序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇公共資源法律法規(guī)范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

利用公共資源建設(shè)的景區(qū)耗費(fèi)了公共資源，具有一定的公益屬性，因此其收費(fèi)定價(jià)不能完全由市場來決定，政府應(yīng)當(dāng)有一定的行政管制。所以，對于利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，包括景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲，確保公眾利益。

公共資源是指那些沒有明確私人所有者，人人都可以自由獲得、免費(fèi)利用的資源，如海洋、湖泊、草場等。在我國，公共資源屬于非私有資源，屬于國家所有（即全民所有）或集體所有?！稇椃ā返?條、第9條、第1.0條和《物權(quán)法》第41條、第58條明確規(guī)定了國家所有和集體所有的物，即公共資源。公共資源具有公共性，公共資源的使用權(quán)應(yīng)該屬于公眾，其應(yīng)服務(wù)于社會公眾的利益。所以，任何漠視公共資源的公益性，壟斷或獨(dú)占公共資源，對公共資源擅自定價(jià)的行為都是對社會公眾利益的侵害。利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，是指政府利用國家所有或集體所有的資源，如國家所有的自然資源、地方財(cái)政部門撥付的款項(xiàng)、政府有關(guān)部門征集的捐款等，來建設(shè)的為旅游者提供游覽服務(wù)、有明確的管理界限的場所或者區(qū)域。門票，是指進(jìn)入景區(qū)的憑證，又被稱為人場券。門票一般是一次性的，而且需要花錢購買；也有門票是磁卡或電子卡，通過刷卡繳費(fèi)，可儲值并多次使用。另行收費(fèi)項(xiàng)目，是指除景區(qū)門票以外的任何收費(fèi)項(xiàng)目，包括景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具、特殊景點(diǎn)、游玩項(xiàng)目等的收費(fèi)。政府定價(jià)，指依照《價(jià)格法》規(guī)定，由政府價(jià)格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價(jià)權(quán)限和范圍制定的價(jià)格。政府定價(jià)的定價(jià)主體是政府，具體價(jià)格由政府價(jià)格主管部門或者有關(guān)部門按照定價(jià)權(quán)限和范圍制定。政府定價(jià)具有強(qiáng)制性，屬于行政定價(jià)性質(zhì)。凡實(shí)行政府定價(jià)的商品價(jià)格和服務(wù)價(jià)格，不經(jīng)價(jià)格主管部門批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人都無權(quán)變動。政府指導(dǎo)價(jià)是指依照《價(jià)格法》規(guī)定，由政府價(jià)格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價(jià)權(quán)限和范圍規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)及其浮動幅度，指導(dǎo)經(jīng)營者制定的價(jià)格。政府指導(dǎo)價(jià)一般由縣級以上各級人民政府物價(jià)部門和業(yè)務(wù)主管部門，根據(jù)自己的權(quán)限和市場現(xiàn)狀，通過規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)、浮動幅度、最高限度和最低保護(hù)價(jià)等，指導(dǎo)制定的商品價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

如果景區(qū)管理部門欲收費(fèi)或者提高價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)按照《價(jià)格法》和《政府制定價(jià)格聽證辦法》的規(guī)定，遵守行政程序法中的聽證制度，舉行聽證會，征求旅游者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見。論證以下內(nèi)容：其一，必要性，即為什么一定要收費(fèi)或提價(jià)；其二，可行性，即擬采取的收費(fèi)或提價(jià)幅度是否符合實(shí)際情況，是否行得通。聽證會應(yīng)當(dāng)遵循公正、公開、公平、效率的原則，充分聽取各方面的意見；聽證會程序還應(yīng)當(dāng)至少包括公告、通知參加、開會和決議等環(huán)節(jié)。

對于利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，管理部門可以根據(jù)情況設(shè)立另行收費(fèi)項(xiàng)目，如景區(qū)內(nèi)由私人投資建設(shè)的游覽場所。但是，不得通過增加另行收費(fèi)項(xiàng)目變相漲價(jià)。對于已經(jīng)收回投資成本的另行收費(fèi)項(xiàng)目，所收費(fèi)用僅用于支付維護(hù)成本，因此應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地降低價(jià)格，甚至取消收費(fèi)。

由于公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，本質(zhì)上屬于公共資源，是國家所有或集體所有的公共設(shè)施，使用政府財(cái)政公共開支，因此，應(yīng)當(dāng)對公眾逐步免費(fèi)開放。

篇（2）

Relationship of blood pressure variaty regulation and plant nerve function in patients with primury hypertension LI Xiao-zhu,CHEN En,FENG Pei-lan.The Ceatral People's Hospital of Zhanjiang City,Zhanjiang 524037,China

【Abstract】 Objective To understand the relation ofblood pressure variety regulation and plant nerve function in patients with primary hypertension．Methods Choosing hypertension sufferers (observation set) and normal blood pressure(matched control), 110 cases for each，carrying on 24 hours dynamic state blood pressure and dynamic state electrocardiogram check synchronously，on checking against analysis to two sets of each parameter of sufferers．Results ①Each parameter of dynamil blood pressure in dservalion obviously higher than in the matched control (P＜0．05～0．001)，it reflected for 24 hours，various SDNN of frequency composition was high in the heart rate variation or obviously higher in matched control (P＜0．05～0．001)，mainly reflected the LF,LF/HF was higher than in the matched control(P＜0．05)， main reflection the HF of the pneumogastric nerves tension was low in the matched control (P＜0．05～0．001).②The nighttime blood pressure descend a rate to turn down (P＜0．05).In the heart rate variation index sign，in addition to comparing with nighttime，the SDNN daytime increased，other index signs had no obvious difference.But each index sign of HRVin matched control in dynamicblood pressure day and night,the regulation presented a good relativity variety．Conclusion The hypertension patient′s pneumogastric nerves function is dual damaged，expressing turn down for the HRV with day and night regulation disappeared. It is considered that we should pay attention to declining the blood pressure actively，also should consider plant nerve function damage.

【Key words】 Hypertension；Plant nerve；Function and give some managements Dynamic state blood pressure;Heart rate variation

心率變異性（HRV）是反映心臟自主神經(jīng)功能的重要指標(biāo)，自主神經(jīng)功能正常對維持適當(dāng)?shù)难獕壕哂兄匾囊饬x。為了解高血壓病患者自主神經(jīng)功能及血壓的變化規(guī)律，為臨床治療提供理論依據(jù)，我們應(yīng)用動態(tài)心電圖和動態(tài)血壓對高血壓病患者和血壓正常者進(jìn)行同步檢測，并對兩組患者各參數(shù)進(jìn)行對照分析?，F(xiàn)報(bào)告如下。

1 資料與方法

1．1 對象 選擇符合WHO 1999年診斷標(biāo)準(zhǔn)的原發(fā)性高血壓患者（觀察組）110例作為研究對象，年齡40～76歲，平均年齡（56．6±4．04）歲；其中男72例，女38例。另選110例血壓正常者作對照（對照組），年齡43～76歲，平均年齡（55．8±5．32）歲；其中男75例，女35例。兩組年齡、性別相比差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。經(jīng)詢問病史、體檢、UCG、ECG及實(shí)驗(yàn)室檢查排除繼發(fā)性高血壓、風(fēng)心病、冠心病、糖尿病、甲亢、心電圖為竇性心律并除外束支阻滯、Ⅱ度以上房室傳導(dǎo)阻滯、病態(tài)竇房結(jié)綜合征患者。所有患者均未用影響HRV的藥物。

1．2 方法 ①動態(tài)血壓測定：采用美國Spacelab 90207無創(chuàng)性動態(tài)血壓監(jiān)測儀，受試者處于日常生活狀態(tài)下，測壓間隔時(shí)間白天（6：00～22：00）15 min，夜間（22：00～6：00）30 min，如果24 h內(nèi)有效的監(jiān)測次數(shù)少于應(yīng)獲得次數(shù)的80%的患者，則隔日重測。有效血壓讀數(shù)標(biāo)準(zhǔn)：收縮壓70～260 mm Hg，舒張壓40～150 mm Hg。統(tǒng)計(jì)指標(biāo)包括：24 h平均收縮壓、舒張壓；白天平均收縮壓、舒張壓；夜間平均收縮壓、舒張壓；夜間收縮壓、舒張壓下降率。②HRV測定：采用美國Centery 3000 Holter 分析系統(tǒng)，所有患者均行3導(dǎo)聯(lián)（CMV5、V1、CMF）動態(tài)心電圖檢查，各種心律失常及ST-T改變均經(jīng)過人工校正，剔除非竇性心搏。統(tǒng)計(jì)指標(biāo)有：24 h SDNN、LF、HF、LF/HF；白天SDNN、LF、HF、LF/HF；夜間SDNN、LF、HF、LF/HF等。

1．3 統(tǒng)計(jì)學(xué)方法 所有資料數(shù)據(jù)均輸入計(jì)算機(jī)，用Microsoft Excel進(jìn)行處理，計(jì)量資料用均數(shù)±標(biāo)準(zhǔn)（x±s）表示，采用t檢驗(yàn)。

2 結(jié)果

2．1 兩組動態(tài)血壓比較 見表1。

2．2 兩組HRV比較 見表2。

2．3 高血壓組HRV晝夜比較 見表3。

2．4 正常組HRV晝夜比較 見表4。

3 討論

自主神經(jīng)功能紊亂和交感神經(jīng)活性增加在原發(fā)性高血壓的發(fā)病機(jī)制中起著重要作用，心率變異性分析是評價(jià)交感-副交感神經(jīng)系統(tǒng)功能及其平衡狀態(tài)的重要指標(biāo)。我們應(yīng)用動態(tài)心電圖和動態(tài)血壓對高血壓病患者和血壓正常者分別進(jìn)行同步檢測，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：觀察組動態(tài)血壓各參數(shù)均明顯高于對照組（P＜0．05～0．001），其反映24 h心率變異中各種頻率成分的SDNN明顯低于對照組（P＜0．01），主要反映迷走神經(jīng)張力的HF低于對照組（P＜0．05），主要反映交感神經(jīng)活性的LF高于對照組（P＜0．05），反映交感-迷走神經(jīng)系統(tǒng)平衡狀態(tài)的LF/HF比值高于對照組（P＜0．05）。表明高血壓病患者交感-迷走神經(jīng)功能不均衡下降，而交感神經(jīng)相對興奮。本組資料中，同步檢測的動態(tài)血壓結(jié)果也顯示：觀察組心率明顯高于對照組（P＜0．05～0．01），進(jìn)一步證明上述結(jié)論。

自主神經(jīng)功能與血壓波動有著密切的關(guān)系。正常人24 h動態(tài)血壓曲線呈“雙峰雙谷”的長柄勺形，晝夜血壓有一定節(jié)律，即夜間血壓較白晝血壓下降，下降率＞10%。動態(tài)血壓的這種晝夜節(jié)律變化主要受交感-迷走神經(jīng)系統(tǒng)的平衡機(jī)制影響，高血壓病患者自主神經(jīng)調(diào)節(jié)系統(tǒng)平衡失調(diào)，交感神經(jīng)活動增加，從而導(dǎo)致血壓的正常晝夜節(jié)律消失。本資料結(jié)果顯示：觀察組夜間血壓下降率減低，與對照組比較，有顯著性差異（P＜0．05）。其心率變異性指標(biāo)中，除SDNN白晝較夜間增高外，其他指標(biāo)無明顯差異。而對照組HRV各指標(biāo)則與動態(tài)血壓晝夜節(jié)律呈現(xiàn)出良好的相關(guān)性變化。

Singh等[1]對119例男性和125例女性患者隨訪4年后發(fā)病的高血壓病患者，對與高血壓有關(guān)因素進(jìn)行多因素分析發(fā)現(xiàn)HRV低頻與高血壓的發(fā)生密切相關(guān)，在高血壓的早期甚至還沒有發(fā)生高血壓時(shí)就已經(jīng)存在，低頻可能參與了原發(fā)性高血壓的始動因素。陳寶仙等[2]對113例原發(fā)性高血壓病患者進(jìn)行48 h動態(tài)心電圖監(jiān)測，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，SDNN、SDANN、SDNNi及rMSSD與無癥狀性心肌缺血密切相關(guān)。彭應(yīng)心等[3]在對70例高血壓病男性患者的HRV與高血壓左室重構(gòu)關(guān)系研究中發(fā)現(xiàn)交感與副交感神經(jīng)的雙重?fù)p害參與了高血壓的左室重構(gòu)機(jī)制，且其損害程度可能伴隨左室重構(gòu)過程的進(jìn)行而加重。本組資料及相關(guān)的研究結(jié)果均表明高血壓病患者交感、迷走神經(jīng)功能雙重受損，表現(xiàn)為HRV減低和晝夜節(jié)律消失。提示臨床在治療上除積極降壓外，還應(yīng)考慮自主神經(jīng)功能的受損情況，給予相應(yīng)的處理，才能收到較好的療效。

參考文獻(xiàn)

篇（3）

中圖分類號：F062.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）06-00-02

一、公共資源市場化配置的定義和內(nèi)涵

公共資源是指一切能為人類提供生存、發(fā)展、享受的自然物質(zhì)、自然條件、社會資源，及其相互作用而形成的自然生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境。由于這些資源是人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同所有的基礎(chǔ)條件，因而我們稱之為公共資源，主要包括社會資源、自然資源和行政資源。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國公共資源的配置主要以行政審批方式為主。審批的實(shí)質(zhì)是限制競爭，以行政權(quán)力代替市場選擇，其結(jié)果是造成公共資源配置效率降低和社會成本增加，而且審批權(quán)限的集中還導(dǎo)致了腐敗現(xiàn)象的滋生。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公共資源配置市場化改革成為必然。

公共資源市場化配置，是指按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在政府宏觀調(diào)控下，依據(jù)法律法規(guī)，經(jīng)過科學(xué)合理程序，運(yùn)用價(jià)格調(diào)節(jié)的手段，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓、電子競價(jià)及法律法規(guī)另有規(guī)定的其他市場競爭方式進(jìn)行的公共資源配置。這種更加高效、更加透明的資源配置方式要求政府在所有競爭性、壟斷性、有限性的公共資源領(lǐng)域，一律退出行政干預(yù)，推行市場化配置。

二、公共資源市場化配置改革的成效

國際上，日本、新加坡等國家的公共資源管理體制比較成熟，有規(guī)范的管理機(jī)構(gòu)和管理體制。近年來，國內(nèi)各省、市和地區(qū)也先后開展了市場主導(dǎo)公共資源配置的改革，我國的公共資源市場化配置發(fā)端于1999年珠海的產(chǎn)權(quán)交易模式，迄今公共資源市場化配置已在廣東、浙江、四川、福建、湖南、天津等省市得到徹底的推行，而且已從最初的自然性資源擴(kuò)展到今天的資產(chǎn)性、公用性、行政性、服務(wù)性資源等多元化發(fā)展領(lǐng)域。實(shí)踐表明，全國各地區(qū)的公共資源市場化配置改革是卓有成效的。

1.政府職能逐漸轉(zhuǎn)變。事實(shí)上公共資源市場化配置的過程是一個(gè)由政府主導(dǎo)資源配置逐步向市場主導(dǎo)資源配置的轉(zhuǎn)變過程。通過資源配置市場化，可以使政府從具體的事務(wù)性工作中解脫出來，騰出更多的時(shí)間組織市場、規(guī)范市場、管理市場，從而將職能真正轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，增強(qiáng)了政府機(jī)關(guān)效能，節(jié)約了成本，提高了施政能力，同時(shí)也有利于提升政府的形象。

2.資源配置不斷優(yōu)化。市場是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)，將市場的競爭制度引入公共資源的范疇，通過市場流動環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)資源的保值增值。資源市場化配置的過程，實(shí)際上也是把資源轉(zhuǎn)化為資本，把潛在的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的過程，將在很大程度上擴(kuò)大社會資本的投資領(lǐng)域，調(diào)動社會經(jīng)濟(jì)主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，激發(fā)全社會的生機(jī)和活力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

3.有利于源頭防腐。政府有效運(yùn)用市場機(jī)制進(jìn)行公共資源配置，使政府權(quán)力運(yùn)行受到公開制約和監(jiān)督，從而形成“要資源，找市場”，而非“找關(guān)系”的資源配置氛圍，防止掌握資源的部門和人員利用手中的權(quán)力，從根本上鏟除權(quán)力“尋租”的土壤和條件。廈門市在土地批租、政府采購、建設(shè)工程等領(lǐng)域，通過加大資源配置市場化的力度，源頭防腐效果顯著。

4.促進(jìn)了社會和諧。一方面，公共資源配置市場化運(yùn)作擴(kuò)大和保障了群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選擇權(quán)，維護(hù)了群眾利益，同時(shí)為多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展提供了一個(gè)公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境，調(diào)動了經(jīng)濟(jì)主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性。另一方面，市政府把開發(fā)利用公共資源所取得的收益用于提高人民生活水平、健全社會保障體系、加快發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、加強(qiáng)公共安全保障能力建設(shè)，以及道路、城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)、公共文化和體育設(shè)施、城鎮(zhèn)污水和垃圾處理設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使廣大市民共享改革與發(fā)展成果，有利于促進(jìn)社會和諧建設(shè)。

三、公共資源市場配置管理工作中存在的困難和問題

全國各地區(qū)已經(jīng)在公共資源市場化配置實(shí)踐中取得了顯著進(jìn)展，但與實(shí)現(xiàn)法制化，規(guī)范化運(yùn)作要求還有一定的距離，還存在著不少的問題和困難。

篇（4）

傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與生活方式造成了大量的碳排放，超過了大氣的碳容量進(jìn)而影響氣候變化異常。而低碳經(jīng)濟(jì)模式以碳的低排放為基本要求，盡量減少人類活動對全球氣候的破壞，以達(dá)到人類與自然和平共處?？梢?，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)所指向的利益是全人類的氣候利益。適宜的氣候可以說是一項(xiàng)資源，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，我們可以把它看作是一種公共品(publicgoods)。按照薩繆爾森定義，“公共品是指這樣一類商品:將該商品的效用擴(kuò)展與他人的成本為零;無法排除他人參與共享?！边m宜的氣候，對人類來講是一種生存必不可少的物品。作為一項(xiàng)公共品，它的生產(chǎn)或者維持必須要有公共支出予以保障，其經(jīng)營管理也必須由國家、政府等非盈利組織承擔(dān)。作為傾向于追求私益的企業(yè)和個(gè)人是不可能主動承擔(dān)這項(xiàng)責(zé)任的。

由此可知，我們要發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)以保護(hù)我們的氣候環(huán)境，國家和政府在其中應(yīng)該承擔(dān)主要的責(zé)任。并且發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)本身是對現(xiàn)有模式的一種改變，這就涉及到公共利益與個(gè)人利益，短期利益與長期利益的取舍。國家和政府作為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的主要責(zé)任者，就要協(xié)調(diào)各方利益，這樣低碳經(jīng)濟(jì)才能獲得更好地發(fā)展。

二、低碳經(jīng)濟(jì)法律保障的相關(guān)主體

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)關(guān)乎全人類的利益，涉及經(jīng)濟(jì)、社會生活各個(gè)方面的改變，其牽涉的主體眾多，各主體之間的關(guān)系非常復(fù)雜。從國際范圍來看，主要是國際組織與國家以及相互間的關(guān)系;從一國國內(nèi)來講就是政府與企業(yè)、個(gè)人以及相互間的關(guān)系。

(一)國際組織與國家

低碳經(jīng)濟(jì)的提出源于全球氣候變暖，而氣候問題本身就是一個(gè)全球性的問題，單個(gè)國家的作用是有限的，這需要各國之間進(jìn)行合作，共同來促成低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，各國之間在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)方面是存在著利益沖突的。

1.全球公共利益面臨公共資源稀缺性與產(chǎn)權(quán)無主性的矛盾。人類的活動使溫室氣體的環(huán)境容量這一公共資源越來越稀缺?！端固囟鲌?bào)告:氣候變化的經(jīng)濟(jì)學(xué)》提出“應(yīng)當(dāng)把目標(biāo)設(shè)定為將溫室氣體含量穩(wěn)定在450～550ppm(百萬分之一)CO2(二氧化碳當(dāng)量)的范圍之內(nèi)，如果目標(biāo)高于上述范圍，就會大幅度地增加帶來嚴(yán)重危害的風(fēng)險(xiǎn)”。如果按照2008年全球CO2濃度為380ppm計(jì)，則人類還有70～170ppm可使用的溫室氣體排放額度?！睖p少全球碳排放首先要面對的是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本問題，即全球溫室氣體的環(huán)境容量是無主的，正是這種所有權(quán)的缺位，才導(dǎo)致各國在沒有外界壓力時(shí)對其視而不見乃至過度使用。

2.國家利益與全球公共利益的矛盾。首先，發(fā)展中國家發(fā)展空間受到限制。以中國為例，中國目前是世界第一大發(fā)展中國家，全球第二大CO2排放國，按照發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的要求，這樣的碳排放量顯然是不行的。氣候變化既是環(huán)境問題，也是發(fā)展問題。CO2排放空間，說到底是國家未來的發(fā)展空間。中國所遇到的問題，也是很多發(fā)展中國家同樣面臨的問題。其次，發(fā)達(dá)國家對待低碳經(jīng)濟(jì)態(tài)度有異。英國能源白皮書《我們的能源未來:創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》指出:英國能源發(fā)展的總體目標(biāo)是，到2050年，從根本上把英國變成一個(gè)低碳經(jīng)濟(jì)的國家;著力于發(fā)展、應(yīng)用和輸出先進(jìn)技術(shù)，創(chuàng)造新的商機(jī)和就業(yè)機(jī)會;在支持世界各國經(jīng)濟(jì)朝著有益環(huán)境、可持續(xù)的、可靠的和有競爭性的能源市場發(fā)展方面，英國將成為歐洲乃至世界的先導(dǎo)。美國布什政府就以減排將“損害美國經(jīng)濟(jì)”為由，拒絕簽署《京都議定書》，不愿在國內(nèi)實(shí)施強(qiáng)制減排措施。而美國現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬則認(rèn)為，應(yīng)對氣候變化將對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極長遠(yuǎn)影響，其著眼點(diǎn)在于清潔能源在創(chuàng)造就業(yè)方面明顯擁有巨大潛力，并主張?jiān)谖C(jī)過后，尋找一個(gè)可持續(xù)的發(fā)展模式，因此，在減排方面采取了積極態(tài)度。由此可見，由于各國國家利益不同，各國在對待低碳經(jīng)濟(jì)的態(tài)度上也各異。要在全球范圍內(nèi)推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以聯(lián)合國為代表的國際組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更積極的作用，促成各國迅速達(dá)成共識。

