所有權(quán)。制定物權(quán)法，只規(guī)定一般的所有權(quán)制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須對(duì)國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)、私人所有權(quán)作出區(qū)分。因?yàn)椋覈?guó)有大量的國(guó)有財(cái)產(chǎn)存在，有大量的集體財(cái)產(chǎn)存在，又有大量的正在日益增長(zhǎng)的私人財(cái)產(chǎn)的存在。如果不注意這些情況，只是籠統(tǒng)地講財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，就很難體現(xiàn)出我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度。由于我國(guó)物權(quán)制度改革的重中之重是國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，因而，我們首先要把國(guó)家所有權(quán)的要害問題說清楚。另外，對(duì)集體所有權(quán)，人們常常說不清楚其權(quán)利主體。我們必須明確集體成員，了解集體所有權(quán)怎么行使，同時(shí)弄明白集體所有權(quán)是不是特殊的一種成員的共有權(quán)，成員的權(quán)利應(yīng)該如何得到保護(hù)。另外，所有權(quán)是集體的，那么如何使其成員享有物權(quán)呢?因此，集體所有權(quán)下面必須有一個(gè)能夠得到法律堅(jiān)強(qiáng)保障的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并保證承包期限且使其能夠轉(zhuǎn)讓、抵押并能夠出租。其實(shí)質(zhì)是使我國(guó)的農(nóng)民有一份自己的物權(quán)。只有這樣才能使中國(guó)農(nóng)民能夠用這一點(diǎn)財(cái)產(chǎn)走出土地，轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。

    2.物上請(qǐng)求權(quán)制度。物上請(qǐng)求權(quán)是指物權(quán)的圓滿狀態(tài)受到妨害時(shí)，物權(quán)人得請(qǐng)求妨害人為一定行為或不為一定行為的權(quán)利，一般包括請(qǐng)求停止侵害、排除妨害、恢復(fù)原狀、返還原物等權(quán)利。

    3.物權(quán)的公示與公信制度。就不動(dòng)產(chǎn)而言，物權(quán)以登記作為公示的方法，而動(dòng)產(chǎn)物權(quán)以占有作為權(quán)利享有、以交付作為權(quán)利變更的公示方法。在此前提下，即使公示出的物權(quán)有瑕疵，法律對(duì)于信賴此公示方法所表示的物權(quán)而與之為交易的人，仍然承認(rèn)有和真實(shí)物權(quán)相同的法律效果。這一保護(hù)第三人善意取得的制度已經(jīng)越來越成為現(xiàn)代法治國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下有力提高市場(chǎng)交易安全度而努力倡導(dǎo)的原則。

    4.取得時(shí)效制度。取得時(shí)效制度是指無(wú)權(quán)利人以一定狀態(tài)占有他人財(cái)產(chǎn)或行使他人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，達(dá)一定期間即取得其所有權(quán)或其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度。

    5.用益物權(quán)。傳統(tǒng)意義上所說的用益物權(quán)，實(shí)際上就是不動(dòng)產(chǎn)的用益物權(quán)，而且不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)更多的是土地的用益物權(quán)，連房屋都沒有用益物權(quán)。所以，在制定物權(quán)法時(shí)，應(yīng)考慮對(duì)房屋的用益權(quán)作出相關(guān)規(guī)定。另外還有空間使用權(quán)、典權(quán)，也是應(yīng)該考慮納人物權(quán)法。當(dāng)然，如果能夠把無(wú)形財(cái)產(chǎn)即知識(shí)產(chǎn)權(quán)的一些基本的法規(guī)也

    2.以王利明先生為代表的學(xué)者反對(duì)采納物權(quán)行為理論。他們認(rèn)為我國(guó)民法從未承認(rèn)動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的移轉(zhuǎn)必須具有物權(quán)合意，同時(shí)我國(guó)法律也不承認(rèn)在不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同中存在債權(quán)合同和物權(quán)合同兩個(gè)合同，不動(dòng)產(chǎn)的交付也是依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)買賣合同所產(chǎn)生的義務(wù)，而不動(dòng)產(chǎn)的登記也要以不動(dòng)產(chǎn)買賣合同為依據(jù)。

    3.以梁慧星先生為代表的學(xué)者們主張采納物權(quán)行為的獨(dú)立性，但不采納物權(quán)行為無(wú)因性觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，物權(quán)行為理論的重點(diǎn)在于物權(quán)變動(dòng)與原因行為的區(qū)分和物權(quán)變動(dòng)以登記和交付為生效要件，而不在于“物權(quán)行為”及其“無(wú)因性”。因此物權(quán)法草案不采物權(quán)行為無(wú)因性理論，而應(yīng)明文規(guī)定物權(quán)變動(dòng)與原因行為的區(qū)分原則和公示原則。

    筆者認(rèn)為，物權(quán)行為理論作為德國(guó)民法典的基礎(chǔ)理論之一，在保持法典體系完整、邏輯嚴(yán)密等方面具有重要作用。但是，在我國(guó)法律體系中由于存在善意取得、瑕疵擔(dān)保等制度，同時(shí)物權(quán)行為理論本身也存在嚴(yán)重缺陷，如嚴(yán)重?fù)p害出賣人利益，而且其內(nèi)容也是晦澀難以理解，因而，筆者主張，我國(guó)物權(quán)立法中不應(yīng)采納這種理論。

    三、關(guān)于禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或抵押農(nóng)地使用權(quán)問題

    判斷一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律規(guī)則是否正當(dāng)合理，除了要看其規(guī)范目標(biāo)是否正當(dāng)以及能否達(dá)到目標(biāo)外，重要的是看該法律規(guī)則實(shí)際上如何分配了財(cái)富和風(fēng)險(xiǎn)，如何影響人們的行為。

    在已經(jīng)出臺(tái)的幾部《物權(quán)法》建議稿中，梁慧星教授主持的建議稿中關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以“農(nóng)地使用權(quán)”取代“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。他們認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)其實(shí)是一種債權(quán)，而不是物權(quán)，需留給土地轉(zhuǎn)承包人。這種農(nóng)地使用權(quán)的規(guī)定或許是基于中國(guó)農(nóng)村已經(jīng)取得的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，目的是為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用關(guān)系的物權(quán)化，保護(hù)承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，但建議稿中關(guān)于“農(nóng)地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓或抵押”的規(guī)定，在物權(quán)法層面上來說，其正當(dāng)合理性是值得研究的。