序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇行政績效的制約因素范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

一、思想政治教育實(shí)效性的內(nèi)涵

思想政治教育是對人施加影響的一種實(shí)踐活動。實(shí)踐活動效果好既是教育者追求的目標(biāo),也是社會對思想政治教育的期望和要求。概括來說,“高校思想政治教育的實(shí)效性就是關(guān)于高校思想政治教育的現(xiàn)實(shí)功能和期望功能的吻合程度。具體來說,就是指高校思想政治教育者運(yùn)用一定的教育方法、教育手段,對受教育者實(shí)施教育,其教育內(nèi)容對大學(xué)生思想觀念影響的深刻性、持久性,對其預(yù)設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,以及對大學(xué)生思想與行為方式所產(chǎn)生的強(qiáng)化作用?！?/p>

思想政治教育的實(shí)效性是衡量高校思想政治教育成敗的重要標(biāo)志。他包括思想政治教育要素的有效性、過程的有效性和結(jié)果的有效性三個重要方面。“思想政治教育要素的有效性對于思想政治教育過程及結(jié)果的有效性具有前提意義、條件意義;思想政治教育過程的有效性是思想政治教育有效性問題研究的中心環(huán)節(jié),也是聯(lián)接思想政治教育要素有效性與結(jié)果有效性的中介環(huán)節(jié);思想政治教育結(jié)果的有效性是有效思想政治教育要素參與有效思想政治教育過程的產(chǎn)物,是我們判斷、檢驗(yàn)整個思想政治教育活動有效性的基本依據(jù)?！痹谒枷胝谓逃^程中,如果思想政治教育的內(nèi)容被學(xué)生廣泛接受且能內(nèi)化為學(xué)生自己的思想意識和行為方式,那么,就表明思想政治教育的實(shí)效性就強(qiáng),反之則說明思想政治教育的實(shí)效性不強(qiáng)。

二、制約高校思想政治教育實(shí)效性提高的主要因素

(一)高校思想政治教育面臨的外部社會環(huán)境因素

改革開放以來,尤其是新世紀(jì)以來,世情、國情、社情發(fā)生了深刻變化,這種社會環(huán)境的巨變,不可避免地對思想政治教育帶來巨大沖擊和提出新的挑戰(zhàn)。

首先,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,中國社會社會竟?fàn)帩u趨激烈,兩極分化加劇,生活成本增加,收入增加相對緩慢。高額的學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)用使很多農(nóng)村家庭和城市低收入家庭不堪重負(fù)。經(jīng)濟(jì)地位的低下和生活的困難,往往還會使大量來自農(nóng)村或低收入家庭的學(xué)生產(chǎn)生自卑心理等異常心理現(xiàn)象,嚴(yán)重的甚至還會產(chǎn)生對他人和社會的仇恨和報(bào)復(fù)心理?，F(xiàn)實(shí)與宣傳教育的反差使思想政治教育難有說服力。

其次,轉(zhuǎn)型期的中國社會日趨多元且法制不健全,各種社會思潮沉渣泛起,在優(yōu)秀文化迅速生長的同時,一些腐朽沒落的文化思想也粉墨登場,不可避免地對當(dāng)代大學(xué)生的思想產(chǎn)生沖擊,帶來許多消極影響。

(二)思想政治教育自身的因素

1.思想政治教育觀念沒有轉(zhuǎn)變

思想政治教育的觀念對大學(xué)生思想政治教育的實(shí)效起決定性的作用。由于種種歷史原因,我國高校的思想政治教育比較強(qiáng)調(diào)和突顯社會需要、社會價(jià)值,而忽視和壓制受教育者的個體需要、個人價(jià)值。在教育中往往單純從黨、國家和社會的角度出發(fā),不是為了滿足受教育者個人發(fā)展的需要和個體價(jià)值的實(shí)現(xiàn),而只是為了維護(hù)社會的安定、和諧,存在著片面的社會至上的價(jià)值定位。這種狀況往往使思想政治教育變成單純的說教而失去親和力,很難使教育和被教育者的思想產(chǎn)生共鳴,也不利于思想政治教育的內(nèi)容被學(xué)生廣泛認(rèn)可和接受。

2.思想政治教育工作流于形式

據(jù)調(diào)查可知,我國很多高校都實(shí)行量化管理,學(xué)生處、團(tuán)委這些部門也都有一定的量化考核指標(biāo)。往往這些部門開展工作不一定是為了解決學(xué)生的什么實(shí)際問題,而是為了完成某種量化考核指標(biāo)。在這種情況下開展的工作不可能起到什么實(shí)際效果,是顯而易見的。

3.思想政治教育工作者隊(duì)伍整體素質(zhì)不高

“打鐵先須自身硬”。塑造人的靈魂的艱巨任務(wù)需要思想政治工作者具備很高的“政治素質(zhì)、思想素質(zhì)、道德素質(zhì)、法律素質(zhì)”等多種素質(zhì)。而目前我國高校這支隊(duì)伍的整體素質(zhì)并不盡如人意。一方面,思想政治工作在高校中有被逐漸邊緣化的傾向;另一方面,思想政治教育者和專業(yè)課教師相比,往往福利待遇差、地位低下。在此種狀況下,許多優(yōu)秀教師紛紛通過各種途徑離開思想政治理論課教師和輔導(dǎo)員崗位。而大量的非專業(yè)人員被安排從事思想政治教育工作,從而導(dǎo)致高校的思想政治工作者隊(duì)伍的整體素質(zhì)參差不齊。

4.思想政治教育機(jī)制不健全

長期以來,眾多高校對機(jī)制建設(shè)重視不夠,缺乏總體規(guī)劃,缺乏有效的反饋和評估機(jī)制等。在這種情況下,高校的思想政治教育工作的決策機(jī)構(gòu)無法收集準(zhǔn)確、完整的信息,自然無法對大學(xué)生思想政治教育的實(shí)際效果做出一個動態(tài)的、客觀的評價(jià),不能對下一步工作的開展做出正確地判斷和決策。因而,使得高校的思想政治教育工作缺少剛性約束,教育內(nèi)容脫離實(shí)際,教育主體的積極性和創(chuàng)造性不高,制約了大學(xué)生思想政治教育實(shí)效性的提高。

三、高等學(xué)校思想政治教育實(shí)效性的改進(jìn)途徑

(一)加強(qiáng)和完善高校思想政治教育工作的領(lǐng)導(dǎo)體制

高校思想政治工作是一個系統(tǒng)工程,須發(fā)揮各方面的力量和作用。對此,一是要加強(qiáng)和完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、專兼職隊(duì)伍結(jié)合、各個方面緊密配合、學(xué)生自我教育的領(lǐng)導(dǎo)體制;二是要抓好思想政治教育者隊(duì)伍建設(shè)。高校黨政干部和共青干部、思想政治理論和哲學(xué)社會科學(xué)教師、輔導(dǎo)員和班主任是大學(xué)生思政工作的主體,學(xué)校要關(guān)心他們的工作和生活情況,充分調(diào)動他們的工作積極性。三是完善思想政治教育工作的后勤保障機(jī)制。解決學(xué)生的實(shí)際困難是高校思想政治教育的一個嶄新的任務(wù),這就需要校黨委充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用,為思想政治教育提供強(qiáng)有力的后勤支持物質(zhì)基礎(chǔ)。

(二)深化“思想政治理論課”教學(xué)改革,提高教學(xué)的針對性和實(shí)效性

1.改進(jìn)教學(xué)內(nèi)容

(1)在加強(qiáng)對學(xué)生進(jìn)行立場、觀點(diǎn)和方法的教育的同時,著重提高學(xué)生運(yùn)用所學(xué)的理論知識分析現(xiàn)實(shí)問題和解決現(xiàn)實(shí)問題的能力,使理論知識緊密聯(lián)系國家、社會實(shí)際和學(xué)生生活實(shí)際。(2)注意加強(qiáng)政治理論教學(xué)與人文學(xué)科的結(jié)合與滲透,注意從其他學(xué)科中汲取對學(xué)生科學(xué)世界觀的形成有益的一切精華,同時有鑒別地從國外學(xué)術(shù)界引進(jìn)反映現(xiàn)代社會發(fā)展和運(yùn)行一般規(guī)律的理論、觀點(diǎn)以及先進(jìn)的分析方法和技術(shù),在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步對課程內(nèi)容加以調(diào)整、改造、整合和重構(gòu)。(3)注意把社會科學(xué)的最新研究成果和理論觀點(diǎn)充實(shí)到講課內(nèi)容中去,根據(jù)形勢的發(fā)展不斷更新教學(xué)內(nèi)容,盡可能避免教學(xué)內(nèi)容落后于形勢的發(fā)展。

2.創(chuàng)新教學(xué)形式和教學(xué)手段

(1)變單向式教學(xué)為雙向式教學(xué)。在課堂教學(xué)中,教師要注重與學(xué)生的對話和交流,激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣,把智力因素和非智力因素結(jié)合起來,要把啟發(fā)式、討論式、辯論式等教學(xué)方法運(yùn)用于教學(xué)活動中,實(shí)現(xiàn)師生的雙向互動,增強(qiáng)思想政治理論課的吸引力,提高思想政治理論課教學(xué)效果。(2)注重情感因素在思想政治理論課教學(xué)中的運(yùn)用。在教學(xué)過程中,要了解和分析學(xué)生的情感信息和心理需要,有的放矢地制定教學(xué)計(jì)劃。教學(xué)中采用新穎多樣,學(xué)生喜聞樂見的形式充分調(diào)動情感因素,實(shí)現(xiàn)感情的升華,從而達(dá)到“親其師,信其道,敬而受其教”的良好效果,使思想政治理論課教學(xué)內(nèi)容真正人耳、人腦、人心。(3)充分發(fā)揮多媒體教學(xué)的作用。

(三)加強(qiáng)校園文化環(huán)境建設(shè)

校園文化是指校園中所有成員共同創(chuàng)造形成的一切物質(zhì)和精神財(cái)富的總和及其這種創(chuàng)造形成過程。高校校園文化對于培養(yǎng)大學(xué)生正確的人生觀、世界觀、價(jià)值觀,形成大學(xué)生良好的思想道德品質(zhì)和行為習(xí)慣的養(yǎng)成方面都有重要影響,加強(qiáng)校園文化建設(shè)對于提高思想政治教育的實(shí)際效果意義重大。

首先,要加強(qiáng)校園精神文化建設(shè)。在努力促進(jìn)良好的教風(fēng)和學(xué)風(fēng)形成的同時,大力倡導(dǎo)先進(jìn)文化思想,保持正確的輿論導(dǎo)向,形成健康的校園輿論氛圍。其次,加強(qiáng)校園制度文化建設(shè)。從學(xué)習(xí)、生活、娛樂、工作各個方面鼓勵先進(jìn),鞭策落后;鼓勵正確,懲罰錯誤,使獎勵和懲罰成為校園文化的載體,使學(xué)校倡導(dǎo)的價(jià)值觀念變成可見的、可感的、現(xiàn)實(shí)的因素,時時發(fā)揮著心理強(qiáng)化的作用。第三,加強(qiáng)校園物質(zhì)文化建設(shè)。應(yīng)在校園環(huán)境布置上根據(jù)德育任務(wù)進(jìn)行選擇和加工,有目的地“優(yōu)化”“人格化”校園環(huán)境,力求給學(xué)生一種美的感受,并產(chǎn)生誘導(dǎo)、約束、凝聚、愉悅身心、傳承輻射等作用。因此,在進(jìn)行各種環(huán)境建設(shè)時,要注重對人的關(guān)懷,注重文化氛圍對學(xué)生的熏陶。第四,要聯(lián)系學(xué)生的思想實(shí)際和生活實(shí)際,以及每個時期學(xué)生關(guān)注的熱點(diǎn),成立相應(yīng)的社團(tuán)組織,與時俱進(jìn)地開展相應(yīng)的校園文化活動。

(四)加強(qiáng)校園網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

當(dāng)今,網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展不僅對教育教學(xué)提供了便利,帶來了機(jī)遇,也使思想政治教育面臨著新的挑戰(zhàn)。一方面,師生可以通過網(wǎng)絡(luò)很便捷地獲取各種有用的信息,開展生動的教學(xué);另一方面,各種網(wǎng)絡(luò)垃圾等有害的信息也不斷涌入學(xué)生的視野,污染學(xué)生的心靈,對思想政治教育產(chǎn)生負(fù)面影響。因此,必須加強(qiáng)校園網(wǎng)絡(luò)管理,發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在高校思想政治教育中的積極作用。

一是要加強(qiáng)高校校園網(wǎng)絡(luò)技術(shù)上的管理,做好對骨干網(wǎng)、局域網(wǎng)、校園網(wǎng)的管理和接入審查;二是加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)宣傳的管理,完善實(shí)名制注冊登記,重點(diǎn)加強(qiáng)對網(wǎng)站的信息和BBS的審查,嚴(yán)防各種有害信息在校園網(wǎng)上傳播;三是通過各種形式,增強(qiáng)大學(xué)生上網(wǎng)的法律意識、責(zé)任意識、政治意識、自律意識和安全意識,培養(yǎng)健全人格和高尚情操,樹立良好的網(wǎng)絡(luò)道德,自覺構(gòu)筑抵制不良沖擊的“防火墻”。四是在網(wǎng)上建立思想政治教育平臺,充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的無意識教育功能,創(chuàng)建一些貼近師生的融思想性、知識性、趣味性于一體的網(wǎng)站或網(wǎng)頁、BBS、QQ等聊天室都是大學(xué)生思想政治教育進(jìn)網(wǎng)絡(luò)的很好的平臺嘗試。五是進(jìn)行學(xué)習(xí)、生活信息進(jìn)網(wǎng)絡(luò)管理,開展網(wǎng)上查詢、教學(xué)、信息交流與,設(shè)立網(wǎng)上的郵箱,收集學(xué)生意見和建議使學(xué)生參與到學(xué)校、院系、班級的管理中來。六是進(jìn)行網(wǎng)上心理咨詢,開辟思想政治教育新空間。網(wǎng)絡(luò)具有互動性和身份的隱蔽性等特點(diǎn),便于大學(xué)生敞開心扉,宣泄心理壓力,達(dá)到排憂解疑,疏導(dǎo)矯正的作用。

(五)重點(diǎn)做好貧困大學(xué)生思想政治工作

據(jù)有關(guān)數(shù)字顯示,高校中經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生約240萬人,占在校生總數(shù)的20%,特別困難學(xué)生的比例在5%～10%,人數(shù)大概在160萬。調(diào)查表明,由于貧困生基本生活難以保障,不可避免地產(chǎn)生消極情緒以及心理上的焦慮抑郁,成為思想、心理問題易發(fā)的大學(xué)生群體。對此,應(yīng)從以下幾個方面做好貧困大學(xué)生的思想政治工作。