3.國際組織的努力。1992年，在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會就通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，它是世界上第一個(gè)為全面控制二氧化碳等溫室氣體的排放、以應(yīng)對全球氣候變化給人類經(jīng)濟(jì)和社會帶來不利影響的國際公約，也是國際社會在對付全球氣候變化問題上進(jìn)行國際合作的一個(gè)基本框架。《公約》于1994年生效，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有191個(gè)國家批準(zhǔn)了《公約》。1997年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第三次締約方大會在日本京都舉行，并通過了著名的《京都議定書》，對2012年前主要發(fā)達(dá)國家減排溫室氣體的種類、減排時(shí)間表和額度等做出具體規(guī)定?！毒┒甲h定書》于2005年開始生效。根據(jù)這份議定書，從2008年到2012年間，主要工業(yè)發(fā)達(dá)國家的溫室氣體排放量要在1990年基礎(chǔ)上平均減少5.2%。目前已有170多個(gè)國家批準(zhǔn)了這份議定書。

《聯(lián)合國氣候框架公約》和《京都議定書》就是國際上在低碳經(jīng)濟(jì)方面所達(dá)成的兩個(gè)最主要的條約。由這兩個(gè)國際條約所形成的一些原則和制度對促進(jìn)各國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，平衡各國利益起到了明顯的作用。《聯(lián)合國氣候框架公約》和《京都議定書》確立了兩項(xiàng)核心的原則和制度。

(1)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》的核心內(nèi)容正是“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則?！肮餐袇^(qū)別的責(zé)任”中的共同責(zé)任，是指每個(gè)國家都要承擔(dān)起應(yīng)對氣候變化的義務(wù)，因?yàn)檫@關(guān)涉到每個(gè)國家的利益。而區(qū)別責(zé)任是指發(fā)達(dá)國家要對其歷史排放和當(dāng)前的高人均排放負(fù)責(zé)，它們也擁有應(yīng)對氣候變化的資金和技術(shù)，而發(fā)展中國家仍在以“經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展及消除貧困為首要和壓倒一切的優(yōu)先事項(xiàng)”(公約語)。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》正是因?yàn)榭紤]到各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史責(zé)任和當(dāng)前人均排放上存在差異，才確定了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。根據(jù)這個(gè)原則，發(fā)達(dá)國家率先減排，并給發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)支持;發(fā)展中國家在得到發(fā)達(dá)國家技術(shù)和資金支持下，采取措施減緩或適應(yīng)氣候變化。

(2)碳交易制度。按照《京都議定書》規(guī)定:到2010年，所有發(fā)達(dá)國家排放的包括二氧化碳、甲烷等在內(nèi)的6種溫室氣體的數(shù)量，要比1990年減少5.2%。但由于發(fā)達(dá)國家的能源利用效率高，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，新的能源技術(shù)被大量采用，因此本國進(jìn)一步減排的成本高，難度較大。而發(fā)展中國家能源效率低，減排空間大，成本也低。這導(dǎo)致了同一減排量在不同國家之間存在著不同的成本，形成了價(jià)格差。發(fā)達(dá)國家有需求，發(fā)展中國家有供應(yīng)能力，碳交易市場由此產(chǎn)生。清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)、排放貿(mào)易(ET)和聯(lián)合履約(JI)是《京都議定書》規(guī)定的3種碳交易機(jī)制。除此之外，全球的碳交易市場還有另外一個(gè)強(qiáng)制性的減排市場，也就是歐盟排放交易體系(EUETS)。這是幫助歐盟各國實(shí)現(xiàn)《京都議定書》所承諾減排目標(biāo)的關(guān)鍵措施，并將在中長期持續(xù)發(fā)揮作用。

(二)政府與企業(yè)、公眾個(gè)人涉及到國家內(nèi)部，政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)的作用。所謂的政府主導(dǎo)，是指政府以市場化的、財(cái)政的手段以及非市場的行政力量，通過制定相關(guān)法律、法規(guī)和政策，推動、調(diào)控和引導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這一過程中，既要遵守市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，又要彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的失靈，以推動低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府運(yùn)用的手段主要有行政強(qiáng)制和行政引導(dǎo)兩種。所謂行政強(qiáng)制，是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的，對相對人的財(cái)產(chǎn)、身體及自由等予以強(qiáng)制而采取的措施。在低碳經(jīng)濟(jì)法律調(diào)整機(jī)制中的行政強(qiáng)制，是指國家通過制定和實(shí)施低碳經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)，以命令性、強(qiáng)制性、執(zhí)行性的措施單方面干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活，保障經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。行政指導(dǎo)是行政主體基于國家法律、政策的規(guī)定而做出的，旨在引導(dǎo)行政相對人自愿采取一定的作為或者不作為，以實(shí)現(xiàn)行政管理目的的一種非職權(quán)的行為。在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中，行政指導(dǎo)手段應(yīng)更加關(guān)注行政相對人的自愿性選擇和自己的意志表達(dá)，更加減少行政相對人的抵觸情緒而接受行政指導(dǎo)，從而更加有效地促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在低碳經(jīng)濟(jì)模式下采用行政指導(dǎo)手段，可以彌補(bǔ)相關(guān)的立法空白，推進(jìn)環(huán)境無害化技術(shù)的開發(fā)與普及，對低碳經(jīng)濟(jì)模式下社會主體之間的利益關(guān)系進(jìn)行綜合平衡。

1.經(jīng)濟(jì)刺激企業(yè)進(jìn)行改變。企業(yè)是最重要的市場主體，在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中企業(yè)重要性是不言而喻的。企業(yè)是以經(jīng)濟(jì)利益為其追求目標(biāo)，而發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)涉及到對現(xiàn)有的生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等變革，從短期來講會損害企業(yè)的現(xiàn)有利益。因此對于企業(yè)我們應(yīng)該采用經(jīng)濟(jì)刺激的手段來促使企業(yè)走低碳之路。低碳經(jīng)濟(jì)法律調(diào)整機(jī)制中的經(jīng)濟(jì)刺激手段是以“成本———效益”為核心，具體制度主要有收費(fèi)制度、稅收制度、押金制度等等。經(jīng)濟(jì)刺激能夠使企業(yè)等市場主體根據(jù)自身利益的大小，自由、靈活地選擇具體的發(fā)展模式，通過影響市場主體的決策和經(jīng)濟(jì)活動過程，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的共贏。

2.倡導(dǎo)企業(yè)應(yīng)該勇于承擔(dān)社會責(zé)任。所謂企業(yè)的社會責(zé)任，就是指企業(yè)不能僅僅以最大限度地為股東贏利或賺錢作為自己的唯一存在目的，而應(yīng)該最大限度地增進(jìn)股東利益之外的其他所有社會利益。在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，企業(yè)的社會責(zé)任主要是企業(yè)在環(huán)境保護(hù)、資源利用方面責(zé)任制度的確立和相關(guān)法律義務(wù)的負(fù)擔(dān)與履行。從某種程度上講，企業(yè)的社會責(zé)任與其贏利性特征是背道而馳的。但是從長遠(yuǎn)發(fā)展角度看，企業(yè)所承擔(dān)的環(huán)境利益方面的社會責(zé)任和其贏利性又不是完全對立的，而是一種相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的有益補(bǔ)充和互動。因此，在提倡發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中刺激企業(yè)的社會責(zé)任是必須的，具有重要的意義。目前，我國低碳經(jīng)濟(jì)法律調(diào)整機(jī)制在經(jīng)濟(jì)刺激企業(yè)的社會責(zé)任方面還有明顯的不足。例如，激勵(lì)管制工具不健全、不完善，缺乏有效的激勵(lì)管制程序和監(jiān)督救濟(jì)措施等等。因此，可以采取以下激勵(lì)工具:補(bǔ)貼政策、稅收政策、價(jià)格政策、低息(或者貼息)貸款政策、公益基金政策等等。此外，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、信貸擔(dān)保等激勵(lì)工具也是推動低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。

(三)鼓勵(lì)、引導(dǎo)公眾廣泛參與

社會公眾是生態(tài)環(huán)境的受益者、使用者和受害者，對出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題最為了解、最為敏感。由于公眾的行為既影響政府同時(shí)還影響企業(yè)，所以發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)離不開社會公眾的積極參與。政府應(yīng)運(yùn)用各種手段和輿論傳媒加強(qiáng)對低碳經(jīng)濟(jì)的社會宣傳，鼓勵(lì)公眾改變其對環(huán)境不利的行為。比如我們現(xiàn)在所倡導(dǎo)的“綠色生活”方式，已為越來越多的人所接受，綠色生活、綠色消費(fèi)正成為一種時(shí)尚的生活方式。在我國現(xiàn)階段，鼓勵(lì)、引導(dǎo)公眾廣泛參與具有重大意義。首先，政府在推動低碳經(jīng)濟(jì)的建設(shè)過程中，難免會出現(xiàn)一些決策失誤、損害相關(guān)主體的利益等情況，而社會公眾的參與有利于彌補(bǔ)政府的這種缺陷，為政府決策提供必要的信息和反饋，降低政府運(yùn)行成本，同時(shí)有利于形成長期有效的監(jiān)督機(jī)制，制約政府的權(quán)力濫用。其次，社會公眾個(gè)人的參與有利于引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施低碳經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略部署，社會公眾的消費(fèi)觀念、消費(fèi)水準(zhǔn)、消費(fèi)需求能夠給企業(yè)指明前行的道路。再次，公眾的廣泛參與能夠加快低碳經(jīng)濟(jì)觀念的宣傳和落實(shí)。因此，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，提高低碳經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施效果，最終要落腳于公眾環(huán)境意識的提高和參與能力的增強(qiáng)。

三、低碳經(jīng)濟(jì)所涉及法律領(lǐng)域及中國的法律現(xiàn)狀

低碳經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式更是一種生活模式，它涉及到社會經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)必須用法律的形式來對其進(jìn)行鼓勵(lì)保護(hù)，所涉及的法律法規(guī)是非常龐雜的，具體可分為能源的開發(fā)與利用、工業(yè)生產(chǎn)活動、人們的日常生活消費(fèi)、環(huán)境保護(hù)這些領(lǐng)域。而在這些領(lǐng)域，我國相關(guān)的法律制度尚存在著諸多問題。

1.資源(礦產(chǎn)資源)能源領(lǐng)域。關(guān)于我國的資源(在這里指礦產(chǎn)資源)法律集中體現(xiàn)為《礦產(chǎn)資源法》以及相應(yīng)的法律制度。其在現(xiàn)實(shí)中主要體現(xiàn)的問題是探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得問題，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收比例過低等。我國的能源立法如《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》體現(xiàn)了低碳經(jīng)濟(jì)的要求，但是還存在能源基本法律缺位，一些能源單行立法中存在不少空白。

2.生產(chǎn)領(lǐng)域。在生產(chǎn)領(lǐng)域，與低碳經(jīng)濟(jì)有關(guān)的法律主要有《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等法律，這些法律雖然規(guī)定了一些有利于低碳經(jīng)濟(jì)的條款，但總體上看這些法律條款數(shù)量較少，且規(guī)定較為疏漏，實(shí)踐中具體落實(shí)的難度較大。在生產(chǎn)領(lǐng)域最密切的是《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，該法系統(tǒng)地對節(jié)約資源與能源、提高資源能源的利用率、綜合利用、廢物回收利用等進(jìn)行了規(guī)范，但是由于現(xiàn)行清潔生產(chǎn)法等是以促進(jìn)法的方式建立的，法律責(zé)任條款太少，鼓勵(lì)性條款雖多卻難以落實(shí)?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》的這一基本特征，大大降低了該法的實(shí)施效力和約束力。

篇（5）

資格又稱為權(quán)，指個(gè)人或團(tuán)體所享有的在法庭對他人，尤其對政府的行為提出控告的法律權(quán)利。在目前要想使環(huán)境公民訴訟健康發(fā)展，應(yīng)該首先通過立法確定寬松的資格，以保證更多的人可以提起環(huán)境訴訟，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。寬松資格的確立對保護(hù)環(huán)境具有重大意義，表現(xiàn)在：寬松的資格擴(kuò)大了環(huán)境訴訟的原告范圍，是環(huán)境公民訴訟健康發(fā)展的前提條件，是公平原則和預(yù)防為主原則的具體體現(xiàn)，而且有利于公眾參與，并且符合國際潮流。原告資格的不斷擴(kuò)展使環(huán)境保護(hù)法發(fā)生了名副其實(shí)的革命?！靶姓ǖ臍v史，就是行政權(quán)利不斷擴(kuò)大的歷史?！盵1]考察歷史我們可以看到，西方各國對于環(huán)境侵權(quán)訴訟資格方面，都經(jīng)歷了“法律上的利益”要件到“反射性利益”要件的發(fā)展過程，資格變化顯著，“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”[2].“當(dāng)代立法的趨勢是放寬資格的要求，使更多的人能對行政機(jī)關(guān)的行為提起申訴，擴(kuò)大公民對行政活動的監(jiān)督和本身利益的維護(hù)。這是當(dāng)代行政民主、公眾參與行政活動的一種表現(xiàn)?！盵3]

1994年2月15日，加拿大安大略省《環(huán)境權(quán)利法案》（EBR）生效。在EBR公布之前，那些旨在保護(hù)個(gè)人“環(huán)境權(quán)利”的立法，或者被認(rèn)為是超級法律，可以解決一切問題，或者被看作是某些基本原則的含糊闡述。EBR的不同在于它提供了一整套一致的、最低限度的權(quán)利給致力于環(huán)境保護(hù)的公民個(gè)人。為了保證這些權(quán)利和權(quán)力受到尊重，該法案也規(guī)定了政府部門在行動上必須遵守的最低規(guī)則，并保證在他們控制之下的法規(guī)的履行。EBR的公布被視為環(huán)境決策的新紀(jì)元，因?yàn)樗峁┙o公眾更多的獲知政府在環(huán)境方面活動的機(jī)會。EBR不僅為公眾的環(huán)境權(quán)利提供更多保障，而且要求相關(guān)部門公開決策過程以獲取更大的公眾監(jiān)督，并確立了寬松的資格。本文在國內(nèi)首次較為全面介紹《環(huán)境權(quán)利法案》在寬松資格方面的先進(jìn)做法并以之為借鏡，為完善我國在環(huán)境公民訴訟資格方面的立法提出建議，以期能更好地保障公民的環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)運(yùn)動的發(fā)展。

二、 加拿大安大略省《環(huán)境權(quán)利法案》關(guān)于環(huán)境公民訴訟資格的規(guī)定

EBR 通過很多途徑給公眾的機(jī)會。EBR第2條（3）為了實(shí)現(xiàn)2.（1）和2.（2）的目標(biāo)而提供“公眾為保護(hù)環(huán)境向法庭提出控告的更多的機(jī)會”。這條規(guī)定具體體現(xiàn)在：首先，EBR提供進(jìn)行調(diào)查申請的權(quán)利，如果該調(diào)查申請是正當(dāng)?shù)模赡軐?dǎo)致部門會展開此項(xiàng)調(diào)查，進(jìn)而站在你的立場上提出訴訟。根據(jù)EBR第61 條（1）“考察申請”（application for review）：任何兩個(gè)安大略省居民出于保護(hù)環(huán)境的目的認(rèn)為法律、規(guī)章、政策或文件應(yīng)被制定、修改或廢除，那么他們可以要求環(huán)境專員進(jìn)行考察。根據(jù)EBR第71條（1）“調(diào)查申請” （application for investigation）：任何兩個(gè)安大略省居民如果認(rèn)為受EBR約束的法律、規(guī)章、政策或文件被違反了可要求展開調(diào)查。1999年加拿大《環(huán)境保護(hù)法》也有類似規(guī)定，任何年滿8周歲的加拿大公民都有權(quán)針對違法行為提出調(diào)查申請，要求環(huán)境部長對被指控環(huán)境違法的行為展開調(diào)查。部長必須對指控行為進(jìn)行調(diào)查，并把調(diào)查結(jié)果反饋給申請者。第二，EBR創(chuàng)造了新的訴權(quán)，當(dāng)某人沒按法律行事導(dǎo)致公共資源受到破壞或即將受到破壞，而政府又沒有采取行動時(shí)，公眾可以去法庭提訟。第三，EBR排除了對公共妨害行為（public nuisance）訴訟的障礙。僅僅因?yàn)槭艿降膫推渌妭€(gè)人受到的傷害是一樣的就被拒絕司法的情況將不再出現(xiàn)。第四，EBR提供了法定監(jiān)察措施對抗給安大略省公共資源帶來嚴(yán)重危害的環(huán)境違法行為。

以上具體規(guī)定與我國的法律相比有些不同，很有特色，表現(xiàn)在：（1）在安大略省提出考察申請和調(diào)查申請有最低人數(shù)限制，必須兩人以上。而且安大略省公民出于保護(hù)環(huán)境的目的，可以對抽象行政行為進(jìn)行考察。被考察的法律、規(guī)章、政策、文件必須要有“公共利益”，標(biāo)準(zhǔn)就是法律、規(guī)章、政策或文件是在申請書提交之日起前5年內(nèi)頒布和實(shí)施。（2）EBR確立公眾為保護(hù)公共利益而的權(quán)利，我們國家法律規(guī)定原告為直接利害關(guān)系人或認(rèn)為自身利益受到侵害的人，沒有賦予公眾對公共利益提訟的資格。（3）根據(jù)加拿大《環(huán)境保護(hù)法》，如果環(huán)境部長未在法定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行調(diào)查或者沒有做出合理反應(yīng)，或者已經(jīng)出現(xiàn)了重大環(huán)境損害，報(bào)告者的控告對象是違反環(huán)境保護(hù)的人，而不是政府。這不象我國的針對行政不作為提起的是行政訴訟，被告是行政機(jī)關(guān)。（4）EBR第86條（1）規(guī)定，根據(jù)第84條提起的訴訟中的原告在把訴訟主張告知第一被告之日起10日內(nèi)把訴訟主張告知首席檢察官（general attorney）。首席檢察官的權(quán)利包括訴訟中向法庭提供證據(jù)及發(fā)表意見、對判決要求上訴，并在上訴中提供證據(jù)及發(fā)表意見。在我們國家檢察機(jī)關(guān)只在刑事公訴中參與到具體訴訟中，在其它的訴訟活動中只是作為局外的監(jiān)督者，沒有提供證據(jù)、發(fā)表意見、甚至上訴的權(quán)利。

EBR 所確立的環(huán)境訴訟制度既包括私益訴訟也包括公益訴訟。EBR所創(chuàng)造的權(quán)利沒有減少任何已經(jīng)存在的權(quán)利，它僅僅主張或擴(kuò)大了現(xiàn)存的法定權(quán)利。也就是說，EBR在確認(rèn)可以因?yàn)樽陨淼娜松砘蜇?cái)產(chǎn)受到損害而的基礎(chǔ)上，加入了公益訴訟的內(nèi)容。在此筆者對EBR關(guān)于公益訴訟中資格的規(guī)定作簡單介紹。

（一）破壞公共資源訴訟的資格

在EBR公布前，一個(gè)人不能因他人破壞了公共資源而他，除非此人的行為侵犯了個(gè)人的健康或財(cái)產(chǎn)或?qū)е履撤N直接的經(jīng)濟(jì)損失。甚至當(dāng)人們或他們的財(cái)產(chǎn)受到了導(dǎo)致環(huán)境破壞的公共妨害行為的影響時(shí)，依然會有一些障礙排除法庭訴訟。

根據(jù)EBR第84條，任何安大略省居民在某人已經(jīng)或即將要違反既定的法律或文件、而且這種違反已經(jīng)或即將對安大略省的公共資源帶來嚴(yán)重破壞時(shí)可提訟。EBR第84條（8）規(guī)定，原告要承擔(dān)證明被告已經(jīng)或即將對對安大略省公共資源造成破壞的行為屬于違反既定法律、文件的行為，即要證明被告行為的違法性。

從第84條的規(guī)定可以看出，EBR確認(rèn)了公民環(huán)境訴訟的主體是任何安大略省居民，被訴對象是公共資源的破壞者。本條沒有要求必須在損害發(fā)生后才可以訴訟，而是規(guī)定發(fā)現(xiàn)某人的違法行為即將對公共資源造成破壞時(shí)就可以。與加拿大法律淵源頗深的美國環(huán)境法律也規(guī)定，以污染源為被告公民訴訟必須以被告行為違法為前提，而且不論被告的違法行為已經(jīng)違法、正在違法或即將違法都可以。美國法院在查斯皮克海和自然資源保護(hù)協(xié)會訴格威爾特尼的司法解釋中重申了這一原則[4].這樣做有效的防止了嚴(yán)重破壞公共資源行為的發(fā)生。但是根據(jù)這項(xiàng)權(quán)利，個(gè)人為了保護(hù)公共資源而，也許不會從中得到個(gè)人所得或損害補(bǔ)償。

（二）公共妨害行為訴訟確認(rèn)的資格

在加拿大法律體系中，公民可以在法庭上對任何損害其財(cái)產(chǎn)或健康的人提訟。根據(jù)環(huán)境法律，如果有人侵犯了公民的健康或財(cái)產(chǎn)并且符合其它訴訟必要條件，一項(xiàng)訴訟可能就會產(chǎn)生。在過去的案例中，被告行為損害了公眾利益，如果被認(rèn)為是“公眾權(quán)利侵犯”（public wrong）而不是“個(gè)人權(quán)利侵犯” （private wrong），私人訴訟可能不被允許。公共妨害行為曾被定義為：一種妨害行為范圍如此廣，作用是如此地沒有差別，以至于一個(gè)個(gè)人根據(jù)自己的義務(wù)提訟來阻止這個(gè)行為是不合理的，這應(yīng)被看成是公眾義務(wù)[5].通常法庭認(rèn)為一個(gè)問題影響了一些財(cái)產(chǎn)和家庭可以看作是一件公共妨害行為，例如在 Attorney General V.P.Y.A Qurries一案中，Romer L.J說：“任何妨害行為很大地影響了陛下臣民生活的舒適與方便，就被視為公共的妨害行為，這個(gè)妨害的范圍可能一般限定于‘鄰近地區(qū)’，但這個(gè)地區(qū)損害多少人才構(gòu)成‘公共妨害行為’，在每個(gè)案件中都是一個(gè)問題，我認(rèn)為不必要證明這個(gè)范圍的每個(gè)人都受到傷害。”他還說，很多公共妨害行為不必找證人，對這個(gè)區(qū)域內(nèi)居民造成的累積性影響已經(jīng)證明了公共妨害行為的存在。換句話說，證明公共妨害行為的一個(gè)正常的、合法的途徑就是證明有足夠多的個(gè)人妨害行為。這項(xiàng)“公共妨害規(guī)則”（public nuisance rule）認(rèn)為個(gè)人不能，除非他們受到的損害是不同類的，或程度上有所不同。

