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時間：2023-06-15 17:25:03
序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇商業(yè)銀行監(jiān)督管理范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
嚴格信用卡業(yè)務(wù)市場準入管理
《辦法》對中資銀行、合作金融機構(gòu)、外資金融機構(gòu)等相關(guān)機構(gòu)開辦發(fā)卡或收單業(yè)務(wù)、設(shè)立信用卡中心等專營機構(gòu)、市場退出等事項實施審批制；對新增信用卡產(chǎn)品種類、增加信用卡功能、增設(shè)信用卡受理渠道或接受委托，作為發(fā)卡業(yè)務(wù)服務(wù)機構(gòu)和收單業(yè)務(wù)服務(wù)機構(gòu)開辦相關(guān)業(yè)務(wù)等實施報告制。根據(jù)《辦法》，商業(yè)銀行申請開辦信用卡發(fā)卡或收單業(yè)務(wù)之前，應(yīng)當根據(jù)需要就擬申請的業(yè)務(wù)與監(jiān)管部門溝通，說明擬申請的信用卡業(yè)務(wù)運營模式、各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險控制流程設(shè)計、業(yè)務(wù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案，并根據(jù)溝通情況，對有關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進行調(diào)整和完善。針對信用卡業(yè)務(wù)退出機制缺失的問題，
《辦法》明確要求商業(yè)銀行應(yīng)采取提請審批、提前公告、有效處置問題、避免突然中止服務(wù)等措施，充分保護持卡人合法權(quán)益。
切實保護客戶知情權(quán)
根據(jù)《辦法》，與客戶權(quán)利義務(wù)密切相關(guān)的“重要提示”應(yīng)當在信用卡申請材料中以醒目方式列示，至少包括申請信用卡的基本條件、所需基本申請資料、計息結(jié)息規(guī)則、年費／滯納金／超限費收取方式、閱讀領(lǐng)用合同(協(xié)議)并簽字的提示、申請人信息的安全保密提示、非法使用信用卡行為相關(guān)的法律責(zé)任和處理措施的提示、對申請人信用和權(quán)利義務(wù)有重大影響的其他內(nèi)容等信息。在通過信用卡領(lǐng)用合同(協(xié)議)或書面協(xié)議對通知方式進行約定的前提下，發(fā)卡銀行應(yīng)當提前45天以上采用明確、簡潔、易懂的語言將信用卡章程、產(chǎn)品服務(wù)等即將發(fā)生變更的事項通知持卡人。
規(guī)范信用卡營銷管理
《辦法》從營銷材料、人員管理、面談面簽、信息披露和保密義務(wù)、資料保存?zhèn)洳?個方面明確了監(jiān)管要求，對單一采用發(fā)卡量計件提成的考核方式、片面介紹業(yè)務(wù)信息、隱瞞重要信息、未經(jīng)客戶授權(quán)進行交叉銷售等行為作出了禁止性規(guī)定，并規(guī)定信用卡未經(jīng)持卡人激活，不得扣收任何費用(持卡人以書面、客服電話錄音、電子簽名、持卡人和發(fā)卡銀行雙方均認可的方式單獨授權(quán)扣收的費用以及換卡時已形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系除外)。
加強學(xué)生信用卡管理
《辦法》禁止對18周歲以下未成年人發(fā)卡(附屬卡除外)，向符合條件的同一申請人核發(fā)學(xué)生信用卡的發(fā)卡銀行不得超過兩家(附屬卡除外)?！掇k法》強調(diào)在發(fā)放學(xué)生信用卡之前，必須落實第二還款來源，取得第二還款來源方(父母、監(jiān)護人或其他管理人等)愿意代為還款的書面擔(dān)保材料，并確認第二還款來源方身份的真實性。在提高學(xué)生信用卡額度之前，必須取得第二還款來源方表示同意并愿意代為還款的書面擔(dān)保材料?！掇k法》還從初始額度、調(diào)整額度、充分告知、用卡教育等方面加強對年輕消費者和學(xué)生信用卡持卡人的管理。
強化信用額度管理
一是信用卡授信額度動態(tài)管理。發(fā)卡銀行應(yīng)當根據(jù)持卡人資信狀況、用卡情況和風(fēng)險信息對信用卡授信額度進行動態(tài)管理，并及時按照約定方式通知持卡人，必要時可以要求持卡人落實第二還款來源或要求其提供擔(dān)保。
二是信用卡授信額度合并管理。發(fā)卡銀行應(yīng)當對持卡人名下的多個信用卡賬戶授信額度、分期付款總體授信額度、附屬卡授信額度、現(xiàn)金提取授信額度等合并管理，設(shè)定總授信額度上限。
三是信用卡授信額度調(diào)減管理。在事先約定的情況下，發(fā)卡銀行可以對超過6個月未發(fā)生交易的信用卡調(diào)減授信額度。當持卡人身份證件被盜用、家庭財務(wù)狀況惡化、還款能力下降、預(yù)留聯(lián)系方式失效、資信狀況惡化、有非正常用卡行為等風(fēng)險信息時，發(fā)卡銀行有權(quán)立即停止上調(diào)額度、超授信額度用卡服務(wù)授權(quán)、分期業(yè)務(wù)授權(quán)等可能擴大信用風(fēng)險的操作，并視情況采取提高交易監(jiān)測力度、調(diào)減授信額度、止付、凍結(jié)或落實第二還款來源等風(fēng)險管理措施。
四是信用卡超授信額度管理。發(fā)卡銀行提供超限額用卡服務(wù)、收取超限費等必須以持卡人開通此項服務(wù)為前提。在持卡人開通超限額用卡服務(wù)之前，應(yīng)明確告知持卡人關(guān)于超限費收費形式、計算方式、關(guān)閉此項服務(wù)的權(quán)利等信息，一個賬單周期內(nèi)只能提供一次超授信額度用卡服務(wù)，在一個賬單周期內(nèi)只能收取一次超限費。
明確持卡人欠款償還順序
《辦法》根據(jù)信用卡賬戶欠款的逾期天數(shù)的不同，規(guī)定了不同的還款順序：逾期1～90天(含)的，按照先應(yīng)收利息或各項費用、后本金的順序進行沖還；逾期91天以上的，按照先本金、后應(yīng)收利息或各項費用的順序進行沖還。
完善催收管理
《辦法》對發(fā)卡銀行處理持卡人因特殊原因?qū)е聝斶€能力下降的情況作出了創(chuàng)新性安排，允許發(fā)卡銀行針對特定情況與持卡人平等協(xié)商，共同設(shè)計個性化還款協(xié)議，并對個性化還款協(xié)議的催收行為和后續(xù)處理予以規(guī)范，禁止不當催收行為，以保護具備還款意愿的持卡人權(quán)益。
強調(diào)特約商戶資質(zhì)審核管理
《辦法》規(guī)定，收單銀行應(yīng)當加強對特約商戶資質(zhì)的審核，實行商戶實名制，不得設(shè)定虛假商戶，不得因與特約商戶有其他業(yè)務(wù)往來而降低資質(zhì)審核標準和檢查要求，對批發(fā)類、咨詢類、投資類、中介類、公益類、低扣率商戶或可能出現(xiàn)高風(fēng)險的商戶應(yīng)當從嚴審核。對從事網(wǎng)上交易的商戶，應(yīng)當進行嚴格的審核和評估，以技術(shù)手段確保數(shù)據(jù)安全和資金安全。
注重收單銀行對第三方支付平臺的監(jiān)督管理
《辦法》要求收單銀行應(yīng)當按照外包管理要求對簽約的第三方支付平臺進行監(jiān)督管理，并有責(zé)任對與第三方支付平臺簽約的商戶進行不定期的資質(zhì)審核或交易行為抽查，以確保為從事合法業(yè)務(wù)的商戶提供服務(wù)。
重視特約商戶風(fēng)險管理
根據(jù)《辦法》，對特約商戶交易量突增、頻繁出現(xiàn)大額交易、整數(shù)金額交易、交易額與經(jīng)營狀況明顯不符、爭議款項過高、退款交易過多、退款額過高、拖欠退款額過高、出現(xiàn)退款欺詐、非法交易、商戶經(jīng)營內(nèi)容與商戶類別碼不符或收到發(fā)卡銀行風(fēng)險提示等情況，收單銀行應(yīng)及時采取有效措施，降低出現(xiàn)收單業(yè)務(wù)損失的風(fēng)險。對確認已出現(xiàn)虛假申請、信用卡套現(xiàn)、測錄客戶數(shù)據(jù)資料、泄露賬戶和交易信息、惡意倒閉等欺詐行為的特約商戶，收單銀行應(yīng)當及時采取撤除受理終端、妥善留存交易記錄等相關(guān)證據(jù)并提交公安機關(guān)處理、列入黑名單、錄入銀行卡風(fēng)險信息系統(tǒng)、與相關(guān)銀行卡組織共享風(fēng)險信息等有效的風(fēng)險控制措施。
明確信用卡業(yè)務(wù)外包的禁止性規(guī)定
根據(jù)《辦法》，發(fā)卡銀行不得將信用卡發(fā)卡營銷、領(lǐng)用合同(協(xié)議)簽約、授信審批、交易授權(quán)、交易監(jiān)測、資金結(jié)算
等核心業(yè)務(wù)外包給發(fā)卡業(yè)務(wù)服務(wù)機構(gòu)；收單銀行不得將特約商戶審核和簽約、資金結(jié)算、后續(xù)檢查和抽查、受理終端密鑰管理和密鑰下載工作外包給收單業(yè)務(wù)服務(wù)機構(gòu)。
規(guī)范信用卡風(fēng)險資產(chǎn)分類管理
《辦法》明確商業(yè)銀行應(yīng)當對信用卡風(fēng)險資產(chǎn)實行分類管理，分類標準如下：(1)正常類：持卡人能夠按照事先約定的還款規(guī)則在到期還款日前(含)足額償還應(yīng)付款項。(2)關(guān)注類：持卡人未按事先約定的還款規(guī)則在到期還款日足額償還應(yīng)付款項，逾期天數(shù)在1～90天(含)。(3)次級類：持卡人未按事先約定的還款規(guī)則在到期還款日足額償還應(yīng)付款項，逾期天數(shù)為91～120天(含)。(4)可疑類：持卡人未按事先約定的還款規(guī)則在到期還款日足額償還應(yīng)付款項，逾期天數(shù)在121～180天(含)。(5)損失類：持卡人未按事先約定的還款規(guī)則在到期還款日足額償還應(yīng)付款項，逾期天數(shù)超過180天。《辦法》鼓勵商業(yè)銀行采用更為審慎的信用卡資產(chǎn)分類標準，持續(xù)關(guān)注和定期比對與之相關(guān)的準備金計提、風(fēng)險資產(chǎn)計量等環(huán)節(jié)的重要風(fēng)險管理指標，并采取相應(yīng)的風(fēng)險控制措施。
加強對客戶隱私的保護
《辦法》要求商業(yè)銀行應(yīng)當嚴格遵守對客戶資料保密的原則，不得泄露客戶信息，在不同業(yè)務(wù)中使用客戶信息必須事先獲得客戶授權(quán)。商業(yè)銀行應(yīng)當確保對收單業(yè)務(wù)受理終端所有打印憑條上的信用卡號碼進行部分屏蔽，并確保業(yè)務(wù)系統(tǒng)只能存儲用于交易清分、資金結(jié)算、差錯處理所必需的最基本的賬戶信息，不得超過業(yè)務(wù)需求存儲信用卡相關(guān)信息。
《辦法》局限性分析
信用卡“逾期”概念仍需明確
《辦法》在“持卡人還款順序”以及“信用卡風(fēng)險資產(chǎn)分類管理”中出現(xiàn)了“逾期”概念，例如，發(fā)卡銀行收到持卡人還款時，按照以下順序?qū)ζ湫庞每ㄙ~戶的各項欠款進行沖還：逾期1～90天(含)的，按照先應(yīng)收利息或各項費用、后本金的順序進行沖還；逾期91天以上的，按照先本金、后應(yīng)收利息或各項費用的順序進行沖還。又如，持卡人未按事先約定的還款規(guī)則在到期還款日足額償還應(yīng)付款項，逾期天數(shù)在1～90天(含)為關(guān)注類風(fēng)險資產(chǎn)……。上述規(guī)定并未對“逾期”進行界定，“逾期”是指持卡人因未償還“最低還款額”形成的“逾期”還是指持卡人因未償還“全部應(yīng)付款項”形成的“逾期”。實踐中，商業(yè)銀行普遍將未償還“最低還款額”視為“逾期”。為避免商業(yè)銀行對“逾期”概念理解的偏差，監(jiān)管部門還需對此進一步細化。
商務(wù)差旅卡規(guī)定需要進一步完善