一是及早了解學(xué)生,特別是從入校開始就做好制定貧困生思想政治工作的應(yīng)對之策。二是要設(shè)法解決貧困學(xué)生的生活問題。不斷完善助學(xué)貸款制度、獎學(xué)金制度以及拓寬勤工儉學(xué)的渠道,讓更多的貧困生從中收益,使他們能順利地完成學(xué)業(yè)。三是搞好大學(xué)生就業(yè)指導(dǎo)工作,在力所能及的限度內(nèi)為貧困學(xué)生的就業(yè)提供便利。四是做好思想政治工作,積極引導(dǎo)貧困大學(xué)生樹立正確對待生活的心態(tài),幫助他們消除自卑心理,培養(yǎng)他們堅(jiān)強(qiáng)的意志和頑強(qiáng)的毅力。

篇（2）

中圖分類號：C91文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2012）23-0041-01

1我國政府公共服務(wù)供給存在問題

1.1客觀經(jīng)濟(jì)上的制約

因?yàn)樾枨笸?，但是供給渠道單一，公共服務(wù)的供給能力不能夠及時跟上。我國的公共服務(wù)供給投入將事權(quán)下移，財(cái)權(quán)上移，資金受到很大約束，資金不足，資金缺口大。政府公共服務(wù)資金分配結(jié)構(gòu)也存在很大問題，不能夠按照最有利于居民福利發(fā)展或公共產(chǎn)品需求的角度進(jìn)行資金分配和公共服務(wù)的供給，導(dǎo)致資金的使用力度較低，還存在很多投入高，效益差的現(xiàn)象，這也導(dǎo)致了部分資金的浪費(fèi)。這些都是客觀經(jīng)濟(jì)上的制約因素。

1.2政府績效考核指標(biāo)不科學(xué)

政府在開展公共服務(wù)供給項(xiàng)目時，因?yàn)闆]有科學(xué)的績效考核指標(biāo)，導(dǎo)致工作人員的公共服務(wù)意識薄弱，公共服務(wù)供給水平提高慢。目前，在我國政府的公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施中，對于具體的實(shí)施環(huán)節(jié)卻沒有制定完整科學(xué)的績效考核指標(biāo)，對于行政績效的管理是十分欠缺的，政府內(nèi)部系統(tǒng)進(jìn)行的績效評價(jià)，對于公共服務(wù)的對象、服務(wù)內(nèi)容、資金來源、服務(wù)方式等都沒有一套具體的科學(xué)的績效考核機(jī)制，也沒有權(quán)威性的來自民間的客觀評價(jià)組織對政府公共服務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)。

1.3公共服務(wù)政策制度執(zhí)行不到位

政府壟斷了社會公共服務(wù)的供給工作，卻在公共服務(wù)的具體實(shí)施和投入力度上不夠，在公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施上沒有存在很多的暗箱操作和貪污現(xiàn)象，沒有建立開放公正的競爭投標(biāo)制度，對于公共服務(wù)中很多基本的保障性措施都沒有辦法落實(shí)到位，公共服務(wù)水平無法取得大的突破，這都是政府公共服務(wù)執(zhí)行不徹底導(dǎo)致的。

1.4公民參與力度不夠

公民本身就是組成公共服務(wù)的一部分。但是在實(shí)際情況中，公共服務(wù)缺乏公民的有效參與，公民的參與力度不夠?qū)е潞芏喙卜?wù)項(xiàng)目的實(shí)施缺少社會性，實(shí)施過程中公民對于公共服務(wù)的進(jìn)程，水平都沒有了解，也沒有成為公共服務(wù)的參與主體共同維護(hù)公共服務(wù)的秩序和建設(shè)。政府與人民群眾之間缺少互動導(dǎo)致對于公共服務(wù)的不了解，也會制約政府公共服務(wù)能力的提高，因?yàn)楣卜?wù)本身就是公民與政府之間的共同活動。

2我國政府公共服務(wù)供給問題的改善對策

2.1調(diào)整經(jīng)濟(jì)扶持策略

要實(shí)現(xiàn)我國政府的公共服務(wù)供給能力的提高，要創(chuàng)新供給模式，增加服務(wù)渠道，讓公共服務(wù)的模式和渠道更加多元化，更加細(xì)化更加具有效益，讓地區(qū)的公共服務(wù)事業(yè)更加平衡，減少單一和失衡的現(xiàn)象。其次，要加大政府財(cái)政資金的投入力度，減少資金缺口，對于公共服務(wù)資金的分配也要更加現(xiàn)實(shí)有效，能夠根據(jù)人民實(shí)際需求進(jìn)行資金和公共服務(wù)的投入，對于公共服務(wù)的具體實(shí)施情況也要進(jìn)行管控起來，避免投入大，見效小的情況出現(xiàn)，要將政府的公共服務(wù)有效開展并全面落實(shí)到人民生活的實(shí)處上。

2.2完善政府績效考核制度

要提高政府公共服務(wù)供給能力，就必須建立一套科學(xué)完整的考核機(jī)制，對于公共服務(wù)工作的各因素包括服務(wù)對象、服務(wù)方式、資金來源等等所有具體因素和環(huán)節(jié)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，與行政工作人員形成綁定方式的問責(zé)制考核辦法，有壓力有方向有步驟的進(jìn)行公共服務(wù)的邁進(jìn)工作，可以更好的實(shí)現(xiàn)政府行政工作人員公共服務(wù)能力的提高和目標(biāo)的達(dá)成。同時，應(yīng)當(dāng)有客觀的非政府組織進(jìn)行外部監(jiān)督和評價(jià)，幫助公共服務(wù)工作質(zhì)量更好的實(shí)現(xiàn)。

2.3加強(qiáng)公共服務(wù)政策制度的執(zhí)行力度

要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平的提高就必須提高政府權(quán)責(zé)對等性，對于公共服務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目建立公正、公平公開的招投標(biāo)制度，全面杜絕的現(xiàn)象發(fā)生。健全機(jī)構(gòu)設(shè)置，對公共服務(wù)工作的開展進(jìn)行管理個項(xiàng)目跟進(jìn)，加大公共服務(wù)的基礎(chǔ)利設(shè)施和保障的建設(shè)程度。保證政府工作的權(quán)責(zé)對等，保證公共服務(wù)是現(xiàn)實(shí)存在落實(shí)到位的。從政府管理工作上抓緊落實(shí)，推進(jìn)公共服務(wù)的進(jìn)程。

2.4加強(qiáng)公民有效參與

公民作為公共服務(wù)的主體之一，是來自社會的力量和支持，是公共服務(wù)有序進(jìn)行供給能力不斷提高的重要保證。加強(qiáng)公民的參與力度是公共服務(wù)供給能力提高的的必須要求。公民結(jié)合自身的政治、思想文化能力，與政府共同參與公共服務(wù)的建設(shè)，有助于政府與人民更好的互動，形成好的良性循環(huán)，有助于政府工作能力和水平的提高。

3結(jié)語

要實(shí)現(xiàn)我國政府公共服務(wù)供給能力的提高，就要創(chuàng)新供給模式，增加服務(wù)渠道，加大政府的資金投入力度并進(jìn)行合理供給資金分配；加強(qiáng)政策的執(zhí)行力度；采用政府績效考核問責(zé)制進(jìn)行全面監(jiān)督；并加強(qiáng)公民的有效參與力度，促進(jìn)我國政府公共服務(wù)供給水平的全面提升。

參考文獻(xiàn)

［1］劉影.我國公共服務(wù)市場化過程中存在的問題與對策研究［D］.電子科技大學(xué)，2009.

篇（3）

政府績效評估是政府自身或社會其他組織通過多種方式對政府的決策和管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等短期和長遠(yuǎn)的影響和效果進(jìn)行分析、比較、評價(jià)和測量。政府績效評估起始于上世紀(jì)40年代，而大規(guī)模的政府績效評估則于70年代在西方國家興起，然而一直到80年代初伴隨著我國機(jī)關(guān)工作人員責(zé)任制的改革，政府績效評估才開始在我國起步，雖然近些年來科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的理念以及西方發(fā)達(dá)國家政府績效評估經(jīng)驗(yàn)的流入加快了我國政府績效評估的發(fā)展，但由于政治改革和相關(guān)立法的滯后，在我國政府績效評估尚存許多制約因素。

一、我國政府績效評估取得的現(xiàn)狀

（一）我國政府績效評估的模式

在上世紀(jì)90年代，我國各地廣泛開展的政府績效評估活動的影響下，我國各地形成了特色鮮明的政府績效評估模式和典范主要為目標(biāo)責(zé)任型模式；社會服務(wù)承諾模式；第三方評價(jià)政府績效模式等。目標(biāo)責(zé)任制的績效評估模式是在我國最先發(fā)展起來的績效評估模式，現(xiàn)已被全國各地廣泛采用。筆者認(rèn)為最為合理的政府績效評估模式為甘肅省實(shí)行的第三方評價(jià)政府績效模式，由有相關(guān)資格認(rèn)證的第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)起草評估計(jì)劃書，并向政府監(jiān)督委員會提出評價(jià)申請后，在接受監(jiān)督委員會監(jiān)督的條件下完成對政府績效的評估。第三方評估模式基于第三方獨(dú)立的地位特征和相應(yīng)的評估能力，能客觀、公正、科學(xué)的對政府績效進(jìn)行評估。除了這些比較具有代表性的政府績效評估模式外還有南通的三位一體模式，洛陽的干部實(shí)績型模式，邳州的戰(zhàn)略導(dǎo)向型模式等。

（二）我國政府績效評估取得的成績

近年來我國政府績效評估取得的成就不僅表現(xiàn)在各地結(jié)合本店情況形成了各具特色的政府績效評估模式上，更重要的變化是在價(jià)值取向上由政府本位、正走向社會本位、公民本位，以社會公民的滿意度為政府績效的終極標(biāo)準(zhǔn)。在理論研究方面，我國學(xué)界從最初的介紹國外政府績效評估理論發(fā)展到現(xiàn)如今評鑒國外理論階段并努力探究著符合我國國情和社會主義特色的政府績效評估理論體系。

（三）我國政府績效評估存在的主要問題

1.缺乏相應(yīng)的績效評估法律制度

立法是推進(jìn)政府績效評估的前提和基礎(chǔ)，縱觀世界各地，繼美國國會于1993年率先通過了《政府績效與結(jié)果法案》后，英國、日本及澳大利亞等國也相繼制定了相應(yīng)法律來保障本國政府績效評估的有效開展，政府績效評估分散在目標(biāo)責(zé)任制、社會服務(wù)承諾制以及效能監(jiān)察制等具體管理機(jī)制中。我國目前政府績效評估多以自發(fā)的形式發(fā)生在上級對下級，隨意性、封閉性、神秘性、主觀性較強(qiáng)，缺乏完善健全的政府績效評估法律制度。

2.缺乏科學(xué)的政績評估指標(biāo)體系

在政府績效評估體指標(biāo)方面，當(dāng)前我國的政府績效評估指標(biāo)體系在內(nèi)容和相應(yīng)權(quán)重上設(shè)置不合理。我國目前政府績效指標(biāo)如下表所示：

從上表可以看出：相比較于社會與人口環(huán)境等問題而言，我國政府的績效評估指標(biāo)高度重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的政績，結(jié)合我國國情在理論層面上尚無明顯缺陷，然而在實(shí)際操作過程中，此外政府績效評估指標(biāo)沒有足夠重視政府的廉潔狀況和行政效率，一定程度上導(dǎo)致了現(xiàn)如今和政府行政效率低下的狀況。

3.評估主體單一，評估過程不透明，評估結(jié)果不可信

我國目前的政府績效評估多是政府內(nèi)部的自發(fā)，而且多發(fā)生在上級對下級績效的評估。一些地方政府通過簡單的瞞上欺下措施即可在政績評估中取得是上級領(lǐng)導(dǎo)滿意而群眾不滿的政績，甚至是只需要迎合了上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖便可政績顯著。

4.績效評估的技術(shù)手段落后

由于政府績效評估在我國起步較晚，相關(guān)的研究普遍滯后，例如開展績效評估所必須的配套設(shè)施不完備、專業(yè)評估機(jī)構(gòu)和專業(yè)評估人才的缺乏等。此外，在評估的方法方面拘于條件限制較多采用定性分析的方法而較少采用定量的分析方法導(dǎo)致評估結(jié)果不夠公正、客觀、科學(xué)。

5.績效評估的理論基礎(chǔ)薄弱，對實(shí)際操作的指導(dǎo)不夠

目前我國學(xué)界對績效評估的理論研究尚處于對國外理論的介紹和簡單的評鑒

階段，我國的基本國情決定了照搬國外績效評估制度根本行不通，而結(jié)合本國特色的政績評估體系還未形成。由于理論方面的不足，實(shí)踐過程中不免漏洞百出、弊端連連。

二、完善我國政府績效評估問題的對策建議

（一）制定完善的績效評估法律制度

在世界范圍內(nèi)，許多國家的政府績效評估都向著法制化推進(jìn)，不管是政府績效評估的先行者美國還是后起之秀日本，都將立法作為保障和規(guī)范本國政府績效評估的重要舉措，并分別制定了《政府績效與結(jié)果法案》和《關(guān)于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行政策評價(jià)的法律》。再次在立法上對政府績效評估的有關(guān)事項(xiàng)作詳細(xì)的規(guī)定，使政府績效評估有規(guī)可循有矩可蹈。

（二）確定科學(xué)的政績評估指標(biāo)體系

面對我國目前被實(shí)踐扭曲了的政府績效評估指標(biāo)體系，用科學(xué)的發(fā)展觀重構(gòu)結(jié)構(gòu)合理、層次分明、操作性強(qiáng)的政府績效評估體系以迫在眉睫。筆者認(rèn)為政府績效評估指標(biāo)體系應(yīng)包含以下方面：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展（如教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等）、生態(tài)發(fā)展、廉潔水平、行政能力、行政成本和服務(wù)水平等。此外在相關(guān)權(quán)重分配上在結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際的情況下，廣泛聽取各方面專家和社會公眾的意見，構(gòu)造科學(xué)合理的指標(biāo)體系，同時在實(shí)踐中不斷完善政府績效評估指標(biāo)體系。

（三）評估主體多樣化、評估過程透明化。

科學(xué)的績效評估主體應(yīng)該是多方面的，既包括政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制更應(yīng)包括政府外部（主要是社會公眾）對政府績效的認(rèn)可。