EBR有效排除了公共妨害行為走向法庭的障礙。 EBR第103條認(rèn)為，如果僅僅因?yàn)槟悴荒茱@示你的傷害在程度上和方式上是不同的，通往法庭的門不會因此關(guān)上。只要你表明受到了經(jīng)濟(jì)的或身體的損失，按正常程序的訴訟可以繼續(xù)。EBR的規(guī)定擴(kuò)大了公共妨害行為訴訟原告的范圍，個(gè)人因?yàn)楣卜梁π袨槭艿綋p害可以因此而訴訟，不必證明他受到的損害是不同類的或程度上有所不同，因此賦予了更多人以的權(quán)利，體現(xiàn)了訴訟公平原則。由于環(huán)境污染多表現(xiàn)為公共妨害，因此公共妨害法在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域得到了廣泛運(yùn)用。EBR與美國侵權(quán)法和環(huán)境法的規(guī)定相比較而言，更有利于環(huán)境保護(hù)。從EBR第103條我們得知，在加拿大安大略省公眾無論提起公共妨害損害賠償訴訟還是禁止或消除公共妨害訴訟，都拋棄了“不同類型損害”原則，從而使更多的公眾可以提起公共妨害訴訟。

（三）集團(tuán)訴訟確定的資格

環(huán)境群體訴訟不是一種獨(dú)立的訴訟類型，而只是與原告資格相關(guān)的一種方法和手段，這種方式可以在行政訴訟中采用，也可以適用于民事訴訟[6].提起環(huán)境侵權(quán)訴訟的成本非常高，而且訴訟時(shí)間長，很難預(yù)見提訟所能獲得的收益，因此很多個(gè)人受害者對于提起環(huán)境侵權(quán)訴訟往往是望而生畏。而且，同樣的訴訟被反復(fù)提起也浪費(fèi)司法資源，不符合效益原則。因此很多國家都規(guī)定了群體訴訟制度，允許共同受害人選出代表進(jìn)行訴訟，結(jié)果及于所有共同利益人。對于群體訴訟，不同的國家群體訴訟的名稱、形式有所不同。在英美法系國家是集團(tuán)訴訟制度，在日本是選定當(dāng)事人制度，在德國、法國、意大利等國是團(tuán)體訴訟制度，在我們國家有代表人訴訟制度。

英美法系的集團(tuán)訴訟制度由19世紀(jì)的英國衡平法發(fā)展而來。最初是為了保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，因?yàn)槿绻橙耸艿降膿p害比較小不夠出庭資格時(shí)，可利用集團(tuán)成員的人數(shù)和個(gè)人受損數(shù)目的乘積作為損害數(shù)值，從而滿足了出庭資格的要求。現(xiàn)代集團(tuán)訴訟制度成熟于20世紀(jì)60 年代，有其深刻的經(jīng)濟(jì)、社會根源。20世紀(jì)60年代資本主義大生產(chǎn)高速發(fā)展，加上資本主義生產(chǎn)帶有盲目性，不注重環(huán)境與人類的和諧發(fā)展，導(dǎo)致現(xiàn)代化生產(chǎn)與人類生存環(huán)境的矛盾日益尖銳。在這個(gè)階段，人們要求防治污染、保護(hù)環(huán)境的呼聲比歷史上任何時(shí)期都高，結(jié)果導(dǎo)致了環(huán)境法這個(gè)新興的獨(dú)立的法律部門的形成，并提出了環(huán)境權(quán)的主張。到六十年代后期，在強(qiáng)大的社會輿論推動下，環(huán)境權(quán)一度成為環(huán)境保護(hù)部門和法律部門議論、研究的中心議題，有關(guān)環(huán)境權(quán)的理論研究工作和立法工作也得到了很大發(fā)展，在國際領(lǐng)域，一些環(huán)境保護(hù)的國際會議相繼通過了有關(guān)環(huán)境權(quán)的原則宣言，在一些環(huán)境問題突出的國家，有關(guān)環(huán)境權(quán)的理論研究工作和立法工作取得了較大進(jìn)展。在實(shí)體法方面，立法者在立法中增加了公害防治和環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容；在程序法方面，立法者對原來的集團(tuán)訴訟制度予以補(bǔ)充和修改，使其適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的要求。

集團(tuán)訴訟的顯著特點(diǎn)是，法院對集團(tuán)所做出的判決不僅對直接參加訴訟的集團(tuán)成員具有約束力，而且對那些沒有參加訴訟的主體，甚至那些根本沒有想到要參加訴訟的主體都具有約束力。集團(tuán)代表可以行使一切權(quán)利，包括和解和撤訴的權(quán)利。但是對于集團(tuán)代表的權(quán)利也不是沒有限制的，如美國法律規(guī)定集團(tuán)代表及集團(tuán)律師必須將擬議中的撤訴和和解方案依照法院指示的方式通知集團(tuán)所有成員，接受成員監(jiān)督。在分析加拿大、美國等英美法系國家的法律可以知道，法律對于“通知”的規(guī)定特別完備。這些國家的法律在規(guī)定一些事項(xiàng)的時(shí)候，非常注重事項(xiàng)的透明化，每一個(gè)重要步驟的做出都要求以法定的公開方式讓利益相關(guān)人知曉，這對于我們國家的一些法律的制定有借鑒意義。

集團(tuán)訴訟制度在解決原告方訴訟費(fèi)用方面也有獨(dú)特規(guī)定。根據(jù)加拿大《集團(tuán)訴訟法》第32條的規(guī)定，集團(tuán)成員不承擔(dān)訴訟費(fèi)用，美國的集團(tuán)訴訟制度也有這樣的規(guī)定，訴訟費(fèi)用由集團(tuán)代表和集團(tuán)律師墊付。如果案件敗訴，由集團(tuán)代表和律師自己承擔(dān)訴訟費(fèi)用損失；如果勝訴，或原被告達(dá)成和解，集團(tuán)一方一般可以獲得數(shù)額客觀的賠償金，集團(tuán)代表和律師可以收回墊付的費(fèi)用，集團(tuán)代表還可以獲得一定的報(bào)酬。

根據(jù)1992年的《集團(tuán)訴訟法》[7] （Class Proceedings Act），在安大略提起集團(tuán)訴訟成為可能。這意味著個(gè)人在法庭上不僅能代表他們自己的主張，而且可以代表本省所有的有相似主張的人。一個(gè)人與環(huán)境有關(guān)的個(gè)人損害訴訟可能會被公共妨害行為限制條件或排除，但他可援用集團(tuán)訴訟法。集團(tuán)訴訟“蘊(yùn)涵著公共利益，但是本質(zhì)上仍然是為了私人的利益，而且判決的效力亦局限于訴訟的實(shí)際實(shí)施人及其所代表人?！盵8] EBR保護(hù)公共資源的權(quán)利不能和集團(tuán)訴訟法聯(lián)系在一起，特別排除了集團(tuán)訴訟法與新訴權(quán)的合作。但是如前所述，集團(tuán)訴訟法和EBR的公共妨害條款有密切聯(lián)系，它們結(jié)合使用更有利于環(huán)境訴訟的進(jìn)行。

加拿大《集團(tuán)訴訟法》第2條規(guī)定，一個(gè)群體中的一個(gè)或多個(gè)人可以代表群體的成員自法庭上提訟。這個(gè)群體內(nèi)的成員應(yīng)該有“共同的問題” （common issues），因?yàn)檫@涉及到能否取得集團(tuán)訴訟許可的問題。只有證明有“共同問題”，才能取得集團(tuán)訴訟許可，否則就要作為單個(gè)訴訟來進(jìn)行。“共同問題”是指：“（a）共同的但不必是同一的事實(shí)問題；（b）共同的但不必是同一的事實(shí)問題所引起的共同的但不必是同一的法律問題?！盵9]比如一個(gè)污染事故中的所有受害人，被認(rèn)為是有共同的事實(shí)問題。結(jié)合EBR公共妨害條款我們可以看出，如果公共妨害行為對多個(gè)人造成的損害不是共同的，那么提起集團(tuán)訴訟就不被認(rèn)可，受害者必須自己提訟。但是如果公共妨害行為對多個(gè)人造成的損害是共同的，這樣訴訟就可以依據(jù)集團(tuán)訴訟法提起，節(jié)省了訴訟成本。

有學(xué)者認(rèn)為群體環(huán)境訴訟中侵害的是“某一社會群體的集體環(huán)境利益，而不是直接損害某個(gè)人的私人利益”[10]，對此我不敢茍同。經(jīng)過考察，我認(rèn)為在群體環(huán)境訴訟中，受到侵害的利益應(yīng)該是很多個(gè)人的利益，而不是“公益”。法律程序設(shè)立群體訴訟制度，本意不是為了保護(hù)公共利益，而是為了滿足資格，使更多的受害個(gè)體能參與到訴訟中，保護(hù)的是多個(gè)個(gè)體的私人利益的集合。群體環(huán)境訴訟與公共妨害行為訴訟是不同的，這一點(diǎn)在前面已有說明，不再贅述。

現(xiàn)代環(huán)境污染破壞往往會損害到眾多個(gè)體的利益，實(shí)行集團(tuán)訴訟可以使許多潛在的訴訟合并為一個(gè)訴訟，有利于提高訴訟效率，節(jié)約訴訟資源。在一個(gè)社會中，大量的完全獨(dú)立于政府的利益群體的存在，不僅可以有效的制約政府的行為，防止公權(quán)力的肆意和濫用，而且可以更好地保護(hù)社會不同群體的利益。在美國等國家，社會團(tuán)體提起集團(tuán)訴訟的例子很普遍。英美自由主義的真正理想并不是使個(gè)人與國家的關(guān)系直接化，而是要建立“社群式的自由”[11].

（四）賦予第三方上訴的權(quán)利

安大略省的環(huán)境上訴機(jī)構(gòu)（Environmental Appeal Board）由《環(huán)境保護(hù)法》（EPA）的條件確立，2000年晚些時(shí)候，安大略政府實(shí)施《環(huán)境回顧法庭法案》（Environmental Review Tribunal Act），該法案對環(huán)境上訴機(jī)構(gòu)的權(quán)利作了輕微改動，并把該機(jī)構(gòu)的名稱改為環(huán)境回顧法庭（ERT）。在《環(huán)境保護(hù)法》（EPA）和《安大略省水資源法》（OWRA）中，對主管決定上訴的權(quán)利僅限于文件或命令中指定的人，第三方無上訴權(quán)，但是第三方可以在文件所有者或項(xiàng)目提議人上訴后經(jīng)環(huán)境上訴機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)加入進(jìn)來。EBR第47條（7）指出：為了公平、充分地體現(xiàn)個(gè)人、公共及政府利益，上訴機(jī)構(gòu)允許任何個(gè)人參與到上訴申請中，不論是否作為其中一方。這個(gè)規(guī)定授予了第三方上訴權(quán)，擴(kuò)大了公眾參與的權(quán)利。

因?yàn)椴块T決定批準(zhǔn)前要對三級文件[12]進(jìn)行聽證，所以EBR下上訴申請批準(zhǔn)只針對一、二級文件。任何安大略省居民可以尋求允許或許可（leave），從而對是否批準(zhǔn)一級、二級文件的決定進(jìn)行上訴。如果獲得這項(xiàng)許可，那么一項(xiàng)全面的上訴因此而產(chǎn)生并提交到適當(dāng)?shù)姆ㄍツ抢铮ㄟ@個(gè)法庭根據(jù)相關(guān)部門和立法的不同而不同）。上訴許可的申請必須符合一定的條件：①某人尋求上訴許可必須是因?yàn)樗麑@個(gè)決定感興趣或有利益關(guān)系，先前在評論階段的參與是對此事感興趣的足夠證據(jù)。②在EBR下這個(gè)文件是可上訴的，而且一開始就已經(jīng)這樣規(guī)定。這意味著公民可以根據(jù)法律已有的權(quán)利去對此決定上訴。③被上訴的決定必須受EBR下公眾參與制度的約束。④第三方必須在決定通知在登記表上15天內(nèi)尋求上訴。

由此我們知道EBR第47條（7）所說的“任何個(gè)人”是有條件的，必須對所參與的案件有一定利益關(guān)系。第三方的利益與原告或被告的利益沒有必要重合，也就是說，第三方不必把自己的訴權(quán)依附在原告或被告身上。這樣規(guī)定是有現(xiàn)實(shí)意義的，法律也認(rèn)可第三方的獨(dú)立訴訟地位，允許他們在訴訟中主張自己的權(quán)益。如美國最高法院認(rèn)為“即使原告能證明第三人所受到的侵害足以構(gòu)成一個(gè)‘案件’或‘爭端’，原告也只能主張自己的利益，不能把自己的要求建立在他人的權(quán)利和利益之上，否則訴訟將無止境，也不符合第三者的利益?！盵13]

三、我國確立環(huán)境公民訴訟寬松資格之探討

通過考察加拿大安大略省《環(huán)境權(quán)利法案》以及其他國家的一些先進(jìn)立法和實(shí)踐，筆者認(rèn)為在我國要實(shí)現(xiàn)環(huán)境公民訴訟的健康發(fā)展，應(yīng)該借鑒它們的優(yōu)秀做法，確立寬松的資格。寬松資格的確立須從兩個(gè)方面來考慮，一是屬人的要素，既有權(quán)的人的范圍的擴(kuò)大；二是屬事的因素，也就是受案范圍的擴(kuò)大。下面從區(qū)分環(huán)境公民訴訟的被告種類出發(fā)，來探討寬松資格的確立。

（一）以環(huán)境污染者、自然資源破壞者為被告的訴訟之資格

以環(huán)境污染者、自然資源破壞者為被告的訴訟中，關(guān)鍵是順應(yīng)世界潮流，賦予非直接受害者以資格，并可以借鑒集團(tuán)訴訟的做法，提起群體訴訟；其次要促進(jìn)屬事要素的發(fā)展，即把環(huán)境利益納入到“法律保護(hù)的利益”的范疇。

1、屬人要素

在針對環(huán)境污染者、自然資源破壞者的訴訟中，公民的合法權(quán)益如果因?yàn)榄h(huán)境污染或自然資源破壞受到損害，可以依據(jù)《民事訴訟法》提起民事訴訟。《民事訴訟法》要求原告是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其它組織”，這樣的規(guī)定致使非直接受害者無法代表公眾對致害人提訟，這樣就嚴(yán)重制約了公民環(huán)境訴訟的發(fā)展。孫巍先生指出“公民就環(huán)境民事侵權(quán)提起公益訴訟的原告資格在各國也普遍呈現(xiàn)出放寬與擴(kuò)大的趨勢。私人為了維護(hù)公共利益而提起民事訴訟的現(xiàn)象正在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)，這種狀況被學(xué)者認(rèn)為是民事訴訟今后最主要的發(fā)展方向?！盵14] EBR關(guān)于第三人的上訴權(quán)利的規(guī)定，體現(xiàn)了這樣一個(gè)原則，任何人只要他與環(huán)境污染者、自然資源破壞者的行為有一定利益關(guān)系，不管這種利害關(guān)系是現(xiàn)實(shí)已經(jīng)存在還是發(fā)生在將來，只要能證明有這種利益關(guān)系，他都可以作為第三方加入進(jìn)來。所以我國應(yīng)該借鑒EBR所確立的方法，擴(kuò)大資格主體的范圍，原告不再限于直接利害關(guān)系人，任何人發(fā)現(xiàn)某人已經(jīng)或即將要違反既定的法律或文件、而且這種違反已經(jīng)或即將嚴(yán)重污染環(huán)境或?qū)操Y源帶來嚴(yán)重破壞時(shí)可提訟。這樣規(guī)定的好處是賦予每個(gè)公民防治環(huán)境污染和自然資源破壞的權(quán)利，在危害即將發(fā)生以前就采取有效的方式制止。

在具體的訴訟形式上，可以借鑒加拿大等國普遍采用的集團(tuán)訴訟的做法，改良我國的訴訟代表人制度。集團(tuán)訴訟和我國的訴訟代表人制度有點(diǎn)類似。我國《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第14條第3款規(guī)定：“同案原告5人以上，應(yīng)當(dāng)推選1至5名訴訟代表人參加訴訟；在制定期限內(nèi)為選定的，人民法院可以依職權(quán)確定。”集團(tuán)訴訟也是由一個(gè)或幾個(gè)原告代表與他們有相似主張的人進(jìn)行訴訟活動。但是而這還是有一定區(qū)別：（1）代表人訴訟中，權(quán)利人須向法院進(jìn)行登記后才能參加到訴訟中；而集團(tuán)訴訟，只要權(quán)利人在法院公告的期間內(nèi)沒有明示退出該集團(tuán)，即視為參加了訴訟，而不必另行，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)明確表示不參加訴訟的，將被法院排除在訴訟之外，訴訟結(jié)果對其沒有約束力；（2）代表人訴訟中，訴訟代表人的代表地位和權(quán)限是基于其他當(dāng)事人明確授權(quán)或法院與多數(shù)人商定的；而集團(tuán)訴訟則是以默示方法消極認(rèn)可訴訟代表人的地位和權(quán)限，代表人可以不經(jīng)過集團(tuán)成員的授權(quán)即可代表全體成員向法院；（3）代表人訴訟中，代表人訴訟的即判裁決對于未作登記的權(quán)利人僅有間接擴(kuò)張力，即權(quán)利人另行后，法院可裁定適用該裁決；而集團(tuán)訴訟裁決的效力是直接擴(kuò)張適用于所有未明示退出集團(tuán)的成員。采用集團(tuán)訴訟的方式，既可以節(jié)約訴訟成本又可以因?yàn)槿藬?shù)眾多、影響面廣引起社會廣泛關(guān)注，收到良好的社會效益。

如果環(huán)境污染者、破壞者的行為觸犯了刑律，社會危害性比較大，就應(yīng)該按照刑事訴訟法的規(guī)定提起刑事訴訟，依法追究刑事責(zé)任。在刑事訴訟過程中，可以根據(jù)自己的受損情況提起附帶民事訴訟。這時(shí)候，原告的資格非常明確，按照目前我的刑法及刑事訴訟法的規(guī)定，就是檢察院。

2、屬事要素

我國《民事訴訟法》明確規(guī)定只有直接利益的受害人才可以。換句話說，只有主張侵害直接利益的訴訟事項(xiàng)才屬于法院的受案范圍。這為公民提起環(huán)境侵權(quán)訴訟設(shè)置了障礙。很多環(huán)境危害是“間接的”、“無形的”，如果這類侵害不屬于法院要解決的“法律爭端”，那么這些受害人就被排除在了法院的大門之外。很多國家理論上把訴的利益作擴(kuò)大的解釋，不再拘泥于法律上的利益，而是加強(qiáng)了對“反射性利益”的保護(hù)。環(huán)境權(quán)理論的發(fā)展使很多國家的環(huán)境訴訟實(shí)踐出現(xiàn)了重大突破。一個(gè)重要表現(xiàn)就是有的國家已經(jīng)把傳統(tǒng)上認(rèn)為是“反射性利益”的環(huán)境利益納入到“受法律保護(hù)的利益”的范疇。我國是成文法系國家，“訴的利益”擴(kuò)大化的原則不能由判例確立。但是我國的司法實(shí)踐中，最高法院的解釋在一定程度上起到了判例的作用，因此在相應(yīng)立法不能馬上修改的情況，最高法院應(yīng)該針對這類問題做出司法解釋，確認(rèn)受害人可以基于“間接的”、“無形的”危害造成的損失向法院提訟，在條件成熟的時(shí)候?qū)Ψ勺龀鲂薷摹?/p>

（二）以行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟之資格

以行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟，關(guān)鍵是拓寬傳統(tǒng)法律規(guī)定的資格，即不限于行政相對人可以，對可能受到不利影響的非行政相對人也賦予其資格。

對傳統(tǒng)法律規(guī)定的資格，目前的任務(wù)就是借鑒國外先進(jìn)的理論和實(shí)踐，在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行拓展。這包括屬人要素的拓展，即原告資格的進(jìn)一步放寬，也包括屬事要素，即拓寬被訴事項(xiàng)的領(lǐng)域，使公民在受到侵害時(shí)有權(quán)主張?jiān)V的利益受損而提訟。屬人要素和屬事要素配套發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)資格的寬松化。

1、屬人要素

在對不作為或違法作為的行政機(jī)關(guān)的訴訟中，公民、法人或其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為或不作為侵犯其合法權(quán)益，可以依據(jù)法律的規(guī)定提起行政訴訟，這類訴訟有學(xué)者稱為“環(huán)境行政公益訴訟”?！缎姓V訟法》要求只有行政相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益才具備提起行政訴訟的資格。行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)或違法行政的時(shí)候，非行政相對人也不能對行政機(jī)關(guān)提訟，這樣訴訟主體的范圍非常小。環(huán)境行政訴訟中的具體行政行為往往是 “可能”影響到原告而不是“必然”影響。這里應(yīng)該確認(rèn)的一點(diǎn)是，對于“可能”受到影響的人也應(yīng)該賦予權(quán)。比如EBR就確定公民可以為保護(hù)公共利益而，不必非得是行政相對人。當(dāng)某人沒有按照法律的規(guī)定行事導(dǎo)致公共資源已經(jīng)或者即將遭到破壞而政府沒有采取行動時(shí)，公民可以到法院。所以我們國家有必要借鑒某些國家的做法，在立法中明確規(guī)定環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)做出的具體行政行為如果損害的不是行政相對人的利益，而是與該具體行政行為有一定利害關(guān)系的公民、法人或其它組織的利益，這些受害者也有資格。除了《行政訴訟法》的修改外，對于《環(huán)境保護(hù)法》第6條也要進(jìn)一步完善，可以這樣規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告，并有權(quán)向人民法院提訟?！?/p>

不僅在以環(huán)境污染者、破壞者為被告的訴訟中提倡集團(tuán)訴訟，在以行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟中更應(yīng)如此。加拿大、美國以及歐洲的一些國家，多以集團(tuán)訴訟的方式提起環(huán)境公民訴訟，不僅收效顯著，而且從法律意義上講也是拓寬了環(huán)境公民訴訟的資格。歐盟的環(huán)境立法和實(shí)踐一直走在世界前列。一些國家，如瑞士等，已經(jīng)通過立法賦予環(huán)境團(tuán)體行政權(quán)。我國也應(yīng)該借鑒這些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，賦予環(huán)保團(tuán)體資格。在以行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟中，很多實(shí)際的受害者可能沒有發(fā)現(xiàn)自己的權(quán)益受到侵犯，或者知道了不愿耗費(fèi)金錢和精力參加訴訟。如果按照我們的代表人訴訟制度，這些不主動參加訴訟的人實(shí)際上就不會享受到勝訴后帶來的福利。但是如果按照集團(tuán)訴訟的做法，只要屬于這個(gè)集團(tuán)，除非聲明退出該集團(tuán)，否則就是該集團(tuán)的一員，訴訟結(jié)果有直接的擴(kuò)張力，影響到每一個(gè)集團(tuán)成員。而且集團(tuán)只要主張其自身或其成員屬于或臨近污染破壞影響的區(qū)域就有資格。從這個(gè)意義上說，采用集團(tuán)訴訟的形式進(jìn)行訴訟也是寬松資格確立的具體體現(xiàn)。