《辦法》對商務(wù)采購卡的規(guī)定較為詳細，如商務(wù)采購卡不得提取現(xiàn)金；銷戶時，賬戶余額應(yīng)當轉(zhuǎn)回其對應(yīng)的單位結(jié)算賬戶?！掇k法》對商務(wù)差旅卡是否可以提現(xiàn)以及銷戶時賬戶余額是否應(yīng)轉(zhuǎn)回其對應(yīng)的單位結(jié)算賬戶并沒有明確規(guī)定。1999年的《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定，單位人民幣卡賬戶的資金一律從其基本存款賬戶存入，不得存取現(xiàn)金；銷戶時，單位人民幣卡賬戶的資金應(yīng)當轉(zhuǎn)入其基本存款賬戶。根據(jù)《辦法》，《辦法》頒布之前制定的相關(guān)信用卡管理規(guī)定與《辦法》不一致的，以《辦法》為準。在《辦法》對商務(wù)差旅卡是否可以提現(xiàn)以及銷戶時賬戶余額是否應(yīng)轉(zhuǎn)回其對應(yīng)的單位結(jié)算賬戶沒有明確規(guī)定的情況下，是視為《辦法》放開了對商務(wù)差旅卡的上述限制，還是商務(wù)差旅卡還應(yīng)按照《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》的規(guī)定辦理提現(xiàn)及銷戶事宜，需要監(jiān)管部門對此進一步明確與完善。
部分條款規(guī)定仍需在實務(wù)中不斷細化
《辦法》對信用卡業(yè)務(wù)風(fēng)險管理作出了若干原則性規(guī)定，如要求商業(yè)銀行建立健全信用卡業(yè)務(wù)操作風(fēng)險的防控制度和應(yīng)急預(yù)案；建立科學(xué)合理的風(fēng)險監(jiān)測指標，適時采取相應(yīng)的風(fēng)險控制措施；合理確定本行學(xué)生信用卡的首次授信額度和根據(jù)用卡情況調(diào)整后的最高授信額度。但上述要求尚缺乏明確的執(zhí)行措施。例如，商業(yè)銀行針對操作風(fēng)險可以采取何種防控措施，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括哪些基本內(nèi)容。又如，“風(fēng)險監(jiān)測指標”應(yīng)該包括哪些指標，如何判斷風(fēng)險監(jiān)測指標“科學(xué)合理”，“合理”確定本行學(xué)生信用卡的首次授信額度和根據(jù)用卡情況調(diào)整后的最高授信額度的標準是什么，《辦法》也未作具體規(guī)定，需要商業(yè)銀行在實際工作中進一步探索。
商業(yè)銀行需要注意的問題
注意遵守相關(guān)禁止性規(guī)定
《辦法》新增了不少商業(yè)銀行開展信用卡業(yè)務(wù)過程中的禁止性規(guī)定，如“禁止營銷人員從事本行以外的信用卡營銷活動，不得在未征得信用卡申請人同意的情況下，將申請人資料用于其他產(chǎn)品和服務(wù)的交叉銷售”；“不得對營銷人員采用單一以發(fā)卡數(shù)量計件提成的考核方式，不得對催收人員采用單一以欠款回收金額提成的考核方式”；“信用卡未經(jīng)持卡人申請并開通超授信額度用卡服務(wù)，不得以任何形式扣收超限費”等。商業(yè)銀行應(yīng)注意遵守監(jiān)管機關(guān)的禁止性規(guī)定，及時對本行內(nèi)部制度進行修改完善，確保信用卡發(fā)展業(yè)務(wù)依法合規(guī)。
充分履行信息披露和風(fēng)險揭示的義務(wù)
商業(yè)銀行充分履行信息披露和風(fēng)險揭示義務(wù)是金融消費者“責(zé)任自擔(dān)”的前提。針對實踐中部分商業(yè)銀行信息披露不規(guī)范和風(fēng)險揭示不到位的問題，《辦法》中對此進一步規(guī)范。商業(yè)銀行在信用卡業(yè)務(wù)開展的過程中應(yīng)注意遵守《辦法》相關(guān)規(guī)定，切實保護客戶的知情權(quán)，對與客戶權(quán)利義務(wù)密切相關(guān)的“重要提示”應(yīng)在信用卡申請材料中以醒目方式列示，對產(chǎn)品的銷售不得有虛假、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏，不得有夸大或片面的宣傳，避免金融消費者對產(chǎn)品產(chǎn)生重大誤解等。
采取有效措施加強對特約商戶的管理
一、當前我國商業(yè)銀行信貸風(fēng)險管理存在的突出問題
近年來，隨著國家宏觀調(diào)控政策、市場環(huán)境和企業(yè)經(jīng)營狀況的變化，我國商業(yè)銀行面臨的信貸資產(chǎn)風(fēng)險出現(xiàn)了新特點、新動向。梳理概括起來主要存在以下方面：
1、關(guān)聯(lián)企業(yè)集團融資黑洞，有的明星企業(yè)存在泡沫破裂風(fēng)險。
在商業(yè)銀行的實際操作過程中，一方面由于商業(yè)銀行對集團關(guān)聯(lián)性企業(yè)授信風(fēng)險認識不足，對集團客戶多頭授信和過度授信，造成銀行授信超過集團客戶的承債能力；另一方面，一些集團性客戶在自身利益與銀行利益發(fā)生沖突時，利用其股權(quán)結(jié)構(gòu)的特殊性，通過不正常的資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易、產(chǎn)權(quán)變動等形式逃廢銀行債務(wù)，形成巨額的資金黑洞。這幾年，如銀廣夏、達爾曼、德隆、上海周正毅等企業(yè)集團或家族關(guān)聯(lián)企業(yè)貸款問題相繼出現(xiàn)，銀行信貸資產(chǎn)損失慘重，充分暴露了商業(yè)銀行對這些集團客戶的授信存在較大的風(fēng)險隱患。
在我國資本市場中存在一個怪圈，越是規(guī)模大的明星企業(yè)、越是資金寬裕的企業(yè)、越是眾多的商業(yè)銀行爭搶的對象，即使這些企業(yè)不能提供財務(wù)報表，很多商業(yè)銀行也會因為其他銀行的搶“貸”行為而處于一種非理性的盲目跟進狀態(tài)，如現(xiàn)在普遍存在的崇拜上市公司、明星企業(yè)現(xiàn)象，一些商業(yè)銀行往往就是憑借有些企業(yè)上市和名牌的光環(huán)，不惜降低授信門檻，對這些企業(yè)存在的風(fēng)險考慮較少，泡沫越吹越大，最終導(dǎo)致破裂。如達爾曼等一批上市公司摘牌退市，明星企業(yè)泡沫破裂、黯然倒閉，給眾多商業(yè)銀行帶來了巨大的損失。
2、企業(yè)資金鏈轟然斷裂，產(chǎn)能過剩突發(fā)行業(yè)信用風(fēng)險。
不少企業(yè)在追求規(guī)模的持續(xù)擴張和利潤快速增長的同時，忽視了不斷擴大的資金缺口和債務(wù)規(guī)模，盡管技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)在市場上依然有競爭力，但由于超負債經(jīng)營，財務(wù)基礎(chǔ)脆弱問題突出，一旦遇到資金鏈斷裂，就會像“達爾曼”、“德隆”、“托普”、“三九”等多家上市企業(yè)相繼陷入到正常經(jīng)營難以維繼的困境，并突發(fā)債務(wù)危機，商業(yè)銀行資產(chǎn)為此遭到嚴重損失的實例很多。
尤其是低水平重復(fù)建設(shè)和盲目投資的背后，是大量的銀行信貸。目前已出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的行業(yè)，由于以往盈利能力較強，’往往是商業(yè)銀行相繼追逐的對象，造成商業(yè)銀行信貸資金的過度集中與投入。而產(chǎn)能過剩行業(yè)作為當前國家宏觀調(diào)控的重點，相關(guān)行業(yè)的企業(yè)在結(jié)構(gòu)調(diào)整中很可能出現(xiàn)嚴重的資金缺口，經(jīng)營將面臨嚴峻的考驗，一些企業(yè)很可能因此破產(chǎn)。影響較大的如“鐵本事件”，該項目不僅違規(guī)，而且屬產(chǎn)能過剩行業(yè)，被查處后項目下馬，致使6家銀行43億元巨額貸款成為新的不良資產(chǎn)。上述分析表明，我國銀行業(yè)有10％左右的不良資產(chǎn)來自于國家主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，信貸政策與產(chǎn)業(yè)政策脫節(jié)所帶來的后果令人擔(dān)憂。
3、房地產(chǎn)市場價格上下波動，潛伏著房地產(chǎn)信貸風(fēng)險。
2007年以來，國家雖然針對房地產(chǎn)等固定資產(chǎn)投資規(guī)模過大、增長速度過快等問題，及時采取一系列調(diào)控措施，嚴把土地、信貸“閘門”，房地產(chǎn)市場調(diào)控取得初步成效。但是，房地產(chǎn)市場發(fā)展中的一些較為突出問題尚未得到根本解夾，不少房地產(chǎn)項目開發(fā)中因開發(fā)商資質(zhì)問題，手續(xù)問題，銀企人員內(nèi)外串通違規(guī)交易，以及辦理房地產(chǎn)假按揭問題，把巨大的次級貸風(fēng)險危機轉(zhuǎn)嫁給了商業(yè)銀行。而一些商業(yè)銀行由于沒有認真研究制定穩(wěn)健的房地產(chǎn)信貸政策和發(fā)展戰(zhàn)略，也未能科學(xué)把握房地產(chǎn)貸款的成本和風(fēng)險變化，出現(xiàn)了重經(jīng)營發(fā)展，輕內(nèi)部控制，盲目跟進和集中過度授信現(xiàn)象，致使商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款存在著較為嚴重的次級貸問題，風(fēng)險逐步增大。
2007年，銀監(jiān)會會同央行重點調(diào)整和細化了房地產(chǎn)開發(fā)貸款和住房消費貸款管理政策，對于首套中小戶型自住住房的貸款條件予以優(yōu)惠，嚴格了非自住住房、商用房、二套房的貸款標準，并提高了此類貸款首付款比例和貸款利率。據(jù)不完全統(tǒng)計：2007年12月全國70個大中城市房價上漲10.5％。2007年12月，全國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲10.5％，漲幅與上月持平；環(huán)比上漲0.2％，漲幅比上月降低0.6個百分點。主要有：一是新建商品住房銷售價格同比上漲11.4％漲幅比上月低0.8個百分點；環(huán)比上漲0.3％，漲幅比上月低0.7個百分點。分類別看，經(jīng)濟適用房、普通住房和高檔住房銷售價格同比分別上漲3.9％、12.1％和11.8％，環(huán)比分別上漲0.0％、0.3％和0.2％。二是二手住房銷售價格同比上漲11.4％，漲幅比上月高2.1個百分點；與上月比，二手住房銷售價格與上月持平。三是非住宅商品房銷售價格同比上漲7.0％，漲幅比上月高0.6個百分點；環(huán)比上漲0.1％，漲幅比上月低0.3個百分點。辦公樓、商業(yè)娛樂用房和工業(yè)倉儲用房銷售價格同比分別上漲8.3％、8.0％和5.2％，由于存在漸進式通脹的壓力，房地產(chǎn)市場的波動。2007年，銀行業(yè)中長期貸款增加一個很重要的增量因素是個人中長期貸款的迅猛增加，對此，2007年我國央行雖已出臺第二套房貸的補充細則，但下一步則需金融機構(gòu)在執(zhí)行中嚴格把關(guān)。如何更有效地縮小中長期貸款利差、抑制商業(yè)銀行中長期貸款沖動，應(yīng)當引起國內(nèi)商業(yè)銀行的高度重視。
針對當前房地產(chǎn)潛在信貸風(fēng)險加大的情況，中國銀監(jiān)會正通過現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)測和實地調(diào)研等手段，逐月、逐季對房地產(chǎn)信貸質(zhì)量進行密切跟蹤和風(fēng)險排查，旨在加強對房地產(chǎn)貸款的風(fēng)險提示，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機構(gòu)切實防范房地產(chǎn)信貸風(fēng)險。
中圖分類號：F830文獻標識碼：A文章編號：1006-1428（2006）11-0038-04
一、建立商業(yè)銀行破產(chǎn)制度與金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的必要性
1．建立商業(yè)銀行破產(chǎn)制度的必要性：效率。
在我國，由于商業(yè)銀行傳統(tǒng)上是國有銀行壟斷，一方面銀行的經(jīng)營活動受行政干預(yù)明顯，另一方面銀行的經(jīng)營虧損也主要由國家來承擔(dān)。國有銀行一直未能實現(xiàn)真正的市場化，沒有必要也不可能建立起銀行的破產(chǎn)機制。但隨著商業(yè)銀行業(yè)的市場化，股份制商業(yè)銀行，信用合作社，外資銀行等各種投資形式的商業(yè)銀行機構(gòu)不斷出現(xiàn)和發(fā)展。在各種商業(yè)銀行林立的競爭局面下，已經(jīng)有并將有更多的商業(yè)銀行機構(gòu)會由于經(jīng)營不力而出現(xiàn)資不抵債，甚至出現(xiàn)擠兌銀行的現(xiàn)象。因此，在中國商業(yè)銀行領(lǐng)域建立規(guī)范的市場退出制度，尤其是破產(chǎn)制度是刻不容緩的事情。雖然銀行破產(chǎn)制度的引入會在一定程度上增加銀行體系的脆弱性，但也會增加銀行體系的整體效率。