1．政府內(nèi)部的績效評估主體

目前政府內(nèi)部上級對下級或者對自身的政績評估其主觀性、片面性太強(qiáng)。針對這一現(xiàn)狀應(yīng)拓展政府內(nèi)部的績效評估主體，建立立體的評估主體體系，主要包括上級評估、自我評估、同級相互評估以及下級評估等，并加強(qiáng)透明度建設(shè)，這樣才能提高政府內(nèi)部績效評估的可信度。

2．政府外部的績效評估主體

政府外部的評估主體可以是多樣化的，既可以是政黨、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、大眾傳媒還可以是民間機(jī)構(gòu)、公民、社會團(tuán)體和專業(yè)績效評估機(jī)構(gòu)等。社會公眾對政府績效擁有毋庸置疑的發(fā)言權(quán)，而大眾傳媒作為社會公眾的代言人其地位的提升有助于民意的上傳和政府精神的下達(dá)。

3.提高政績評估的技術(shù)手段

政府績效評估的開展有賴于全社會的共同努力，針對目前政府績效評估技術(shù)手段的落后，一方面可以借鑒外國的績效政府績效評估技術(shù)，另一方面要大力開展相關(guān)技術(shù)的研究，和配套設(shè)施的完善。如構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)評估系統(tǒng)，政府的績效由社會公眾打分評判，既可以讓公眾直接參與到政府績效評估中來，更直觀，高效。

4.加快績效評估的理論研究，科學(xué)的指導(dǎo)政府績效評估實(shí)踐。

鑒于我國學(xué)界對政府績效評估理論研究發(fā)展的落后，學(xué)界要加快相關(guān)理論方面的研究，在辨證唯物主義和馬克思思想的指導(dǎo)下，借鑒國外理論研究成果結(jié)合我國實(shí)際構(gòu)建科學(xué)的政府績效評估理論體系，并在實(shí)踐中不斷完善發(fā)展。

5.提高政府自身對績效評估的認(rèn)識水平

在政府績效評估中，政府的態(tài)度直接影響政府績效評估的結(jié)果。如果政府不予配合或是消極應(yīng)對，政府績效評估也就化為空談。還要對公務(wù)員進(jìn)行思想教育和開展政府績效評估的專題培訓(xùn)，提高他們對政府績效評估的認(rèn)識水平。

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篇（4）

政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、方法、條例的總稱，其本質(zhì)是一種權(quán)威性的社會價(jià)值分配方案。作為政府對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施宏觀調(diào)控的重要杠桿，政策能否有效發(fā)揮作用，在根本上取決于政策執(zhí)行的效率。我國政府在公共政策執(zhí)行這一重要的環(huán)節(jié)，由于受到各種制約因素的影響，政策執(zhí)行效果與政策確定的目標(biāo)相差很遠(yuǎn)，達(dá)不到應(yīng)有的效果。因此，分析影響政策執(zhí)行績效的主要因素，針對公共政策執(zhí)行過程中的各種問題，找出改善政策執(zhí)行績效的措施，保證公共政策的有效實(shí)施，正是我們?nèi)缃褙酱鉀Q的問題。

一、公共政策執(zhí)行過程中面臨的主要問題

一項(xiàng)好的公共政策還需要良好的執(zhí)行能力，執(zhí)行公共政策是整個公共政策過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時也是一項(xiàng)極為復(fù)雜的社會實(shí)踐活動。具體來說，在公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)的主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）政策敷衍

面對制定出來的公共政策，執(zhí)行者常常采取一種敷衍的態(tài)度，在實(shí)施政策的過程中只做表面文章，并未采取可操作的具體措施來貫徹執(zhí)行政策，反而將政策束之高閣，表面上順從的執(zhí)行，實(shí)際上置之不理，陽奉陰違，敷衍塞責(zé)，從而使嚴(yán)肅的政策在形形的花架子下變成了一紙空文，根本談不上解決具體問題，實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)。若是每一個層級的政府面對公共政策都采取這樣的態(tài)度，最終只會是政府公信力的下降，不利于政府更多的公共政策執(zhí)行。

（二）選擇對自己有利的部分，片面執(zhí)行公共政策

公共政策的形成往往是由不同的規(guī)定組合而成，這些規(guī)定當(dāng)中涉及到不同群體的利益，也就是運(yùn)行的政策往往由相互依存的、有著共同政策目標(biāo)的小政策組成，這就給一些政策執(zhí)行主體創(chuàng)造了可乘之機(jī)，對政策 “斷章取義、為我所用”，只執(zhí)行符合自己利益的部分。這種選擇性執(zhí)行使完整的政策在執(zhí)行過程中變得殘缺不全，政策的整體功能難以發(fā)揮，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也必然大打折扣。

（三）政策附加，擴(kuò)大范圍執(zhí)行公共政策

政策在執(zhí)行過程中由執(zhí)行主體刻意附加了不屬于原政策規(guī)定的內(nèi)容，使政策的調(diào)整對象、范圍、力度、目標(biāo)超出了原政策的要求。政策附加的主要特點(diǎn)是執(zhí)行者在原政策的基礎(chǔ)上自行設(shè)置“土政策”，打著結(jié)合地方實(shí)際的旗號另搞一套，自行其是，謀取私利，從而導(dǎo)致政策變形。如本來是為了控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)的計(jì)劃生育政策中的計(jì)劃生育罰款卻是鄉(xiāng)政府財(cái)政收入的一個重要來源；且故意擴(kuò)大范圍執(zhí)行公共政策，行駛不屬于本單位的權(quán)力，侵犯了原定執(zhí)行機(jī)關(guān)的直接權(quán)力。使得本來的公共政策成為一些部門或個人謀取私利的跳板。

（四）政策歪曲或替代

指對政策的精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容有意曲解，利用曲解的概念改變公共政策的本意，利用政策的某些抽象性，借本地區(qū)或部門的特殊性做出不同的解釋，從而導(dǎo)致政策失真，甚至被替換為與原政策完全不同的 “新”政策。政策表面上看起來是一致的，但其內(nèi)容、目標(biāo)、性質(zhì)已發(fā)生根本變化。這是一種極為嚴(yán)重的政策規(guī)避行為。如以我國農(nóng)村義務(wù)教育一費(fèi)制為例，有些地方把一些重點(diǎn)官辦學(xué)校改制，搞假改制、真收費(fèi)，侵害了廣大農(nóng)民的利益，使黨的利民政策不能落實(shí)。

（五）照搬政策，機(jī)械執(zhí)行

在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體不知變通，機(jī)械地照搬照抄原封不動落實(shí)政策。雖然完全跟著政策走并沒有錯，但是這樣呆板的政策執(zhí)行往往不但不能解決具體問題，相反還會把責(zé)任推給政策本身，推給政策制定者，從而嚴(yán)重?fù)p害公共政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同志早在20世紀(jì)30"年代就指出，盲目地表面上完全無異議地執(zhí)行上級的指示，這不是真正執(zhí)行上級的指示，這是反對上級的指示或者怠工的最妙辦法。這種執(zhí)行或者表現(xiàn)為無視公共政策的精神實(shí)質(zhì)，不考慮客觀環(huán)境條件，對相關(guān)問題不能因時、因事、因地做出具體分析，機(jī)械地照搬其他地區(qū)、部門或行業(yè)的公共政策。

（六）政策抵制

除了執(zhí)行主體的問題，還有公共政策執(zhí)行對象對現(xiàn)有的政策不認(rèn)同、不接受問題，若是執(zhí)行對象對政策產(chǎn)生抵制情緒，就使公共政策不能夠執(zhí)行到位，達(dá)到預(yù)期的效果。一般來講，群眾對政策的認(rèn)同既有自身利益驅(qū)動的原因，也依賴于對公共政策的了解程度。政策對象的心理或素質(zhì)等因素，往往會對政策的執(zhí)行起到一定的阻礙作用，如計(jì)劃生育政策、環(huán)境保護(hù)政策，等等。

（七）野蠻執(zhí)行公共政策

在當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共政策執(zhí)行應(yīng)更注重法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和思想教育手段的運(yùn)用。然而目前我國在公共政策執(zhí)行過程中普遍存在著濫用行政手段的現(xiàn)象，有的公共政策執(zhí)行人員對執(zhí)行對象動輒命令、強(qiáng)制，使執(zhí)行對象從心理上和行為上難以接受。行政手段在執(zhí)行中扭曲變形，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，極大地影響了執(zhí)行效果。還有一些政策執(zhí)行人員向執(zhí)行對象解釋政策不夠，宣傳不到位，忽視了思想教育手段的運(yùn)用，執(zhí)行對象對政策不理解，出現(xiàn)為難和抵觸情緒，執(zhí)行人員就采取制裁、經(jīng)濟(jì)處罰等方式，野蠻執(zhí)行公共政策。

二、解決公共政策執(zhí)行問題的主要對策

針對現(xiàn)存的問題，我們有必要在探析公共政策失靈原因的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探尋解決問題的具體對策，從而保證公共政策的順利實(shí)施。

（一）提高政府政策權(quán)威的合法性

公共政策的制定必須符合法律規(guī)章和制度程序。只有使政策制定的制度程序規(guī)范化，才能保證政策制定過程的合法性，使公共政策在嚴(yán)密的制度安排下得以產(chǎn)生，從而避免公共政策制定的盲目性和不規(guī)范性。同時，政府權(quán)威的合法性實(shí)質(zhì)上來源于政府及其官員的客觀行政績效與民眾對這種績效的主觀認(rèn)識，政府權(quán)威合法性的根本依據(jù)則取決于政府的實(shí)際表現(xiàn)，這是政府合法性的基礎(chǔ)。當(dāng)民眾對于政府政策執(zhí)行給與肯定的時候，政府權(quán)威就建立起來，因此，要改進(jìn)政府形象，增強(qiáng)政策認(rèn)同，首先就應(yīng)當(dāng)提高政府的行政績效。

（二）加強(qiáng)公共政策制定及執(zhí)行的民主化、科學(xué)化、合法化

一項(xiàng)公共政策的制定若沒有依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況制定，則無法保證政策本身的正確性，其制定若是不能得到民眾的認(rèn)可，與大多數(shù)人的利益相悖，則無法實(shí)施，若政策制定不符合國家法律要求則無法體現(xiàn)其權(quán)威性。所以，我們無論是在制定還是在執(zhí)行國家公共政策，我們都必須要保證它本身的民主、科學(xué)和合法。政策問題應(yīng)該充分發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)，聽取廣大利益主體的意見，綜合平衡國家利益、地方利益以及個人利益，充分發(fā)揮專家智囊團(tuán)的知識才干，以保證公共政策制定的民主化、科學(xué)化。重要公共政策在全面實(shí)施之前都要在局部地區(qū)或者在試點(diǎn)中加以試驗(yàn)，以取得經(jīng)驗(yàn)再全面鋪開。這也是被實(shí)踐證明正確的具有中國特色的政策執(zhí)行的一條基本經(jīng)驗(yàn)。同時政策執(zhí)行者必須在法律和政策允許的范圍內(nèi)行事，不能夠享有不受法律和政策制約的各種特權(quán)。

（三）建立有效的政策執(zhí)行機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督控制

政策控制是政策運(yùn)行中不可缺少的環(huán)節(jié)和手段，只有實(shí)行有效的政策監(jiān)控，才能防止政策失控，才能根據(jù)不斷變化的客觀情況對該政策進(jìn)行及時的調(diào)整和完善。因此，要制定可行的控制標(biāo)準(zhǔn)，并對照標(biāo)準(zhǔn)檢查政策執(zhí)行行為，發(fā)現(xiàn)偏差時及時采取得力的補(bǔ)救措施和辦法，防止政策執(zhí)行中失控情況的發(fā)生；同時，要加強(qiáng)監(jiān)督反饋系統(tǒng)的功能，使監(jiān)督反饋經(jīng)?；⒅贫然?，建立并完善多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的監(jiān)督控制網(wǎng)絡(luò)，增加行政執(zhí)行的透明度，通過調(diào)查、質(zhì)詢、罷免、撤銷、受理申訴、控告等方式，實(shí)現(xiàn)對政策執(zhí)行過程的有效監(jiān)督。

（四）建立高效的公共政策執(zhí)行機(jī)制

政策執(zhí)行能力的強(qiáng)化與提高，有賴于各個方面的綜合改進(jìn)與配套，而建立一個有效的行政執(zhí)行機(jī)制，是進(jìn)行其他改革的基本前提。首先，建立完善的管理體制。管理體制對公共政策的執(zhí)行具有很大的制約作用。它能夠處理公共政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部及其與其它組織機(jī)構(gòu)的各種關(guān)系，使之運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、工作靈活，從而為公共政策的順利執(zhí)行提供根本的組織上和制度上的保障。而且，作為一種典型的組織行為，公共政策執(zhí)行的過程也是在行政組織體系內(nèi)從上到下的貫徹過程。優(yōu)化政府內(nèi)部的管理體制，簡化其組織結(jié)構(gòu)，就會簡化政策執(zhí)行的流程，防止或減少公共政策執(zhí)行中的失控。其次，強(qiáng)化有力的監(jiān)督控制。因?yàn)楣舱呖刂剖钦哌\(yùn)行中不可缺少的環(huán)節(jié)和手段，只有實(shí)行有效的公共政策監(jiān)控，才能防止政策失控以及根據(jù)變化了的客觀情況對該政策進(jìn)行及時的調(diào)節(jié)和完善。因此，要制定可行的控制標(biāo)準(zhǔn)，并對照標(biāo)準(zhǔn)檢查政策執(zhí)行行為，發(fā)現(xiàn)偏差，及時采取得力補(bǔ)救措施和辦法，防止政策執(zhí)行中失控。

（五）優(yōu)化公共政策執(zhí)行的環(huán)境

首先，要形成公共政策的民主決策觀念、專家咨詢觀念、集體決策觀念，營造一種民主、平等、協(xié)商的公共政策環(huán)境。其次要完善公共政策的執(zhí)行、評估等方面的制度，優(yōu)化公共政策的制度環(huán)境。為了保證公共政策的執(zhí)行，使公共政策更加合理化和科學(xué)化，有必要將公共政策納入法律的軌道。第三，完善公共政策的組織環(huán)境。建立以決策為中心，以信息搜集、處理、咨詢、監(jiān)督、評估為支持的公共政策系統(tǒng)，理順各決策組織與各決策主體之間的關(guān)系，從而為公共政策制定的科學(xué)性與執(zhí)行的有效性提供保障。最后，要加強(qiáng)公共政策的資源投入。政策的執(zhí)行離不開政策的投入，政策投入的主要因素是資源，這些資源包括有形資源和無形資源，有形資源主要指人力、物力和財(cái)力資源，而無形資源主要指公眾的政治心理傾向和政治行為習(xí)慣。這些資源的投入對地方政府公共政策的執(zhí)行有著重要的影響作用。為了提高公共政策的執(zhí)行，必須注意通過資源投入。為公共政策制定的科學(xué)性與執(zhí)行的有效性提供保障。