2、屬事要素

目前按照我國《行政訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境行政訴訟的受案范圍只有六項(xiàng)，受案范圍比較狹窄。隨著環(huán)境權(quán)的發(fā)展，更多的法律法規(guī)會把環(huán)境權(quán)納入其中。為了保障實(shí)體性環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，程序性環(huán)境權(quán)將越來越受到重視。其中，環(huán)境立法參與權(quán)、環(huán)境影響評價(jià)聽證權(quán)、環(huán)境信息知悉權(quán)等權(quán)力如果受到侵害，也應(yīng)該屬于法院的受案范圍。此外，公民在行使監(jiān)督權(quán)過程中遇到問題也可以以訴訟的形式解決。比如環(huán)境監(jiān)督訴訟針對環(huán)保機(jī)關(guān)履行義務(wù)不當(dāng)而引起，即公民認(rèn)為環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門的具體項(xiàng)目有可能引起環(huán)境污染和破壞時(shí)，可以向人民法院提訟。目前我們國家的法律對“公共利益”沒有明確界定?！肮怖?，應(yīng)當(dāng)包括國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益、公平競爭的法律秩序等。”[15]稅收管理、環(huán)境污染和破壞、國有資產(chǎn)流失、政策性壟斷行為都應(yīng)該納入公共利益的范疇。侵犯這些公共利益的案件都應(yīng)該納入行政訴訟的受案范圍。

我們國家政府針對不特定人的文件屬于抽象行政行為，按照現(xiàn)行的《行政訴訟法》，抽象行政行為是不可訴的。任何公民法人和其它組織都無法對行政法規(guī)、規(guī)章或具有普遍約束力的決定、命令提訟，而只能對依據(jù)這些法規(guī)、規(guī)章、命令做出的具體行政行為。這種受案范圍不利于對影響環(huán)境的行政行為進(jìn)行司法干預(yù)。法規(guī)、規(guī)章、命令等對于環(huán)境造成的影響要比某個(gè)具體行政行為所造成的影響大得多，因此僅對具體的、個(gè)別的行政行為提訟很難消除全面的、整體的對環(huán)境有害的影響，而且僅對某個(gè)行政行為進(jìn)行司法干預(yù)可能造成重復(fù)訴訟，這樣會浪費(fèi)巨大的人力、物力和司法資源，而且可能在不同法院基于同樣的訴因產(chǎn)生不同的訴訟結(jié)果，無法體現(xiàn)公正和效率原則。在美國的環(huán)保實(shí)踐中，公眾或環(huán)保團(tuán)體發(fā)現(xiàn)，“把有限的精力、時(shí)間和經(jīng)費(fèi)花在迫使政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)和規(guī)章上比取締個(gè)別污染源更有意義”[16].在加拿大安大略省，EBR第61條規(guī)定任何兩個(gè)安大略省居民出于保護(hù)環(huán)境的目的認(rèn)為法律、規(guī)章、政策或文件應(yīng)被制定、修改或廢除，那么他們可以要求環(huán)境專員進(jìn)行考察，環(huán)境專員考察后決定是否制定、修改或廢除相關(guān)法律、規(guī)章、政策和文件。日本也出現(xiàn)過“制度訴訟”的案例，公民認(rèn)為現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律不利于環(huán)境利益的保護(hù)可以因此提訟。因此我們國家立法應(yīng)該借鑒外國的一些經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，同時(shí)賦予公民對抽象行政行為有提起司法審查直至訴訟的權(quán)利。

（三）特殊的原告資格

除了拓寬常規(guī)的資格以外，我們還應(yīng)借鑒國外的先進(jìn)作法，結(jié)合國內(nèi)學(xué)者的理論先導(dǎo)和國內(nèi)某些地區(qū)法院的司法實(shí)踐，賦予非常規(guī)意義上的某些個(gè)人或組織資格。

這里所提到的原告并非一般意義上進(jìn)行行政訴訟的原告。目前在我國的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境行政訴訟已經(jīng)有一些實(shí)例，但是法律沒有明確規(guī)定。下文對這些特殊的原告資格作了探討，并不主張馬上在我國的立法和司法中得到體現(xiàn)，但是隨著社會的發(fā)展和人們觀念的改變，也許在將來的某一天這些原告資格都會真正的出現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)的訴訟中。

1、檢察機(jī)關(guān)作為訴訟的原告

檢察機(jī)關(guān)能否成為民事公益訴訟中的原告？有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不宜作為原告提起民事公益訴訟，“如果檢察院要行使全面的法律監(jiān)督權(quán)的話，也不要去損害公益的行政管理相對人（民事公訴），而是要行政管理者的不作為（行政公訴）。”我們國家目前的《檢察院組織法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等沒有明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)力，但是某些法律的規(guī)定可以看作是一定程度上民事公益訴訟權(quán)利的賦予，比如《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟”，這可以認(rèn)為檢察院可以提起民事公益訴訟，但是范圍狹窄，只能是在刑事訴訟中附帶提起。

我認(rèn)為應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利，在我國司法實(shí)踐中已經(jīng)有這樣的例子，據(jù)統(tǒng)計(jì)全國提起的民事公訴案件已經(jīng)有200多起[17].雖然目前立法沒有民事公訴的規(guī)定，但是回顧歷史，我國立法有過這樣的規(guī)定。1949年12月《最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)有權(quán)參與涉及全國社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件以及涉及全國和社會與勞動人民有關(guān)之一切行政訴訟。1954年《最高人民檢察院組織法》第4條規(guī)定：地方各級檢察機(jī)關(guān)對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提訟和參加訴訟。[18]

“實(shí)踐證明，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由檢察院對違反法律法規(guī)，侵犯國家、社會公共利益的行為向法院提起民事訴訟，實(shí)現(xiàn)對國家、社會公共利益的法律救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和監(jiān)督的統(tǒng)一，既符合憲法精神也符合我國的國情?！盵19]亞里士多德曾說：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的東西，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只關(guān)心到其中對他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物。而私人的事物往往受到私人最大可能的照顧?！睓z察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對國家法律的執(zhí)行和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。公民、法人和其它組織對公共利益的關(guān)注要比私人利益少，而且環(huán)境訴訟成本比較高、周期長，私人一般不愿提訟。檢察機(jī)關(guān)可以擔(dān)負(fù)起公共利益維護(hù)者的職責(zé)，在法律中確立檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟的原告資格將更好的維護(hù)社會公共利益。

考察很多國家的立法和司法實(shí)踐后發(fā)現(xiàn)，“檢察機(jī)關(guān)代表公益參與民事行政訴訟，是世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)的普遍做法”[20].比如根據(jù)EBR等法律，在加拿大首席檢察官可以在環(huán)境訴訟向法院提供證據(jù)并發(fā)表意見，對判決要求上訴，并可在上訴過程中提供證據(jù)和發(fā)表意見，充分參與到了具體訴訟之中，首席檢察官幾乎擁有基本當(dāng)事人的所有訴訟權(quán)利。法國是世界上最早規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的國家，檢察院作為國家和社會利益的代表，有權(quán)以主當(dāng)事人（即原告）的身份提訟或以從當(dāng)事人的身份參與訴訟。在德國和日本確立了“公共利益代表人”制度，檢察官對于無效婚姻、禁治產(chǎn)案件等可以提訟。在英國，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為。檢察長對于涉及皇室利益等四類民事案件以必要當(dāng)事人身份參加訴訟，對公共機(jī)構(gòu)的越權(quán)行為損害公民權(quán)益和社會權(quán)益的行政案件，檢察長可以隨時(shí)參與訴訟。在美國，檢察長是政府的代表，有權(quán)對涉及政府利益的案件和公共利益的案件提訟。

考慮到我們的立法及實(shí)踐情況，可以由最高法院檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的案例，并做出相應(yīng)的司法解釋，在條件成熟后，修改相應(yīng)的法律，正式確立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。這樣在立法上確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公民訴訟的資格，為預(yù)防環(huán)境危害的發(fā)生加上重重的籌碼。

2、第三方的訴訟資格

我國民事訴訟法規(guī)定，第三人是指對原告和被告所爭議的訴訟標(biāo)的有獨(dú)立的請求權(quán)，或者雖然沒有獨(dú)立的請求權(quán)，但與案件的處理結(jié)果有法律上的利害關(guān)系，而參加到正在進(jìn)行的訴訟中去的人。第三人分為有獨(dú)立請求權(quán)的第三人和無獨(dú)立請求的第三人。在環(huán)境民事訴訟中，第三人可以依法參與到正在進(jìn)行的訴訟中去。但是最高法院1994年12月頒布的《關(guān)于在經(jīng)濟(jì)審判工作中嚴(yán)格執(zhí)行〈中國人民共和國民事訴訟法〉的若干規(guī)定》對無獨(dú)立請求權(quán)第三人的范圍作了明確界定，下列人員不得作為無獨(dú)立請求權(quán)第三人：第一條即與原被告雙方爭議的訴訟標(biāo)的無直接牽連和不負(fù)有返還或者賠償?shù)攘x務(wù)的人。這里還是限定了與原被告爭議的訴訟標(biāo)的要有 “直接牽連”，這樣就限定了一些公民參與到訴訟中去。

EBR一個(gè)重要的進(jìn)步就是賦予第三方上訴權(quán)，為了公平、充分地體現(xiàn)個(gè)人、公共及政府利益，上訴機(jī)構(gòu)允許任何個(gè)人參與到上訴申請中，不論是否作為其中一方。這個(gè)上訴權(quán)是針對政府的文件進(jìn)行的。在法國“第三人如果因?yàn)檫`法的行政決定而個(gè)人利益受到損害時(shí)，也可提起越權(quán)之訴，如法律規(guī)定擔(dān)任某職位必須具有某種畢業(yè)證書，則有此證書的人可以提起越權(quán)之訴?！盵21]臺灣地區(qū)的法律明確規(guī)定，人民為維護(hù)公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，任何人可以提起行政訴訟。學(xué)者們考察發(fā)現(xiàn)訴的利益經(jīng)歷了由“法律上的利益”到 “反射性利益”的發(fā)展過程。因此在一個(gè)訴訟中，訴的利益不僅與原告和被告有關(guān)，還可能直接或間接地關(guān)系到第三人的利益。因此，我國的立法應(yīng)該放寬對第三人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，允許與訴訟標(biāo)的有間接利益的人也可以參與到正在進(jìn)行的訴訟中，這樣可以節(jié)約訴訟資源，也可以保障更多公民的訴訟權(quán)利。

四、結(jié)束語

需要說明的是，我們采取寬松的資格，并不意味著任何人可以隨意。比如EBR認(rèn)為的先決條件是申請進(jìn)行違法調(diào)查，只有在合理的時(shí)間里沒有收到回應(yīng)或收到不合理的回應(yīng)才可以。我國臺灣地區(qū)也有類似規(guī)定。1999年的1月20日修改的《空氣污染防治法》在第74條增加了公民訴訟條款，公私場所違反本法或依本法授權(quán)訂定之相關(guān)命令而主管機(jī)關(guān)疏于執(zhí)行時(shí)，受害人或公益團(tuán)體得敘明疏于執(zhí)行之具體內(nèi)容，以書面告知主管機(jī)關(guān)。主管機(jī)關(guān)與書面告知送達(dá)之日起六十日內(nèi)仍未依法執(zhí)行者，人民得以該主管機(jī)關(guān)為被告，對其怠于執(zhí)行職務(wù)之行為，直接向行政法院，請求判令執(zhí)行。同年七月修改的《廢棄物管理法》第34 條也規(guī)定了類似的公民訴訟條款。所以我們在確認(rèn)寬松的資格的同時(shí)，也要對原告限定一定的條件。公民可以在提起環(huán)境公民訴訟之前，先就環(huán)境利益受損的事實(shí)向有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告，請求行政主管機(jī)關(guān)及時(shí)糾正或制止，如果行政機(jī)關(guān)怠于履行法定職責(zé)或損害環(huán)境利益的行為不能有效制止的時(shí)候，公民可以提起環(huán)境公民訴訟。發(fā)生環(huán)境行政糾紛時(shí)，應(yīng)確立行政先行處理原則，明確環(huán)境糾紛的行政處理前置與司法終局裁決結(jié)合的解決機(jī)制。行政處理是行政機(jī)關(guān)站在調(diào)解人的立場，出面勸導(dǎo)雙方當(dāng)事人盡早達(dá)成賠償協(xié)議。陳泉生先生認(rèn)為，由于行政處理具有一些勝過司法訴訟的優(yōu)點(diǎn)，從而成為當(dāng)代各國解決環(huán)境糾紛的趨勢[22].我國的行政處理只有行政調(diào)解一種，調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，主持調(diào)解的行政機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制執(zhí)行，也不能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，它只能依靠當(dāng)事人自覺履行。我國有關(guān)法規(guī)和司法解釋均有明確規(guī)定，對這種行政調(diào)解處理不服的，既不能申請行政復(fù)議，也不能提起行政訴訟。因此當(dāng)事人不服調(diào)解結(jié)果的提起的訴訟只能以原糾紛為標(biāo)的，提起民事賠償訴訟，而不是行政訴訟。我國有必要借鑒上述日本的立法經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的具體情況，對我國的環(huán)境糾紛行政處理制度加以完善，包括：制定《環(huán)境糾紛處理法》，設(shè)立環(huán)境糾紛行政處理的機(jī)構(gòu)，增加行政處理的方式，確立環(huán)境仲裁的法律地位。

環(huán)境侵權(quán)訴訟涉及面大，舉證困難，原告需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力調(diào)查取證，高額的鑒定費(fèi)用非一般人所能負(fù)擔(dān)。如果因?yàn)樵V訟成本過高而使公眾而被拒之于法院大門之外，無異于迫使公眾放棄了環(huán)境訴訟請求，這顯然不利于環(huán)境的保護(hù)。所以我們國家立法上應(yīng)該降低環(huán)境訴訟的費(fèi)用，如在法國，當(dāng)事人提起越權(quán)之訴時(shí)，預(yù)先不繳納費(fèi)用，敗訴時(shí)再按標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，而且收費(fèi)非常低廉。另外，鑒于公民提起環(huán)境訴訟是對環(huán)境的一種熱愛和保護(hù)，因此提起環(huán)境公益訴訟的公民和組織應(yīng)該得到獎(jiǎng)勵(lì)。

注釋：

[1] [美]伯納德。施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，轉(zhuǎn)引自李桂英：《關(guān)于是否設(shè)立公益訴訟類型問題的探討》，《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年7月，第32頁。

[2] [美]伯納德。施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，北京：群眾出版社1986年版，第419頁。

[3]王名揚(yáng)：《美國行政法》，北京：中國法制出版社1995年版，第618頁，轉(zhuǎn)引自胡宜奎：《行政訴訟原告資格的發(fā)展趨勢》，《學(xué)?！?003年第3期，第136頁。

[4]葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，北京：中國政法大學(xué)出版社2003年版，第228頁。

[5] A.linden， Canadian Tort Law ，4thEd at p.493，Toronto：Butterworths， 1998.

[6]宋波， 梁遠(yuǎn)：《西方國家環(huán)境群體訴訟之考察》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第1期，第75頁。

[7] 192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm

[8]李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第2期，第123頁。

[9] Class Proceedings Act， 1992，192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm

[10]宋波 ，梁遠(yuǎn)：《西方國家環(huán)境群體訴訟之考察》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第1期，第76頁。

[11]季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第291頁。

[12] EBR下有三類文件：一級文件要求最少30天的通知和評論期；二級文件要求申請人提供額外通知，如提供標(biāo)志或在報(bào)紙上通知；三級文件要求在做出決定前有一個(gè)完整的公眾聽證程序（public hearing）。

[13]王名揚(yáng)：《美國行政程序法》[M].北京：中國法制出版社，1997年版，第627頁。轉(zhuǎn)引自李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第2期，第123頁。

[14]孫?。骸董h(huán)境公益訴訟的模式比較及立法構(gòu)想》，載《2003年中國環(huán)境資源法學(xué)研討會（年會）論文集》，第735頁。

[15]李桂英：《關(guān)于是否設(shè)立公益訴訟類型問題的探討》，《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年7月，第33頁。

[16]李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第2期，第126頁。

[17] 1997年河南省方城縣人民檢察院首次代表國家針對國有資產(chǎn)流失提訟；1997年山西運(yùn)城市檢察院在針對天馬造紙廠廠長養(yǎng)軍武重大環(huán)境污染行為提起刑事公訴的同時(shí)，就公共飲用水受到污染附帶提起民事公訴；1999年四川省名山縣檢察院在針對恒達(dá)化工廠重大環(huán)境污染行為提起刑事訴訟的同時(shí)，就公共水源造成污染提起附帶民事公訴；2002年浙江省浦江縣檢察院就惡意串標(biāo)低價(jià)拍賣固有資產(chǎn)一案提訟；2000年四川省瀘州市檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶環(huán)境民事公訴并獲得法院支持。

[18]別濤：《環(huán)境民事訴訟及其進(jìn)展》，《法治與管理》2004年第7期，第20頁。

[19]見《人民日報(bào)》2003年1月22日對湖南省岳陽縣檢察院位保護(hù)國有資產(chǎn)提起民事訴訟的報(bào)道評論。

篇（6）

［摘要］水是生命之源,是社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。寧波市經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),人們生活水平不斷提高,但水資源總量相對短缺、污染情況日益嚴(yán)重,寧波市水資源面臨開發(fā)和保護(hù)的雙重壓力。本文出于水資源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和民生發(fā)展的要求的綜合考慮,試圖突破傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)模式,構(gòu)建一種方法、內(nèi)容、運(yùn)用全面創(chuàng)新的水資源審計(jì)模式。

［

關(guān)鍵詞 ］水資源審計(jì)；創(chuàng)新模式；民生審計(jì)

［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.04.051

1寧波市水資源的基本狀況

寧波市地處寧紹平原,降雨豐沛,但因流域水系自成體系、過境水量少,加上人口稠密,人均水資源占有量小。寧波市水資源總量75.3億立方米,人均水資源占有量1050立方米,僅為全國平均水平的50%左右。受梅雨和臺風(fēng)的影響,降水年內(nèi)分配不均,多集中在4~9月,約占全年降水量的70%。同時(shí),降水年際變化也較大,實(shí)測最大年降水量為最小年的2.26倍。寧波地勢西南高、東北低,境內(nèi)基本為獨(dú)立水系,水資源開發(fā)利用的自然條件相對較好。針對水資源短缺的現(xiàn)狀,寧波市充分利用良好的地形狀況和獨(dú)立的流域水系,加大水資源開發(fā)力度。截至2009年,寧波市已建有大型水庫6座,中型水庫24座,小型水庫379座,加上河網(wǎng)可供水量,水資源供給能力達(dá)到23億立方米每年,略高于全社會21億立方米每年的需水量。

2寧波市創(chuàng)新型水資源審計(jì)模式的探索

筆者試圖從總體上把握水資源鏈,并選擇關(guān)鍵環(huán)節(jié)重點(diǎn)審計(jì),并在審計(jì)方式方法、審計(jì)內(nèi)容以及審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用方面都進(jìn)行了積極探索與創(chuàng)新。

2.1審計(jì)方式方法的創(chuàng)新

2.1.1開展審前調(diào)查,確保審計(jì)實(shí)施方案的科學(xué)性

提前進(jìn)行審前摸底,通過走訪寧波市自來水公司,與水利局、環(huán)保局、城管局等多個(gè)部門進(jìn)行溝通,對水價(jià)上調(diào)情況、全市供水管理情況、水質(zhì)監(jiān)督情況進(jìn)行全面了解。確保審計(jì)項(xiàng)目的合理性和可行性,確定審計(jì)的重點(diǎn)范圍和內(nèi)容,確定審計(jì)的基本思路與計(jì)劃。

2.1.2加強(qiáng)審民互動,增強(qiáng)審計(jì)的透明度和威信力

在水資源審計(jì)的過程中,可從眾多關(guān)心審計(jì)項(xiàng)目的網(wǎng)民中選取具有代表性的人員,吸收為特約審計(jì)員。并特約審計(jì)員全程參與和了解水資源審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施情況,為群眾答疑解惑、消除顧慮；及時(shí)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)反饋意見和建議,真正把關(guān)注民生審計(jì)落到實(shí)處。

2.1.3運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì),提高審計(jì)效率

針對營業(yè)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)龐大的被審計(jì)單位,審計(jì)人員可從了解自來水公司業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息化建設(shè)和會計(jì)電算化情況,到數(shù)據(jù)的采集和整理,到最后數(shù)據(jù)分析,全程采用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)。

2.2審計(jì)內(nèi)容的創(chuàng)新

水資源審計(jì)項(xiàng)目突破了傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)模式,對審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行篩選和整合,既全面跟進(jìn)又重點(diǎn)突出,具體包括以下三個(gè)方面：

2.2.1城市供水情況審計(jì)

供水情況審計(jì)是水資源審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它關(guān)系到當(dāng)前和未來供水水質(zhì)和數(shù)量是否有保障,用水比例結(jié)構(gòu)是否符合可持續(xù)發(fā)展的要求。

(1)水資源供需量分析。水資源可持續(xù)發(fā)展的首要條件是量的保證。根據(jù)有關(guān)部門的預(yù)測數(shù)據(jù),水資源總需求量將達(dá)到30億立方米,而水資源可開發(fā)量只有25億立方米左右,水資源短缺形勢嚴(yán)峻。寧波市采取了境外引水和分質(zhì)供水的雙重措施。投入大量資金,在新昌建設(shè)欽寸水庫,預(yù)計(jì)每年向?qū)幉ㄊ刑峁﹥?yōu)質(zhì)原水1.29億立方米；同時(shí)實(shí)行分質(zhì)供水,與市開司合資,建成50萬噸級工業(yè)水廠,利用河網(wǎng)水,為工業(yè)提供用水。從長遠(yuǎn)角度考慮,這兩項(xiàng)措施是緩解水資源供需矛盾的有效舉措,一方面加強(qiáng)水資源的開發(fā)；另一方面實(shí)現(xiàn)優(yōu)水優(yōu)用,節(jié)約優(yōu)質(zhì)資源。

(2)供水水質(zhì)狀況評價(jià)。隨著人們生活水平的提高,對水資源的供給在數(shù)量和質(zhì)量上均提出更高的要求。從飲用水來源來看,根據(jù)審計(jì)調(diào)查,目前平原河網(wǎng)水已逐漸推出生活飲用水,水庫水比重不斷增大,從2005年年底的40%提高到2010年的95%。從水質(zhì)監(jiān)測情況來看,原水集團(tuán)從2007年5月開始設(shè)點(diǎn)進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測,目前正在籌建專門的水質(zhì)監(jiān)測中心,預(yù)期對下轄各水庫的水質(zhì)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測。當(dāng)總氮和總磷參與評價(jià)時(shí),水庫水質(zhì)為Ⅲ-Ⅴ類,甚至是劣Ⅴ類。根據(jù)水庫富營養(yǎng)化評價(jià)結(jié)果可以看出,各水庫基本處于中度富營養(yǎng)化水平,部分月份存在富營養(yǎng)化的情況,有進(jìn)一步嚴(yán)重的趨勢。