2．對商業(yè)銀行進行監(jiān)管的必要性：穩(wěn)定。
首先，銀行業(yè)是一個具有較大脆弱性和很強負外部性效應(yīng)的行業(yè)。著名的“DD”模型(Diamond and Dybvigr，1983)說明，銀行的基本功能是將不具流動性的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流動性的資產(chǎn)，但是正是這種功能本身使銀行容易遭受擠兌。而且一家銀行的破產(chǎn)倒閉可能誘發(fā)“多米諾骨牌”效應(yīng)，引起銀行體系的連鎖反應(yīng)，出現(xiàn)銀行恐慌。另外一方面，銀行體系還支撐著整個社會的支付結(jié)算體系。如果一家銀行出現(xiàn)流動性危機，就可能會破壞了整個支付結(jié)算體系，并通過貨幣信用緊縮影響經(jīng)濟增長。
其次，商業(yè)銀行具有較高的市場進入壁壘，而一旦進入運行，又會形成規(guī)模效益；同時，如果一家商業(yè)銀行占據(jù)了相當?shù)氖袌龇蓊~，其他類似的金融機構(gòu)的進入障礙就會加大，競爭就會減少，這意味著銀行市場具有自然壟斷特征。為了避免出現(xiàn)強大的金融寡頭，需要金融管制（Meltzer，1967)。
最后，銀行業(yè)存在典型的信息不對稱和不完全，商業(yè)銀行的資產(chǎn)大部分體現(xiàn)為貸款，而商業(yè)銀行的負債則體現(xiàn)為銀行存款。商業(yè)銀行如何運用儲戶的資金并保證到期收回本金和利息，在運行過程中存在明顯的信息不對稱和不完全，由此產(chǎn)生了檸檬問題(Akerloel970)――在金融市場中具體表現(xiàn)為“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”。為了解決對金融中介機構(gòu)的“監(jiān)視”問題，只能由沒有私利的政府來提供金融監(jiān)管這種準公共產(chǎn)品，保證金融市場的健康和安全。
3．建立商業(yè)銀行破產(chǎn)制度與金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的必要性：兼顧效率與穩(wěn)定。
首先，在銀行業(yè)破產(chǎn)制度與金融監(jiān)管進行協(xié)調(diào)是必要的。很顯然，建立商業(yè)銀行的破產(chǎn)制度和金融監(jiān)管之間有一定的矛盾。金融監(jiān)管強調(diào)的是金融穩(wěn)定；而商業(yè)銀行破產(chǎn)制度的建立，則主要是為了保證債權(quán)人和投資者利益。所以金融監(jiān)管的主要目的之一正是要避免出現(xiàn)商業(yè)銀行破產(chǎn)現(xiàn)象，這也正是在銀行業(yè)破產(chǎn)制度與金融監(jiān)管進行協(xié)調(diào)的必要性所在。
其次，在商業(yè)銀行破產(chǎn)制度與金融監(jiān)管之間建立協(xié)調(diào)機制是可能的。一方面，破產(chǎn)制度的建立是對金融監(jiān)管的補充，或者可以說是金融監(jiān)管的一個組成部分。破產(chǎn)制度建立的最終目的不是為了讓有問題的銀行機構(gòu)破產(chǎn)，而是建立一種市場的懲罰機制，對銀行機構(gòu)提供一種警戒和壓力，督促市場上的商業(yè)銀行加強管理，提高效益，而這也正是金融監(jiān)管的宗旨所在。另一方面，加強金融監(jiān)管也是建立銀行業(yè)破產(chǎn)制度的一個重要內(nèi)容。由于破產(chǎn)制度建立的根本目的不是為了破產(chǎn)，而相反是為了督促金融機構(gòu)以避免出現(xiàn)破產(chǎn)，有效完善的金融監(jiān)管很顯然有力地促進了這一目標的實現(xiàn)。
金融穩(wěn)定是各國監(jiān)管的目標之一，但它不應(yīng)該成為監(jiān)管當局的最終目標，金融監(jiān)管的最終目標應(yīng)該是在金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，追求金融效率的提高，并由此實現(xiàn)社會凈福利的最大化。如果把金融穩(wěn)定劃分為個體穩(wěn)定和全局穩(wěn)定，短期穩(wěn)定和長期穩(wěn)定，當他們出現(xiàn)矛盾時，顯然全局穩(wěn)定與長期穩(wěn)定比個體穩(wěn)定和短期穩(wěn)定更為重要。銀行機構(gòu)破產(chǎn)制度的建立，可能從短期來看對某些個體機構(gòu)會出現(xiàn)不穩(wěn)定，但對整個銀行體系的長期穩(wěn)定卻是非常必要的(楊德勇，2000)。所以，商業(yè)銀行破產(chǎn)制度的建立和金融監(jiān)管從根本目的來說是一致的，它們一個從外部進行管理，一個激發(fā)金融機構(gòu)內(nèi)部的管理，為實現(xiàn)金融體系的健康安全有效運行共同提供制度基礎(chǔ)。
二、我國商業(yè)銀行破產(chǎn)制度與金融監(jiān)管的現(xiàn)狀
1．我國商業(yè)銀行破產(chǎn)制度的現(xiàn)狀。
20世紀的最后幾年，海南發(fā)展銀行和廣國投等金融機構(gòu)相繼關(guān)閉揭開了中國金融業(yè)市場退出的序幕，包括銀行在內(nèi)的金融機構(gòu)的破產(chǎn)制度已經(jīng)開始在中國出現(xiàn)，這無疑是中國金融體系在市場化進程中的一個重要進步。但作為一個發(fā)展中的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家，中國商業(yè)銀行破產(chǎn)制度的真正建立和完善還有很長的路要走。主要表現(xiàn)在：
（1）以弱并弱。如海南28家城市信用社在市場退出中選擇了由海南發(fā)展銀行收購的方式，以弱并弱。拖累了接受并購主體的業(yè)務(wù)經(jīng)營，最終海發(fā)行也陷入關(guān)閉的境地。（2）增加了風(fēng)險。對問題嚴重的銀行處置時由國家銀行進行整體業(yè)務(wù)托收監(jiān)管，沒有剝離不良債權(quán)，免除了原經(jīng)營者清收不良債權(quán)的義務(wù)，不利于追究其責(zé)任。原出資人承擔(dān)損失不夠，形成較高的道德風(fēng)險。（3）行政干預(yù)過多。在商業(yè)銀行退出方式中采用政府行政撮合，沒有利益基礎(chǔ)的并購，會導(dǎo)致并購雙方之間內(nèi)耗增加，降低了經(jīng)營的效率，而且使政府付出了成本較高，對于維護國家金融安全會產(chǎn)生消極的影響。（4）退出過程中監(jiān)管不透明，監(jiān)管成本過高，破產(chǎn)機制沒有制度化。
造成我國商業(yè)銀行破產(chǎn)制度存在這些問題的原因是多方面的，包括國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)處置問題，商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)不明晰問題，我國破產(chǎn)法規(guī)建設(shè)落后的問題，但筆者認為，缺乏完善有效的金融監(jiān)管也是破產(chǎn)制度在銀行業(yè)乃至金融領(lǐng)域遲遲未能建立的重要原因。
2．我國對銀行業(yè)金融監(jiān)管的現(xiàn)狀。
我國對銀行業(yè)的監(jiān)管歷史并不短，監(jiān)督力度也不小。但總體來看，對銀行業(yè)的監(jiān)管還是存在一系列問題。雖然近年來，《商業(yè)銀行法》等相繼出臺，使我國的金融監(jiān)管向法制化方向邁出了可喜的一步，但還有待于進一步充實、完善和實施。
結(jié)合商業(yè)銀行破產(chǎn)制度的建立，目前中國對商業(yè)銀行的監(jiān)管還存在以下問題：
(1)我國還沒有建立起完備的金融安全網(wǎng)。廣義的金融安全網(wǎng)由金融監(jiān)管當局的謹慎性監(jiān)管、中央銀行的最后貸款人手段和存款保險制度三部分構(gòu)成。金融安全網(wǎng)可以發(fā)揮風(fēng)險防范、風(fēng)險補償、危機救助處理等功能，起著金融業(yè)穩(wěn)定器的作用。謹慎性監(jiān)管缺乏，必然出現(xiàn)更多有問題銀行面臨破產(chǎn)危機，銀行業(yè)的安全和穩(wěn)定受到挑戰(zhàn)；而風(fēng)險補償和危機救助措施的缺位，更使有問題銀行的退出和破產(chǎn)給其他銀行和金融機構(gòu)帶來沖擊。然而由于我國至今還沒有建立起公開的存款保險制度，因此我國的金融安全網(wǎng)是不完備的。
(2)強調(diào)市場進入的限制，而對銀行運營監(jiān)管落后；過分強調(diào)外在約束，缺乏破產(chǎn)機制的約束。我國的商業(yè)銀行對市場進入的管理很嚴格，門檻很高，但對銀行在運行過程中的風(fēng)險監(jiān)管不夠，而且金融監(jiān)管過于依賴監(jiān)管當局的外在約束，而對商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險控制措施和市場約束機制重視不夠。在沒有破產(chǎn)制度約束的情況下，很多銀行機構(gòu)很有可能并不按照謹慎性原則遵循外部監(jiān)管要求和建立內(nèi)部監(jiān)管制度，甚至可以通過政府的救助獲取違規(guī)經(jīng)營的收益。例如對中銀信的處理，盡管其股東的原始投資已經(jīng)完全喪失，但在對其的收購協(xié)議中，原來股東仍然按照1∶1的比例得到了償付。這無疑助長了銀行等金融機構(gòu)的道德風(fēng)險，違背了金融監(jiān)管的初衷。
(3)我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管對風(fēng)險的監(jiān)管不夠全面，技術(shù)手段低下。我國商業(yè)銀行至今所面臨的風(fēng)險主要表現(xiàn)為信用風(fēng)險，因此金融監(jiān)管也主要側(cè)重于對信用風(fēng)險的監(jiān)管。隨著外資銀行的不斷進入中國市場，銀行業(yè)競爭的升溫，我國商業(yè)銀行將涉及更多的中間業(yè)務(wù)和表外業(yè)務(wù)，除了信用風(fēng)險外，還會面臨市場風(fēng)險、操作風(fēng)險的影響，但我國商業(yè)銀行在這方面的管理能力和水平明顯不夠。長期以來，我國商業(yè)銀行風(fēng)險管理以定性分析為主，在風(fēng)險識別、度量和監(jiān)測方面科學(xué)性不夠，與國際上先進銀行大量運用數(shù)理統(tǒng)計模型、金融工程等方法相比比較落后。在這種情況下引進商業(yè)銀行的破產(chǎn)制度，必然會引起銀行業(yè)的動蕩和混亂，并危及國家金融安全和穩(wěn)定。
由以上分析可以看出，中國銀行業(yè)破產(chǎn)制度遲遲未能正式建立的一個重要原因正是缺乏有效的配套監(jiān)管措施，而商業(yè)銀行監(jiān)管落后的一個很大原因也在于監(jiān)管并沒有真正面向市場和效率，沒有破產(chǎn)制度的引入，銀行監(jiān)管很難達到銀行業(yè)整體效率提高和銀行業(yè)整體穩(wěn)定的目標。
三、建立我國商業(yè)銀行破產(chǎn)制度及其與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制
如上所述，在我國銀行業(yè)至今尚未建立起真正的破產(chǎn)制度，其中一個重要原因就是對銀行業(yè)的監(jiān)管法規(guī)和措施沒有完善，不敢貿(mào)然在銀行業(yè)引進破產(chǎn)機制，以免造成銀行業(yè)和整個國民經(jīng)濟的混亂。所以，在我國，建立商業(yè)銀行的破產(chǎn)制度與加強對商業(yè)銀行的監(jiān)督管理是必須同時進行的，只有在建立了真正有效的金融安全網(wǎng)的前提下，才可能完全建立起商業(yè)銀行的破產(chǎn)制度，并進一步促進監(jiān)管的力度。我們一方面需要從兩個領(lǐng)域分別著手進行改進與完善，另一方面更需要二者間建立有效的協(xié)調(diào)機制。
1．首先，要完善我國金融監(jiān)管體系。
(1)在放松市場進入限制的同時，加強對商業(yè)銀行運營的監(jiān)管。我國一直對商業(yè)銀行的進入設(shè)置非常高的壁壘。與此對應(yīng)的是中國的銀行市場退出壁壘也很高，到目前為止，還沒有一家商業(yè)銀行真正的破產(chǎn)退出市場。這也并非中國獨有現(xiàn)象，從世界各國來看，高進入壁壘必然伴隨高退出壁壘，而退出壁壘的降低也要求市場進入壁壘的放松。例如，美國在1945―1980年間，對銀行分支機構(gòu)的設(shè)置和業(yè)務(wù)范圍、利率進行了嚴格限制，其間發(fā)生商業(yè)銀行倒閉107家，1981年以后隨著這些限制的取消，到1992年，退出市場的銀行達到1524個。日本在1945到1990年間，沒有發(fā)生銀行退出事件，此時期日本對銀行采取了市場進入限制和利率業(yè)務(wù)限制，1990年到2000年，日本共有超過35家銀行退出市場，而此期間日本銀行的上述限制均取消。