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篇（5）

中圖分類號：F719 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-2374（2013）24-0003-02

自20世紀(jì)80年代以來，世界經(jīng)濟(jì)逐步從“工業(yè)驅(qū)動型”向“服務(wù)驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)已經(jīng)越來越成為發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)增長的首要驅(qū)動力。我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃中就曾強(qiáng)調(diào)，要大力發(fā)展金融、信息、保險(xiǎn)、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，大城市要逐步形成服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在“十二五”期間又將其現(xiàn)代服務(wù)業(yè)確定為轉(zhuǎn)型升級的主要產(chǎn)業(yè)。

在我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景下，快速增長的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)給一、二產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型提供了較好的環(huán)境，并推進(jìn)了我國的現(xiàn)代化步伐。但與世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，我國的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)雖然取得了較大進(jìn)展，但存在的差距依然較大，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下仍不能適應(yīng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的要求，分析加快我國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)阻礙因素，梳理這些因素與我國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展影響的作用機(jī)理，將為提升我國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展進(jìn)程提供有益的借鑒。

1 發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的必要性

從世界范圍看，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，其服務(wù)業(yè)占生產(chǎn)總值的比例越高，可以說，服務(wù)經(jīng)濟(jì)時代是人類社會發(fā)展的必然階段。服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平已經(jīng)是國家或地區(qū)發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志。當(dāng)服務(wù)業(yè)的產(chǎn)值在國民生產(chǎn)總值的比重達(dá)到60%以上時，一般將其稱為“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”，也可以用服務(wù)業(yè)所吸納的就業(yè)比例來衡量，即當(dāng)服務(wù)業(yè)吸納的就業(yè)人數(shù)占就業(yè)比例的60%以上時，說明這一國家或地區(qū)已經(jīng)達(dá)到了“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”的態(tài)勢。

經(jīng)統(tǒng)一考查，2011年，我國服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重為43.1%，我國的服務(wù)業(yè)跟發(fā)達(dá)國家來比水平還比較低，發(fā)達(dá)國家服務(wù)業(yè)比重一般要占到70%～80%。由于比重比較低，所以在服務(wù)業(yè)的就業(yè)比重也相應(yīng)比較低，僅為35.6%。

可見我國的服務(wù)業(yè)與發(fā)達(dá)國家的服務(wù)經(jīng)濟(jì)的業(yè)態(tài)形式差距依然較遠(yuǎn)。因此我國強(qiáng)調(diào)要優(yōu)先發(fā)展服務(wù)業(yè)，特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。因?yàn)榭梢酝ㄟ^現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力；是緩解就業(yè)壓力的重要渠道；是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的主要手段；同時也是實(shí)現(xiàn)社會和諧發(fā)展、體現(xiàn)以人為本的發(fā)展理念的必要條件。

2 現(xiàn)代服務(wù)業(yè)制約因素

在世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型的今天，服務(wù)業(yè)的經(jīng)濟(jì)地位日益重要，我國的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)雖然取得一定進(jìn)展，但是總體比重、結(jié)構(gòu)和品質(zhì)方面，與發(fā)達(dá)國家甚至一部分發(fā)展中國家仍有差距，影響我國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)快速發(fā)展的問題主要有以下兩個方面：

2.1 思維層面的障礙

中國自古有輕商的意識，認(rèn)為商業(yè)本身不能夠創(chuàng)造社會財(cái)富，而只是實(shí)現(xiàn)了財(cái)富的轉(zhuǎn)移，這種思維方式導(dǎo)致在建國初期，我國仍無意識地把服務(wù)業(yè)看成不創(chuàng)造新價(jià)值的非生產(chǎn)性部門，將其看作是生產(chǎn)行業(yè)的從屬性行業(yè)，過分強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)行業(yè)的決定性作用，從而將服務(wù)行業(yè)的價(jià)值性以及對生產(chǎn)的推動作用忽視掉，而亞當(dāng)斯密早已闡述過，通過商業(yè)交換可以實(shí)現(xiàn)價(jià)值的增值，因此服務(wù)性行業(yè)不僅創(chuàng)造價(jià)值，而且能夠通過促進(jìn)消費(fèi)而帶動生產(chǎn)。在這種思維模式下，我國服務(wù)行業(yè)政策的制定與實(shí)施難免會較為偏頗。主要體現(xiàn)在更多地突出重工業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，以政府為主導(dǎo)的投資模式也主要向重工業(yè)領(lǐng)域傾斜，而忽視對商業(yè)服務(wù)類的設(shè)施的投入，這種嚴(yán)重扭曲的投資結(jié)構(gòu)既限制了服務(wù)行業(yè)的供給，又阻礙了有效需求。同時，由于早期的國營商業(yè)供給模式，也由于缺乏有效競爭而抑制了服務(wù)行業(yè)發(fā)展的活力，造成資源浪費(fèi)和服務(wù)品質(zhì)低下等問題。

2.2 投資欠缺，基礎(chǔ)薄弱

在政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，由于意識形態(tài)方面的障礙，多年來政府主導(dǎo)的資源絕大多數(shù)都向制造行業(yè)傾斜，不僅中央政府對于服務(wù)領(lǐng)域的資源較少，而且由于中央政府對地方政府的考核往往以大項(xiàng)目的引入和經(jīng)濟(jì)增長總量準(zhǔn)則，使得各地方政府往往一味地追求GDP快餐政績效應(yīng)，通過上一些制造項(xiàng)目而達(dá)到在短期內(nèi)迅速提高GDP的目的，而服務(wù)業(yè)由于收效慢、建設(shè)周期長等因素，往往被政府投資放在最后考慮的范圍內(nèi)。

雖然國內(nèi)全部企業(yè)法人中，私營企業(yè)的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到一半以上。但是就占經(jīng)濟(jì)總量比重而言，國內(nèi)服務(wù)業(yè)投資仍然以國有投資為主，占60%左右，而民營資本投資主要以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，難以進(jìn)入現(xiàn)代服務(wù)領(lǐng)域。這種市場準(zhǔn)入門檻維護(hù)壟斷利益并阻礙了社會優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)入現(xiàn)代服務(wù)行業(yè)，也侵害消費(fèi)者的利益。市場化不足也體現(xiàn)在對外資進(jìn)入的限制上，出于對國內(nèi)企業(yè)的利益保護(hù)和國家安全等因素的考慮，國內(nèi)服務(wù)行業(yè)開放率仍低于80%的平均水平。這種對內(nèi)和對外的準(zhǔn)入使得現(xiàn)代服務(wù)業(yè)難以形成有效的資金、人才、技術(shù)的流動，從而延緩了發(fā)展進(jìn)程。

3 發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的對策

3.1 深化服務(wù)行業(yè)的市場改革

市場需求是推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的第一動力，要加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，就必須發(fā)揮市場機(jī)制的作用。首先，要弱化行政干預(yù)力度。長期以來，政府一直作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者，這使得城市往往體現(xiàn)政府決策者的個人色彩，缺乏合理的供需體系。因此要弱化政府干預(yù)力度，營造公平的內(nèi)外部競爭環(huán)境。其次，可以通過市場化改革，完善現(xiàn)代化服務(wù)的專業(yè)分工。重點(diǎn)在于突破體制障礙，降低進(jìn)入壁壘，增大私有經(jīng)濟(jì)主體在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)行業(yè)中的比重，在不涉及國家安全的領(lǐng)域盡可能地增加資金進(jìn)入渠道，形成多元經(jīng)濟(jì)主體參與競爭的局面，彌補(bǔ)目前現(xiàn)代服務(wù)業(yè)投資不足、人才欠缺的問題，通過引入多方位的競爭，也有助于提高服務(wù)創(chuàng)新意識，促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的專業(yè)化分工，從而滿足多元的社會需求。

3.2 推動城市化進(jìn)程

現(xiàn)代服務(wù)業(yè)往往在中心城市的商業(yè)區(qū)集聚的特性，通過集聚可以實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、共享等效應(yīng)，因此，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平已成為城市現(xiàn)代化、城市國際化的重要指標(biāo)。所以只有加快城市化的進(jìn)程，推動經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，才能進(jìn)而將自己納入世界經(jīng)濟(jì)大格局當(dāng)中，為本國創(chuàng)造社會財(cái)富。從長遠(yuǎn)來看，城市化的推進(jìn)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路，唯有實(shí)現(xiàn)城市的現(xiàn)代化，才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)的現(xiàn)代化，才可能實(shí)現(xiàn)資本的集聚和社會財(cái)富總量的增長和，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)總量的提高。因此，要以城市化為依托形成中央商務(wù)區(qū)，完成金融商務(wù)服務(wù)、娛樂服務(wù)、休閑餐飲服務(wù)、高新技術(shù)服務(wù)為集群的產(chǎn)業(yè)聚集。

3.3 強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)

現(xiàn)代服務(wù)業(yè)一部分是指用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、新型服務(wù)方式及新型經(jīng)營形態(tài)對傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)進(jìn)行改造的服務(wù)業(yè)，它具有新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新理念、新方式以及高技術(shù)、高附加值等特性，因此技術(shù)創(chuàng)新是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要支撐和核心驅(qū)動力，我國現(xiàn)代服務(wù)企業(yè)領(lǐng)域內(nèi)研發(fā)類人員所占比重平均不足1%，而歐盟的知識密集型企業(yè)研發(fā)人員比例則達(dá)到14%以上，非知識密集型企業(yè)也達(dá)到3.5%以上，因此我國應(yīng)運(yùn)用代技術(shù)創(chuàng)新手段為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展奠定技術(shù)基礎(chǔ)。另外，服務(wù)創(chuàng)新不僅僅是服務(wù)方法、手段、工具層面的技術(shù)創(chuàng)新，也有如金融服務(wù)中非技術(shù)性的功能性創(chuàng)新。進(jìn)行服務(wù)創(chuàng)新首先要具有先進(jìn)的服務(wù)理念，然后采用技術(shù)創(chuàng)新將服務(wù)理念加以實(shí)現(xiàn)和完善。

3.4 推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的國際化

互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)使現(xiàn)代服務(wù)行業(yè)日趨國際化和一體化，許多外國企業(yè)已經(jīng)將在信息技術(shù)、金融、人力資源、保險(xiǎn)、會計(jì)等方面的服務(wù)延伸到世界各個角落，我國的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)務(wù)的國際化，既要放進(jìn)來，也要走出去，提高現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的開放水平，制定規(guī)范有序的開放清單。積極接納國際服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過引入跨國服務(wù)機(jī)構(gòu)，吸納人才，學(xué)習(xí)他們的先進(jìn)技術(shù)的管理制度及其伴隨而來的網(wǎng)絡(luò)、人才、管理、制度等。雖然目前我國服務(wù)業(yè)開放高于發(fā)展中國家的平均水平，但距發(fā)達(dá)國家還有差距，今后仍需更多地引入國內(nèi)缺失的服務(wù)類型、具有聚集效應(yīng)的服務(wù)類型。

參考文獻(xiàn)

[1] 熊尚鵬.現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的制約因素及對策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007，35（3）：661-863.

篇（6）

一、我國關(guān)于民營企業(yè)財(cái)政政策的演變和特征

我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和綜合實(shí)力的提升比較快,國家的發(fā)展也帶動了各個省和地區(qū)的發(fā)展,我國的民營經(jīng)濟(jì)也發(fā)生了很大的改變并且取得了很大的進(jìn)展。在1987年的6月，我國了《中華人民共和國私營企業(yè)暫行條例》的條款條例，這標(biāo)志著私營企業(yè)開始作為我國一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)成分,開始逐步步入到了我們的日常經(jīng)濟(jì)和生活中。2001年以來,江西省委以及省政府響應(yīng)國家政策，陸續(xù)出臺了一系列政策和條款條例來促進(jìn)并且加快民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。江西省政府《關(guān)于進(jìn)一步加快民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》的政策條款在2002年,江西省大力建設(shè)發(fā)展工業(yè)園區(qū),這一政策舉措能夠在很大程度上解決民營企業(yè)在發(fā)展中所遇到的諸如征地較為困難、發(fā)展速度較為緩慢、生產(chǎn)經(jīng)營成本比較高等問題。2016年5月,國家發(fā)改委七方面著手穩(wěn)定民間投資，民資市場準(zhǔn)入再放寬，圍繞解決部分地區(qū)和部門政策落實(shí)不到位、出臺措施不配套，影響民間投資積極性發(fā)揮等問題，完善政策、狠抓落實(shí)，努力穩(wěn)定民間投資。可以發(fā)現(xiàn)關(guān)于民營企業(yè)的政策有以下特征:第一,民營企業(yè)的政策總體穩(wěn)定,漸進(jìn)調(diào)整。無論是國家還是省政府,都是通過漸進(jìn)式調(diào)整來探索能提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施并以此推動民營企業(yè)政策的良性演進(jìn)。第二,遵循“穩(wěn)定優(yōu)先,兼顧效率”的價(jià)值邏輯。每一項(xiàng)關(guān)于民營企業(yè)的政策改革首先要維護(hù)社會穩(wěn)定,在社會穩(wěn)定和政策穩(wěn)定的前提下再考慮提高生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效率的問題。第三,可以總結(jié)發(fā)現(xiàn)我國有關(guān)于民營企業(yè)的政策主要還是首先以黨的文件規(guī)定為主要內(nèi)容,因?yàn)槌绦蜉^為簡單,在實(shí)際操作中更簡捷。第四,在中央政府的政策出臺后,地方政府也會呼應(yīng)國家政策陸續(xù)出臺地方政策來引導(dǎo)民營企業(yè)的發(fā)展。

二、影響民營企業(yè)發(fā)展的因素分析

（一）民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境問題

目前民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢而言,政府在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制方面仍存在一定程度的欠缺,一些部門和單位有時候會執(zhí)行一些不是很有利于企業(yè)發(fā)展的政策、條款以及規(guī)定,在具體的執(zhí)法和行政過程中,出現(xiàn)收取的費(fèi)用比較高、提供的服務(wù)少且不完善、罰款的數(shù)量較多等現(xiàn)象,還有如政務(wù)公開、政企分開等不到位,程序和手續(xù)辦理比較復(fù)雜繁多,有時候難以把握,監(jiān)督機(jī)制有所欠缺,而責(zé)任落實(shí)不明,業(yè)務(wù)辦理效率較低。行政機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫、收費(fèi)項(xiàng)目較多、審批環(huán)節(jié)過多且雜、稅費(fèi)不公平等現(xiàn)象的存在導(dǎo)致很多企業(yè)承受著一定的困難。