2.2.2水資源管理體制審計(jì)

因?yàn)樗Y源兼具“公共性”和“商業(yè)性”雙重屬性,其開發(fā)、利用和治理涉及多個(gè)利益主體,是一個(gè)極為復(fù)雜的系統(tǒng)。根據(jù)當(dāng)前反映最為強(qiáng)烈的問題,可著重從三個(gè)方面開展審計(jì)調(diào)查：

(1)水資源開發(fā)、利用和治理中多頭監(jiān)管和地方保護(hù)主義。水資源開發(fā)、利用和治理涉及水利、城管、環(huán)保、國資委等多個(gè)政府職能部門。各部門在管理過程中各司其職,沒有形成良好的溝通和協(xié)作機(jī)制。如在水環(huán)境治理方面,原水集團(tuán)對水源污染情況最為了解,而調(diào)查執(zhí)法權(quán)在環(huán)保部門,不能及時(shí)有效防止污染。寧波市的水資源大多來源于下屬縣市,地方政府的保護(hù)主義嚴(yán)重,一方面是干擾合理的水資源開發(fā),另一方面是為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展污染水環(huán)境。

(2)供水企業(yè)內(nèi)部管理問題。供水企業(yè)的內(nèi)部管理對合理水價(jià)的形成、供水?dāng)?shù)量和質(zhì)量的保證、水資源的節(jié)約都有重要影響。寧波自來水公司近年來供水成本持續(xù)上升,主要受原水價(jià)格上漲、借入資金利息費(fèi)用增加、折舊費(fèi)用逐年增加三方面的影響。另外,自來水公司的衍生產(chǎn)品純凈水的供應(yīng)損失浪費(fèi)較為嚴(yán)重。

(3)中高層二次供水管理問題。中高層供水需經(jīng)過二次供水設(shè)施轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié),包括泵房、儲水設(shè)施、加壓和水處理設(shè)備、電氣和自控系統(tǒng)等。審計(jì)發(fā)現(xiàn),目前中高層住宅在水費(fèi)收取和設(shè)備維護(hù)管理方面存在很多問題。水費(fèi)由物業(yè)公司根據(jù)用戶分表數(shù)向住戶收取,供水企業(yè)再根據(jù)總表數(shù)與物業(yè)公司結(jié)算,水費(fèi)欠繳率逐年遞增；二次供水設(shè)施的日常維護(hù)費(fèi)由物業(yè)公司負(fù)擔(dān),維護(hù)費(fèi)用難以落實(shí),供水設(shè)施維修陷入困境；中高層住宅小區(qū)供水需要經(jīng)過二次加壓,容易造成二次污染,而二次供水管理目前由物業(yè)公司負(fù)責(zé),供水水質(zhì)難以保證。

2.2.3水資源保護(hù)情況審計(jì)

水資源的保護(hù)是人們健康飲水、緩解供需矛盾、促進(jìn)水資源可持續(xù)發(fā)展的重要保障。水利局組織全市大中型水庫制定了2010—2020年的水資源保護(hù)規(guī)劃,通過項(xiàng)目推進(jìn)水源地保護(hù)工作。一是建設(shè)皎口水庫復(fù)合生態(tài)濕地工程,使入庫水中的營養(yǎng)鹽和有機(jī)無機(jī)污染物轉(zhuǎn)化為生物質(zhì)資源,提高飲用水源的安全和健康。二是開展亭下水庫水源涵養(yǎng)林工程,有利于提高庫區(qū)的森林覆蓋率,發(fā)揮改善水質(zhì)、涵養(yǎng)水源等綜合效益。三是實(shí)施橫山水庫凈水生態(tài)漁業(yè)試驗(yàn)項(xiàng)目,降低水體富營養(yǎng)化程度,保障生態(tài)平衡。

2.3審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的創(chuàng)新

審計(jì)模式的創(chuàng)新,使審計(jì)結(jié)果也具有重要的運(yùn)用價(jià)值。首先,從宏觀角度來看,審計(jì)得出的結(jié)論,為政府決策提供了重要依據(jù)。實(shí)行審計(jì)專報(bào)制度,對審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的重大問題以專報(bào)的形式上報(bào)市政府主要領(lǐng)導(dǎo),為政府改善民生決策和制定長遠(yuǎn)規(guī)劃提供依據(jù)。此外,水資源審計(jì)項(xiàng)目充分體現(xiàn)了民本審計(jì)的理念,審計(jì)結(jié)果有助于人民群眾了解水資源的開發(fā)、利用、治理狀況及未來發(fā)展趨勢,保障老百姓的利益。其次,從微觀角度來看,通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題,并提出有效的建議,有助于完善水資源開發(fā)、供應(yīng)、治理等單位的內(nèi)部管理。

3促進(jìn)寧波市水資源可持續(xù)發(fā)展的建議

3.1提高全社會的節(jié)水和環(huán)保意識

社會公眾是最強(qiáng)大的水資源保護(hù)力量,也是水環(huán)境問題的最終承擔(dān)者。目前人們的節(jié)水和環(huán)保意識總體上較弱,對人們賴以生存的水資源短缺和水環(huán)境破壞問題缺乏深刻的認(rèn)識。提高公眾的節(jié)水和環(huán)保意識應(yīng)該加大保護(hù)水資源和節(jié)約用水工作的宣傳和教育力度,更加廣泛地向全社會宣傳寧波水資源緊缺的形勢,利用社會輿論的力量推動和促進(jìn)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中注重水環(huán)境保護(hù)的重要性。

3.2建立健全水資源法律制度

現(xiàn)行涉水法律法規(guī)主要包括《水法》、《水污染防治法》等?？傮w上來說還不完備,執(zhí)法主體不明確,且?guī)в袧夂癫块T利益傾向,法律法規(guī)之間交叉重疊和沖突的現(xiàn)象普遍。首先應(yīng)該建立流域水資源綜合管理的法律。對于水資源多頭監(jiān)管的現(xiàn)狀,必須從法律上納入統(tǒng)一管理,理清各職能部門的職責(zé)和權(quán)限。其次是完善水資源交易制度的法律空白。鑒于寧波本土水資源短缺,水權(quán)交易勢在必行。為確保水權(quán)市場的正常運(yùn)行,應(yīng)用法律、法規(guī)等形式對水權(quán)交易主體、水權(quán)分配、交易和價(jià)格制度加以保證。最后是健全水環(huán)境保護(hù)法律體系。制定具體的《水污染防治條例》、《水污染糾紛處理?xiàng)l例》等。在內(nèi)容上應(yīng)改變目前偏重于污染防治的現(xiàn)狀,增加保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的規(guī)定,使生態(tài)保護(hù)與污染防治并重。

3.3完善水資源管理體制

應(yīng)改變現(xiàn)行條塊分割,政企不分的水管理體制,加強(qiáng)對水資源的統(tǒng)一管理。①建立和完善流域水資源統(tǒng)一管理體制。區(qū)域行政管理下的水資源開發(fā)、調(diào)配和治理存在許多矛盾和沖突,應(yīng)減少管水部門的機(jī)構(gòu)層次,按流域建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。②實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理。組建城市水務(wù)公司統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和經(jīng)營水源、供水、排水和污水處理等工程設(shè)施。③發(fā)展水資源中介機(jī)構(gòu)。包括行業(yè)協(xié)會、有關(guān)水量管理、水質(zhì)監(jiān)測和水價(jià)核算等方面的機(jī)構(gòu),一方面為政府機(jī)構(gòu)做參謀,另一方面為城市水經(jīng)營企業(yè)提供全方位的技術(shù)服務(wù)。

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［3］李然.資源環(huán)境審計(jì)問題及對策［J］.財(cái)會通訊(綜合),2010(3).

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中圖分類號：DF46文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：10085831（2013）050028072012年6月14日，黑龍江省頒布《黑龍江省氣候資源探測與保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》），該條例第3條規(guī)定“氣候資源為國家所有”，制定的法律依據(jù)是《憲法》第9條，其論證邏輯是：氣候資源是自然資源，而憲法規(guī)定礦藏、水流等自然資源屬于國家所有，所以氣候資源屬于國家所有。此條規(guī)定與邏輯推理引發(fā)輿論和學(xué)術(shù)界的廣泛質(zhì)疑。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為氣候資源不能像土地和礦產(chǎn)等資源一樣定價(jià)與交易，因而長期被認(rèn)為是人類生存的客觀外部氣候，而非具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然資源。20世紀(jì)40年代，美國著名氣候?qū)W家蘭茨伯格（Landsberg）首次提出“氣候是一種自然資源”的觀點(diǎn)，氣候資源開始作為一種可利用且具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然資源，逐漸為人類所重視，但氣候資源權(quán)屬的爭議也因利益的分配問題接踵而至。氣候資源是否是自然資源？如果氣候資源是一種自然資源，是否與礦藏等自然資源屬同等性質(zhì)的資源？氣候資源是否與其他自然資源一樣都是國家所有？要厘清以上問題，必須要對氣候資源的屬性與權(quán)屬問題進(jìn)行具體分析。

一、氣候資源的自然屬性考量：動態(tài)自然資源

“自然資源是在一定時(shí)間、地點(diǎn)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以提高人類當(dāng)前福利的自然環(huán)境因素和條件”①。自然資源有兩大特點(diǎn)：首先，自然資源是自然物；其次，自然資源能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

氣候資源“是氣候系統(tǒng)要素或氣候現(xiàn)象的總體，是一種自然物；同時(shí)，它在一定的社會經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下可以為人類所直接或間接利用，對人類具有使用價(jià)值”[1]，并創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是自然資源的一種。氣候資源作為自然資源的一種，“能夠?yàn)槿藗冏鳛樯a(chǎn)資料和生活資料來源的自然要素”[2]。但由于其時(shí)刻處于變化狀態(tài)，并不依附土地而存在，形態(tài)的不確定性決定其與礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源相比，有著本質(zhì)的區(qū)別。（一）氣候資源的動態(tài)性

氣候資源是一種無體資源，在地球生物圈內(nèi)無處不在，無時(shí)不在，因而無區(qū)域和界限之分；而其他自然資源則依不同的氣候條件或地形條件而存在于不同的地域，并依附于土地存在，如水流依附于土地上的河床存在，礦藏資源、森林資源、灘涂等均依附于不同地形特征的土地存在。

（二）氣候資源的整體性

光、熱、降水等氣候資源具有周期流動的變化特點(diǎn)，使具有不同類型的氣候資源和各地區(qū)之間的氣候資源形成相互依存、相互影響的整體。而礦藏等其他自然資源則是在局部范圍內(nèi)具有整體性。

（三）氣候資源的可再生性

1重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）2013年第19卷第5期

高利紅，等氣候資源的屬性及權(quán)屬問題研究――兼評《黑龍江省氣候資源探測與保護(hù)條例》

煤炭等礦藏資源開采后則不復(fù)存在，而氣候資源歸根到底來自太陽輻射， 如果利用合理，保護(hù)得當(dāng)， 它將與太陽同壽，可以反復(fù)、永久地利用。

（四）氣候資源的清潔性

氣候資源是光照、溫度、濕度、降水和風(fēng)等要素的有機(jī)組合，是氣候系統(tǒng)和地球環(huán)境的組成部分，通常被當(dāng)作非耗竭性資源，使用后總量不會減少且無污染或少污染，具有清潔性；而其他自然資源在使用過程中或多或少都會對環(huán)境造成一定的影響，尤其是煤礦和重金屬資源的利用，已經(jīng)破壞了人類的生存環(huán)境。

綜上所述，氣候資源因其動態(tài)性、整體性、可再生性與清潔性的特點(diǎn)與其他自然資源有著本質(zhì)的不同，對人類的價(jià)值也因類別不同而有差異。氣候資源按氣候要素的構(gòu)成分為太陽能資源、熱量資源、降水資源、風(fēng)能資源和大氣成分資源，其中，太陽能資源是“恒定性資源”[3]，熱量資源、降水資源、風(fēng)能資源是亞恒定性資源，而大氣成分資源是易污染性資源（見圖1）。不同的氣候資源對人類的使用價(jià)值并不相同，如大氣成分資源側(cè)重體現(xiàn)對人類的生存價(jià)值，降水資源與熱能資源側(cè)重體現(xiàn)對人類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，風(fēng)能資源與太陽能資源側(cè)重體現(xiàn)對人類工業(yè)能源開發(fā)利用中所創(chuàng)造出來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。氣候資源不固定地屬于某一國某一地區(qū)，是全人類共同擁有的資源，更重要的是，它對整個(gè)人類的生存具有兩種不同的價(jià)值：一是生態(tài)價(jià)值，二是經(jīng)濟(jì)價(jià)值。對人類生存影響更大的是其具有的生態(tài)價(jià)值，此點(diǎn)與礦藏等自然資源依附于土地而存在，人類側(cè)重其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的開發(fā)有著本質(zhì)不同。

二、氣候資源的社會屬性考量：公共自然資源

氣候資源為人類的物質(zhì)財(cái)富生產(chǎn)源源不斷地提供原材料和能源。目前廣泛利用氣候資源的領(lǐng)域有農(nóng)業(yè) 、工業(yè) 、建筑 、交通 、商業(yè) 、旅游業(yè)等，氣候資源利用范圍的普遍性和利用群體的廣泛性，體現(xiàn)了公共資源社會屬性的特點(diǎn)。

（一）氣候資源的公共決策性

氣候資源是人類共有的財(cái)富，關(guān)系到地球上所有生命的生存和發(fā)展，不適當(dāng)?shù)拈_發(fā)利用會破壞氣候系統(tǒng)，損害生態(tài)平衡。因而氣候資源的開發(fā)利用項(xiàng)目需要政府規(guī)劃并進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，實(shí)行公共決策。2006年中國政府正式將“合理開發(fā)利用氣候資源”納入了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃》，意味著氣候資源的開發(fā)利用正式進(jìn)入公共決策體系[4]。

（二）氣候資源的外部不經(jīng)濟(jì)性

氣候資源是全人類共同享用的資源，具有動態(tài)性。全人類均有權(quán)使用氣候資源，使用者不受時(shí)間和地域的限制，遵循先用原則，先使用者先受益，不合理開發(fā)利用必然導(dǎo)致難以克服和難以避免的外部不經(jīng)濟(jì)性問題，增加他人的生產(chǎn)成本或造成生態(tài)破壞。

（三）氣候資源的非排他性

氣候資源的非排他性表現(xiàn)在兩方面：一是資源享用上的非排斥性。個(gè)人享用氣候資源時(shí)，無法排除他人也同時(shí)享用；二是利用氣候資源時(shí)不能影響或排斥其他人享用，否則與公眾的共同利益相違背。

氣候資源具有社會屬性，經(jīng)過人類的開發(fā)利用，氣候資源能滿足人類的生存和發(fā)展需要，并創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但是，氣候資源是全人類共有的公共自然資源，開發(fā)使用程度主要依經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)水平的高低來確定，如果遵循“先用先受益”的原則，勢必造成氣候資源的濫用，影響人類經(jīng)濟(jì)與社會的可持續(xù)發(fā)展。為保護(hù)公平合理地使用氣候資源，維護(hù)公共利益，人類應(yīng)利用法律手段來保護(hù)氣候資源。

三、氣候資源的法律屬性考量：多部門法透析

法律是調(diào)整氣候資源開發(fā)利用中的沖突，確保其可持續(xù)發(fā)展的最有力手段。但是中國目前氣候資源保護(hù)立法及其研究嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，既未建立起氣候資源保護(hù)法律體系，也未制定氣候資源保護(hù)專項(xiàng)法律法規(guī)，更有甚者，在法律規(guī)定中混淆氣候資源與其他自然資源的所有權(quán)類型，將其納入國家所有的自然資源法律保護(hù)體系。為保護(hù)氣候資源維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡的基礎(chǔ)性作用，保護(hù)弱勢利益，促進(jìn)公共資源的公平利用，現(xiàn)代法律應(yīng)該檢討傳統(tǒng)法律在氣候資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值上的平衡問題，實(shí)現(xiàn)法律的矯正失衡利益功能。

（一）民法視角分析：氣候資源所有權(quán)的檢討

1.古羅馬時(shí)代民法上氣候資源的規(guī)定：共用物

古羅馬時(shí)代民法視角下，人們已經(jīng)開始區(qū)分屬于國家所有和人類共享的自然資源，追溯到民法上“物”的規(guī)定即可見此種分類。“羅馬法以物能否為個(gè)人所有為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，將物分為非財(cái)產(chǎn)物或財(cái)產(chǎn)物。財(cái)產(chǎn)物，是指一切可以為個(gè)人所有的物，包括一切個(gè)人的財(cái)產(chǎn)和無主物，即私法意義上的物”[5]277-281；非財(cái)產(chǎn)物是指不可作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)客體的物，包括“神法物”《十二表法》時(shí)，神法物分為神用物、安魂物和神護(hù)物三種：（1）神用物，是指經(jīng)法定程序供奉給神靈所用的物，包括土地等不動產(chǎn)，以及教堂和廟宇內(nèi)的偶像、器皿和用具等動產(chǎn)。（2）安魂物或宗教物，這是為安葬亡魂所用的物，即用以供神安息的物，如棺材、墳?zāi)?、骨灰盒等。?）神護(hù)物，這是羅馬人認(rèn)為受神靈保護(hù)的物，如城市的城墻、城門等。與“人法物”，它們以滿足公益為存在目的，不能成為契約的標(biāo)的，不得買賣讓與。因本文研究與氣候資源相關(guān)，故重點(diǎn)討論人法物及其類別。

“人法物為供公眾享用的物，并分為共用物、公有物和公法人物。（1）共用物（res communes）：指供人類共同享用的東西。任何人包括市民、外國人都可以享用，如空氣、大海等。（2）公有物（res publicae）：指羅馬全體市民公共享有的物。其所有權(quán)一般屬于國家，不得為私人所有，如礦產(chǎn)、河川、公共土地、牧場等。（3）公法人物（res universitatis）：主要指市府等的財(cái)產(chǎn)”[5]277-281。

依以上分類，共用物是人類共同享用的物，不具有排他性，個(gè)人無法主張所有權(quán)；而公有物與公法人物則是屬于社會共同體所有的物，非社會共同體成員不得享用，具有排他性，只不過公有物的所有權(quán)屬于國家內(nèi)的全體市民，公法人物則是市府內(nèi)的全體市民。三者主要差別可歸納如下。

第一，所有權(quán)不同。共用物是主體不明確的物，沒有主體歸屬的物不是嚴(yán)格意義法律上的物，不能作為所有權(quán)的客體，是不能成立所有權(quán)的物。共用物與無主物不同，無主物可以成立所有權(quán)，先占是取得無主物所有權(quán)的法定方式。

公有物和公法人物的所有人是社會共同體的所有成員，公有物和公法人物的所有權(quán)不屬于任何個(gè)人，而是歸屬于國家或市政等公共機(jī)構(gòu)，它們不用于經(jīng)濟(jì)目的，由社會共同體成員共同且平等地享用，其所有權(quán)對外具有排他性，對內(nèi)則具有平等性。

第二，排他性不同。共用物是全人類共同享用的物，強(qiáng)調(diào)的是對物共同且平等的利用，而不是歸屬。“自然法，空氣、大海及海濱是共用物，它們源于自然物，至今不屬于任何人”[6] ?！熬推湫再|(zhì)而言，共用物是那些被認(rèn)為不易由個(gè)人獲取或?qū)嵭薪?jīng)濟(jì)管理的物品；因而它們不是由法來調(diào)整，而是放任大家使用”[7]。它是維持全人類共同生活的公共資源，包括國家在內(nèi)的任何個(gè)人和團(tuán)體，不能對它們進(jìn)行排他性占有。

公有物與公法人物是社會共同體成員都有權(quán)使用的物，“公有物是財(cái)產(chǎn)物，代表國家公益”[8]，由國家享有其所有權(quán)和使用權(quán)，供全體市民共同使用，外國人非經(jīng)許可不得使用；公法人物的性質(zhì)與公有物一樣，只是范圍較狹小，為市府相對較小的共同體內(nèi)的人共同使用，非共同體成員不得使用，具有排他性。

綜上所述，羅馬法關(guān)于共用物、公有物和公法人物的規(guī)定，明確了共用物代表全人類的共同利益，是人類公共的自然資源，由全人類“共同且平等 ”“共同且平等”的使用權(quán)是一種使用公共資源的資格，意味著公民的權(quán)利，不會因?yàn)椴皇褂枚ァ⒁奀eriacy-Wantrup S V. Bishop R C. “Common property ”as a concept in narural resources policy.Natural Resources Journal，1975，15：715.享有所有權(quán)和使用權(quán)，任何人都有享有水、空氣、海和海濱等公共自然資源的公有權(quán)利（public juris）公有權(quán)利指光線、空氣、公海等可以被任何人享用的權(quán)利，是任何人皆可享有的公共權(quán)益。參見戴維?M?沃克主編的《牛津法律大辭典》（光明日報(bào)出版社，1988版第735頁）。。氣候資源作為一種全人類共同使用的共用物，不具有排他性，代表著人類的利益，不能成為私法意義上“財(cái)產(chǎn)屬性”的物。而礦藏、森林等靜態(tài)的自然資源因其所有者已經(jīng)確定，并歸屬于確定的社會共同體成員，是具有“財(cái)產(chǎn)屬性”和“排他性”的物，因其歸屬主體不同可定性為“公有物”或“公法人物”，是歸屬國家所有或集體所有的自然資源。

2.中國民法上自然資源規(guī)定的檢討

中國《民法通則》第81條規(guī)定：“國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護(hù)它使用、收益的權(quán)利；使用單位有管理、保護(hù)、合理利用的義務(wù)。”依此規(guī)定，羅列出來的自然資源中并沒有氣候資源，立法意旨表明氣候資源不屬于國家所有，全民所有制單位沒有使用權(quán)與收益權(quán)。