所以，一方面為了在我國商業(yè)銀行建立破產(chǎn)制度，增加商業(yè)銀行的競爭從而促進銀行效率的提高，我國銀行業(yè)的進入壁壘也應(yīng)該降低。另一方面，在破產(chǎn)機制建立起來后，進入壁壘的降低將伴隨銀行倒閉和破產(chǎn)的增加，要避免給中國的銀行體系以至于國民經(jīng)濟帶來影響，加強對商業(yè)銀行的運營監(jiān)管是必然選擇。
(2)參照國際金融業(yè)監(jiān)管的標準，改革和完善我國的金融監(jiān)管。既要建立完善的監(jiān)管法規(guī)體系，設(shè)置合理的監(jiān)管機構(gòu)；又要加強金融機構(gòu)的信息披露，強化市場約束作用。新《巴塞爾資本協(xié)議》明確指出市場約束是有效銀行監(jiān)管的必要補充。而市場約束作用的發(fā)揮又依賴于商業(yè)銀行的公開信息披露，因此，商業(yè)銀行公開的信息披露已成為大勢所趨。隨著加入WTO后我國金融市場的不斷開放，銀行競爭加劇，銀行監(jiān)管方式改變，按照新《巴塞爾資本協(xié)議》的要求改善我國的信息披露是大勢所趨。
(3)健全商業(yè)銀行的內(nèi)控制度，在注重信用風(fēng)險管理的同時，實行全面的風(fēng)險監(jiān)管。由于金融機構(gòu)面臨的風(fēng)險越來越多，因此，監(jiān)管當局在制定監(jiān)管指標時就要充分地考慮到各種風(fēng)險，對各種風(fēng)險的程度都進行監(jiān)督，而不僅僅局限于對信用風(fēng)險的衡量和化解。建立信息傳遞控制機制和有效的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，識別評估和控制銀行風(fēng)險。只有這樣，才能將金融體系的風(fēng)險控制到最低程度。
2．在完善監(jiān)管的前提下在我國商業(yè)銀行引進破產(chǎn)制度。
(1)盡快制定頒布有關(guān)金融機構(gòu)破產(chǎn)的法律法規(guī)，以及與之配套的實施細則和操作辦法。在關(guān)于金融機構(gòu)市場退出立法過程中，要大膽借鑒和吸收國外金融機構(gòu)市場退出的法律法規(guī)和經(jīng)驗，同時要結(jié)合我國的經(jīng)濟金融現(xiàn)實，尤其要充分考慮到金融機構(gòu)的特殊性，在原則、程序、方法上有別于一般工商企業(yè)的破產(chǎn)法，在立法宗旨、適用范圍、市場退出的界限與標準、市場退出后金融機構(gòu)員工善后措施、市場退出的主持者及其權(quán)力邊界、市場退出的程序等方面應(yīng)做出特殊規(guī)定。
(2)建立存款保險制度。為了避免一家銀行的破產(chǎn)傳染到其他銀行而產(chǎn)生銀行倒閉的“多米諾骨牌”現(xiàn)象，必須在有問題銀行和健康銀行之間建立起一道“防火墻”。從其他國家的經(jīng)驗看，要防止擠兌風(fēng)潮和金融危機，維護公眾信心，建立存款保險制度是目前最可行的方法。雖然該制度存在很大的道德風(fēng)險問題，但在我國雖然沒有建立明確的存款保險制度，實際存在著隱性的存款保險制度，對于一般所說的幾種類型的道德風(fēng)險：銀行高風(fēng)險投資、存款者削弱對銀行監(jiān)督選擇約束、監(jiān)管當局放松監(jiān)管和存款保險機構(gòu)放棄對有問題銀行的救助，前三類道德風(fēng)險在我國已經(jīng)存在，甚至可以說這些道德風(fēng)險超過了在存款保險制度下的同類風(fēng)險，所以建立顯性存款保險制度對我國銀行業(yè)目前的狀況是利大于弊的。在對待存款保險制度的收益和弊端問題上，關(guān)鍵的是應(yīng)該如何減小和防范道德風(fēng)險的發(fā)生，例如，建立私人和政府兩級保險機構(gòu)，私人機構(gòu)承擔(dān)正常時期的破產(chǎn)保險，政府承擔(dān)危機時期保險；實行差別保險費率；確定存款保險的最高限額等，而不是放棄存款保險制度本身。
3．進一步加強破產(chǎn)制度與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制。
(1)從機構(gòu)設(shè)置完善二者之間的協(xié)調(diào)。
存款保險公司的建立肯定會成為銀行體系監(jiān)管部門的有力補充，從而形成以人民銀行、銀監(jiān)會和存款保險機構(gòu)為主體的銀行監(jiān)管組織體系。但是，存款保險公司的監(jiān)督職能又和其他幾個部門不大相同，它主要是為金融機構(gòu)創(chuàng)造一種有效的市場退出機制，它的職能直接定位于對金融業(yè)的風(fēng)險狀況監(jiān)管及對有問題的和瀕于倒閉破產(chǎn)的金融機構(gòu)進行救助和破產(chǎn)處理。為了使存款保險機構(gòu)與其他監(jiān)管部門之間更好的協(xié)調(diào)，避免監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管，可以在存款保險機構(gòu)內(nèi)部建立一個獨立、權(quán)威的金融風(fēng)險監(jiān)控部門，專門對金融風(fēng)險進行研究、控制和處理，這樣，一方面存款保險機構(gòu)可以擁有用于風(fēng)險監(jiān)管的信息，另一方面，可以把人民銀行、銀監(jiān)會等機構(gòu)解放出來，把更多的精力投放到各自獨有的職能中去，但同時通過信息共享機制，也可以獲得自己需要的準確、及時的監(jiān)管信息。
(2)通過商業(yè)銀行破產(chǎn)制度建立金融監(jiān)管中風(fēng)險防范預(yù)警機制。
商業(yè)銀行破產(chǎn)制度的職能不僅在于事后及時補救，更重要的是，它具有事前風(fēng)險防范的機制。存款保險機構(gòu)是按照經(jīng)濟利益的原則而建立的保險公司，它在執(zhí)行政策使命的過程中，是按照經(jīng)濟利益的原則來展開業(yè)務(wù)活動的，因此，存款保險公司為避免風(fēng)險銀行破產(chǎn)而支付大量的賠償金，勢必要通過建立一定的機制對投保銀行進行風(fēng)險發(fā)現(xiàn)和約束，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險超過警戒線，就會立即采取相應(yīng)的對策。各國存款保險機構(gòu)都要求投保銀行接受它的檢查和指導(dǎo)，并對經(jīng)營不善的銀行提出警告，如美國FDIC就十分重視事前防范銀行倒閉，在投保協(xié)議書中就明確要求各投保銀行必須定期報送資產(chǎn)負債表、損益表及其他專項業(yè)務(wù)報表，并無條件接受FDIC的不定期檢查，以便及時發(fā)現(xiàn)問題，及時采取有效措施加以解決。
(3)從運行程序完善二者之間的協(xié)調(diào)。
在對商業(yè)銀行的日常監(jiān)管中，主要由現(xiàn)有的金融監(jiān)管部門進行，根據(jù)審慎性原則實施監(jiān)督管理，對違反監(jiān)管法規(guī)的銀行采取監(jiān)管措施，同時包括銀行本身的措施和對銀行經(jīng)理、董事和股東的措施，此外，主要監(jiān)管部門還擁有銀行許可證的發(fā)放和吊銷的權(quán)力。在此時期，存款保險公司應(yīng)該配合監(jiān)管機構(gòu)在商業(yè)銀行的風(fēng)險預(yù)防方面協(xié)調(diào)監(jiān)管，充分利用部門之間的信息共享平臺，使得各方能在第一時間獲得準確、有用的信息。一旦在有問題金融機構(gòu)宣布倒閉以后，應(yīng)該將其統(tǒng)一交給存款保險公司接管處置。此時存款保險公司作為最大的債權(quán)人被賦予接管人的職能，負責(zé)對投保銀行監(jiān)督、檢查，對發(fā)生支付風(fēng)險的銀行提供資金援助，物色、聯(lián)系其他銀行對瀕臨倒閉銀行進行購并和對退出市場的銀行進行清算處置等業(yè)務(wù)。
參考文獻：
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中圖分類號：F830.49文獻標識碼：b 文章編號：1006-1770(2007)04-037-04
資本監(jiān)管是審慎銀行監(jiān)管的核心，要求銀行持有超過最低要求資本比例等，降低了單個銀行失敗的概率從而提高銀行體系的安全性。本文討論1988年資本協(xié)議的主要內(nèi)容、歷史貢獻和存在的缺陷；介紹新資本協(xié)議的主要內(nèi)容和國際影響，最后提出幾點總結(jié)性意見。
一、1988年資本協(xié)議及其影響
（一）1988年資本協(xié)議的主要內(nèi)容
1998年7月15日，巴塞爾委員會正式公布了在銀行監(jiān)管史具有里程碑意義的“1988年資本協(xié)議”。1988年資本協(xié)議的主要目標包括兩個方面:一是增強國際銀行業(yè)的安全性和穩(wěn)健性；二是提高銀行競爭的國際公平性，消除銀行國際競爭不平等的根源。1988年資本協(xié)議核心內(nèi)容主要包括以下四個方面：
一是確立了監(jiān)管資本的概念及其構(gòu)成。在1988年資本協(xié)議框架下，監(jiān)管資本分為三個層次：第一層次是核心資本，主要包括實收資本、公開儲備；第二個層次是附屬資本，主要包括非公開儲備、重估儲備以及一些債務(wù)資本工具；第三層次是“三級資本”，特指用于抵御市場風(fēng)險的短期次級債券。二是粗線條地規(guī)定了資產(chǎn)的風(fēng)險權(quán)重。1988年資本協(xié)議根據(jù)資產(chǎn)類別、性質(zhì)以及債務(wù)主體的不同，將資產(chǎn)分為0%、（10%）、20%、50%和100%五個風(fēng)險檔次，用于計算風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)。三是將表外項目納入了資本監(jiān)管的框架。布雷頓森林體系崩潰以后，商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)迅速膨脹，到20世紀80年代中期，主要銀行的或有負債達到了股東權(quán)益的好幾十倍，對銀行體系的穩(wěn)健運行形成了沖擊。11988年資本協(xié)議充分認識到表外業(yè)務(wù)的危害性，對表外業(yè)務(wù)采取特別的處理方法，對表外業(yè)務(wù)提出了明確的資本要求。四是統(tǒng)一了最低資本充足率要求。1988年資本協(xié)議規(guī)定，商業(yè)銀行資本充足率不得低于8%，核心資本充足率不得低于4%。8%的最低資本充足率要求，反映了發(fā)達國家銀行市場的風(fēng)險狀況，也體現(xiàn)十國集團內(nèi)部相互妥協(xié)的結(jié)果。
1988年資本協(xié)議后，適應(yīng)金融市場發(fā)展的需要，巴塞爾委員會先后進行了幾次調(diào)整和修訂，如1991年將貸款損失一般準備納入附屬資本；基于對OECD成員國國別風(fēng)險差異的認識，1994年調(diào)整了對所有成員國給予同一風(fēng)險權(quán)重的做法。具有革命性的修訂是1996年出臺的“市場風(fēng)險資本監(jiān)管補充規(guī)定”，允許符合條件的商業(yè)銀行使用內(nèi)部模型計算市場風(fēng)險資本要求，為商業(yè)銀行改進風(fēng)險管理提供了激勵。
（二）1988年資本協(xié)議的歷史貢獻
90年代以來，全球100多個國家參照1988年資本協(xié)議建立了資本監(jiān)管框架。1997年，1988年資本協(xié)議被寫入《有效銀行監(jiān)管核心原則》，成為“資本監(jiān)管的國際標準”。
1、提供了衡量銀行體系穩(wěn)健性的統(tǒng)一標桿。1988年資本協(xié)議后，“監(jiān)管資本與風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的比例”作為資本充足率監(jiān)管主要指標得到國際銀行業(yè)的普遍認可，8%的最低資本要求仍被共同遵守，相當一部分國家在此基礎(chǔ)上提出了更高的資本要求。國際組織在評估各國銀行體系穩(wěn)健性時，資本充足率水平也是最重要指標；評級機構(gòu)以及社會公眾對銀行體系穩(wěn)健性的分析也很大程度上基于資本充足率水平的判斷。正是在1988年資本協(xié)議的推動下，資本監(jiān)管才發(fā)展成為審慎銀行監(jiān)管的核心。