（二）民營企業(yè)內(nèi)部競爭力不強(qiáng)

現(xiàn)代民營企業(yè)管理缺乏科學(xué)化和制度化、規(guī)范化和信息化程度比較低,較少的運(yùn)用現(xiàn)代化的經(jīng)營管理方式和技術(shù)。大多數(shù)民營企業(yè)對現(xiàn)代企業(yè)在有關(guān)經(jīng)營管理知識、技術(shù)和創(chuàng)新的認(rèn)識不足,以及企業(yè)管理方面的人才匱乏，技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)能力還有待加強(qiáng),不但核心技術(shù)比較少,而且對技術(shù)研發(fā)的投入也不多。除此之外,絕大多數(shù)的民營企業(yè)和企業(yè)家的企業(yè)公民意識比較淡薄,在有關(guān)社會責(zé)任感、社會參與感、團(tuán)隊(duì)與合作意識和群體意識等方面不是很強(qiáng)。

（三）企業(yè)融資困難

融資難是影響民營企業(yè)發(fā)展速度的關(guān)鍵因素所在。融資渠道存在的障礙使得中小企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動受到了一定程度上的威脅,融資方式主要有直接融資和間接融資這兩種方式。但是,普遍而言，中小企業(yè)與大企業(yè)總體享受著不同的融資待遇,中小企業(yè)在融資上有一定的困難，有時候銀行無法真實(shí)甄別貸款企業(yè)的真正實(shí)力。另一方面,個別中小型企業(yè)自身的信用觀念比較差,中小企業(yè)的整體信用度以及銀行對其信任感整體都較低，貸款擔(dān)保和抵押難的問題也普遍存在于中小型企業(yè),這給民營企業(yè)帶來了很大的困境。

三、促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的政策建議

（一）加大政策扶持力度

可以適當(dāng)放寬民營企業(yè)進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的要求標(biāo)準(zhǔn)，努力減少甚至消除關(guān)于民營企業(yè)市場準(zhǔn)入方面受到的歧視。政府需要加快進(jìn)行角色的轉(zhuǎn)變，民營經(jīng)濟(jì)的民營企業(yè)應(yīng)該由過去的扮演的“管理者”角色逐漸向“服務(wù)者”這一角色進(jìn)行轉(zhuǎn)變。要進(jìn)一步鼓勵支持發(fā)展民營企業(yè)，還建議各地方部門可以把是否為民營經(jīng)濟(jì)做了優(yōu)質(zhì)服務(wù)、是否真正切實(shí)推動了民營經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、是否有擬定并落實(shí)到位了有助于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)優(yōu)惠政策等，來作為各級地方政府在政績評價(jià)和政治作風(fēng)和素養(yǎng)方面的衡量指標(biāo)之一。

（二）優(yōu)化融資政策

經(jīng)濟(jì)環(huán)境和稅收體制也是影響民營經(jīng)濟(jì)是否能快速發(fā)展的一個重要因素之一，建立一個合理完善的稅收政策體系可以很好的積極促進(jìn)民營企業(yè)快速發(fā)展，要以減輕稅負(fù)為目標(biāo)，構(gòu)建一套具有完整配套、目標(biāo)導(dǎo)向、可操作性強(qiáng)的政策優(yōu)惠體系，爭取向民營企業(yè)實(shí)行稅面廣、稅率低的稅收政策。對民營企業(yè)的直接融資渠道和間接融資機(jī)制給予擴(kuò)寬和支持，努力消除目前的信貸歧視，各商業(yè)銀行可以依據(jù)我國產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，同時發(fā)放貸款應(yīng)該堅(jiān)持效益優(yōu)先的原則。

（三）加強(qiáng)對企業(yè)的權(quán)益保護(hù)

為了推動民營企業(yè)的發(fā)展，還需要在完善法律體系的基礎(chǔ)之上，依照法律適當(dāng)加大對民營企業(yè)的權(quán)益保護(hù)，加大對民營企業(yè)的政策扶持和積極引導(dǎo)力度。民營企業(yè)自身應(yīng)加強(qiáng)企業(yè)戰(zhàn)略管理，走產(chǎn)權(quán)多元化的道路,進(jìn)行科學(xué)合理的組織設(shè)計(jì)、任務(wù)分工科學(xué)化，構(gòu)成權(quán)、責(zé)、利相對應(yīng)一致的組織體系，先從制度上保證民營企業(yè)穩(wěn)健發(fā)展、再提高民營企業(yè)的管理水平。民營企業(yè)自身應(yīng)該提高自主技術(shù)創(chuàng)新能力、加大對技術(shù)研發(fā)的投入力度，努力提高民營企業(yè)自身的技術(shù)裝備、產(chǎn)品的科技含量和創(chuàng)新力度。

參考文獻(xiàn)：

[1]王碧珺，譚語嫣，余淼杰，黃益平.融資約束是否抑制了中國民營企業(yè)對外直接投資[J].世界經(jīng)濟(jì),2015(12)

篇（7）

中圖分類號：F273. 7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、政府績效管理內(nèi)涵略論

績效可認(rèn)為是成效、效益、效果或效率，指“從過程、產(chǎn)品和服務(wù)中得到輸出結(jié)果，并用來進(jìn)行評估和與目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、過去結(jié)果以及其他組織的情況進(jìn)行比較”?？冃Ч芾硎恰懊鞔_組織績效目標(biāo)并收集績效相關(guān)信息，定期對組織績效目標(biāo)的完成情況予以評價(jià)和反饋，最終提高組織整體績效”。夏夫里茨和盧塞爾認(rèn)為績效管理是“組織系統(tǒng)整合組織資源達(dá)成其目標(biāo)的行為，績效管理區(qū)別其他方面純粹管理之處在于它強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的整合，包括了全方位的控制、監(jiān)測、評估組織所有方面的績效”。美國績效評估衡量小組將績效管理定義為“利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃，并且報(bào)告成功符合目標(biāo)的管理過程”。本文所說的政府績效管理指通過制定政府提供指導(dǎo)和服務(wù)的長期目標(biāo)、達(dá)成目標(biāo)的策略、評估績效的標(biāo)準(zhǔn)，而對政府的公共產(chǎn)品行為和服務(wù)的管理活動，以期達(dá)到提高政府生產(chǎn)力，滿足社會需求結(jié)果的一種管理行為。

二 、新公共管理理論對于政府績效管理的基本主張

（一）市場取向。

新公共管理提倡在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，使公共服務(wù)市場化。

（二）績效管理。

新公共管理理論是以經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平和環(huán)境作為其基本價(jià)值，突出了其對對經(jīng)濟(jì)價(jià)值優(yōu)先性的強(qiáng)調(diào)和績效的關(guān)注。

（三）引進(jìn)私營部門管理理念。

新公共管理主張引入績效測評、戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理等私營部門成功的管理舉措。

（四）掌舵而非劃槳。

新公共管理理論既主張政府擁有掌舵的職能，又主張將其原來擁有的管理職能通過簽訂合同的方式外包給下級公共組織、非政府公共組織甚至私營部門，使政府不再劃槳。

（五）責(zé)任政府。

新公共管理理論主張由錯誤責(zé)任制走向成就責(zé)任制。新責(zé)任制主張雙向回應(yīng)， 即高層公共管理者對政治家負(fù)責(zé)，公務(wù)員對公民的需求保持靈敏的反應(yīng)。

三、我國政府績效管理的現(xiàn)狀

隨著我國社會政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，績效管理在理論和實(shí)踐兩方面都取得了一定成效，但從總體上看尚處于起步階段。實(shí)踐中還存在許多問題，主要表現(xiàn)在：

（一）政府績效管理理論研究欠缺。

政府績效的公共性，決定了很多內(nèi)容難以量化。在政府績效管理方面，針對中國實(shí)際而進(jìn)行的系統(tǒng)的、全面的和具有操作性的研究成果尚不多見，加上我國政府績效管理起步較晚，現(xiàn)在基本處于萌芽狀態(tài)。已有的關(guān)于政府績效管理的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)針對中國的國情民意很少，研究成果大都注重引用西方國家這一領(lǐng)域，以至政府績效管理的實(shí)踐帶有很大的盲目性。目前政府績效管理的研究主體是高校等科研機(jī)構(gòu)，政府部門的主動參與甚少。

（二）缺乏科學(xué)化的績效評估體系和評估機(jī)制。

我國政府機(jī)構(gòu)改革缺乏具體可操作的政策性指導(dǎo)，更沒有相應(yīng)的法律法規(guī)和政策作為制度保障。當(dāng)前各地各部門采用的績效管理和評估活動多數(shù)都處于無監(jiān)管狀態(tài)，缺乏相關(guān)法律法規(guī)和政策的依據(jù)和保證。從目前我國政府實(shí)施的實(shí)際情況來看，法律建設(shè)相當(dāng)薄弱，只有當(dāng)政府本身問題復(fù)雜、困擾多、社會抱怨強(qiáng)烈時，才會采取手段進(jìn)行專項(xiàng)檢查以求有所改進(jìn)，爭取上級或民眾的理解，也俗稱為“形象工程”，使政府的績效管理處于零散或放任自流的狀態(tài)，也造成政府績效管理由于主觀性較強(qiáng)而有失公正性，難以使政府績效管理得到長期有效的發(fā)展。

（三）績效管理的目標(biāo)錯位。

政府績效管理的目標(biāo)是提高政府行政效率以改進(jìn)政府服務(wù)水平和質(zhì)量，要通過政府工作人員的業(yè)績、政府與公民互動情況等體現(xiàn)出來。但我國政府績效管理還處于初級探索階段，沒有將績效管理作為一項(xiàng)長期的系統(tǒng)加以貫徹實(shí)施，造成政府績效管理的目標(biāo)設(shè)立錯位。不能針對具體的政府事務(wù)設(shè)立相應(yīng)明確的績效目標(biāo)，或者是設(shè)立的目標(biāo)沒有規(guī)劃性和系統(tǒng)性，由此出現(xiàn)目標(biāo)錯位的局面。

（四）政府績效管理的體系不完善。

首先，評估主體不齊全。從評價(jià)的參與者來看，政府績效評價(jià)只重視自我評價(jià)，漠視社會評價(jià)，或者只注重社會評價(jià)而忽視自我評價(jià)。其次，科學(xué)的評估指標(biāo)體系尚未建立。我國目前的績效評估存在片面地將經(jīng)濟(jì)業(yè)績等同于政績，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績效的評估指標(biāo)，指標(biāo)單一缺乏科學(xué)性。再次，評估方式存在誤區(qū)。從評估的方法上來看，政府績效評估存在著重視定性評估，忽視定量評估的誤區(qū)，從評估手段上來看我國對政府部門的評估主要是定期進(jìn)行評估，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督制度。

四、完善我國政府績效管理制度的對策

（一）注重引進(jìn)西方績效管理工具。

對于政府管理來說，提高政府效能，在當(dāng)前更需要的是解決技能分析和事務(wù)操作的問題。而西方國家興起的績效管理在一定意義上能夠滿足我們這一需要，為我國政府管理效能分析提供一個有效的工具。只有將政府實(shí)踐與學(xué)術(shù)研究結(jié)相合，才能保證績效管理實(shí)施過程的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，提升公共部門績效管理的水平。

（二）健全和完善地方政府績效考核評價(jià)體系。

目前我國各級政府都在積極探索一套新型的考核辦法，力求構(gòu)建科學(xué)合理的政府績效評估體系和評估機(jī)制。當(dāng)前績效考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)要結(jié)合各級各地政府部門行政改革的實(shí)際。在統(tǒng)一、規(guī)范的原則和要求基礎(chǔ)上，以科學(xué)發(fā)展觀點(diǎn)為指導(dǎo)，保持以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核的同時相應(yīng)地增加體現(xiàn)社會管理和公共服務(wù)職能的指標(biāo)，增加設(shè)立政府應(yīng)對公共危機(jī)和突發(fā)事件的指標(biāo)考核。

（三）科學(xué)設(shè)計(jì)政府績效管理的評估指標(biāo)。

績效評估指標(biāo)是政府有效實(shí)施績效管理的標(biāo)準(zhǔn)，也是政府績效管理的核心問題。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，構(gòu)建合理的指標(biāo)體系，政府績效管理所確定的各項(xiàng)指標(biāo)必須要針對政府事務(wù)而展開，還要對各個方面作充分調(diào)查，對指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)分析，在此基礎(chǔ)上對指標(biāo)的信度和效度綜合測量，保證其可靠性、有效性，指標(biāo)的確定要根據(jù)其主次輕重，確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，從而降低政府成本、減輕社會公眾負(fù)擔(dān)?？冃е笜?biāo)要能夠全方位的體現(xiàn)政府職能，不僅要重視經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會效益，更要重視指標(biāo)的公平合理，指標(biāo)的確立還要實(shí)現(xiàn)定性與定量的結(jié)合，既要具有可操作性又不能過于抽象或籠統(tǒng)，這樣才能科學(xué)分析政府的績效，促進(jìn)政府績效管理的有序發(fā)展。

（四）構(gòu)建合理的績效管理監(jiān)管系統(tǒng)。

一要全面推進(jìn)政務(wù)公開，充分利用新聞媒體、出版物公開政務(wù)信息，還要推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，開通各級政府門戶網(wǎng)站、微博，設(shè)立網(wǎng)上特色欄目，公開政務(wù)信息。二要充分發(fā)揮政府各職能部門的作用，推行公眾滿意的服務(wù)項(xiàng)目，明確各部門的人事考核機(jī)制，促進(jìn)政府績效管理的民主化。三要盡快建立完善的績效管理信息系統(tǒng)，對政府各項(xiàng)工作做到信息及時收集分析、工作及時分配落實(shí)、結(jié)果及時控制反饋、成就及時積累推廣，通過改進(jìn)政府工作作風(fēng)、提高辦事效率來實(shí)現(xiàn)政府績效管理持久發(fā)展的目標(biāo)。

五、總結(jié)

當(dāng)前我們許多部門更迫切需要做的是科學(xué)制定和規(guī)范管理編制，整合機(jī)構(gòu)職能，優(yōu)化行政流程以及提高公務(wù)員綜合素質(zhì)等工作。政府績效評估要在具備條件的地方和部門由點(diǎn)及面地逐步試行，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)政府績效改革的目的。