中國《物權(quán)法》第118規(guī)定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個(gè)人依法可以占有、使用和收益?！钡?19條規(guī)定：“國家實(shí)行自然資源有償使用制度，但法律另有規(guī)定的除外?！痹谝陨弦?guī)定中，有兩點(diǎn)值得檢討：一是物權(quán)法僅規(guī)定了自然資源兩種所有權(quán)形式，即國家所有與集體所有的自然資源，單位個(gè)人依法可以占有、使用和收益，對于屬于人類所有的氣候資源，單位、個(gè)人是否可以占有、使用和收益沒有涉及。二是中國《氣象法》的立法宗旨是合理使用氣候資源，各級氣象主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)是對城市規(guī)劃、國家重點(diǎn)建設(shè)工程、重大區(qū)域性經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目和大型太陽能、風(fēng)能等氣候資源開發(fā)利用項(xiàng)目進(jìn)行氣候可行性論證，這是氣候資源合理開發(fā)利用的首要程序，氣候資源是否能夠有償使用則不在氣象法的規(guī)定范圍內(nèi)。同時(shí)，《中華人民共和國可再生能源法》第4條規(guī)定：“國家將可再生能源的開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，通過制定可再生能源開發(fā)利用總量目標(biāo)和采取相應(yīng)措施，推動可再生能源市場的建立和發(fā)展。國家鼓勵(lì)各種所有制經(jīng)濟(jì)主體參與可再生能源的開發(fā)利用，依法保護(hù)可再生能源開發(fā)利用者的合法權(quán)益?！贝藯l明確規(guī)定了國家對太陽能與風(fēng)能等氣候資源的利用是鼓勵(lì)和保護(hù)的，是否有償使用也未有規(guī)定。依以上兩法的規(guī)定推理，氣候資源不適用有償使用制度，是屬于《民法》第119條規(guī)定的但書之列類型，不在民法規(guī)定的范圍之內(nèi)。

中國民法關(guān)于自然資源的規(guī)定并未涉及氣候資源，究其原因，一方面可能是立法者對于氣候資源的忽視；另一方面是立法者意識到氣候資源與現(xiàn)有法律中的自然資源概念并不是完全的種屬關(guān)系，鑒于氣候資源的特殊性，暫時(shí)在立法上不去界定。需要特別指出的是，不管是《氣象法》還是《可再生能源法》，均未將一般自然資源的有償使用制度適用于氣候資源。基于此，比較合理的解釋乃是：氣候資源不同于一般的自然資源，因此不便納入國家所有的范疇，更無從適用有償使用制度。

（二）憲法視角分析：自然資源國家所有的檢討

氣候資源作為自然資源的一種，美國憲法中明確了其人類所有的權(quán)利，如《賓夕法尼亞州憲法》第一章第二十節(jié)規(guī)定：“人們有享有清潔的空氣、純凈的水源和保有自然資源和自然環(huán)境的審美、風(fēng)景和歷史價(jià)值的權(quán)利。賓夕法尼亞州的自然資源是屬于所有人民包括未來人的公共財(cái)產(chǎn)。作為這些資源的保管人，聯(lián)邦應(yīng)該基于全體人民的利益來保護(hù)和管理這些資源?！眳⒁姡?Pa. Const. art. I，27.《夏威夷州憲法》第六章第一節(jié)也規(guī)定： “為了當(dāng)代和未來世代人的利益，州和其政治分支應(yīng)保有和保護(hù)本州的自然風(fēng)光和自然資源，包括土地、水、空氣、礦藏和能源，并以符合資源保護(hù)目標(biāo)和促進(jìn)本州自給自足的方式，促進(jìn)這些資源的開發(fā)和利用?！眳⒁姡?Haw. Const. art. XI，1.“所有的公共自然資源都是為了全體民眾的利益以信托的形式由州加以控制”[9]?；诠残磐欣碚摴残磐欣碚撝鲝堈疄榱巳w國民的利益而控制或持有公共信托土地、水和其他自然資源，不能通過轉(zhuǎn)讓這些資源而使其變成私人所有，也不能改變這些資源的本來公共用途，公民有權(quán)按照其本來的公共用途或目的充分使用它們； 作為公眾的受托管理人，政府既不能通過默許放棄或者轉(zhuǎn)讓這類財(cái)產(chǎn)，也不能將這類財(cái)產(chǎn)用于與其本來目的不同的私人用途； 政府只在為了增加全體人民的權(quán)利和利益時(shí)，才可以通過適當(dāng)方式授予私人有限地使用公共信托資源的權(quán)利，但不能改變其用于公共利益的本來用途。參見肖澤晟《公物法研究》（法律出版社，2009版，第77-78頁）。，美國在立法和行政部門處置自然資源用途的行為上設(shè)置了實(shí)體和程序限制。

人類享有對氣候資源的公有權(quán)利，任何一個(gè)公民個(gè)人有權(quán)對氣候資源享有平等的、非排他性的使用權(quán)，這種思想在19世紀(jì)早期的法國已有理論研究。當(dāng)時(shí)，“法國占支配地位的理論認(rèn)為氣候資源等人類資源不能作為所有權(quán)的標(biāo)的，行政主體對其沒有所有權(quán)，只有保管的權(quán)利，是一種保存公產(chǎn)的警察權(quán)力。任何人，包括行政主體對公產(chǎn)都不享有排他性權(quán)利，也無處分權(quán)，公產(chǎn)面向全體國民免費(fèi)開放，特許使用和收費(fèi)原則上都是不允許的，應(yīng)由行政法或公法規(guī)范”[10]。因此，國家保護(hù)氣候資源，一方面表現(xiàn)為國家有權(quán)運(yùn)用公權(quán)力對其進(jìn)行管理和保護(hù)，這是國家的責(zé)任和義務(wù)；另一方面，國家對氣候資源的管理和保護(hù)有限度，一旦超越保障公民共同且平等地分享限度，國家就不享有對其管理和保護(hù)的公權(quán)力。前者是防止國家的不作為，保護(hù)人類共同的自然資源，后者是限制國家的亂作為，限制濫用氣候資源。

中國《憲法》第2款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。第9條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。”這兩款中沒有列舉氣候資源，但是從氣候資源是一種自然資源的基本屬性來看，第2款的規(guī)定包括氣候資源，第9條沒有列舉出來，表明氣候資源是否屬于國家所有并不明確。將氣候資源歸于自然資源，而自然資源屬于國家所有的邏輯推理顯然存在重大漏洞，須明確的是，中國的自然資源并不都屬于國家所有。氣候資源是否屬于國家所有，憲法應(yīng)該明確規(guī)定，而不是從現(xiàn)有條款中徑行推出其國家所有權(quán)的性質(zhì)。于筆者研究看，氣候資源即使屬于國家所有，其國家所有權(quán)也僅具有宣示意義，不應(yīng)轉(zhuǎn)化成一種私法意義上的所有權(quán)，從而排除人類共同使用之可能。質(zhì)言之，氣候資源于國家而言，并無獨(dú)占的法律依據(jù)，排除他國國民的使用乃是自說自話。

（三）國際法視角分析：永久原則的檢討

自然資源永久（permanent sovereignty over natural resources）是20世紀(jì)60年代以來發(fā)展中國家在建立國際經(jīng)濟(jì)新秩序的斗爭中提出并經(jīng)國際法確認(rèn)的一項(xiàng)原則。當(dāng)時(shí)是帝國主義和殖民主義長期將亞洲、非洲、拉丁美洲國家作為其原料供給基地，掠奪與控制它們的自然資源。發(fā)展中國家為維護(hù)國家、發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)烈要求行使自然資源永久。1974 年 4月聯(lián)合國大會第六屆特別會議通過發(fā)展中國家提出的《 關(guān)于建立新的國際經(jīng)濟(jì)秩序的宣言 》（以下簡稱《宣言》）和《行動綱領(lǐng)》?！缎浴访鞔_指出“每個(gè)國家對自己的自然資源和一切經(jīng)濟(jì)活動擁有充分的永久”。同年12月第二聯(lián)合國大會通過《各國經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)》再次確認(rèn)自然資源永久的原則，并進(jìn)一步指出每一個(gè)國家對其全部財(cái)富、自然資源和經(jīng)濟(jì)活動，享有充分的永久，包括擁有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，并得以自由行使此項(xiàng)[11]。

氣候資源是人類共同擁有的財(cái)產(chǎn)，其全球公共物品的屬性與生俱來，《聯(lián)合國》及相關(guān)國際法雖然賦予國家獨(dú)享其境內(nèi)自然資源的權(quán)利，但這種自然資源的永久原則與其全球公共物品屬性之間的矛盾其實(shí)就是自然資源的國家私有與其全球共享之間的矛盾，其表現(xiàn)就是國家的自利行為與全球公共物品的供應(yīng)之間存在沖突。因此，現(xiàn)在有學(xué)者提出修正該原則，代之以可持續(xù)發(fā)展原則[12]。

四、共生理論下氣候資源的利益平衡

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，“環(huán)境要素如水、空氣、陽光、溫度等是人類生存的必需品，是人類生存的基本條件，是一種取之不盡、用之不竭的自然物，是一種自由財(cái)產(chǎn)，不能成為所有權(quán)的客體，任何人無須支付對價(jià)即可對其占有和處分”[13]。該觀念的不合理之處在于，氣候資源雖屬人類共同所有，但不意味著人可以無限制地自由使用，而只能在法律范圍內(nèi)自由使用。正如孟德斯鳩所言，“自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利，如果一個(gè)公民做法律禁止的事情，他就不再有自由，因?yàn)閯e的人也同樣會有這個(gè)權(quán)利”[14]。隨著不合理利用氣候資源現(xiàn)象的日趨嚴(yán)重，人類生存環(huán)境的惡化與化石能源的短缺，社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的良性循環(huán)受到嚴(yán)重影響，傳統(tǒng)的氣候資源利用價(jià)值觀和利用觀受到質(zhì)疑。

“共生”作為一個(gè)生態(tài)學(xué)上的概念，“德國真菌學(xué)家德貝里（Antonde Bary）1879年首次提出。他將‘共生’定義為不同種屬生物生活在一起，互相利用對方的特性相依為命的現(xiàn)象”[15]。 “共生理論”在20世紀(jì)中葉開始應(yīng)用于社會科學(xué)領(lǐng)域[16]，該理論由共生單元、共生模式和共生環(huán)境三個(gè)要素構(gòu)成。共生單元指構(gòu)成共生體或共生關(guān)系的基本能量生產(chǎn)和交換單位，它是形成共生體的基本物質(zhì)條件，獨(dú)立的共生單元的性質(zhì)和特征各不相同?！肮采Ｊ接址Q共生關(guān)系，是指共生單元相互作用的方式或相互結(jié)合的形式，它反映共生單元之間作用的方式和強(qiáng)度；同時(shí)也反映共生單元之間的信息交流關(guān)系和能量互換關(guān)系。共生環(huán)境是共生單元以外的所有因素的總和”[17]。 “在共生關(guān)系的三個(gè)要素中，共生單元是基礎(chǔ)，共生環(huán)境是重要外部條件，共生模式是關(guān)鍵，共生模式反映和確定共生單元之間復(fù)雜的生產(chǎn)和交換關(guān)系，而且反映共生關(guān)系對共生單元和共生環(huán)境的作用”[18]。共生三要素相互作用的媒介稱為共生界面，它是共生單元之間物質(zhì)、信息和能量傳導(dǎo)的媒介、通道或載體，是共生關(guān)系形成和發(fā)展的基礎(chǔ)。集中體現(xiàn)了共生單元相互作用機(jī)理的是共生界面，它是共生模式形成的內(nèi)在動因，引導(dǎo)處理共生單元的復(fù)雜關(guān)系。

表1生物體共生與氣候資源共生的比較特性1生物體共生1氣候資源共生內(nèi)共生1體內(nèi)1大氣系統(tǒng)內(nèi)外共生1自然環(huán)境1人與環(huán)境研究重點(diǎn)1生物特征1氣候資源的利用發(fā)展1生命1經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展氣候資源的共生單元是大氣系統(tǒng)中的各要素，它們構(gòu)成氣候資源的基礎(chǔ)；氣候資源的共生模式是人類合理開發(fā)、利用氣候資源的方式，處理人與自然資源之間能量轉(zhuǎn)換關(guān)系的方式，該方式直接參與反映大氣要素對環(huán)境的影響；氣候資源的共生環(huán)境是指人與自然生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。氣候資源共生界面集中體現(xiàn)人與大氣要素間的相互作用機(jī)理，大氣系統(tǒng)是人類生存的前提。人類在開發(fā)利用氣候資源的過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到氣候資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值、各個(gè)經(jīng)濟(jì)體間的利益分配或成本分擔(dān)、保障全人類公平地享有權(quán)利的問題，不斷推進(jìn)人與自然共生關(guān)系向優(yōu)化方面轉(zhuǎn)變，才能最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會的和諧可持續(xù)發(fā)展。因此，在共生理論下，氣候資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值應(yīng)從人際公平、區(qū)際公平和代際公平三方面保障人的氣候資源所有權(quán)和使用權(quán)。

（一）氣候資源的共生單元：共建共享的人際公平

水、空氣、陽光等環(huán)境要素均是人類生活須臾都不能離開的重要生存單位要素，它們并不是無主物，而是全人類的共同財(cái)產(chǎn)，每個(gè)人平等地使用這些環(huán)境要素是人的基本生存權(quán)。但氣候要素的動態(tài)性使地球的生態(tài)環(huán)境成為一個(gè)整體環(huán)境，每個(gè)人在平等地享有氣候資源所有權(quán)的同時(shí)，也有保護(hù)氣候資源的義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)共建共享的人際公平。

（二）氣候資源的共生模式：合理利用的區(qū)際公平

不同國家不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平和科技水平不同，對氣候資源的開發(fā)與利用程度亦不相同，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益亦有差異。目前，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)掠奪性地開發(fā)和利用氣候資源，已經(jīng)影響了全球整個(gè)人類的生存環(huán)境，威脅著全人類以及后代人的社會整體利益。因此，在合理的共生模式下，用法律手段規(guī)范人類開發(fā)利用氣候資源的行為，實(shí)現(xiàn)區(qū)際公平，是保障人類公共權(quán)益的需要。

（三）氣候資源的共生環(huán)境：資源分配的代際公平

氣候資源是公共自然資源，它在消費(fèi)上不具有排他性，但是氣候資源的生態(tài)價(jià)值不僅當(dāng)代人享有，后代人也有權(quán)平等享有。因此，在氣候資源的共生環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)資源的代際分配公平須規(guī)范人類開發(fā)利用氣候資源的行為，保護(hù)人類息息相關(guān)的生存環(huán)境。

（四）氣候資源的共生界面：可持續(xù)發(fā)展理念

基于以上氣候資源的三個(gè)共生要素，人類在開發(fā)利用氣候資源時(shí)，須遵循可持續(xù)發(fā)展的核心理念，將氣候資源利用的利用公平性機(jī)理作為共生界面，具體體現(xiàn)為二：一是不同國家，不同區(qū)域的人對氣候資源的共享權(quán)；二是當(dāng)代人與后代人對氣候資源的平等分配權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。由于各國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展有高有低，尤其在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家之間，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之間，人們在氣候資源的使用權(quán)上并不公平；再者，當(dāng)代人對后代人而言，其優(yōu)先占有和處分的權(quán)利顯而易見。亞里士多德曾指出：“要使事物合于正義（公平），須有毫無偏私的權(quán)衡；法律恰恰正是這樣一個(gè)中道的權(quán)衡?！盵19]為了實(shí)現(xiàn)氣候資源的公平利用，不同時(shí)代、不同部門的法律均在實(shí)現(xiàn)其矯正失衡利益的功能。

五、氣候資源權(quán)屬：全人類共同且平等享用的共用物

氣候資源具有動態(tài)自然資源的自然屬性和公共自然資源的社會屬性，人類只有合理開發(fā)、利用氣候資源，處理好人與自然資源之間的能量轉(zhuǎn)換關(guān)系，才能推進(jìn)人與自然共生關(guān)系向優(yōu)化方面轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會的和諧可持續(xù)發(fā)展。而中國現(xiàn)行民法、憲法沒有規(guī)定氣候資源的權(quán)屬，更未區(qū)分氣候資源與其他自然資源。事實(shí)上，氣候資源非排他性的動態(tài)資源的屬性和公共資源的屬性，與其他自然資源的權(quán)屬相比較，在所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬上有根本的區(qū)別。

一是所有權(quán)主體的取得。氣候資源的所有權(quán)主體是整個(gè)人類，其所有權(quán)的主體資格是當(dāng)然取得；而礦藏等自然資源依附土地而存在，因而依屬地原則，確定土地的歸屬者為其所有權(quán)主體，如中國的森林資源依依附的土地或森林資源的歸屬而有國家所有和集體所有之分，即便是流動性的水資源也可依河床的區(qū)域劃分來確定權(quán)屬，現(xiàn)有各國法律均明確規(guī)定這些自然資源的所有權(quán)取得方式。

二是使用權(quán)主體的取得。氣候資源的使用者是全人類，且使用者不受時(shí)間和地域的限制，但使用者的自由使用權(quán)必須是在法律保障的范圍內(nèi)：全人類的氣候資源使用自由都應(yīng)受法律保障；全人類的氣候資源使用自由要受到法律的一定約束。而其他自然資源所有權(quán)主體已經(jīng)確定，因此其使用權(quán)的取得須依不同國家的法律規(guī)定，有確認(rèn)取得、授予取得、轉(zhuǎn)讓取得等不同方式。

綜上所述，筆者認(rèn)為氣候資源的法律性質(zhì)既不是國家所有，也不是個(gè)人所有，而是全人類共同且平等享用的共用物，全人類對氣候資源均享有所有權(quán)與使用權(quán)，但鑒于氣候資源同時(shí)具有生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在開發(fā)使用氣候資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)有義務(wù)保護(hù)其生態(tài)價(jià)值。

六、氣候資源權(quán)屬的法律保護(hù)：《條例》之合理性質(zhì)疑

（一）誤解了氣候資源的社會屬性

《條例》第3條規(guī)定：“氣候資源歸國家所有?！鼻耙咽黾?，氣候資源是全人類的公共資源，并不單屬于某一國某一地區(qū)。因此，此條規(guī)定誤解了氣候資源是人類公共資源的社會屬性。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國可再生能源法》、《氣象法》和《農(nóng)業(yè)法》中沒有界定氣候資源的所有權(quán)歸屬國家，對于這一問題的界定，國內(nèi)法律是空白。黑龍江省以《憲法》的規(guī)定為立法依據(jù)，將氣候資源規(guī)定屬于“國家所有”，顯然誤解了氣候資源的公共資源的社會屬性和歸屬于全人類的共同財(cái)產(chǎn)屬性。

（二）限制氣候資源的使用權(quán)

《條例》規(guī)定的“氣候資源，是指能為人類活動所利用的風(fēng)力風(fēng)能、太陽能、降水和大氣成分等構(gòu)成氣候環(huán)境的自然資源”。并規(guī)定“氣候資源探測實(shí)行探測許可制度。有關(guān)單位從事氣候資源探測，應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定，取得《氣候資源開發(fā)探測許可證》”，“由省發(fā)展和改革部門核發(fā)《氣候資源開發(fā)探測許可證》”。此條例定義的氣候資源包含可再生能源和農(nóng)業(yè)資源兩部分，即風(fēng)能與太陽能是可再生能源，降水和大氣成分是農(nóng)業(yè)資源的重要部分。而中國的《可再生能源法》第5條規(guī)定“國務(wù)院能源主管部門對全國可再生能源的開發(fā)利用實(shí)施統(tǒng)一管理”，并沒有規(guī)定省發(fā)展和改革部門享有審批權(quán)?？萍疾康摹短柲馨l(fā)電科技發(fā)展“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》和《風(fēng)力發(fā)電科技發(fā)展“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》，表明國家能源發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)把太陽能和風(fēng)能作為了重要的一環(huán)參見2012年6月11日《中國建設(shè)報(bào)》。。國家能源發(fā)展政策與國家能源立法應(yīng)該具有功能上的共同性，內(nèi)容上的一致性和適用上的互補(bǔ)性。立法的缺失需要政策的優(yōu)勢彌補(bǔ)，應(yīng)該在規(guī)劃的基礎(chǔ)上歸納出立法政策或法理，為立法提供政策指導(dǎo)。中國太陽能和風(fēng)能的發(fā)展依規(guī)劃的目的和內(nèi)容，應(yīng)該是鼓勵(lì)開發(fā)使用，而不是限制其使用權(quán)。

（三）氣候資源保護(hù)義務(wù)的錯(cuò)位

中國《氣象法》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域從事氣象探測、預(yù)報(bào)、服務(wù)和氣象災(zāi)害防御、氣候資源利用、氣象科學(xué)技術(shù)研究等活動，應(yīng)當(dāng)遵守本法?！笨梢姡瑲庀蠓ㄊ且徊繗庀筚Y源利用與保護(hù)的基本法，但該法將氣象事業(yè)定性為公益事業(yè)，更多的是氣象部門的責(zé)任與義務(wù)，為民服務(wù)是其立法宗旨，如第3條規(guī)定：“氣象事業(yè)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)、社會發(fā)展和人民生活的基礎(chǔ)性公益事業(yè)，氣象工作應(yīng)當(dāng)把公益性氣象服務(wù)放在首位。”但是《條例》卻將責(zé)任與義務(wù)轉(zhuǎn)移至開發(fā)與利用氣象資源者，加重行政管理權(quán)，顯然錯(cuò)移了國家對公共資源保護(hù)的義務(wù)。

另外，《立法法》第8條規(guī)定“民事基本制度”只能由法律來規(guī)定，顯然，將“氣候資源規(guī)定為國家所有”，涉及國家財(cái)產(chǎn)和國家利益的分配，是一個(gè)重大利益調(diào)整關(guān)系，理應(yīng)由國家法律來制定。而《條例》只是地方性法規(guī)，無權(quán)制定“氣候資源歸國家所有”的規(guī)定。氣候資源并不屬于國家所有，以筆者的研究看，即使屬于國家所有，地方條例也無權(quán)對此直接規(guī)定。

（四）小結(jié)

氣候資源的是全人類的共同財(cái)產(chǎn)，而非私法意義上的財(cái)產(chǎn)，原因有三：一是基于氣候資源的動態(tài)資源的自然屬性；二是基于其公共自然資源的社會屬性；三是經(jīng)過對多部門法中氣候資源規(guī)定的透析，氣候資源具有非排他性和無償使用的特點(diǎn)，是全人類共同且平等使用的共用物。鑒于氣候資源具有生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值雙重屬性，法律理應(yīng)在共生理論下實(shí)現(xiàn)資源利用中的多元利益平衡，保障人類包括未來人平等使用氣候資源的權(quán)利。筆者認(rèn)為，在中國現(xiàn)行立法中，沒有區(qū)分公共自然資源和國有自然資源，只是在相關(guān)法律中以列舉的方式羅列了一些自然資源屬于國家所有，導(dǎo)致氣候資源的所有權(quán)不明，有些地方為追求經(jīng)濟(jì)利益，將所有的氣候資源國家所有權(quán)化，將等價(jià)有償、契約自由等市場規(guī)則推廣到氣候資源的開發(fā)利用上，如此不利于保護(hù)弱勢群體的權(quán)益。中國氣候資源立法，首先應(yīng)明確氣候資源的法律屬性及權(quán)屬，區(qū)分公共自然資源與國有自然資源；其次，應(yīng)強(qiáng)調(diào)國家對氣候資源的管理義務(wù)，保護(hù)公民平等且自由地行使此項(xiàng)權(quán)利，應(yīng)防止氣候資源國產(chǎn)化，而不是限制公民或企業(yè)開發(fā)利用氣候資源。