2、增強了全球銀行體系的安全性。為確保在1992年底商業(yè)銀行資本充足率達到8%。發(fā)達國家銀行通過增加資本工具發(fā)行、壓縮信貸規(guī)模和調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)了資本充足率長期下降的趨勢。到1992年底，十國集團國家絕大多數(shù)商業(yè)銀行資本充足率達到了8%。十國集團國家商業(yè)銀行資本充足率平均水平由1988年底的9.3%提高到1996年底的11.2%。上個世紀90年代先后爆發(fā)了北歐國家、墨西哥以及東南亞金融危機，但并未引發(fā)全球范圍內(nèi)的金融危機，與主要經(jīng)濟體銀行體系抵御風(fēng)險能力增強也不無關(guān)系。
3、推動了風(fēng)險監(jiān)管理念的形成和發(fā)展。1988年資本協(xié)議體現(xiàn)了監(jiān)管思想的重大轉(zhuǎn)變。首先是監(jiān)管視角從銀行體外轉(zhuǎn)向銀行體內(nèi)。此前的銀行監(jiān)管強調(diào)對銀行的外部約束，而對銀行本身風(fēng)險關(guān)注不夠，1988年資本協(xié)議首次在全球范圍內(nèi)要求銀行持有與其資產(chǎn)風(fēng)險狀況相適應(yīng)的資本，提高了對銀行風(fēng)險的重視程度。二是突出動態(tài)監(jiān)管的理念。商業(yè)銀行的風(fēng)險是不斷變化的，要求商業(yè)銀行持續(xù)地達到最低資本充足率要求，可以對商業(yè)銀行實施動態(tài)地約束，防止風(fēng)險的盲目擴張和累積。三是推動對表外風(fēng)險的關(guān)注。表外業(yè)務(wù)是“雙刃劍”，能夠使銀行一定程度上擺脫資產(chǎn)負債表的束縛短期內(nèi)實現(xiàn)高速增長，但對銀行破壞力也極強。1988年協(xié)議強化了商業(yè)銀行對表外業(yè)務(wù)風(fēng)險的認識，改進表外業(yè)務(wù)風(fēng)險管理。
（三）1988年資本協(xié)議的缺陷
1、涵蓋的風(fēng)險種類少，未全面反映銀行面臨的風(fēng)險。1988年資本協(xié)議僅考慮信用風(fēng)險和市場風(fēng)險，沒有考慮商業(yè)銀行面臨的銀行賬戶利率風(fēng)險、操作風(fēng)險、流動性風(fēng)險等其它風(fēng)險。隨著風(fēng)險計量手段的改進，商業(yè)銀行管理信用風(fēng)險和市場風(fēng)險有效性大為增強，但隨著利率管制的放松、銀行業(yè)務(wù)自動化程度的提高、以及銀行經(jīng)營范圍的擴大，操作風(fēng)險、銀行賬戶利率風(fēng)險、業(yè)務(wù)外包風(fēng)險以及交叉風(fēng)險呈不斷上升的趨勢，直接威脅銀行的生存，應(yīng)在監(jiān)管制度上予以高度關(guān)注。
2、缺乏風(fēng)險敏感性，不能有效區(qū)分資產(chǎn)的風(fēng)險。1988年資本協(xié)議簡單化的風(fēng)險權(quán)重?zé)o法反映一些信用風(fēng)險的決定因素，如對于所有公司貸款，不考慮公司的行業(yè)、市場地位、規(guī)模、財務(wù)實力統(tǒng)一給予100%的風(fēng)險權(quán)重，安排相同數(shù)量的監(jiān)管資本顯然不能反映資產(chǎn)的真實風(fēng)險程度；對各類資產(chǎn)的風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)簡單進行相加，未能考慮資產(chǎn)分散化效應(yīng)；對各類銀行施加同樣的資本要求，在監(jiān)管制度上未反映銀行風(fēng)險管理水平差異。缺乏風(fēng)險敏感性的資本監(jiān)管制度對商業(yè)銀行的信貸行為產(chǎn)生反向激勵，更多地發(fā)放高風(fēng)險貸款，以提高商業(yè)銀行的賬面資產(chǎn)回報率，導(dǎo)致資產(chǎn)實際風(fēng)險程度上升，與強化資本監(jiān)管的初衷背道而馳。
3、導(dǎo)致監(jiān)管資本套利，弱化了資本監(jiān)管的有效性。所謂監(jiān)管資本套利是指商業(yè)銀行在無需或只需很少地降低整體風(fēng)險水平的情況下，減少監(jiān)管資本要求的做法，金融創(chuàng)新使得銀行越來越容易通過“化妝”提高其報告的資本充足率，但風(fēng)險并未下降。監(jiān)管資本已不能代表銀行吸收風(fēng)險的實際能力。監(jiān)管資本套利方法包括：一是所謂“為我所用”（cherry-picking）的方法，通過資產(chǎn)證券化的手段將高質(zhì)量的金融資產(chǎn)從表內(nèi)剔除。二是重構(gòu)金融合同，將資產(chǎn)負債表內(nèi)信用風(fēng)險轉(zhuǎn)化為資本要求較低的表外頭寸。三是對一些特定的金融工具（如信用衍生品），將其頭寸從銀行賬戶（banking book）轉(zhuǎn)移到交易賬戶（trading book），通過采用內(nèi)部模型法降低資本要求。
4、采用經(jīng)合組織俱樂部法，不能充分反映國家轉(zhuǎn)移風(fēng)險。1988年資本協(xié)議對國家轉(zhuǎn)移風(fēng)險采取了極端簡單化的處理方法，對經(jīng)合組織成員國的債權(quán)分配0%的風(fēng)險權(quán)重，而對非OECD成員國的債權(quán)給予100%的歧視性風(fēng)險權(quán)重。這一方面造成國與國之間巨大的風(fēng)險權(quán)重差距（最多為100%），致使信用分析評判中的信用標準扭曲為國別標準；另一方面則容易對銀行產(chǎn)生誤導(dǎo)，使銀行放松對OECD成員國貸款信用風(fēng)險的警惕，而將非OECD成員國的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)拒之門外，從而減少銀行的潛在收益，擴大銀行的經(jīng)營風(fēng)險。
5、僅規(guī)定資本充足率的計算標準，而未明確具體的實施措施。Frankel(1998)認為，1988年協(xié)議隱含的前提是成員國已經(jīng)建立起激勵相容的制度安排，而許多不具體實施條件的新興市場國家也廣泛采用該協(xié)議，造成了各國資本充足率計算結(jié)果的不可比；國別自裁權(quán)的存在和缺乏正式的實施機制使得1988年協(xié)議的有效性下降，如協(xié)議未對各國如何處理高風(fēng)險機構(gòu)提供具體的指引，在實施范圍擴大的情況下，一些不受約束的（rogue）銀行體系進入了國際市場，損害了國際金融體系穩(wěn)定的基礎(chǔ)。
二、新資本協(xié)議及其影響
（一）新資本協(xié)議的主要內(nèi)容
90年代以來，金融創(chuàng)新層出不窮，計算機、電訊技術(shù)和風(fēng)險計量理論上的進步，推動了日益復(fù)雜的金融產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，導(dǎo)致1988年的有效性下降，監(jiān)管資本套利越演越烈，繼續(xù)執(zhí)行該協(xié)議對于大銀行而言，可能產(chǎn)生較大誤導(dǎo)作用。前巴塞爾委員會主席Swaan（1998）認為，監(jiān)管當局既不能無視市場參與者對1988年資本協(xié)議的批評，也不應(yīng)否認改進資本協(xié)議的必要性，應(yīng)適應(yīng)業(yè)界風(fēng)險管理技術(shù)的進步，對風(fēng)險處理方法進行調(diào)整和修正，以維持資本監(jiān)管的有效性。為此，巴塞爾委員會于1998年開始大刀闊斧地修改1988資本協(xié)議，1999年6月公布了新資本協(xié)議第一稿，2001年1月公布了第二稿，2003年4月公布了第三稿，并在全球范圍內(nèi)先后進行了三次定量影響分析，最終在2004年6月26日，公布了新資本協(xié)議的最終稿。
新資本協(xié)議與1988年資本協(xié)議保持了一定的連續(xù)性。一是繼續(xù)維持1988年資本協(xié)議確定的8%最低資本要求；二是市場風(fēng)險的資本要求計算方法仍按1996年市場風(fēng)險資本監(jiān)管補充規(guī)定執(zhí)行；三是基本保留了1988年資本協(xié)議的資本定義；四是在資本充足率計算仍采納監(jiān)管資本＼風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的形式。與1988年資本協(xié)議相比，新資本協(xié)議內(nèi)容更加廣泛、更加復(fù)雜，重大創(chuàng)新主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、構(gòu)建了完整的資本監(jiān)管框架。除明確規(guī)定商業(yè)銀行資本充足率不得低于8%以外，新資本協(xié)議總結(jié)吸收了近十幾年來發(fā)達國家商業(yè)銀行資本監(jiān)管的成功經(jīng)驗，提出了監(jiān)管當局加強資本充足率監(jiān)督檢查的四大原則，建立了資本充足率監(jiān)管的程序和標準；進一步細化了商業(yè)銀行信息披露要求，強調(diào)通過市場力量約束銀行的經(jīng)營行為，形成了有效資本監(jiān)管的“三大支柱”。
2、擴大了風(fēng)險覆蓋種類。除信用風(fēng)險、市場風(fēng)險外，新資本協(xié)議明確提出商業(yè)銀行要對操作風(fēng)險計提資本要求，將操作風(fēng)險納入資本監(jiān)管的范圍。在第二支柱框架下，商業(yè)銀行必須審慎評估所面臨的其它風(fēng)險，如貸款集中風(fēng)險、銀行賬戶的流動性風(fēng)險、流動性風(fēng)險等，提出額外的資本要求。
3、改進了資本充足率計算方法。新資本協(xié)議摒棄了1988年資本協(xié)議一刀切的做法，提出了幾種不同計算方法，供各國選擇使用。計量信用風(fēng)險的“標準法”，采用外部評級機構(gòu)的評級結(jié)果確定各類資產(chǎn)的風(fēng)險權(quán)重。“內(nèi)部評級法”（IRB）允許風(fēng)險管理水平較高的商業(yè)銀行采用銀行內(nèi)部風(fēng)險參數(shù)計算資本充足率，根據(jù)歷史數(shù)據(jù)，計算出反應(yīng)借款人和貸款風(fēng)險的量化指標；內(nèi)部評級法又分為初級法（FIRB）和高級法（AIRB）。操作風(fēng)險的資本計提方法包括“基本指標法”、“標準法”和“高級計量法”。
4、拓寬資本充足率監(jiān)管的適用范圍。近年來各種形式的銀行持股公司、銀行集團公司不斷出現(xiàn)、銀行間產(chǎn)權(quán)關(guān)系日趨復(fù)雜化，新資本協(xié)議進一步強調(diào)了并表監(jiān)管，以消除由于銀行集團內(nèi)部相互持股造成銀行資本充足率高估的影響，不僅要求單個銀行應(yīng)達到資本充足率要求，還在次級并表和全面并表的基礎(chǔ)上，將資本充足率的監(jiān)管范圍擴大到銀行集團內(nèi)部不同層次的商業(yè)銀行和銀行集團的持股公司。
（二）新資本協(xié)議的影響
新資本協(xié)議更全面、更敏感地反映了商業(yè)銀行面臨的各種風(fēng)險，充分體現(xiàn)了近年來商業(yè)銀行風(fēng)險計量技術(shù)和管理手段的進步，使得“監(jiān)管資本”與“經(jīng)濟資本”趨于一致，將銀行資本要求與其風(fēng)險狀況密切掛鉤，賦予風(fēng)險管理水平高的商業(yè)銀行自己計算資本要求的權(quán)利，大幅度地提高了資本充足率的風(fēng)險敏感度，為商業(yè)銀行提高風(fēng)險管理水平提供了激勵。新資本協(xié)議進一步強化了巴塞爾委員會多年來積極倡導(dǎo)的風(fēng)險監(jiān)管的理念，代表了資本監(jiān)管方式在兩個方面發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，一是由基于規(guī)則向基于過程的轉(zhuǎn)變，二是從設(shè)定監(jiān)管資本向基于經(jīng)濟資本配置的轉(zhuǎn)變。新資本協(xié)議同時包含了制度約束和激勵結(jié)構(gòu)兩方面因素，只有平衡實施三大支柱才能實現(xiàn)兩者的有機結(jié)合，各國特別是新興市場國家實施新資本協(xié)議面臨重大的挑戰(zhàn)。