（作者：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)2012級研究生）

參考文獻(xiàn)：

[1]J.E.萊恩，新公共管理[M].中國青年出版社.2004

篇（8）

20世紀(jì)90年代，一些發(fā)達(dá)國家的審計(jì)行業(yè)完成了從傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)為中心向績效審計(jì)為中心的轉(zhuǎn)變。績效審計(jì)是對政府事業(yè)、項(xiàng)目、組織是否經(jīng)濟(jì)、高效率、有成果運(yùn)作的情況進(jìn)行獨(dú)立評價(jià)和檢查，目的是為公共措施的執(zhí)行和后果提供相關(guān)信息。長期以來，我國的政府審計(jì)主要以真實(shí)和合法性審計(jì)為重點(diǎn)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界審計(jì)的發(fā)展。面對這種情況，審計(jì)署已經(jīng)做出實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性審計(jì)與效益審計(jì)并重，并逐年加大效益審計(jì)分量的戰(zhàn)略決策。我們國家的效益審計(jì)，相當(dāng)于西方國家的績效審計(jì)，但又不完全等同于西方的績效審計(jì)。由于條件所限，我國的效益審計(jì)主要是審核國家財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)效益和效益，不搞全面的效益評估。為了推進(jìn)我國的效益審計(jì)，必須跳出就審計(jì)論審計(jì)的思維模式，從更加廣闊的領(lǐng)域深刻認(rèn)識我國開展政府效益審計(jì)的必要性，并探索出我國開展政府效益審計(jì)的對策。

一、深層次理解開展政府效益審計(jì)的必要性

（一）開展效益審計(jì)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

我國國家審計(jì)恢復(fù)至今，國家的、經(jīng)濟(jì)、和文化環(huán)境都在不斷地發(fā)生著變化。特別是近幾年政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，政府的職能逐步轉(zhuǎn)變。同時，公眾對政府行為也提出了公開、公正、公平的要求。

因此，審計(jì)機(jī)關(guān)不但要在規(guī)范財(cái)經(jīng)紀(jì)律、促進(jìn)廉政建設(shè)、創(chuàng)建高效率的市場環(huán)境、健全宏觀管理體制方面發(fā)揮作用，也要在確保社會公平、建立有效的激勵和約束機(jī)制、強(qiáng)化對權(quán)力的有效監(jiān)管、保證公眾權(quán)力的正確使用等方面有所作為。這就要求我們根據(jù)變化了的審計(jì)環(huán)境，堅(jiān)持與時俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新的原則，我國經(jīng)濟(jì)社會中出現(xiàn)的新情況、新，按照審計(jì)發(fā)展的一般，積極開展效益審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督重心和審計(jì)目標(biāo)的轉(zhuǎn)移。深入開展效益審計(jì)正好適應(yīng)了這種要求。

（二）開展效益審計(jì)是克服官僚主義的需要

根據(jù)公共選擇，政府官員更容易犯官僚主義的錯誤，其原因在于：

1.政府官員頭腦中已沒有利潤的概念，再加上所受約束比私人所受約束要小得多，因而在追求個人利益時，其自由度要大得多。這種條件使得政府官員在許多活動中不計(jì)成本，使其為社會服務(wù)的費(fèi)用超過社會本應(yīng)付出的限度。

2.由于政府官員有著強(qiáng)烈的追求個人威信和政績的強(qiáng)烈動機(jī)，因而使得政府部門具有提供過多公共服務(wù)的傾向，造成公共資源的浪費(fèi)。

3.由于對政府部門和官員的工作業(yè)績進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和人員所需的信息通常是由被監(jiān)督者提供的，因而很容易使真實(shí)情況被掩蓋起來，從而使監(jiān)督者的監(jiān)督行為常常無效。同時，由于監(jiān)督者不一定是被監(jiān)督者所提供公共服務(wù)的消費(fèi)者，因而監(jiān)督者對于監(jiān)督政府工作質(zhì)量缺乏熱情。

4.政府行為的一個重要特點(diǎn)是愛做表面文章，其決策的著眼點(diǎn)往往不是去增進(jìn)公眾的實(shí)際利益，而是去擴(kuò)大自身的。

官僚主義的實(shí)質(zhì)是濫用權(quán)力，其結(jié)果是資源利用效率的低下，對國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。因此，常規(guī)的真實(shí)、合法、合規(guī)性審計(jì)已不能滿足對官僚主義實(shí)施有效監(jiān)督的要求，需實(shí)行效益性審計(jì)，從根本上挖掘官僚主義的弊端并提出切實(shí)可行的整改建議。

（三）開展效益審計(jì)是建立高效廉潔政府的需要

從民主的發(fā)展進(jìn)程看，人們對民主的要求是不斷提高的。在民主啟蒙時期，人民只要求取之于民的資產(chǎn)能有一定的限度，過此限度，人民有權(quán)拒絕。至于取之于民的資產(chǎn)如何花費(fèi)、使用，人民并不過問；隨著社會的發(fā)展，民主意識的增長，人民逐漸要求取之于民，用之于民，如果官員不按人民意志來使用公眾資產(chǎn)，人民就要求他們負(fù)政治責(zé)任；隨著社會的進(jìn)一步發(fā)展，民主權(quán)利的進(jìn)一步增長，人民進(jìn)而要求，一切取之于民的，必須經(jīng)濟(jì)有效地用之于民。因此，當(dāng)社會的進(jìn)步和民主的發(fā)展到達(dá)一個更高境界的時候，人們不僅要求政府自身要廉潔，而且工作要高效。如前所述，政府官員有產(chǎn)生官僚主義的傾向，民眾對政府的高標(biāo)準(zhǔn)要求僅僅依靠政府本身很難實(shí)現(xiàn)，必須有一定的機(jī)構(gòu)對之實(shí)施、合理、專業(yè)、獨(dú)立的監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)就可以較好地實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督目標(biāo)。如果能對政府工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督，那么官僚主義和腐敗現(xiàn)象就會少一些，經(jīng)濟(jì)決策就會更科學(xué)、更合理，國家的經(jīng)濟(jì)損失就會減少，社會效益也會大大提高，為建立高效廉潔的政府奠定堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）開展效益審計(jì)是有效利用資源和財(cái)力的需要

我國人口眾多，人均所占有的自然資源較低，資源短缺嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；經(jīng)過20多年的改革開放，我國的財(cái)政實(shí)力大大增強(qiáng)，但與的投入、西部開發(fā)、東北振興、建立和完善社會保障體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍需要大量的資金，現(xiàn)有的財(cái)力很難滿足需要。要解決上述問題，最佳方式就是提高資源利用效率。開展效益審計(jì)，有助于提高決策水平，以最少的資源投入換取最大的經(jīng)濟(jì)收入，解決我國自然資源和財(cái)力不足的矛盾。

二、開展政府效益審計(jì)的對策

從我國的審計(jì)環(huán)境看，審計(jì)主體和審計(jì)客體都還沒有完全樹立效益審計(jì)的觀念，政府體制、公共財(cái)政體制和審計(jì)體制尚不完善，相關(guān)法規(guī)還很不健全，效益審計(jì)方面的理論研究還很不深入，這諸多原因都影響到效益審計(jì)的順利進(jìn)行。當(dāng)前，要逐步推廣和切實(shí)開展效益審計(jì)，必須做好以下幾方面的工作。

（一）加強(qiáng)對效益審計(jì)重要性的認(rèn)識，為效益審計(jì)的進(jìn)行掃清障礙

人們的觀念指導(dǎo)著人們的行為，要使效益審計(jì)在我國順利開展，必須大力宣傳實(shí)施效益審計(jì)的意義，提高全社會尤其是審計(jì)和被審計(jì)單位對效益審計(jì)重要性、必要性的認(rèn)識。為此，必須做好以下工作：一是審計(jì)機(jī)關(guān)必須發(fā)揮主觀能動性，積極采取措施，開展對效益審計(jì)重要性的宣傳。既要教育審計(jì)人員，也要向被審計(jì)單位做宣傳，使他們認(rèn)識到效益審計(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。二是審計(jì)部門要運(yùn)用所取得的效益審計(jì)成果，積極爭取各級黨委、政府對效益審計(jì)的重視。三是通過宣傳教育，使全國審計(jì)系統(tǒng)的工作人員進(jìn)一步明確效益審計(jì)中所要承擔(dān)的職責(zé)，增強(qiáng)審計(jì)人員開展效益審計(jì)的自覺性和責(zé)任感。

（二）遵循三條原則，勇于探索

在開展效益審計(jì)時，主要應(yīng)遵循如下原則：

1.重要性原則。由于我國政府審計(jì)的人力資源有限，開展效益審計(jì)必須切合我國實(shí)際，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)部門進(jìn)行，不斷經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣，這樣可收到事半功倍的效果。如果不分輕重緩急，全面鋪開都進(jìn)行效益審計(jì)，可能在表面上很熱鬧，轟轟烈烈，但易流于形式，走過場。

2.實(shí)效性原則。審計(jì)機(jī)關(guān)的法定權(quán)限和審計(jì)手段是有限的，效益審計(jì)的任務(wù)十分繁重，而審計(jì)力量與繁重的審計(jì)任務(wù)相比較顯得很薄弱。因此，必須把與當(dāng)前中心工作緊密相關(guān)的熱點(diǎn)項(xiàng)目作為效益審計(jì)的重中之重，將有限的審計(jì)資源用到關(guān)鍵項(xiàng)目上，以切實(shí)提高效益審計(jì)的質(zhì)量，對其他項(xiàng)目起到一種示范作用。

3.可行性原則。從理論上講，效益審計(jì)應(yīng)對被審計(jì)對象的效益進(jìn)行全面而準(zhǔn)確的評價(jià)，提出可行的審計(jì)建議。但就目前我國的國情看，要達(dá)到這一目標(biāo)有一定難度。因此，應(yīng)該側(cè)重選擇一些相對比較容易操作，又具有重大借鑒價(jià)值的項(xiàng)目。對于一些重要的而目前審計(jì)難度大的項(xiàng)目，則要通過理論研究和積累經(jīng)驗(yàn)后逐步加以解決。

只制定原則不勇于實(shí)踐，這些原則只能束之高閣。

只有在實(shí)踐中政府效益審計(jì)才能不斷深入和完善。2002年，我國首次在深圳實(shí)行政府效益審計(jì)，并取得一定成效。2003年又對一些政府投資的重點(diǎn)工程進(jìn)行效益審計(jì)，公開效益審計(jì)工作報(bào)告，并提出了審計(jì)意見和工作建議，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，引起強(qiáng)烈反響?，F(xiàn)審計(jì)署已將效益審計(jì)作為今后審計(jì)工作的重點(diǎn)。因此，各地審計(jì)部門應(yīng)勇于開展這項(xiàng)工作，在工作中探索和積累經(jīng)驗(yàn)。

（三）優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，提高審計(jì)人員素質(zhì)

與財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)相比，效益審計(jì)要求更高，需要審計(jì)人員掌握管、機(jī)、工程學(xué)、宏觀學(xué)等方面的知識，而現(xiàn)在許多審計(jì)人員缺乏這方面的知識。因此，需要在以下兩方面改變現(xiàn)狀。

1.優(yōu)化審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步，效益審計(jì)的比例越來越大，分量越來越重，這就需要多學(xué)科的人才，甚至需要一些工程技術(shù)人員。從現(xiàn)在起就應(yīng)注意充實(shí)一些相關(guān)方面的專業(yè)人才，以改變的審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)與效益審計(jì)不相適應(yīng)的狀況。

2.提高現(xiàn)有審計(jì)人員的素質(zhì)。作為一名合格的效益審計(jì)人員，不僅要有的思維方式、較強(qiáng)的宏觀意識，而且要有豐富的專業(yè)知識，是知識全面的復(fù)合型人才。

這就要求加強(qiáng)對現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)，以提高其素質(zhì)。

（四）完善和制定與政府效益審計(jì)相關(guān)的法規(guī)

我們要避免先自由發(fā)展、然后再去規(guī)范的老路，適時做好效益審計(jì)的有關(guān)立法工作，明確效益審計(jì)的法律地位，使效益審計(jì)有必要的法律保障。另外，要抓緊制定效益審計(jì)的有關(guān)規(guī)范，以明確效益審計(jì)準(zhǔn)則、效益審計(jì)質(zhì)量控制辦法、效益審計(jì)結(jié)果公告辦法，從而保證效益審計(jì)規(guī)范有序進(jìn)行。

（五）加強(qiáng)對效益審計(jì)技術(shù)的和開發(fā)力度

要在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際開發(fā)出一套實(shí)用的效益審計(jì)技術(shù)方法，加強(qiáng)對先進(jìn)審計(jì)技術(shù)和方法的。目前，要加強(qiáng)“金審”工程即審計(jì)信息化系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)開發(fā)應(yīng)用方面的投入，利用先進(jìn)的技術(shù)進(jìn)行效益審計(jì)。

（六）制訂科學(xué)的政府效益評價(jià)指標(biāo)體系

效益評價(jià)指標(biāo)體系具有多層次性、多樣性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)，不同部門和單位，效益評價(jià)指標(biāo)體系差別很大。

各級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在積極探索的基礎(chǔ)上，按項(xiàng)目分屬的不同行業(yè)和財(cái)政資金的不同用途，采取以相似性進(jìn)行歸類的辦法，逐步探索和完善效益審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，量化評價(jià)指標(biāo)，為效益審計(jì)的順利進(jìn)行提供科學(xué)依據(jù)。

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和我國的現(xiàn)狀，在建立指標(biāo)體系時，應(yīng)遵循如下原則：

1.定性與定量相結(jié)合的原則

定性標(biāo)準(zhǔn)包括國家法律法規(guī)、黨和政府的各項(xiàng)方針政策，主管部門有關(guān)規(guī)定。定量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括政府預(yù)算、計(jì)劃的各項(xiàng)指標(biāo)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)范和經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)。

2.效益與公平相結(jié)合的原則

不同利益主體對效益和公平各有偏好，因此，在評價(jià)政府效益時，應(yīng)堅(jiān)持獨(dú)立性原則，不能偏于一方，力圖找到一個最佳平衡點(diǎn)。

3.長期效益與短期效益相結(jié)合的原則

長期效益往往有利于社會的可持續(xù)發(fā)展，但難以在短期內(nèi)見到政府工作政績，而短期效益政績明顯，但多要通過一些急功近利的形象工程體現(xiàn)。制訂效益指標(biāo)評價(jià)體系時要在兼顧考慮兩者的同時盡量使短期效益服從長期效益，保證社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