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篇（8）

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1673-0992（2010）11-0000-01

一、森林生態(tài)補(bǔ)償制度理論基礎(chǔ)

（一）生態(tài)整體主義世界觀

森林生態(tài)補(bǔ)償就是指森林生態(tài)效益的受益人、國家、社會、其他組織對因森林生態(tài)保護(hù)而利益受到損失的人給予的適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。生態(tài)整體主義認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)中的任何物質(zhì)對生態(tài)整體利益都是有價(jià)值的，人類應(yīng)當(dāng)將生態(tài)系統(tǒng)的整體利益作為最高價(jià)值而不是把人類的利益作為最高價(jià)值。

就森林生態(tài)系統(tǒng)來說，其整體性表現(xiàn)在：其一，對生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分之一的森林造成的破壞，往往會引起牽一發(fā)而動全身效果；其二，因森林災(zāi)害而遭受損失的地方通常又不止在森林災(zāi)害的發(fā)生地，而是跨區(qū)域的；其三，森林災(zāi)害造成的損失并不一定立刻就顯現(xiàn)，需要經(jīng)過一定的時(shí)間積累或者在特定條件下才會發(fā)生，這容易麻痹只顧追求個(gè)人利益的人類。生態(tài)整體主義理論是森林生態(tài)補(bǔ)償制度的重要理論淵源，其要求人們從國家生態(tài)安全和生態(tài)系統(tǒng)完整性的高度來審視森林破壞問題，協(xié)調(diào)不同地區(qū)之間因?yàn)樯侄a(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。

（二）森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆▽W(xué)理論基礎(chǔ)

首先，法學(xué)發(fā)展的社會化潮流。近代資本主義法律制度公法與私法、私權(quán)利與公權(quán)力、私益與公益存在著嚴(yán)格的區(qū)分，導(dǎo)致私有權(quán)利的過度膨脹和社會權(quán)利極度縮小，在對弱勢群體的權(quán)利保護(hù)、公共資源的保護(hù)利用上，往往以形式上的平等掩蓋了實(shí)質(zhì)上的不平等。隨著國家干預(yù)主義的發(fā)展，更多的國家公權(quán)力介入了公民的私權(quán)之中，以社會本位為宗旨的法律制度開始通行于各國，其更加關(guān)注社會的實(shí)質(zhì)不平等等內(nèi)容。 森林的生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)質(zhì)上就是受益地區(qū)對森林資源保護(hù)地區(qū)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，換句話說，就是受益地區(qū)與因保護(hù)森林資源而遭受犧牲地區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)，本質(zhì)上反映了法律的社會化進(jìn)程，體現(xiàn)法律更加注重地區(qū)之間發(fā)展的實(shí)質(zhì)平等。

其次，公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)的要求。生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是現(xiàn)代人權(quán)的主要內(nèi)容，環(huán)境權(quán)也通常被作為第三代人權(quán)看待，人在適宜的環(huán)境中生存和發(fā)展是對人的尊嚴(yán)的肯定。森林資源是人類最重要的自然資源之一，森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度既可以保證人們在合理限度內(nèi)利用森林資源，又可以通過生態(tài)補(bǔ)償對森林資源起到一定的保護(hù)作用，保障人們的基本生存、發(fā)展需要。森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，就是為了協(xié)調(diào)處理森林的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與生態(tài)效益的關(guān)系，使得公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)能夠協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)。

二、我國森林生態(tài)補(bǔ)償制度存在的問題及其根源

（一）森林生態(tài)補(bǔ)償渠道單一

我國森林生態(tài)補(bǔ)償資金存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾方面：首先，補(bǔ)償資金主要是來自于政府的財(cái)政支出，忽略了社會所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任；其次，在政府的財(cái)政支出中，主要是國家財(cái)政的承擔(dān)，地方財(cái)政所占的比例很?。辉俅?，承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償資金的地方政府通常是森林資源豐富但經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)，而實(shí)質(zhì)上享受森林生態(tài)效益的其他地區(qū)的地方政府卻沒有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，這造成地方政府對生態(tài)補(bǔ)償積極性降低，生態(tài)補(bǔ)償資金難以兌現(xiàn)。

（二）森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

由于森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金數(shù)額龐大，而國家投入的財(cái)力有限，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往很低，難以反映出森林的生態(tài)價(jià)值。比如，2007年3月15日財(cái)政部和國家林業(yè)局印發(fā)的《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》中規(guī)定中央財(cái)政補(bǔ)償基金平均標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元，其中4.75元用于國有林業(yè)單位、集體和個(gè)人的管護(hù)等開支；0.25元由省級財(cái)政部門列支?？梢姡瑢τ谏稚鷳B(tài)補(bǔ)償來說，國家的財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)在是杯水車薪。

（三）森林資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理

根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)著名的科斯定理，明確清晰的產(chǎn)權(quán)有助于產(chǎn)權(quán)所有人之間對不同的產(chǎn)品進(jìn)行交易，從而減少中間交易成本。由于我國自然資源的公有制度，在所有權(quán)方面，《森林法》規(guī)定森林林權(quán)包括有森林、林地、林木國家和集體所有權(quán)，個(gè)人不享有森林和林地的所有權(quán)，只有可能享有林木的所有權(quán)；在使用權(quán)方面，主體往往是多樣的和開放的，國家、集體和個(gè)人都可以享有森林、林地和林木的使用權(quán)。而集體林權(quán)中對集體組織的性質(zhì)一直難以定論，也是造成森林資源產(chǎn)權(quán)難以確定的原因。

一種制度的合理構(gòu)建，首先應(yīng)當(dāng)確定該制度的主體，接下來才可以進(jìn)行相應(yīng)的制度安排和制度的落實(shí)。我國森林資源的所有權(quán)與使用權(quán)相分離、集體林權(quán)殘缺的現(xiàn)狀導(dǎo)致我國的森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)異常復(fù)雜，森林生態(tài)效益的補(bǔ)償對象難以確定，對森林生態(tài)補(bǔ)償度的建立形成了巨大的障礙。

三、健全我國森林生態(tài)補(bǔ)償制度

（一）完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低是目前森林生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)中最現(xiàn)實(shí)的一個(gè)問題，要逐步建立完善的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過經(jīng)濟(jì)性利益驅(qū)動機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制來調(diào)動人們保護(hù)森林的積極性，實(shí)現(xiàn)森林的生態(tài)效益。而過低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有反映出森林固有的生態(tài)價(jià)值，是難以阻止人們對森林經(jīng)濟(jì)價(jià)值的追求的。比如有學(xué)者就認(rèn)為廣東省生態(tài)公益林每畝每年的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在42元左右，才能基本滿足生態(tài)公益林經(jīng)營者因禁止采伐林木后的經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償。 因此，提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是森林生態(tài)補(bǔ)償制度對生態(tài)效益和生態(tài)安全等價(jià)值追求的需要。

（二）明確森林生態(tài)效益的補(bǔ)償對象

由于我國林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度架構(gòu)的復(fù)雜，森林資源的所有者、使用者、經(jīng)營者、管理者，有時(shí)候這些名稱是統(tǒng)一的，有時(shí)候是分離的，導(dǎo)致我們在確定補(bǔ)償對象時(shí)往往無從下手。實(shí)施生態(tài)效益補(bǔ)償需要補(bǔ)償（補(bǔ)助）到具體對象，產(chǎn)權(quán)必須明晰是實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償制度的先決條件。目前，產(chǎn)權(quán)混亂和不清晰直接制約了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的安排落實(shí)。

一方面需要建立明晰的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。對于國有林區(qū)的產(chǎn)權(quán)問題，由于林地屬于國家所有，其產(chǎn)權(quán)問題相對簡單，補(bǔ)償?shù)膶ο笠踩菀状_定；而集體林權(quán)方面由于歷史的和現(xiàn)實(shí)的因素交錯(cuò)，情況則較為復(fù)雜。因此，林業(yè)產(chǎn)權(quán)問題的解決應(yīng)當(dāng)從集體林權(quán)制度的改革入手，明確集體林權(quán)中森林、林地和林木的所有者、使用者的權(quán)利和義務(wù)的合理配置。另一方面要統(tǒng)一森林生態(tài)效益的補(bǔ)償對象。目前我國對補(bǔ)償對象的規(guī)定是政出多門，各有千秋，不同的政策有自己不同的補(bǔ)償對象，這不僅不利于國家法制的統(tǒng)一和健全，還時(shí)常成為法律法規(guī)沖突和矛盾的根源。

（三）推進(jìn)國家主體功能區(qū)劃的完善

2008年7月31日，環(huán)境保護(hù)部和中國科學(xué)院聯(lián)合了《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，其中明確指出全國生態(tài)功能區(qū)劃的目標(biāo)是“以生態(tài)功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，指導(dǎo)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、資源利用和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系?！蓖七M(jìn)形成合理的國家主體功能區(qū)，對完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度具有積極作用。一方面，國家主體功能區(qū)劃制度要求對森林資源豐富但生態(tài)脆弱的地區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償；另一方面，國家功主體能區(qū)劃制度的出臺為各功能區(qū)的功能和發(fā)展方向進(jìn)行了定位，這無疑是對目前森林生態(tài)補(bǔ)償制度研究的難點(diǎn)――補(bǔ)償對象的確定具有重大的突破意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉璨，呂金枝：“我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度問題研究（續(xù)）”，《綠色中國》2004年第4期.

[2]王諾：“‘生態(tài)整體主義’辨”，《讀書》2004年第2期.

篇（9）

中圖分類號：F062.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）28-0101-06

一、廣義礦產(chǎn)資源租視角下的礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)

礦產(chǎn)資源是作為不可再生的耗竭性資源，其稀缺性隨著礦產(chǎn)資源的開采和利用而不斷提高。礦產(chǎn)資源租是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對礦產(chǎn)資源需求不斷提高給礦產(chǎn)資源所有者帶來的發(fā)展紅利，本質(zhì)上是社會剩余價(jià)值通過市場機(jī)制向礦產(chǎn)資源所有者的轉(zhuǎn)移。在現(xiàn)實(shí)社會中，礦產(chǎn)資源所有權(quán)與開發(fā)經(jīng)營權(quán)通常是分離的，因此不論礦產(chǎn)資源所有權(quán)是國有還是私有都不能保證全社會公平分享礦產(chǎn)資源紅利，以實(shí)現(xiàn)收入分配的公平。因此，從收入公平角度出發(fā)，由政府通過礦產(chǎn)資源稅形式獲得礦產(chǎn)資源租金收益，在全社會進(jìn)行合理分配就是一種不失公允的選擇。礦產(chǎn)資源稅作為國家宏觀調(diào)控的一種工具就是對包括礦產(chǎn)資源租在內(nèi)的礦產(chǎn)資源收益進(jìn)行的再分配調(diào)節(jié)，其目的在于規(guī)范政府所代表的社會利益與礦產(chǎn)資源所有者、投資經(jīng)營者以及消費(fèi)者之間的各種利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府公共政策目標(biāo)；同時(shí)，通過礦產(chǎn)資源稅實(shí)現(xiàn)政府對礦業(yè)生產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營的干預(yù)，調(diào)節(jié)因市場失靈而帶來的價(jià)格波動，優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置，提高資源利用效率。

（一）礦產(chǎn)資源稅與礦產(chǎn)資源租

狹義的礦產(chǎn)資源稅一般表現(xiàn)為礦產(chǎn)資源租的實(shí)現(xiàn)方式或再分配調(diào)節(jié)方式。在礦產(chǎn)資源屬于私人所有時(shí)，國家對資源所有者的礦產(chǎn)資源租金收入征稅，所調(diào)節(jié)的全社會利益與礦產(chǎn)資源所有者之間的利益關(guān)系，是礦產(chǎn)資源租的再分配調(diào)節(jié)。在礦產(chǎn)資源國家所有的產(chǎn)權(quán)制度安排下，國家作為礦產(chǎn)資源所有者應(yīng)獲得全部礦產(chǎn)資源租，此時(shí)無論是礦產(chǎn)資源稅或資源費(fèi)都是礦產(chǎn)資源租的實(shí)現(xiàn)方式和礦產(chǎn)資源收益的再分配調(diào)節(jié)（因此，本文將政府無論以費(fèi)或是以稅形式獲得的礦產(chǎn)資源收益統(tǒng)稱為礦產(chǎn)資源稅），調(diào)節(jié)的是政府作為礦產(chǎn)資源所有者與投資經(jīng)營者之間的利益關(guān)系。顯然，狹義的礦產(chǎn)資源稅由礦產(chǎn)資源租決定，因此，在礦產(chǎn)資源稅的設(shè)計(jì)上，就要考慮到礦產(chǎn)資源租及其變動的決定因素。一般地：

礦產(chǎn)資源租=礦產(chǎn)品價(jià)格-礦產(chǎn)品生產(chǎn)完全成本

其中，礦產(chǎn)品價(jià)格由礦產(chǎn)資源市場供給與需求決定或由政府確定；礦產(chǎn)品生產(chǎn)完全成本，包括礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)投資支出，開采生產(chǎn)作業(yè)成本以及礦產(chǎn)資源開采者所應(yīng)得的資本合理利潤。在短期內(nèi)，礦產(chǎn)生產(chǎn)完全成本又可分為變動成本（或邊際成本），加上作為不變投入要素所獲得的支付即準(zhǔn)租金。因此，有：

礦產(chǎn)品價(jià)格=礦產(chǎn)資源租+準(zhǔn)租金+礦產(chǎn)品生產(chǎn)邊際成本

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，礦產(chǎn)資源租在采礦權(quán)競爭市場上通過招投標(biāo)或者協(xié)議方式確定，通常一個(gè)礦區(qū)礦產(chǎn)資源租的大小由礦產(chǎn)資源品位、豐度、開采條件、礦區(qū)交通便利性和礦產(chǎn)品市場價(jià)格預(yù)期決定，不同生產(chǎn)條件礦區(qū)的礦產(chǎn)資源租呈現(xiàn)級差性。對礦產(chǎn)資源開采者征收具有反映礦產(chǎn)資源租價(jià)值級差的礦產(chǎn)資源稅，不僅能夠合理調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源所有者與經(jīng)營投資者利益關(guān)系，還能促進(jìn)不同礦產(chǎn)資源經(jīng)營者公平競爭。另外，由于市場經(jīng)濟(jì)體制下礦產(chǎn)品價(jià)格存在與經(jīng)濟(jì)周期相輔相成的長周期波動現(xiàn)象，礦產(chǎn)品價(jià)格會較長時(shí)期在高位運(yùn)行，繼而又較長時(shí)期在低位運(yùn)行。礦產(chǎn)資源價(jià)格的長周期波動，會導(dǎo)致礦產(chǎn)資源租的長期變動，從而導(dǎo)致礦產(chǎn)資源所有者與投資經(jīng)營者利益關(guān)系的變動。從收入公平分配的角度出發(fā)，礦產(chǎn)資源稅要能有效調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源租金的長周期變動。即在礦產(chǎn)品價(jià)格高位運(yùn)行時(shí)，政府要通過提高礦產(chǎn)資源稅率或征收暴利稅的形式調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源所有者和礦產(chǎn)資源經(jīng)營者所獲得的暴利收入（壟斷經(jīng)營租），在礦產(chǎn)資源非國有產(chǎn)權(quán)存在時(shí)，暴利收入可能為資源所有者和經(jīng)營者分得，則國家征收暴利稅調(diào)節(jié)的就是：全社會利益與礦產(chǎn)資源利益集團(tuán)，包括所有者與經(jīng)營者，甚至包括礦業(yè)工人之間的利益關(guān)系。在礦產(chǎn)品價(jià)格低位運(yùn)行時(shí)，政府就要通過適當(dāng)降低或減免礦產(chǎn)資源稅、甚至以公司所得稅優(yōu)惠的方式，鼓勵(lì)礦業(yè)企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營和投資開發(fā)礦產(chǎn)資源，以保障礦業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和健康發(fā)展，所調(diào)節(jié)的是全社會利益的經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展與礦產(chǎn)資源生產(chǎn)經(jīng)營者與所有者之間的利益關(guān)系。

（二）廣義礦產(chǎn)資源稅與廣義礦產(chǎn)資源租

礦產(chǎn)資源開發(fā)生產(chǎn)會帶來生態(tài)破壞和環(huán)境污染等負(fù)外部性。從全社會角度來看，礦產(chǎn)品生產(chǎn)成本應(yīng)包括由生產(chǎn)者承擔(dān)的生產(chǎn)者成本和由社會承擔(dān)的社會機(jī)會成本。按庇古的外部性理論觀點(diǎn)，政府必須通過征稅或其他形式，令礦業(yè)企業(yè)支付其生產(chǎn)活動所消耗的生態(tài)環(huán)境等公共資源租金，將外部成本內(nèi)在化。另外，礦業(yè)企業(yè)還必須以通行稅和礦業(yè)專項(xiàng)稅等形式，補(bǔ)償政府為全社會和礦業(yè)提供的公共服務(wù)和公共物品成本（作為礦產(chǎn)品生產(chǎn)社會機(jī)會成本的一部分）。與社會機(jī)會成本補(bǔ)償相關(guān)的稅收，調(diào)節(jié)的是礦產(chǎn)資源所有者、開發(fā)經(jīng)營者與負(fù)外部性相關(guān)利益者和全社會之間的利益關(guān)系。因此：

礦產(chǎn)品價(jià)格=礦產(chǎn)資源租+社會機(jī)會成本+生產(chǎn)者成本=礦產(chǎn)資源租+公共資源租+（準(zhǔn)租金+邊際生產(chǎn)成本）

公共資源租，生產(chǎn)經(jīng)營者獲得的準(zhǔn)租金和可能的壟斷經(jīng)營租，都是礦產(chǎn)資源價(jià)值的轉(zhuǎn)移，是廣義視角下的礦產(chǎn)資源租：

廣義礦產(chǎn)資源租=礦產(chǎn)資源租+公共資源租+準(zhǔn)租金+壟斷經(jīng)營租

顯然，政府向礦產(chǎn)資源所有者以及礦產(chǎn)資源生產(chǎn)經(jīng)營者征收的，調(diào)節(jié)廣義礦產(chǎn)資源租分配的各稅收，包括礦業(yè)稅和通行稅，就是廣義礦產(chǎn)資源稅。

（三）礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)

作為調(diào)節(jié)全社會利益與礦產(chǎn)資源所有者、礦產(chǎn)資源生產(chǎn)經(jīng)營者利益關(guān)系的礦產(chǎn)資源稅，應(yīng)從廣義礦產(chǎn)資源租內(nèi)涵角度出發(fā)，調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中所涉及的各種復(fù)雜的利益關(guān)系。顯然，廣義的礦產(chǎn)資源稅不可能由一種資源稅來實(shí)現(xiàn)復(fù)雜的礦產(chǎn)資源利益關(guān)系調(diào)節(jié)，必須由調(diào)節(jié)不同利益關(guān)系、實(shí)現(xiàn)不同公共財(cái)政目標(biāo)的多種資源稅來共同完成。

將調(diào)節(jié)不同利益關(guān)系、實(shí)現(xiàn)不同公共財(cái)政目標(biāo)的各種礦產(chǎn)資源稅，總稱為礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)。一般來講，稅制結(jié)構(gòu)包括：（1）從國家全部財(cái)政稅收而言的稅收種類結(jié)構(gòu)。（2）同一種類的稅種結(jié)構(gòu)。（3）稅種要素，一般包括征稅對象、納稅人、稅率、納稅環(huán)節(jié)、納稅期限、減免稅規(guī)定等。

因此，本文的礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)包括：（1）調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源所有者與全社會利益關(guān)系的礦產(chǎn)資源稅。（2）政府為保護(hù)和管理礦產(chǎn)資源、支持礦業(yè)經(jīng)濟(jì)活動所提供的公共服務(wù)成本補(bǔ)償性質(zhì)的礦業(yè)專門稅和一般通行稅。（3）維持礦業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的稅收優(yōu)惠措施。

二、主要礦產(chǎn)生產(chǎn)國礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)

世界上各國基于本國國情建立的礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)千差萬別，但對我國礦產(chǎn)資源稅改革有借鑒和啟示作用的顯然只能是主要礦產(chǎn)資源生產(chǎn)國的礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)。本文選取美國、加拿大、巴西、澳大利亞和俄羅斯等世界主要礦產(chǎn)資源國，分析其礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)以及演變過程。

（一）美國

美國礦產(chǎn)資源豐富，既是礦產(chǎn)品生產(chǎn)大國，也是礦產(chǎn)資源消耗大國。美國土地歸聯(lián)邦、州政府和個(gè)人三方所有，憲法規(guī)定地下礦產(chǎn)資源歸土地所有者擁有，因此美國的礦產(chǎn)資源歸聯(lián)邦政府、州政府和個(gè)人所有。擁有礦產(chǎn)資源權(quán)的地方和聯(lián)邦政府并不直接參與經(jīng)營，而是通過市場機(jī)制將其礦產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營權(quán)讓渡給私人或企業(yè)，由他們進(jìn)行投資經(jīng)營。私人企業(yè)通過公開招標(biāo)程序獲得礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，進(jìn)行礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)生產(chǎn)活動。在私人及州屬土地上進(jìn)行勘探開發(fā)活動時(shí)，由各州立法并進(jìn)行管理。美國的礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)包括：

1.礦產(chǎn)資源租及其再分配調(diào)節(jié)

礦產(chǎn)資源租構(gòu)成：（1）礦地租金，紅利和遞延地租，一般按礦區(qū)面積征收。（2）權(quán)利金，即礦區(qū)使用費(fèi)，是礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益或礦產(chǎn)資源租的主要實(shí)現(xiàn)方式，按礦業(yè)企業(yè)收入或者礦產(chǎn)品價(jià)格的一定比率收取。美國對聯(lián)邦土地上可租讓礦產(chǎn)的權(quán)利金費(fèi)率為：石油、天然氣、煤炭（露天礦）為12.5%，地?zé)釣?0%～15%，其他礦產(chǎn)多為5%。自20世紀(jì)70年代以來實(shí)行根據(jù)油價(jià)長周期波動和不同礦區(qū)生產(chǎn)條件進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)的從價(jià)權(quán)利金機(jī)制，石油權(quán)利金費(fèi)率最高曾達(dá)到25%。資源國有相當(dāng)于對資源租的100%征稅，美國聯(lián)邦和州政府均擁有一定礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，政府通過所有權(quán)權(quán)益得到的礦產(chǎn)資源租就等同于對全社會礦產(chǎn)資源租收益的稅收調(diào)節(jié)。此外，美國還通過個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅或遺產(chǎn)稅等通行稅形式，對私有礦產(chǎn)資源租進(jìn)行再分配調(diào)節(jié)，以使全社會能夠共享礦產(chǎn)資源租收益。