按照巴塞爾委員會確定的時間表，十國集團國家2007年初開始實施新資本協(xié)議，實施高級方法（信用風(fēng)險高級內(nèi)部評級法和操作風(fēng)險高級計量法）可推遲到2008年初實施。根據(jù)歐盟的規(guī)定，不屬于十國集團的歐盟成員國也必須在2007年初實施新資本協(xié)議；非巴塞爾委員成員國中的發(fā)達市場，如香港、新加坡等，為提高銀行體系競爭力，維護區(qū)域金融中心的地位，將同步開始實施新資本協(xié)議；一些發(fā)展中國家，如印度、巴西、俄羅斯都表示，將在2006年以后的幾年內(nèi)實施新資本協(xié)議。金融穩(wěn)定學(xué)院的調(diào)查結(jié)果（2006）表明，全球范圍內(nèi)近100個國家/地區(qū)將實施新資本協(xié)議。巴塞爾委員會2006年10月份的新版《有效銀行監(jiān)管核心原則》，雖然未明確要求必須實施新資本協(xié)議，但為新資本協(xié)議實施預(yù)留了空間。由此可見，在不遠的將來新資本協(xié)議將成為新的資本監(jiān)管國際標準。
全球范圍大多數(shù)主要經(jīng)濟體都公布了新資本協(xié)議實施方案。就信用風(fēng)險而言，大多數(shù)國際化大銀行都選擇實施內(nèi)部評級法。美國排名前20家的大銀行都將實施內(nèi)部評級法。到2010年底，歐盟成員國中83%的大銀行（資產(chǎn)規(guī)模超過1000億美元）、71%的中型銀行（資產(chǎn)規(guī)模在250億和1000億美元之間）將實施高級內(nèi)部評級法。澳大利亞前6家大銀行、香港地區(qū)14家大銀行將實施內(nèi)部評級法。巴西前13家大銀行將實施內(nèi)部評級法（占銀行業(yè)總資產(chǎn)的比例為83%）。就操作風(fēng)險而言，雖然部分國際化大銀行希望實施高級計量法，但受數(shù)據(jù)缺乏、技術(shù)不成熟等方面的制約，在開始階段大多數(shù)銀行都將實施標準法。
即便是國際化大銀行實施新資本協(xié)議也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，如信息系統(tǒng)的建設(shè)、風(fēng)險管理人才的短缺、信貸流程的再造、風(fēng)險文化的重新塑造等。埃森哲公司和標準普爾的調(diào)查（2004）表明，就內(nèi)部評級體系而言，歐洲大銀行70%運行良好，而美國僅35%；就信用風(fēng)險計量模型的校準，美國銀行中只有不到30%是有效的，而歐洲也只達到59%的水平。為達到新資本協(xié)議設(shè)定的標準，商業(yè)銀行必須付出巨額的合規(guī)成本。如法國儲蓄銀行集團（CNCE）的內(nèi)部評級法項目總預(yù)算達1億歐元；匯豐銀行集團（HSBC）在全球范圍內(nèi)投入大約1000人從事實施新資本協(xié)議實施的準備工作，建立了800個數(shù)據(jù)庫和250個違約概率模型。普華永道估計，歐洲銀行業(yè)為實施新資本協(xié)議投入了60億美元。英國FSA的典型調(diào)查結(jié)果（2006）表明，5家大銀行（資產(chǎn)超過1000億英鎊）實施新資本協(xié)議初始成本平均高達1.13億英鎊。亞洲銀行家（2005）估計，韓國銀行信息系統(tǒng)開發(fā)投入3.35億美元，香港銀行業(yè)為此投入了3.23億美元。當然，風(fēng)險計量技術(shù)的進步、風(fēng)險定價能力的增強以及高級方法實施帶來的資本節(jié)約，為國際化大銀行開拓市場空間鋪平了道路，將進一步擴大其在國際金融市場上業(yè)已存在的競爭優(yōu)勢。而對于短期內(nèi)不實施新資本協(xié)議國家的商業(yè)銀行來說，進入國際金融市場的門檻將提高。
三、結(jié)論
（一）資本監(jiān)管目標日趨多元化。資本監(jiān)管目標從開始階段的增強單個商業(yè)銀行抵御風(fēng)險的能力，逐步發(fā)展到維護銀行體系的穩(wěn)定、促進銀行體系公平競爭等的多元化目標。在1988年資本協(xié)議的推動下，資本充足率標準逐步成為監(jiān)管當局對各類銀行（甚至包括其它吸收公眾存款的金融機構(gòu)）實施清償力監(jiān)管以及確保銀行之間公平競爭的重要杠桿。
（二）資本監(jiān)管的手段走向內(nèi)部化。早期資本監(jiān)管是由監(jiān)管當局從外部強制設(shè)定杠桿比例；1988年資本協(xié)議確定的風(fēng)險加權(quán)資本比例，反映了監(jiān)管當局對商業(yè)銀行資產(chǎn)實際風(fēng)險的關(guān)注。隨著銀行風(fēng)險來源和風(fēng)險管理手段的復(fù)雜化，僅靠簡單的外部監(jiān)督已無法實現(xiàn)監(jiān)管目標，新資本協(xié)議進一步考慮了商業(yè)銀行風(fēng)險管理質(zhì)量的差異，賦予商業(yè)銀行估計風(fēng)險要素的權(quán)利，向業(yè)界發(fā)出了“風(fēng)險管理很重要”的信號，推動資本監(jiān)管的重點由結(jié)果向過程轉(zhuǎn)變。
（三）資本監(jiān)管制度變遷的動力由危機推動轉(zhuǎn)向技術(shù)誘導(dǎo)。從歷史上看，銀行監(jiān)管制度演進的主要推動力來自于銀行危機，銀行危機使得存款者與納稅人蒙受巨額損失，迫使監(jiān)管當局調(diào)整監(jiān)管政策以防止危機重現(xiàn)。1988年的資本協(xié)議就是上世紀80年代銀行危機的產(chǎn)物，在那次危機中成百上千的銀行紛紛破產(chǎn)。90年代以來，隨著金融工程和信息技術(shù)的發(fā)展，那些規(guī)模龐大、業(yè)務(wù)復(fù)雜的商業(yè)銀行掀起了上世紀90年代風(fēng)險管理的革命。1988年資本協(xié)議對銀行風(fēng)險反映的不充分的缺陷逐步暴露。在這種情況下監(jiān)管當局別無選擇只能依靠銀行內(nèi)部的風(fēng)險管理，推動了新資本協(xié)議的出臺，并且銀行業(yè)風(fēng)險管理技術(shù)進步將決定著資本監(jiān)管制度演進的方向。在一定意義上新資本協(xié)議的和實施僅是一個新的起點。
注：
1 如1987年，花旗銀行的或有負債為4670億美元，超過股東權(quán)益的50倍；JP摩根為2030億美元，大通曼哈頓為1750億美元，都超過了股東權(quán)益的40倍。轉(zhuǎn)引自Kapstein(1991):Supervising International Banks: Origins and Implication of the Basel Accord, Essay in International Finance,No.1985, Princeton,NJ. Princeton University Press.
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建立商業(yè)銀行退出制度是市場經(jīng)濟的基本要求。市場經(jīng)濟的規(guī)律之一就是自由競爭，而競爭的結(jié)果就是優(yōu)勝劣汰、大浪淘沙。商業(yè)銀行作為市場經(jīng)濟的微觀主體，與普通的工商企業(yè)一樣，其進入與退出、興起與衰落、成功與失敗都是企業(yè)經(jīng)營的正?，F(xiàn)象。金融危機爆發(fā)以來，美國商業(yè)銀行每年少則幾十家多則數(shù)百家倒閉。同時市場經(jīng)濟也是法制經(jīng)濟，商業(yè)銀行作為我國金融體系中的重要組成部分，建立退出制度是社會主義市場經(jīng)濟的基本要求，是維護和規(guī)范經(jīng)濟和金融正常運行的基本條件。但迄今為止，我國在此方面基本上還是空白，急需填補。
經(jīng)濟金融發(fā)展形勢要求盡快建立商業(yè)銀行退出制度。銀行是明顯的親經(jīng)濟周期行業(yè)，“經(jīng)濟穩(wěn)則銀行穩(wěn)，經(jīng)濟衰則銀行衰”，從主要衡量指標看，可以說我國商業(yè)銀行目前處于歷史上最好時期，這除了得益于銀行業(yè)自身的改革與管理成就外，與我國近30多年經(jīng)濟平穩(wěn)高速發(fā)展、巨額的財政救助和良好的民眾心理預(yù)期密切相關(guān)。但是，國內(nèi)外經(jīng)濟金融形勢正在發(fā)生復(fù)雜而深刻的變化，我國經(jīng)濟逐漸走入下行通道，結(jié)構(gòu)調(diào)整、方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)升級的壓力越來越大，經(jīng)濟金融生活中的不穩(wěn)定、不確定因素增加，這些將進一步加劇商業(yè)銀行的經(jīng)營風(fēng)險，加速歷史風(fēng)險的暴露，使得商業(yè)銀行經(jīng)營失敗的幾率增大。
競爭加劇會使越來越多的商業(yè)銀行退出市場。銀行業(yè)是投資回報較高的行業(yè)（近幾年我國上市商業(yè)銀行的凈資產(chǎn)回報率都在20%以上），是社會資本紛紛追逐的領(lǐng)域，但由于該行業(yè)實行特許權(quán)經(jīng)營和嚴格審批制度，商業(yè)銀行的機構(gòu)數(shù)量和服務(wù)領(lǐng)域相對需求來講，仍然不足，我國商業(yè)銀行特別是幾家大型商業(yè)銀行處于相對壟斷地位。隨著我國銀行業(yè)對內(nèi)和對外開放力度加大，未來商業(yè)銀行準入門檻將降低，條件將放松，特別是類似農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行會大量出現(xiàn)。銀行數(shù)量的增加會進一步加劇商業(yè)銀行的競爭程度，當然也就會有更多的商業(yè)銀行特別是小微銀行最終難逃退出市場的命運。
經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變使商業(yè)銀行面臨的風(fēng)險進一步加大。中國版新資本協(xié)議的實施、利率市場化改革的推進、人民幣國際化進程加快、“金融脫媒”現(xiàn)象加劇等，給我國商業(yè)銀行的經(jīng)營管理提出了嚴峻挑戰(zhàn)，從成本和收益兩個方向擠壓商業(yè)銀行的盈利空間，簡單依靠存貸利差賺錢高額利潤的時代會慢慢消失。在股東價值最大化和經(jīng)營模式被迫轉(zhuǎn)變的雙重壓力下，出于獲取更多利潤、滿足客戶多層次需求、規(guī)避各種約束條件等動機，商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新的積極性會更高，非審慎穩(wěn)健的行為會增加，風(fēng)險的管控能力受到削弱，從而使商業(yè)銀行在某個時期出現(xiàn)難以為繼的可能性大大提高，總結(jié)金融危機的教訓(xùn)不乏其例。
監(jiān)管趨嚴會使更多的商業(yè)銀行退出市場。一般工商企業(yè)要進行破產(chǎn)重組常?？捎蓚鶆?wù)人和債權(quán)人提出，銀行業(yè)是高風(fēng)險行業(yè)，涉及面很廣，如果經(jīng)營失敗，其影響面和破壞性會很大。為了保持銀行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，我國銀行監(jiān)管當局設(shè)定了一整套監(jiān)管指標，并確定了警告閾值，當商業(yè)銀行的某個或某些指標超過閾值時，銀行監(jiān)管當局可責(zé)令其停業(yè)整頓或者關(guān)門歇業(yè)，接受重組甚至進行破產(chǎn)清算。越來越多的現(xiàn)實慘痛教訓(xùn)，加深了人們對銀行業(yè)脆弱性的進一步認識，要求對其實行更加審慎嚴格監(jiān)管已成為業(yè)內(nèi)共識?？梢钥隙ǖ氖?，未來對商業(yè)銀行監(jiān)管的標準和條件會越來越高，不能達標的銀行也會越來越多。
我國商業(yè)銀行退出制度建設(shè)的特殊性
商業(yè)銀行退出缺乏民眾心理基礎(chǔ)。我國的金融消費者和社會公眾甚至包括很多銀行從業(yè)人員，常常認為商業(yè)銀行是國家開辦的，以國家信用做保障，有堅強的后盾，垮不了，更不會破產(chǎn)；即使出現(xiàn)較大問題，也會采取諸如注資、剝離不良資產(chǎn)、政府主導(dǎo)兼并重組等措施進行救助（以前也是這樣做的），大家對商業(yè)銀行經(jīng)營失敗的嚴重后果和自己可能要承擔(dān)的損失缺乏足夠的認識。銀行是信用經(jīng)濟的產(chǎn)物，其存在和發(fā)展正是基于民眾強大的信心和良好的預(yù)期，如果商業(yè)銀行關(guān)停破產(chǎn)成為常態(tài)，將動搖這種信心和預(yù)期，特別是在初期階段，可能難以接受甚至帶來恐慌，這樣有可能波及整個銀行業(yè)和金融體系的穩(wěn)定。