4.經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相結(jié)合的原則

制訂效益指標(biāo)評價(jià)體系時不僅要關(guān)注投資本身所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，而且要關(guān)注投資對地區(qū)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、環(huán)保等各方面的，更關(guān)注投資的社會效益。

（七）不斷經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對效益審計(jì)的研究

政府效益審計(jì)的理論研究在我國仍很薄弱，已成為制約我國效益審計(jì)的實(shí)踐的一個突出。沒有科學(xué)的效益審計(jì)理論，也就沒有科學(xué)的效益審計(jì)實(shí)踐。為了更好地開展效益審計(jì)，必須加強(qiáng)對政府效益審計(jì)的理論研究。目前，要加強(qiáng)對如下問題的探討：效益審計(jì)的手段、開展效益審計(jì)的制約因素、實(shí)施效益審計(jì)的程序與方法、審計(jì)環(huán)境對效益審計(jì)的影響、效益審計(jì)的規(guī)范化建設(shè)、效益審計(jì)的對象、職能、范圍等。

（八）深化我國政府體制、公共財(cái)政體制和審計(jì)體制的改革，從深層次上解決效益審計(jì)存在的問題

要想從深層次上解決我國效益審計(jì)面臨的難題，推動效益審計(jì)的開展，跟上國際審計(jì)界績效審計(jì)發(fā)展的步伐，必須從我國的政府體制、公共財(cái)政體制和審計(jì)體制等多方面進(jìn)行徹底改革，這方面難度很大，但不做就無法從根本上解決問題。

1.深化我國政府體制改革

深化我國政府體制改革，從根本上解決我國政府部門人浮于事、投資大卻效率低下的狀況，以利于建設(shè)我國社會主義法制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)政府審計(jì)由純粹的監(jiān)督機(jī)制向完善的公開財(cái)產(chǎn)激勵約束機(jī)制轉(zhuǎn)變。從而全面解決制約我國政府效益審計(jì)的深層次問題。

2.構(gòu)建和完善公共財(cái)政框架，鞏固和完善各項(xiàng)財(cái)政改革成果

公共財(cái)政框架的建立，要求政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕伯a(chǎn)品，創(chuàng)造公平、公正、透明、統(tǒng)一、開放的市場環(huán)境，促進(jìn)公開與效率；這就要求進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政管理，進(jìn)一步完善政府采購、國庫集中收付和部門預(yù)算管理制度，為效益審計(jì)的順利進(jìn)行提供良好的審計(jì)環(huán)境。

3.加快政府審計(jì)體制的改革

我國現(xiàn)行行政型審計(jì)體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)物，雖然它取得了很多成績，但也在很大程度上限制了國家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，為此應(yīng)改革現(xiàn)行審計(jì)體制，創(chuàng)造條件，逐步向立法型過渡。

[]

篇（9）

政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購審計(jì)是財(cái)政審計(jì)中的一種專項(xiàng)審計(jì)，不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度，是一種政府行為。績效審計(jì)的本質(zhì)含義就是“3E”，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，目前國際上已經(jīng)基本達(dá)成共識，有些學(xué)者提出了“5E”的概念，主要是對經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性進(jìn)行的評價(jià)。做好政府采購績效審計(jì)不僅可以提高政府采購的效率，節(jié)約相應(yīng)的營運(yùn)成本，還可以促進(jìn)政府采購制度的全面發(fā)展，增強(qiáng)政府工作的社會滿意度和公眾認(rèn)可度，是國家經(jīng)濟(jì)正常高速地發(fā)展。

一、政府采購績效審計(jì)的內(nèi)涵

政府采購的主體是依靠國家預(yù)算資金運(yùn)作的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)等。政府采購為非商業(yè)性、非盈利性購買行為，以購買者的身份，在商品或勞務(wù)市場上購進(jìn)商品或勞務(wù)時所發(fā)生的支出。政府采購績效審計(jì)是由專門機(jī)構(gòu)和專職人員依法對被審計(jì)單位使用財(cái)政性資金獲取貨物、工程和服務(wù)等采購活動的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審查和評價(jià)，以達(dá)到維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、提高財(cái)政資金使用效率、加強(qiáng)宏觀調(diào)控的目的。但是由于我國現(xiàn)階段的特殊情況導(dǎo)致的各種經(jīng)濟(jì)活動中存在資料的不真實(shí)、舞弊行為的存在以及各種違反法律法規(guī)的現(xiàn)象的存在，因此決定現(xiàn)階段的政府采購審計(jì)的目標(biāo)是建立在合法性、真實(shí)性的基礎(chǔ)上以“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”為主要目標(biāo)，以公平性和環(huán)保性為輔助。

二、當(dāng)前政府采購績效審計(jì)存在的問題

政府采購審計(jì)能夠利用政府審計(jì)的相對獨(dú)立性、強(qiáng)制性對預(yù)算資金的使用進(jìn)行監(jiān)督，但是與此同時，我國的政府采購績效審計(jì)中還存在著較為突出的問題，如：績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)制度不規(guī)范，審計(jì)缺乏標(biāo)準(zhǔn)；政府采購績效審計(jì)不徹底，事后審計(jì)具有滯后性；審計(jì)監(jiān)督部門協(xié)調(diào)性差，妨礙績效審計(jì)的獨(dú)立性；充分有效的審計(jì)證據(jù)難以獲得等，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)缺乏，績效指標(biāo)評價(jià)體系不完善

由于我國的績效審計(jì)起步晚，相關(guān)的研究資料相對較少，政府采購的法律法規(guī)體系不完善，而且對于這部分的實(shí)際操作尚處于摸索階段，并且理論研究還沒有到達(dá)成熟的階段，因而我國的績效審計(jì)沒有明確的評價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)際操作中還存在著較大的不規(guī)范和隨意性。故實(shí)際審計(jì)過程中只能遵守審計(jì)法和政府采購法，再根據(jù)采購活動中的資金節(jié)約率為主要的衡量指標(biāo)，再結(jié)合一些財(cái)務(wù)指標(biāo)來判斷采購活動的經(jīng)濟(jì)效率性，這樣并不能反映政府采購活動是否符合經(jīng)濟(jì)效率性的。

（二）對政府采購不能全面實(shí)行績效審計(jì)，并且審計(jì)缺乏深度

由于政府采購活動是涉及面比較廣泛、程序比較復(fù)雜，而且起步較晚導(dǎo)致公眾對績效審計(jì)的認(rèn)識只存在于片面了解，不僅如此甚至有的審計(jì)人員對績效審計(jì)也只是一知半解，對其認(rèn)識非常局限，對為什么要審計(jì)、需要審計(jì)什么以及怎樣審計(jì)都知道的太少。在執(zhí)行績效審計(jì)的時候只是單純的審計(jì)有無舞弊行為的發(fā)生，只是針對采購部門對資金的使用效率進(jìn)行審計(jì)，和一般的審計(jì)并沒有區(qū)別，然而政府采購績效設(shè)計(jì)不僅僅是審計(jì)資金的使用效率，它的“5E”目標(biāo)就決定了政府采購審計(jì)要不同于一般的審計(jì)，要考慮采購活動是否有利于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及對宏觀政策的影響等等。事實(shí)上政府采購活動是分為事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)的，而現(xiàn)行的政府采購績效審計(jì)只是對采購活動結(jié)束后才對其進(jìn)行審查、評價(jià)及總結(jié)并提出相應(yīng)的措施的一種“事后監(jiān)督”，并未對采購活動的前和采購活動中發(fā)生的一系列事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)。

（三）績效審計(jì)相對缺乏獨(dú)立性

審計(jì)的有效性會受到審計(jì)實(shí)施者獨(dú)立性的極大影響，若在審計(jì)過程中不能保持應(yīng)有的獨(dú)立性會導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果的可信度受到質(zhì)疑，由于審計(jì)單位與被審計(jì)單位同時律屬于同一集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)，他們之間極大可能產(chǎn)生共同利益，一旦有這種共同利益的存在，審計(jì)實(shí)施者會在審計(jì)過程中包庇被審計(jì)單位，甚至為了這個共同利益與被審計(jì)單位合謀出具虛假的審計(jì)報(bào)告，這樣的績效審計(jì)形同虛設(shè)，完全不能產(chǎn)生任何效用。

《采購法》明確規(guī)定：政府采購有關(guān)的監(jiān)管部門、審計(jì)部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)要依據(jù)法律、行政法規(guī)對政府采購實(shí)施監(jiān)督。但是，由于各部門之間未能很好協(xié)調(diào)，各監(jiān)督部門職能相互交叉重疊，且未能做好溝通工作，造成重復(fù)多頭監(jiān)督和監(jiān)督存在空白地帶的情況，也會影響績效審計(jì)的獨(dú)立性。

（四）審計(jì)人員專業(yè)性不強(qiáng)

之所以政府采購績效審計(jì)停留在采購資金收支審計(jì)上，疏于對招投標(biāo)、項(xiàng)目進(jìn)展和政府采購績效等重點(diǎn)方面的監(jiān)督，主要原因是審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)沒有達(dá)到政府采購績效審計(jì)的需要。政府采購績效審計(jì)所需知識超過單純政府采購資金審計(jì)的范疇，它涉及到財(cái)政政策、貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策等多方面，是政策性強(qiáng)而又復(fù)雜的綜合性審計(jì)監(jiān)督。正是由于政府采購績效審計(jì)工作涉及面廣，一些采購專業(yè)性強(qiáng)，而又缺乏相應(yīng)的規(guī)范性具體措施，僅靠審計(jì)部門現(xiàn)有的人員及專業(yè)知識是不能適應(yīng)對這一工作監(jiān)督需要的。它要求審計(jì)機(jī)關(guān)擁有具備如下知識的人才：如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法律、財(cái)會、計(jì)算機(jī)、信息系統(tǒng)、工程建筑學(xué)等，要求審計(jì)人員要非常深入地掌握政府采購工作方面的專業(yè)知識。

（五）較難獲取充分可靠的審計(jì)證據(jù)

由于現(xiàn)行的績效審計(jì)的方法和技術(shù)不夠成熟以及對績效審計(jì)的認(rèn)識不夠充分等導(dǎo)致在實(shí)施審計(jì)過程中很難獲得充分的審計(jì)證據(jù)，更別說對審計(jì)證據(jù)的充分性和可靠性做出判斷。若審計(jì)證據(jù)不夠充分或者缺乏證明力度，則會有失結(jié)論的公正性，并會造成嚴(yán)重的后果。對政府采購活動的績效審計(jì)是根據(jù)采購活動的一系列具體事宜形成的相關(guān)證據(jù)做出系統(tǒng)客觀的分析，并不只是通過簡單的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來對采購活動進(jìn)行審計(jì)，還需要大量的非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來做支撐。這些非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)本身比較難獲取，獲取這些數(shù)據(jù)還要借助其他學(xué)科特定的方法對其進(jìn)行處理，但是礙于審計(jì)人員對其他學(xué)科知識的匱乏，將導(dǎo)致不能很好地處理這些證據(jù)，不能將其形成為充分可靠的審計(jì)證據(jù)。

三、提高政府采購績效審計(jì)質(zhì)量的對策

針對政府采購績效審計(jì)存在的問題，可以采用以下措施加以糾正和解決，以達(dá)到發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督職能，加大審計(jì)監(jiān)督力度，提高政府采購效率和效果的目的。

（一）加強(qiáng)績效審計(jì)開展的內(nèi)外環(huán)境建設(shè)

完善國家制度環(huán)境和社會環(huán)境的建設(shè)，深化政府體制改革建立健全公共財(cái)政，轉(zhuǎn)變政府職能，樹立正確的政績觀，淡化GDP意識，從全局出發(fā)，把社會的發(fā)展看成一個系統(tǒng)，用績效審計(jì)來衡量政府及其工作人員的業(yè)績，并要樹立有限行政取向、服務(wù)行政取向和法治行政取向的思想，做好由全能政府向效能政府的轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)審計(jì)宣傳，在全社會范圍內(nèi)樹立績效審計(jì)觀念，加大對績效審計(jì)的宣傳力度，使整個社會都了解何為政府的績效審計(jì)，轉(zhuǎn)變過去單一監(jiān)督主體的模式，采取評估主體多元化的模式。

（二）處理好績效審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)的關(guān)系

目前我國弄虛作假、營私舞弊等違法、違規(guī)現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重，在這種基礎(chǔ)下開展政府績效審計(jì)，則不能脫離傳統(tǒng)的審計(jì)。要在績效審計(jì)實(shí)踐中，既要克服舊習(xí)慣和定式的制約，將績效審計(jì)導(dǎo)入傳統(tǒng)審計(jì)，使績效審計(jì)缺乏實(shí)質(zhì)的內(nèi)容，跳不出傳統(tǒng)審計(jì)的圈子的問題；同時應(yīng)意識到財(cái)務(wù)審計(jì)與績效審計(jì)具有一定相容性，要通過財(cái)務(wù)審計(jì)使被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)資料達(dá)到正確、有序，從而使績效審計(jì)有可靠的保證：一方面對被審計(jì)單位有了相對詳實(shí)客觀的了解，另一方面有助于確保審計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性，從而得出科學(xué)客觀的審計(jì)結(jié)果以及相應(yīng)的評價(jià)意見和改善路徑。

（三）審計(jì)關(guān)口前移，加強(qiáng)事前和事中的監(jiān)督

克服現(xiàn)行的績效審計(jì)只是對事后這個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，并未對采購活動的前和采購活動中發(fā)生的一系列事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)的弊端，充分進(jìn)行事前審計(jì)、事中審計(jì)和事后審計(jì)。為了防止政府采購績效審計(jì)出現(xiàn)“馬后炮”我們要從政府采購的預(yù)算編制、申報(bào)、審議、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督等全過程跟進(jìn)，做到全方位、多層次的監(jiān)督檢查，審計(jì)監(jiān)督從“事后審計(jì)”逐步轉(zhuǎn)向“事前、事中”監(jiān)督和分析，加強(qiáng)對采購的實(shí)際成果與預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行比較，就差異進(jìn)行分析，切實(shí)提高財(cái)政性資金的使用效益。不論做什么事情都需要在事前做好計(jì)劃，防止出錯，績效審計(jì)也不例外。在具體實(shí)踐中，審計(jì)人員必須要有相應(yīng)的采購計(jì)劃，因在對采購活動進(jìn)行績效審計(jì)時必須對采購活動的計(jì)劃進(jìn)行審查如果發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)收支活動嚴(yán)重不實(shí)，則不能再進(jìn)行績效審計(jì)程序而應(yīng)進(jìn)行傳統(tǒng)的真實(shí)性、合法性審計(jì)，充分處理好績效審計(jì)和傳統(tǒng)審計(jì)的關(guān)系。