2.礦產(chǎn)資源稅

（1）資源稅：美國許多地方政府會對開采煤炭、石油、天然氣和其他礦產(chǎn)資源的行為征收具有采掘稅或礦業(yè)稅性質(zhì)的資源稅，從價(jià)稅率為1%或2%。（2）暴利稅：美國自1979年6月1日起放寬價(jià)格管制，針對石油公司所獲得的超額利潤于1980年2月2日對國內(nèi)生產(chǎn)原油征收暴利稅，1991年底取消，但近期美國國會又在考慮征收暴利稅。

3.環(huán)保型收費(fèi)

（1）廢棄礦物土地收費(fèi)。出于環(huán)保考慮，對地下和地表礦產(chǎn)按每噸0.315美元的標(biāo)準(zhǔn)征收廢棄礦物土地費(fèi)。（2）超級基金。它是一種環(huán)保型基金，主要用于治理全國范圍內(nèi)閑置不用或被拋棄的危險(xiǎn)廢物處理場所。

（二）加拿大

加拿大是出口驅(qū)動型的礦產(chǎn)資源大國，其國家制度、資源產(chǎn)權(quán)制度和礦業(yè)體制與美國基本上類似，但礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)與美國的不同之處在于：

1.實(shí)行彈性權(quán)利金費(fèi)率靈活調(diào)節(jié)

以安大略省為例，自2007年3月22日起，該省鉆石礦業(yè)實(shí)行按利潤比例繳納的權(quán)利金制度。具體鉆石權(quán)利金由以下計(jì)算結(jié)果的最小值確定：（1）某一財(cái)政年度凈產(chǎn)出的13%；（2）某一財(cái)政年度的凈產(chǎn)出在1 000萬美元以內(nèi)不用繳納權(quán)利金，1 000萬美元到4 500美元之間按5%～13%的累進(jìn)比例征收，4 500萬美元以上者按14%的比例征收。實(shí)行彈性而靈活的權(quán)利金能夠有效照顧多方訴求，既可充分實(shí)現(xiàn)資源所有者權(quán)益，又可鼓勵(lì)礦業(yè)投資經(jīng)營，保證礦業(yè)企業(yè)有穩(wěn)定的利潤預(yù)期。

2.石油行業(yè)的出口關(guān)稅與進(jìn)口補(bǔ)貼

加拿大石油資源豐富，但分布嚴(yán)重不均。石油消費(fèi)主要在東部，而分布主要在西部。由于地域遼闊帶來的運(yùn)輸成本等原因，西部石油一般出口到美國，而東部則通過進(jìn)口石油滿足需求。20世紀(jì)70年代油價(jià)的大幅上漲，使得東西部石油利益矛盾突出。為調(diào)節(jié)東西部石油資源利益分配關(guān)系，聯(lián)邦政府實(shí)行石油出口關(guān)稅，并對石油進(jìn)口進(jìn)行補(bǔ)貼的調(diào)節(jié)方式。

（三）巴西

巴西礦產(chǎn)資源非常豐富，尤其是鐵礦、鋁土礦，2002年其產(chǎn)量分別達(dá)到2.4億噸和1 319萬噸，其礦業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的8.3%。巴西礦產(chǎn)資源歸政府所有，礦產(chǎn)資源管理體制實(shí)行大部門管理。各類礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)和采礦權(quán)由礦業(yè)能源部門授予或特許。在巴西勘探和開采礦產(chǎn)資源，必須取得探礦權(quán)、采礦權(quán)。按照巴西聯(lián)邦和地方法律、法規(guī)的規(guī)定，其礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策主要有：

1.礦產(chǎn)資源開采補(bǔ)償費(fèi)

（1）補(bǔ)償費(fèi)以礦產(chǎn)品凈銷售額為稅基，費(fèi)率0.2%～3%。比如，錳礦的費(fèi)率為3%，鐵礦的費(fèi)率為2%，金礦的費(fèi)率為1%，部分貴金屬礦的費(fèi)率為0.2%。補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行中央與地方分成，65%屬于采礦生產(chǎn)所在地的市，23%屬于州，12%屬于礦業(yè)總局。（2）年稅相當(dāng)于國外的礦地租金，一般按面積征收，每公頃每年交納1巴幣，如果申請勘探延期，年稅增至1.5巴幣。

2.復(fù)雜的通行稅制度

（1）不斷調(diào)整的企業(yè)所得稅。稅基為年度內(nèi)的凈利潤，稅率通常為15%，并對超過24萬巴幣的利潤征收10%的附加稅。同時(shí)，對利息、傭金和利潤匯出境外還要加征15%的所得稅。（2）進(jìn)出口稅。對于進(jìn)口的礦產(chǎn)品征收進(jìn)口稅，稅率為3%～9%，礦石及精選礦石為5%，其他大部分礦產(chǎn)品的稅率為7%。出口礦產(chǎn)品免征出口稅。（3）地方稅。地方稅為各州和巴西利亞區(qū)最重要的稅源?；径惵蕿閲鴥?nèi)營業(yè)額的17%，出口免稅。礦業(yè)公司還須交納其他普通稅費(fèi)，如社會保險(xiǎn)費(fèi)、社會保障費(fèi)以及就業(yè)保障金等。

3.嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度

巴西政府十分重視采礦活動對環(huán)境生態(tài)的影響，針對礦山環(huán)境治理建立了比較完善的法律法規(guī)制度。其主要原則是“誰采礦，誰復(fù)墾”。并且通過嚴(yán)格的執(zhí)行方式和監(jiān)督機(jī)制，確保采礦權(quán)人履行礦山復(fù)墾與環(huán)境治理的義務(wù)。同時(shí)，建立礦山環(huán)境復(fù)墾基金，用于企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，對礦山復(fù)墾與環(huán)境治理。嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，并不能確保沒有環(huán)境污染與破壞發(fā)生，但卻體現(xiàn)了巴西政府對于礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的重視。

（四）澳大利亞

澳大利亞礦產(chǎn)資源豐富，是世界主要礦產(chǎn)生產(chǎn)國和出口國之一，是我國鐵礦石進(jìn)口最重要的來源國。澳大利亞是聯(lián)邦制國家，有聯(lián)邦、州、地方三級政府。在自然資源管理上，澳大利亞實(shí)行聯(lián)邦政府宏觀控制和州政府微觀管理相結(jié)合的兩級礦業(yè)體制，各州可自行立法，自主決定稅制。根據(jù)澳大利亞聯(lián)邦憲法規(guī)定，陸上礦產(chǎn)資源一般為地方政府所有，海洋大陸架上的礦產(chǎn)資源（主要是石油、天然氣）為聯(lián)邦政府所有。2012年3月19日，旨在調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源收益合理分配的資源稅改革法案獲得議會通過。此法案主要針對煤炭、鐵礦石和陸上油氣資源開采征收“礦產(chǎn)資源租金稅”（Mineral Resource Rent Tax，簡稱MRRT）。MRRT實(shí)質(zhì)上是聯(lián)邦政府在地方政府以從價(jià)計(jì)征方式征收權(quán)利金后，再以MRRT方式對扣除地方政府收取的礦產(chǎn)資源租后的來自礦產(chǎn)資源的超額利潤征稅。因此，澳大利亞的礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)別具特色：

1.海洋石油資源租金稅（PRRT）

海洋石油資源租金稅是澳大利亞政府按照級差資源租理論對其所擁有的海洋大陸架石油資源開發(fā)設(shè)計(jì)的資源租收取方式，類似于利潤稅，稅率為應(yīng)稅利潤的40%。PRRT本質(zhì)上是對礦業(yè)公司所獲得的表現(xiàn)為公司超額利潤的石油資源租征稅，稅率一定的情況下，資源租金稅稅額與公司超額利潤成正相關(guān)，可以比較好的體現(xiàn)不同礦區(qū)的石油資源租級差收益。

2.陸上礦產(chǎn)資源租金稅（MRRT）

陸上礦產(chǎn)資源租金稅實(shí)質(zhì)上是澳大利亞政府為規(guī)避礦業(yè)繁榮所帶來的資源租而將海洋上的稅制對陸上礦產(chǎn)資源（主要是煤炭、鐵礦和陸上油氣資源）的推廣。MRRT本質(zhì)上是對占有優(yōu)質(zhì)資源的企業(yè)所獲得的超額利潤征稅，是聯(lián)邦政府將原由州政府以銷售收入為稅基征收的權(quán)利金統(tǒng)合為針對利潤征稅。在MRRT方案中，MRRT征收額=MRRT利潤×22.5%=（礦業(yè)利潤-資本性支出-權(quán)利金扣除-礦業(yè)虧損扣除-初始扣除）×22.5%。同時(shí)，為照顧小型礦山企業(yè)的生產(chǎn)積極性，MRRT法案還規(guī)定小企業(yè)（每年礦業(yè)利潤低于5 000萬澳元的礦山企業(yè)）免征MRRT。澳大利亞實(shí)施MRRT方案的目的在于規(guī)避荷蘭病，調(diào)整礦產(chǎn)資源稅制并提高礦產(chǎn)資源總體稅率以分享礦產(chǎn)資源價(jià)格上漲所帶來的經(jīng)濟(jì)利益，調(diào)節(jié)的是全社會利益與礦產(chǎn)資源所有者和礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)營者之間的利益分配關(guān)系。

3.環(huán)境恢復(fù)保證金

澳大利亞在改革礦產(chǎn)資源稅制提高礦產(chǎn)資源總體稅率的同時(shí)，也十分注重環(huán)境保護(hù)與礦產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境恢復(fù)保證金是澳大利亞各政府為治理因礦產(chǎn)開發(fā)而導(dǎo)致的環(huán)境污染和破壞，對礦產(chǎn)資源的開采者所征收的一定比例的保證金。保證金收取標(biāo)準(zhǔn)因開采的擾動區(qū)域、恢復(fù)的難易程度不同而不同。如對于少于1公頃的擾動區(qū)域，通過簡單措施即可恢復(fù)復(fù)墾的征收2 500澳元；需要復(fù)雜措施才可恢復(fù)復(fù)墾的征收5 000澳元。

（五）俄羅斯

俄羅斯石油、煤炭、天然氣等礦產(chǎn)資源豐富，是世界重要的礦產(chǎn)資源生產(chǎn)國。礦產(chǎn)資源國家所有，礦產(chǎn)資源在國民財(cái)政收入占有相當(dāng)重要的地位。俄羅斯是轉(zhuǎn)型國家，稅制由三級體制構(gòu)成：俄聯(lián)邦、俄聯(lián)邦主體和地方政府。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為市場經(jīng)濟(jì)后，為與市場接軌，俄羅斯稅制經(jīng)過一系列改革和調(diào)整。除對礦業(yè)行業(yè)征收所得稅等通行稅外，俄羅斯的礦產(chǎn)資源稅制主要包括：

1.礦產(chǎn)資源開采稅

礦產(chǎn)資源開采稅自2002年1月1日起開始征收，取代之前適用的礦產(chǎn)資源開采使用費(fèi)、礦物原料基地再生產(chǎn)提成和石油、凝析氣消費(fèi)稅。礦產(chǎn)資源開采稅以所開采出的礦產(chǎn)價(jià)值為稅基，總體上采取從價(jià)計(jì)征，但經(jīng)過脫水、脫鹽、穩(wěn)定后的原油和伴生氣、天然氣除外。原油、伴生氣和天然氣開采稅仍采取從量計(jì)征方式，以石油為例：石油開采稅=基礎(chǔ)稅額（由政府確定）×國際原油價(jià)格系數(shù)×各區(qū)塊的資源開采程度系數(shù)。

2.復(fù)雜的礦產(chǎn)開采準(zhǔn)入制度

俄羅斯礦產(chǎn)開采準(zhǔn)入制度比較嚴(yán)格，門檻較高。礦產(chǎn)資源法規(guī)定，礦產(chǎn)開采者通過招投標(biāo)方式獲得礦產(chǎn)使用權(quán)，除必須繳納在許可證中約定的最低值（起始值）不少于礦產(chǎn)開采稅的10%的一次性的礦產(chǎn)資源使用費(fèi)外，還須按規(guī)定繳納以每平方公里礦產(chǎn)面積為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的礦產(chǎn)使用定期費(fèi)。嚴(yán)格的礦產(chǎn)資源準(zhǔn)入制度保證了俄羅斯礦業(yè)開發(fā)市場的規(guī)范性和公平競爭。

3.出口關(guān)稅

俄羅斯礦產(chǎn)資源，尤其是具有戰(zhàn)略意義的石油、天然氣資源，有相當(dāng)部分用于出口。為最大程度獲取礦產(chǎn)資源租，俄羅斯除征收礦產(chǎn)資源開采稅外，還對礦產(chǎn)資源出口征收高額的出口關(guān)稅。石油出口關(guān)稅根據(jù)國際市場油價(jià)每兩月調(diào)整一次，2009年6月俄對每桶原油征收的出口關(guān)稅占銷售價(jià)格的21.2%，在油價(jià)高企時(shí)曾達(dá)到1/3以上。根據(jù)市場價(jià)格對出口關(guān)稅作出相應(yīng)調(diào)節(jié)，有助于調(diào)節(jié)國際貿(mào)易與國內(nèi)資源所有者之間的關(guān)系，兼具國際戰(zhàn)略意義與資源利益合理分配的作用。

三、主要礦產(chǎn)資源國礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)比較分析

不同的國家具有不同的礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)，通過對美國、加拿大、巴西、澳大利亞以及俄羅斯等世界主要礦產(chǎn)資源國的礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行對比分析，可以發(fā)現(xiàn)不同國家的礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)所具有的共同特點(diǎn)以及決定礦產(chǎn)資源國稅制結(jié)構(gòu)國別差異的礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)的決定因素。

（一）主要礦產(chǎn)生產(chǎn)國礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)的共同點(diǎn)

1.以從價(jià)權(quán)利金為核心

通過對比分析，我們發(fā)現(xiàn)美國、加拿大、巴西、澳大利亞和俄羅斯等國都主要是通過從價(jià)權(quán)利金來調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源所有者與投資經(jīng)營者之間的利益關(guān)系。選擇從價(jià)權(quán)利金在于：（1）國際慣例：以美國為首的西方礦業(yè)國家在規(guī)則制定上占有主導(dǎo)地位，美國率先建立權(quán)利金制度，在經(jīng)濟(jì)全球化以及跨國礦業(yè)公司推動下，目前已成為普遍接受的國際慣例。（2）從價(jià)權(quán)利金，與統(tǒng)一定額的從量權(quán)利金相比能依據(jù)市場變化靈活調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源租的變化，與利潤分成權(quán)利金相比則能避免信息不對稱問題對礦產(chǎn)資源租的影響。

2.注重體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

無論是以美國、俄羅斯為代表的資源消費(fèi)大國，還是以加拿大、澳大利亞為代表的資源出口型大國，在資源開發(fā)與利用的過程中，都越來越注重環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展。各國在礦業(yè)稅制改革與不斷調(diào)整中，推出了一系列與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的政策和措施，例如環(huán)境稅、礦業(yè)復(fù)墾基金、耗竭補(bǔ)貼以及保證金制度等。其原因在于：（1）礦產(chǎn)資源是不可再生的可耗竭資源，礦產(chǎn)資源大規(guī)模開發(fā)利用在不斷帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展與繁榮的同時(shí)，也使作為當(dāng)代人和后代人生存與發(fā)展的自然物質(zhì)基礎(chǔ)的礦產(chǎn)資源不斷枯竭。（2）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的負(fù)外部性導(dǎo)致日益嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。因此，按照庇古的外部性理論，應(yīng)該通過稅收的形式，將影響可持續(xù)發(fā)展的包括環(huán)境外部性與代際外部性所形成的社會成本內(nèi)部化，以促進(jìn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。

3.不同礦產(chǎn)資源的稅率水平和稅制結(jié)構(gòu)存在差異

不同礦產(chǎn)資源，因其戰(zhàn)略地位，是否國際性或地區(qū)性（僅限國內(nèi)交易），稀缺性，生產(chǎn)條件與相對成本等不同，其總體稅率水平，甚至稅制結(jié)構(gòu)也不同。比如美國在高油價(jià)時(shí)期曾征收過石油暴利稅，而對煤炭等其他礦產(chǎn)資源就沒有征收。但是，這次澳大利亞的礦產(chǎn)資源租金稅改革，對煤炭和鐵礦就征收了帶有暴利稅成分的資源租金稅。

（二）礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)的決定因素

1.礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度安排

礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬對于礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策的制定以及稅制結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)具有決定性作用。礦產(chǎn)資源稅費(fèi)設(shè)計(jì)的初衷是體現(xiàn)礦產(chǎn)所有者權(quán)益和對所有者的補(bǔ)償，因此，明晰產(chǎn)權(quán)所有者是礦產(chǎn)資源稅制設(shè)計(jì)的前提。世界上各礦產(chǎn)資源國產(chǎn)權(quán)制度安排不同，礦產(chǎn)資源稅制也呈現(xiàn)顯著差異。美國、加拿大、澳大利亞諸國，礦產(chǎn)資源歸聯(lián)邦、地方政府和私人共同所有，礦產(chǎn)資源租首先以權(quán)利金的形式實(shí)現(xiàn)，聯(lián)邦、地方政府再通過礦業(yè)專項(xiàng)稅和通行稅的形式，進(jìn)行再分配調(diào)節(jié)。在礦產(chǎn)資源國有的產(chǎn)權(quán)制度安排下，政府通過權(quán)利金、礦業(yè)專項(xiàng)稅和通行稅的形式獲得礦產(chǎn)資源收益。

2.礦產(chǎn)資源開發(fā)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位

巴西、俄羅斯與美國同為世界礦產(chǎn)資源大國，但前兩國與美國的礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)存在顯著差異，其原因在于前兩者的國民經(jīng)濟(jì)為資源型經(jīng)濟(jì)，礦產(chǎn)資源開發(fā)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位。因此，巴西、俄羅斯等礦產(chǎn)資源大國在礦產(chǎn)資源開發(fā)政策制定、礦產(chǎn)資源稅（費(fèi)）率調(diào)節(jié)以及礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上都有不同程度的優(yōu)惠性措施，目的在于鼓勵(lì)礦業(yè)開發(fā)，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.礦產(chǎn)資源國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度

澳大利亞和巴西是世界上重要的礦產(chǎn)資源生產(chǎn)國和主要的鐵礦出口國，但其礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)也有很大不同。以鐵礦為例，澳大利亞礦產(chǎn)資源租金稅改革后，聯(lián)邦政府在原有基礎(chǔ)上還征收了MRRT，提高了政府來自鐵礦的礦產(chǎn)資源收益；而巴西的鐵礦開采卻比較優(yōu)惠，稅率相對較低，并且出口免稅。拋開巴西與澳大利亞競爭鐵礦石出口市場外，巴西與澳大利亞礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)差異的原因在于二者的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同。澳大利亞是成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，政府對于礦業(yè)開發(fā)的調(diào)節(jié)在于讓全社會分享礦產(chǎn)資源發(fā)展紅利，以實(shí)現(xiàn)利益分配的公平與合理。巴西作為發(fā)展中國家，要盡量利用礦產(chǎn)資源開發(fā)對巴西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部經(jīng)濟(jì)性，因此放棄部分狹義礦產(chǎn)資源租，以鼓勵(lì)礦業(yè)開發(fā)，從而能從礦產(chǎn)資源開發(fā)的外部經(jīng)濟(jì)性中獲益更多。

4.中央與地方政府關(guān)系

美國、加拿大、澳大利亞均為地方自治基礎(chǔ)上的聯(lián)邦制國家，中央與地方政府之間不僅都各自擁有歸屬于自己的礦產(chǎn)資源，而且擁有獨(dú)立的財(cái)權(quán)、事權(quán)和稅權(quán)。中央與地方政府對自己所屬的礦產(chǎn)資源管理權(quán)限分明，若聯(lián)邦政府想通過聯(lián)邦稅的形式對地方政府所屬礦產(chǎn)資源租進(jìn)行再分配調(diào)節(jié)，就會受到地方政府的抵制。而巴西、俄羅斯等礦產(chǎn)資源國有，財(cái)權(quán)、事權(quán)和稅權(quán)集中央政府于一身的國家，則可以適時(shí)調(diào)整稅率，靈活設(shè)置礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)以調(diào)節(jié)與礦產(chǎn)資源相關(guān)的各種利益關(guān)系。

5.國家礦業(yè)政策目標(biāo)

俄羅斯、巴西均為世界重要礦產(chǎn)資源出口國，礦產(chǎn)資源收入在財(cái)政收入中占有重要地位，但其礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)有很大不同，主要原因在于國家礦業(yè)政策目標(biāo)不同。巴西為振興本國礦業(yè)，以增強(qiáng)本國經(jīng)濟(jì)的國際競爭力，因此，為吸引國內(nèi)外投資，良好的礦業(yè)環(huán)境以及優(yōu)惠的稅收措施是礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)中必須要體現(xiàn)的。而俄羅斯要發(fā)展其擁有一定基礎(chǔ)但卻缺乏國際競爭力的礦業(yè)企業(yè)，因此出口關(guān)稅占有重要地位。

四、結(jié)束語

在資源經(jīng)濟(jì)時(shí)代，尤其是礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)時(shí)代，礦產(chǎn)資源在社會經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行中發(fā)揮重要作用。作為調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)所涉及的復(fù)雜利益關(guān)系的礦產(chǎn)資源稅，應(yīng)該是包括調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源租在內(nèi)的多種稅費(fèi)體系構(gòu)成的礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)來加以規(guī)范和調(diào)節(jié)。本文通過對世界主要礦產(chǎn)資源國礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)的對比，分析出了礦產(chǎn)資源稅制結(jié)構(gòu)的共同目的在于合理規(guī)范和調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的各種利益關(guān)系，促進(jìn)礦產(chǎn)資源收益的合理分配，適應(yīng)礦產(chǎn)資源租的市場變動，符合可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。目前，我國已建立起了包括礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)以及調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源行業(yè)暴利的特別收益金（如石油特別收益金）和包括礦業(yè)專門稅與一般通行稅在內(nèi)的相對完善的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市場變革中仍然暴露出許多問題，如稅權(quán)稅理不清、稅制結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理、稅費(fèi)水平確定與調(diào)整不靈活以及礦產(chǎn)資源稅收入支出分配不合理等問題，有待于進(jìn)一步改革。通過分析世界主要礦產(chǎn)資源國稅制結(jié)構(gòu)的國別差異的決定因素，可以給我國正在進(jìn)行的資源稅改革提供十分重要的參考。

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