商業(yè)銀行沒有經(jīng)歷完整經(jīng)濟周期的考驗?；仡櫢母镩_放30多年的發(fā)展歷程，表面上看我國商業(yè)銀行發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了巨大成就，但是這種變化主要還是依靠外部力量，得益于經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展、巨額不良資產(chǎn)的剝離和龐大的財政注資。從某種意義上講，我國商業(yè)商業(yè)還是“搖籃中的嬰兒、溫室中的花朵”，是在政府的呵護下，“茁壯”成長起來的，沒有經(jīng)歷持續(xù)經(jīng)濟衰退和經(jīng)濟金融危機的沖擊，還沒有經(jīng)歷過系統(tǒng)性、大面積風(fēng)險事件的洗禮和考驗，目前還處于現(xiàn)代商業(yè)銀行的起步階段。我國的銀行家還缺乏足夠的危機意識和應(yīng)對能力，在此方面的心智還不成熟，幾乎沒有任何經(jīng)驗可言。
商業(yè)銀行退出的社會影響面大。我國是全世界儲蓄率最高的國家之一，商業(yè)銀行的負債大部分來源于城鄉(xiāng)居民儲蓄存款，涉及數(shù)以億計的個人和家庭，這與發(fā)達國家商業(yè)銀行的負債主要來源于機構(gòu)投資者購買其債券有明顯不同，即使一個規(guī)模較小的農(nóng)村信用社（獨立法人）涉及儲蓄賬戶也有上千個。如果某商業(yè)由于經(jīng)營管理不善破產(chǎn)關(guān)閉了，導(dǎo)致到期的存款無法兌付，有可能引起局部的社會不穩(wěn)定。最為關(guān)鍵的是，商業(yè)銀行的破產(chǎn)風(fēng)險有較大的擴散性，會導(dǎo)致廣大的投資者和存款人對其他銀行機構(gòu)也失去信心，而帶來連鎖反應(yīng)，出現(xiàn)諸如拋售股票、擠兌存款等現(xiàn)象，局面失控，其破壞作用難以想象。
商業(yè)銀行退出的救助成本高。商業(yè)銀行是高負債經(jīng)營企業(yè)，目前我國商業(yè)銀行的資本充足率大約10%左右，負債率接近90%。同時需要注意的是，商業(yè)銀行的負債率與工商企業(yè)的負債率有所不同，商業(yè)銀行的負債率是基于自有資本與風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)（不是賬面資產(chǎn)）的比值，風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的總量一般是小于資產(chǎn)總量的，如果銀行面臨崩潰邊緣，消息一旦傳出，真正風(fēng)險會進一步放大，依靠其有限的資本金和撥備很難應(yīng)對風(fēng)險和損失，常常需要財政和中央銀行提供救助。在2008年的金融危機和還未結(jié)束的歐債危機中，美國和歐洲的央行、政府就動用了數(shù)以萬億計的資金，拯救一些大型商業(yè)銀行，補充流動性。
大型商業(yè)銀行“大而不能倒”問題加大了商業(yè)銀行退出難度。雖然我國五大國有商業(yè)銀行已經(jīng)改造成為了大眾持股銀行，但是國家仍然處于絕對控股地位，從資產(chǎn)、存款、貸款等規(guī)模來看，要占整個銀行體系的50%以上，盈利要占60%以上，處于相對壟斷地位，較容易獲取高額利潤。國有商業(yè)商業(yè)銀行實行的是一級法人體制下的授權(quán)經(jīng)營，人員眾多，管理幅度大，管理鏈條長，體制相對僵化，運作效率比較低，機制變革和經(jīng)營轉(zhuǎn)型非常不容易。更為重要的是，國有商業(yè)銀行是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要資金提供者，肩負執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的重要職責(zé)，也是國家稅收的重要來源，如果真正出問題，其影響和破壞面非常廣，甚至可能導(dǎo)致信用危機和經(jīng)濟危機，引起全社會動蕩。
建立商業(yè)銀行退出制度的初步設(shè)想
建立商業(yè)銀行可持續(xù)發(fā)展約束體系。商業(yè)銀行經(jīng)營失敗意味投資者和其他金融消費者可能面臨損失和風(fēng)險，不管采取何種方式進行救助，結(jié)果都會付出非正常成本，這是所有利益相關(guān)方所不愿意看到的。所以最好的方法是未雨綢繆，防患未然，建立有效的自我約束和監(jiān)管機制，保持商業(yè)銀行可持續(xù)健康發(fā)展，努力避免或者減少商業(yè)銀行退市現(xiàn)象的發(fā)生。一方面，商業(yè)銀行要確定穩(wěn)健經(jīng)營的指導(dǎo)思想，切實加強風(fēng)險控制，提高經(jīng)營管理能力和水平，遵循商業(yè)銀行的運行規(guī)律，加強自我約束；另一方面，銀行監(jiān)管部門要加強對商業(yè)銀行的日常監(jiān)管，及時預(yù)警，督促糾偏。
建立商業(yè)銀行市場退出的法規(guī)體系。對商業(yè)銀行退出的概念、要求、標準、程序等進行規(guī)范，同時要對問題銀行的處置方式、方法等用法規(guī)的形式明確下來。建立健全的法規(guī)體系，不僅可以對問題銀行的退市和處置有法可依，而且對正常銀行也有警示和提醒作用。鑒于商業(yè)銀行破產(chǎn)清算的影響太大，特別是在建立商業(yè)銀行退出制度的初期，對問題銀行要鼓勵以兼并、收購等方式進行重組，以減少對社會的負面沖擊力，逐步消化包袱。要積極在向公眾宣傳和普及金融知識，培養(yǎng)廣大金融消費者的風(fēng)險意識，讓他們逐漸接受中國的商業(yè)銀行也是有可能破產(chǎn)的觀念和現(xiàn)實，理性選擇商業(yè)銀行，理性決策投資行為。
逐步解決大型商業(yè)銀行“大而不能倒”問題。通過出售現(xiàn)有股權(quán)、增發(fā)股票等途徑，逐步改變國有資本一股獨大的現(xiàn)狀，廣泛吸收多種所有制成分特別是外資和民營資本參與，使國有商業(yè)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。國有商業(yè)銀行的國有股出售資金可以用來補充社保資金或建立金融穩(wěn)定發(fā)展基金。要逐步打破國有銀行在整個融資體系中的壟斷地位，可考慮的思路：將國有大型商業(yè)銀行改造成為金融控股集團，在其內(nèi)部，按照業(yè)務(wù)板塊（如信用卡、小企業(yè)、公司業(yè)務(wù)等）建立事業(yè)部制，條件成熟時，可以將其改造為獨立的子銀行或子公司；或者以區(qū)域為單元（比如一個或者幾個一級分行）組建具有獨立法人資格的子銀行或子公司，但不管采取何種方式，應(yīng)由集團控股。這些子銀行、子公司在條件成熟時，也可以進行股改和謀求上市。有些小的經(jīng)營實體可以引進民間資本的參與，因為在現(xiàn)有條件下，國有商業(yè)銀行作為單一法人，資本和資產(chǎn)總量很大，民營資本要參與其中并取得話語權(quán)非常困難。在不同的經(jīng)營主體之間設(shè)立防火墻，防止某一經(jīng)營主體出現(xiàn)問題時，其風(fēng)險向其他領(lǐng)域擴散。這樣在解決國有商業(yè)銀行“規(guī)模不經(jīng)濟”問題、充分調(diào)動各經(jīng)營主體的積極性的同時，也可保持整個集團整體抵御風(fēng)險的能力不下降。
中圖分類號：F830.33 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）12-0-02
一、內(nèi)部控制與風(fēng)險管理相互作用的內(nèi)在機理
內(nèi)部控制是一種自律行為，對商業(yè)銀行而言，“內(nèi)部控制是商業(yè)銀行為實現(xiàn)經(jīng)營目標，通過制定和實施一系列制度、程序和方法，對風(fēng)險進行事前防范、事中控制和事后監(jiān)督與糾正的動態(tài)過程和機制”[1]。從商業(yè)銀行內(nèi)部控制的定義可知，內(nèi)部控制是銀行為了防范風(fēng)險，對內(nèi)部各職能部門及工作人員所從事的業(yè)務(wù)活動進行風(fēng)險控制、制度管理和制約的方法、措施、程序的總稱[2]。商業(yè)銀行風(fēng)險管理是指商業(yè)銀行通過風(fēng)險的識別、衡量和控制等方法，預(yù)防、回避、排除或轉(zhuǎn)移經(jīng)營中的風(fēng)險，從而減少或避免經(jīng)濟損失，保證經(jīng)營資金的安全。
商業(yè)銀行作是經(jīng)營貨幣信用業(yè)務(wù)的特殊企業(yè)，高負債經(jīng)營和無抵押負債經(jīng)營作為其最顯著的兩大特點，決定了商業(yè)銀行具有巨大內(nèi)在風(fēng)險。具有健全的制度管理措施和完備的相互制約關(guān)系的內(nèi)部控制系統(tǒng)，能夠在隱蔽性風(fēng)險或問題發(fā)生的同時，自動地發(fā)揮出監(jiān)督、制約、矯正、抑制錯誤的功能，從而在一定程度上糾正問題或使風(fēng)險在隱蔽期內(nèi)不至變大，降低損失發(fā)生的可能性。而隱蔽性風(fēng)險表面化時，處理問題就屬于風(fēng)險管理的范疇了[3]。
目前，從我國商業(yè)銀行的發(fā)展情況來看，內(nèi)部控制和風(fēng)險管理關(guān)注的側(cè)重點趨向一致。商業(yè)銀行的內(nèi)部控制注重建立和完善內(nèi)部管理體系、理順操作流程、實行職責(zé)分離以及橫向相互監(jiān)督制約的機制，防范銀行從業(yè)人員的道德風(fēng)險。風(fēng)險管理則注重再造管理體系和流程，通過完善風(fēng)險管理的政策和技術(shù)體系，從容應(yīng)對銀行可能發(fā)生的危機，實現(xiàn)與收益平衡的戰(zhàn)略目標。而在商業(yè)銀行公司治理機制不斷完善的情況下，二者實際上是殊途同歸，目標統(tǒng)一。
二、德意志銀行內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的經(jīng)驗借鑒
國外商業(yè)銀行內(nèi)的部控制制度建設(shè)較早，在長期的經(jīng)營實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，內(nèi)部控制制度發(fā)展到成熟階段。因此，考察和研究國外商業(yè)銀行的內(nèi)部控制與風(fēng)險管理，對我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的建設(shè)和完善具有十分重要的意義。德意志銀行于1870年在柏林成立，總部位于德國法蘭克福，是德國最大的銀行，也是歐洲最強大的銀行之一。德意志銀行是一家全球性全能型的金融服務(wù)機構(gòu)，它不僅僅是商業(yè)銀行，也從事投資銀行、私人銀行和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。德意志銀行具有較大的國際化程度，資本實力和全球競爭力較強，將其作為國外商業(yè)銀行的典型個例進行分析借鑒，可以幫助我國商業(yè)銀行加強內(nèi)部控制建設(shè)、提升內(nèi)部控制成效、防范銀行風(fēng)險。
（一）德意志銀行的公司治理結(jié)構(gòu)。德意志銀行公司治理結(jié)構(gòu)是典型的雙董事會制，由監(jiān)督董事會和管理董事會共同管理。監(jiān)督董事會由股東大會和職工大會選舉的董事組成，有權(quán)對管理董事會成員進行任免，管理董事會向監(jiān)督董事會負責(zé)，監(jiān)督董事會下設(shè)各專門委員會負責(zé)對具體領(lǐng)域進行管理。德意志銀行的監(jiān)督董事會，從名稱上看，側(cè)重于履行監(jiān)督職能，約有40%的董事來自職工代表，在銀行管理過程中可以保護職工的利益，也有利于限制大股東侵害中小股東和銀行利益。
（二）德意志銀行的風(fēng)險管理。德意志銀行風(fēng)險管理的五個基本原則：1.董事會把整個集團作為一個整體進行全面的風(fēng)險管理和監(jiān)督，監(jiān)事會定期監(jiān)察風(fēng)險情況；2.集團風(fēng)險委員會負責(zé)管理和控制風(fēng)險；3.協(xié)同管理組織內(nèi)部所有相關(guān)層面的信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、流動性風(fēng)險、操作風(fēng)險和交易風(fēng)險；4.緊密聯(lián)系全球風(fēng)險管理部門的組織結(jié)構(gòu)與業(yè)務(wù)部門的組織結(jié)構(gòu)；5.風(fēng)險管理的職能自成體系，獨立于業(yè)務(wù)部門?？傂性O(shè)集團風(fēng)險委員會，其主要職責(zé)有：1.制定風(fēng)險管理部門的組織結(jié)構(gòu)并任命主要的風(fēng)險管理官員；2.規(guī)劃并貫徹執(zhí)行集團內(nèi)一致可行的“風(fēng)險調(diào)整經(jīng)濟資本收益率”（RAROC）模型；3.管理風(fēng)險組合；4.制定與業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃一致的風(fēng)險偏好；5.制定與風(fēng)險偏好一致的風(fēng)險管理政策、風(fēng)險管理程序和風(fēng)險管理方法。[4]