（四）加強(qiáng)政府采購審計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高審計(jì)監(jiān)督管理水平

要提高績效審計(jì)人員的素質(zhì)，并要定期對監(jiān)督人員進(jìn)行培訓(xùn)，使審計(jì)人員能夠掌握公共管理學(xué)、電子計(jì)算機(jī)、工程學(xué)、心理學(xué)等多方面的知識，滿足審計(jì)機(jī)關(guān)在對政府采購行為進(jìn)行績效審計(jì)時所需要的對各種能力的要求。明確績效審計(jì)人員的職責(zé)范圍，并以法律形式確定下來，使他們明白知道自己要做什么。要實(shí)行嚴(yán)格的審計(jì)質(zhì)量責(zé)任制、審計(jì)工作稽查制度和內(nèi)部審計(jì)制度，以進(jìn)一步明確審計(jì)人員的審計(jì)責(zé)任，規(guī)范審計(jì)人員的審計(jì)行為，提高政府績效審計(jì)的績效。借用民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)部門的力量，吸納社會專家，優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，改變現(xiàn)有審計(jì)人員知識結(jié)構(gòu)單一的情況，保證監(jiān)督的科學(xué)性。

（五）建立健全的績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)法律法規(guī)

建立一套科學(xué)可行的績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系不僅包括對經(jīng)濟(jì)效益的評價(jià)，同樣也要對社會效益進(jìn)行評價(jià)，因此在制定評價(jià)指標(biāo)體系時不僅要考慮相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，也要考慮如何對社會效益進(jìn)行評價(jià)，所以在制定績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)是既要制定定量評價(jià)指標(biāo)也要制定定性評價(jià)指標(biāo)，畢竟社會效益不能完全靠定性指標(biāo)來評價(jià)，可以制定一些原則性較強(qiáng)的定性規(guī)定，但是凡事都不是完全的，所以可以通過日常實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來做一些補(bǔ)充性的規(guī)定來完善評價(jià)指標(biāo)。

應(yīng)該將政府采購各項(xiàng)監(jiān)督制度的內(nèi)容具體化、規(guī)范化，使得法律的這一規(guī)定具有可操作性，而不至于留于形式。法律應(yīng)該對各項(xiàng)監(jiān)督在政府采購過程中的“切入點(diǎn)”監(jiān)督的具體對象和內(nèi)容、具體程序等方面的內(nèi)容做出明確的規(guī)定，進(jìn)一步明確對政府采購負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府各部門對政府采購的監(jiān)督重點(diǎn)、方式和方法，協(xié)調(diào)好這些部門之間的職責(zé)分工，規(guī)范好綜合管理與行業(yè)管理的銜接問題，發(fā)揮好這些部門在監(jiān)督上的優(yōu)勢，理順監(jiān)督管理關(guān)系，形成綜合管理與行業(yè)專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合的協(xié)作機(jī)制，共同構(gòu)筑對政府采購全方位、多層次、科學(xué)有效的監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化對政府采購行為的約束。

四、結(jié)論

開展政府績效審計(jì)有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金配置最大限度的優(yōu)化，有利于促進(jìn)政府采購的效率性和效果性，體現(xiàn)政府采購的公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則和行政效率；能促使他們?yōu)榱烁玫赝瓿筛髯缘娜蝿?wù)，提高工作效率和效果，加強(qiáng)內(nèi)部控制，并且實(shí)現(xiàn)資源的最佳利用，使政府部門更加適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要；同時還可以節(jié)約政府采購本身的成本開支，取得更好的效益，建設(shè)一個廉政的、取信于民的政府，增強(qiáng)政府采購工作社會滿意度和認(rèn)同感，維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序。

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篇（10）

一、我國政府推進(jìn)BOT的現(xiàn)實(shí)意義

(一)減輕政府負(fù)擔(dān)。優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)。據(jù)專家分析:GDP增長1%,必須以基礎(chǔ)設(shè)施至少增長1%做保證,并應(yīng)適度超前?！熬盼濉逼陂g,為實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo),國家采取加大基礎(chǔ)設(shè)施投入,拉動內(nèi)需的宏觀調(diào)控政策,而國家的財(cái)力顯然是難以承擔(dān)的。采用BOT融資方式可以有效籌措大量社會資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以緩解基礎(chǔ)設(shè)施資金需求與政府財(cái)政之間的矛盾;同時,BOT項(xiàng)目所需資金由項(xiàng)目公司自籌,在經(jīng)營上實(shí)行自負(fù)盈虧,國家最大限度地做到了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避,不存在財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此,BOT融資方式不僅可以減輕政府直接的財(cái)政和債務(wù)負(fù)擔(dān),緩解我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金短缺的問題,而且還可以將原來用于該項(xiàng)目的建設(shè)資金用到其他項(xiàng)目上,從而加快社會生產(chǎn)力的發(fā)展,改善人民的生活條件。

(二)改善投融資環(huán)境。長期以來,我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制單一,基本屬于政府壟斷狀態(tài),存在著管理落后、效率低下、缺乏維護(hù)和維護(hù)費(fèi)用高等弊端。對其中一些項(xiàng)目,政府往往不得不投入巨資以維持項(xiàng)目的運(yùn)作。隨著BOT融資方式的推廣,無論國外公司還是國內(nèi)民營機(jī)構(gòu)都可以參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),在堅(jiān)持“誰投資,誰受益”的原則下,制定出符合我國基礎(chǔ)設(shè)施投資現(xiàn)狀的BOT項(xiàng)目政策,就可以使投融資結(jié)構(gòu)多元化;引進(jìn)競爭機(jī)制,有利于加快制度創(chuàng)新,打破目前存在的由單一投資體制形成的嚴(yán)重的行業(yè)和部門壟斷局面,理順我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的價(jià)格體系,改變基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府包辦的局面,提高企業(yè)的市場化意識。

(三)優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。目前,我國利用外資的方式主要有外商直接投資和外國貸款兩種。隨著我國對外開放的不斷擴(kuò)大,吸引外商投資取得了舉世矚目的進(jìn)展。但目前大部分外商投資都集中在加工工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),投資于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的比例較低,外商投資結(jié)構(gòu)不盡合理。因此,根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的具體情況,有選擇地開發(fā)一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,鼓勵和引導(dǎo)外商采用B0T融資方式進(jìn)行投資建設(shè),將有助于調(diào)整和優(yōu)化我國外商投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),使利用外資工作在國家宏觀調(diào)控下,更加健康地發(fā)展。

(四)促進(jìn)科技進(jìn)步和技術(shù)管理水平的提高。一直以來,我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著重投入、輕質(zhì)量和重建設(shè)、輕管理的嚴(yán)重傾向。這一方面給國家?guī)砹顺林刎?fù)擔(dān)和極大浪費(fèi);另一方面造成運(yùn)營效率低下、人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫、服務(wù)質(zhì)量差等現(xiàn)象。這種狀況的改善,一要深化改革;二要擴(kuò)大開放。采用BOT融資方式將引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和管理辦法,有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作效率和服務(wù)質(zhì)量,推動我國特別是河北基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)和管理水平與國際接軌,滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效需求。

二、我國政府在BOT發(fā)展過程中的問題

(一)缺乏完善的BOT政策和法律框架。我國政府之所以推進(jìn)BOT,首要動因是為了彌補(bǔ)政府財(cái)政資源不足與國家發(fā)展需要大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間的缺口。國家推動BOT的主要手段是政策推動,在體制外開辟一塊政策區(qū)間進(jìn)行探索。外貿(mào)部于1995年1月16日了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》,國家計(jì)委、電力部、交通部在1995年8月21日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》。這兩個通知構(gòu)成了我國推行BOT的政策與制度環(huán)境,然而通知中僅僅對BOT的定義、適用范圍、審批機(jī)關(guān)及審批權(quán)限、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理等做了簡單的規(guī)定。至于BOT必須依賴的宏觀政策環(huán)境和微觀管理體制并沒有一開始就形成可以“一攬子”解決的框架。這一現(xiàn)實(shí)衍生出了我國BOT過程的兩大特點(diǎn):一是增量改革戰(zhàn)略下依靠政策推進(jìn);二是制度建設(shè)的滯后性(二)BOT要求的建設(shè)、運(yùn)營體制與現(xiàn)行體制之間的矛盾。首先,從規(guī)劃來講,實(shí)施BOT意味著政府規(guī)劃“掌舵”與“劃槳”分開,政府集中精力在政策規(guī)劃上,而將建設(shè)和運(yùn)營交給市場去做。這種分離,導(dǎo)致了制約規(guī)劃的決策變量的變化,財(cái)量不再是主要的政策約束,政府可以改變高度集中的決策體制,適當(dāng)劃分中央和地方的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃決策權(quán),擺脫基礎(chǔ)設(shè)施不足的狀況。也就是說,適當(dāng)調(diào)整高度集中的規(guī)劃決策體制可以促進(jìn)地方政府利用BOT的積極性,也可以減輕中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次,從投資來講,傳統(tǒng)體制下,政府作為直接的投資者和BOT融資方式是完全不同的。推進(jìn)BOT有必要改變這種政府直接投資的融資體制。傳統(tǒng)上,政府制定了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃后,就通過財(cái)政預(yù)算,直接進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。這樣就容易引起兩大弊端:一是政府的財(cái)力有限,許多大型工程沒有力量投資,與此同時社會上的民營資本和外國資本不能有效的利用;二是建設(shè)、經(jīng)營采用非市場化的經(jīng)營管理導(dǎo)致資金浪費(fèi)、效率低下、工程質(zhì)量沒有保證。最后,從運(yùn)營來講,BOT要求改變政府作為直接運(yùn)營者的角色。政府作為基礎(chǔ)設(shè)施的直接運(yùn)營者其特點(diǎn)在于:政企不分、地區(qū)分割和部門分割導(dǎo)致壟斷和過度競爭并存、政府管理缺位,等等。這種體制下由于沒有形成良好的激勵約束機(jī)制,經(jīng)營效率低下成為一個普遍的現(xiàn)象。只有改變了政府作為直接運(yùn)營者的角色,才能保證政府與企業(yè)分開,為BOT制度框架的建立提供前提。

(三)政府角色的缺位、越位和錯位

1、政府角色的錯位(越位)。在BOT的招標(biāo)和規(guī)劃階段,官員將主要精力放在了政績上,對于一些項(xiàng)目的合理性缺少關(guān)注,一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目涉及很多方面的利益,特別是在城市現(xiàn)代化的進(jìn)程中,“經(jīng)營城市”成為時髦的口號,很多地方政府只顧招商引資,忽視了城市變遷過程中的公民權(quán)利,為了政績和項(xiàng)目承包商的利益而損害公民權(quán)利的事件層出不窮。而一旦承包商和公民權(quán)利發(fā)生沖突,政府往往傾斜于承包商的利益,造成了公共利益天平的失衡。

在BOT授予特許權(quán)的階段,有些政府部門的決策過程缺少科學(xué)的論證,缺少民眾的參與。不當(dāng)?shù)母吖勒哪芰?匆匆決策,對于一套明晰的管制框架和合同框架沒有投入必要的關(guān)注。結(jié)果項(xiàng)目一旦建成,進(jìn)入運(yùn)營階段后,簽訂的合同遭到公眾反對時,政府就陷入公眾和項(xiàng)目承包商的兩難之中。有些政府部門往往用權(quán)力干預(yù)合同的實(shí)施導(dǎo)致交易費(fèi)用的攀升和政府信用的喪失。

2、政府角色的缺位。一個規(guī)范的、有效率的、兼顧公平的BOT框架中,政府扮演特許權(quán)授予者、管制者、合作者和支持者、推動者和幫助者的角色。但是,由于BOT主要是政策推動,政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制沒有根本改變,從而政府的職能沒有發(fā)生改變,這直接導(dǎo)致了政府角色的缺位。首先,特許權(quán)授予時的政府角色缺位。政府在授予特許權(quán)的時候,并沒有培育一個適應(yīng)市場競爭的體制,對交易成本、風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)合,運(yùn)營和控制等方面缺少嚴(yán)格的控制。其次,政府作為管制者角色的缺位。到目前為止,還沒有一個單獨(dú)的管制機(jī)構(gòu)針對BOT項(xiàng)目進(jìn)行管制。再次,政府作為合作者和支持者角色的缺位。一種是政府過多的政策支持,導(dǎo)致公共利益和項(xiàng)目承包商利益的天平偏向于項(xiàng)目承包商利益;另一種是政策支持不足,制度不健全,政府與項(xiàng)目承包商之間利益失衡。最后,政府作為推動者和幫助者角色的缺位。政府作為缺少意愿和能力提供必要的擔(dān)保、稅收減讓或者競爭承諾都是資本不愿投資于BOT的制約因素。三、我國政府推進(jìn)BOT發(fā)展的政策選擇

(一)建立完善的政策框架和法律框架。結(jié)合目前我國有關(guān)BOT的政策建設(shè)的落后局面,放寬政策的覆蓋面,實(shí)施國民待遇,允許國內(nèi)民營資本平等競爭參與BOT的項(xiàng)目建設(shè)等。在我國,外資享有“超國民待遇”,在BOT項(xiàng)目投資中,這種“超國民待遇”表現(xiàn)為外資優(yōu)先準(zhǔn)入,而實(shí)際上內(nèi)資BOT相對于外資在回避BOT的政治風(fēng)險(xiǎn)和外匯風(fēng)險(xiǎn)、不影響國家的完整性、比較熟悉國情、容易與政府順暢而有效地溝通等方面更有比較優(yōu)勢。借鑒國際通行做法,盡快建立《BOT法》。因?yàn)锽OT運(yùn)作中需簽署大量的合同文件,對BOT單獨(dú)立法就顯得很必要。按照國際慣例,在英、美、法等國一般都對BOT單獨(dú)立法或制定條例性法規(guī)。我國也應(yīng)借鑒此種做法,通過專門的法律形式把報(bào)批與招標(biāo)程序、BOT項(xiàng)目的合同范本與BOT的運(yùn)作規(guī)則等固定下來,單獨(dú)立法,這樣有利于BOT的規(guī)范運(yùn)作。只有嚴(yán)格遵守國際慣例,保證國內(nèi)政策、法律的穩(wěn)定性,國外投資者才有信心來我國投資。

(二)由政策推動到制度推動。我國30年的改革開放過程是一個國家通過政策調(diào)整,漸進(jìn)的增量改革的過程。國家首先通過政策引導(dǎo)、推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,培育市場的發(fā)育;然后政