1.信用風(fēng)險管理。德意志銀行建立了全行統(tǒng)一的對客戶群體進行評價的內(nèi)部評估法、計分卡和評級標準，并將在參考外部評級情況所得到的內(nèi)部評級結(jié)果與客戶的市場表現(xiàn)進行對比。并且運用各種工具對信貸風(fēng)險進行連續(xù)監(jiān)控，使銀行能夠在信貸損失初現(xiàn)時通過相應(yīng)的程序和預(yù)警系統(tǒng)，把風(fēng)險識別出來，從而降低客戶違約的可能性。對于大部分類型的交易，德意志銀行把交易委托給專業(yè)的清算機構(gòu)來完成，只有交易雙方都完全履行契約中的義務(wù)，清算機構(gòu)才對交易進行結(jié)算，以此降低結(jié)算風(fēng)險。
2.市場風(fēng)險管理。德意志銀行認為，銀行所有業(yè)務(wù)都面臨著市場價格或利率上下波動的風(fēng)險，而市場價格或利率的波動可能導(dǎo)致銀行遭受損失，也可能使銀行獲得盈利。德意志銀行合并使用風(fēng)險敏感度、風(fēng)險值、壓力測試和經(jīng)濟資本等指標來管理市場風(fēng)險并確定風(fēng)險額度。
3.流動性風(fēng)險管理。德意志銀行建立了“資金矩陣”來管理流動性風(fēng)險。根據(jù)到期時限的不同，銀行把所有與資金相關(guān)的資產(chǎn)和負債按照時間進行排列，組成一個資金矩陣。管理人員可以通過資金矩陣直觀地看到每種期限的資產(chǎn)和負債是否匹配，以此識別和管理流動性敞口。資金矩陣為德意志銀行每年在資本市場的債券發(fā)行計劃提供了技術(shù)支持，集團資產(chǎn)負債委員會根據(jù)資金矩陣的情況對債券的期限、數(shù)量和契約內(nèi)容等發(fā)行目標進行審批。
4.操作風(fēng)險管理。德意志銀行通過評分卡來監(jiān)測風(fēng)險管理架構(gòu)的狀態(tài)，由集團操作風(fēng)險委員會按季復(fù)核；使用內(nèi)部和外部的損失數(shù)據(jù)建立數(shù)學(xué)模型，計算操作風(fēng)險敞口所需要的經(jīng)濟資本。德意志銀行通過建立備份系統(tǒng)和應(yīng)急計劃來盡量降低通訊、信息或結(jié)算系統(tǒng)所導(dǎo)致的操作風(fēng)險，通過加強員工常規(guī)培訓(xùn)、落實操作規(guī)程和強化監(jiān)督檢查來減少操作中的錯誤和缺點。另一方面，德意志銀行也通過購買保險來抵御操作風(fēng)險。
三、我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的現(xiàn)狀及存在的問題
（一）內(nèi)部控制環(huán)境存在缺陷。良好的控制環(huán)境是有效的內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，相比于國外內(nèi)部控制環(huán)境，我國內(nèi)部控制環(huán)境相對薄弱，主要集中體現(xiàn)于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、人事制度。我國商業(yè)銀行大多是國有企業(yè)，國有企業(yè)主要的問題就是產(chǎn)權(quán)不明晰，責(zé)任不明確，從而影響內(nèi)部控制的執(zhí)行效率。而國外商業(yè)銀行就不存在這個問題，其產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)分明，相互制衡。我國商業(yè)銀行組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，機構(gòu)臃腫，管理層級多，內(nèi)部各職能部門分工不明確，權(quán)責(zé)相互交錯。而國外商業(yè)銀行大多是股份公司制企業(yè)，組織結(jié)構(gòu)簡單有效，職責(zé)分工合理，高效運行。
（二）內(nèi)部控制制度不健全。1.內(nèi)部控制制度系統(tǒng)性不足。內(nèi)部控制制度分開制定，導(dǎo)致各制度間相互割裂，缺乏統(tǒng)一與整合。商業(yè)銀行內(nèi)部各個部門之間行政上相對對立，各部門獨立制定規(guī)章制度，從而導(dǎo)致商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度數(shù)量眾多，銀行內(nèi)各部門、各崗位甚至各項業(yè)務(wù)都存在內(nèi)部控制制度，但是各個制度相互割裂缺乏整合性且目標不統(tǒng)一。[5]2.內(nèi)部控制制度強制性不足。內(nèi)部控制制度對于高級管理層的監(jiān)督約束略顯薄弱，并且只重視內(nèi)控制度的設(shè)計，而對內(nèi)控制度的落實情況予以輕視，進而出現(xiàn)違章操作、有章不循的情況。3.內(nèi)部控制制度全面性不足。內(nèi)部控制制度往往沒有包括商業(yè)銀行所有的經(jīng)營風(fēng)險點，在一些分支機構(gòu)這種現(xiàn)狀尤其突出。
（三）風(fēng)險管理制度不健全。1.風(fēng)險管理機制缺失。反觀國外商業(yè)銀行的風(fēng)險管理機制，我國商業(yè)銀行風(fēng)險管理缺乏系統(tǒng)性，風(fēng)險管理機制缺失，從而導(dǎo)致風(fēng)險管理中心無法獨立權(quán)責(zé)不明，風(fēng)險匯報和風(fēng)險溝通體系不健全，風(fēng)險管理狀況難以在銀行內(nèi)部各個層次、各個部門之間得到充分、全面的溝通，風(fēng)險管理系統(tǒng)不完善，不能滿足風(fēng)險管理的需要。2.在風(fēng)險管理體制上區(qū)別明顯。與西方發(fā)達國家商業(yè)銀行的風(fēng)險管理相比，在體制上由于我國還沒有真正確立現(xiàn)代商業(yè)銀行制度，法律體系的不完備以及市場機制的不完善，導(dǎo)致我國商業(yè)銀行缺乏完善的產(chǎn)權(quán)制度，欠缺激勵機制和約束機制，不具有良好的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)。3.在風(fēng)險管理理念上差距較大。我國風(fēng)險管理人員的風(fēng)險管理理念存在明顯的滯后性，往往跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展速度和風(fēng)險管理環(huán)境變化的步伐，未針對不同種類的業(yè)務(wù)、不同地區(qū)的現(xiàn)狀分別實施符合其特點的風(fēng)險管理，而是統(tǒng)一操作，導(dǎo)致不僅業(yè)務(wù)風(fēng)險不能得到很好的控制，新的風(fēng)險還容易隨之產(chǎn)生；側(cè)重于信用風(fēng)險管理，而輕視市場風(fēng)險管理、流動性風(fēng)險管理和操作風(fēng)險管理，致使風(fēng)險管理的片面化。
（四）內(nèi)部控制制度對金融創(chuàng)新在時間上存在滯后性。銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展往往超前于銀行制度的建設(shè)，這使得商業(yè)銀行會計的準確性大大下降。商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度對于金融創(chuàng)新在時間上存在滯后性。商業(yè)銀行在實際工作中往往不能及時有效的控制金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的風(fēng)險。
（五）內(nèi)部稽核制度不完善。內(nèi)部稽核沒有滲透到商業(yè)銀行的各項業(yè)務(wù)過程和各個操作環(huán)節(jié)，覆蓋所有的部門和崗位。內(nèi)部稽核部門在形式上和實質(zhì)上都沒有獨立于商業(yè)銀行，內(nèi)部稽核部門在行政上從屬于商業(yè)銀行，在經(jīng)濟依附于商業(yè)銀行。并且，在實際工作中，由于稽核的時間往往滯后于業(yè)務(wù)實際發(fā)生的時間，嚴重影響了內(nèi)部稽核的有效性。
四、強化商業(yè)銀行內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的對策
（一）營造良好的控制環(huán)境。提高銀行員工內(nèi)部控制意識，增強遵紀守法觀念，創(chuàng)造良好的內(nèi)控文化氛圍。增強商業(yè)銀行依法經(jīng)營觀念，強化經(jīng)營風(fēng)險意識，樹立內(nèi)控人人有責(zé)的觀念，首先要從銀行管理層做起，各級行領(lǐng)導(dǎo)，尤其網(wǎng)點負責(zé)人，要真正擔(dān)負起內(nèi)控管理第一責(zé)任人的角色，一級抓一級，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織員工系統(tǒng)學(xué)習(xí)內(nèi)控制度，提高內(nèi)控制度執(zhí)行力，促使員工自覺養(yǎng)成良好的工作習(xí)慣，注重培育自律意識，自覺糾正經(jīng)營行為的偏差。[6]
（二）建立完善的商業(yè)銀行市場風(fēng)險和操作風(fēng)險管理體系。
1.建立市場風(fēng)險管理體系。隨著國際金融市場風(fēng)險的逐漸凸顯，國內(nèi)商業(yè)銀行越來越多的資產(chǎn)成為非信貸資產(chǎn)而進入國際國內(nèi)交易市場，商業(yè)銀行面臨的市場風(fēng)險將越來越大，市場風(fēng)險也成為國內(nèi)商業(yè)銀行需要面對的最重要的金融風(fēng)險之一。構(gòu)建我國商業(yè)銀行的市場風(fēng)險管理體系可以從以下幾個方面著手：
一是建立完善的利率風(fēng)險內(nèi)控機制。在這方面目前還有許多工作要做，關(guān)鍵要做到：分類和歸總本行當前及未來將面臨的各種利率風(fēng)險，包括再定價、收益曲線、基準與期權(quán)風(fēng)險等，并追溯其全部來源；在科學(xué)進行利率風(fēng)險計量分析的基礎(chǔ)上，確定全行可承受的利率風(fēng)險總額，并將其按產(chǎn)品、部門進行分解，由各部門、機構(gòu)分別承擔(dān)各自風(fēng)險限額的控制。[7]二是調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展中間業(yè)務(wù)。應(yīng)該增強金融創(chuàng)新意識，加快發(fā)展商業(yè)銀行的中間業(yè)務(wù)，培育新的利潤增長點，減少對傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的依賴，從而減少利率風(fēng)險的困擾。
2.建立操作風(fēng)險管理體系。中國銀監(jiān)會于2007年6月的《商業(yè)銀行操作風(fēng)險管理指引》，提供了與國際標準相匹配的操作風(fēng)險管理辦法；《商業(yè)銀行操作風(fēng)險資本計量指引》也多次征求意見，力爭把資本計量與審慎監(jiān)管更好地結(jié)合起來。我們要重視銀行業(yè)務(wù)流程、交易系統(tǒng)、外包業(yè)務(wù)、案件防控方面的操作風(fēng)險，設(shè)計清晰、合理、規(guī)范的內(nèi)部流程，實行有效的授權(quán)管理，并進行持續(xù)的合規(guī)評價和改進，從制度上防范操作風(fēng)險。
（三）對于制度的執(zhí)行要“嚴格標準、全面覆蓋、注重實效、持續(xù)可用”。在推廣制度中，商業(yè)銀行要針對不同原因，采取不同的措施。由于總行制度不夠全面或更新不及時，不適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展，需要總行相關(guān)部門完善或修訂制度；由于分行操作執(zhí)行存在偏差，而且影響到內(nèi)控有效性的，需要分行進行整改；由于分行崗位設(shè)置與分工不符合職責(zé)分離原則的，需要分行予以調(diào)整。
（四）重視對創(chuàng)新業(yè)務(wù)的風(fēng)險管理，建立新金融產(chǎn)品推廣和運作機制。為了提高商業(yè)銀行風(fēng)險管理效率和質(zhì)量，商業(yè)銀行要加強對創(chuàng)新業(yè)務(wù)的風(fēng)險評估，注重內(nèi)部控制制度建設(shè)的及時性，及時彌補風(fēng)險。定期組織內(nèi)控管理人員和各部門的業(yè)務(wù)骨干對業(yè)務(wù)制度、流程全面梳理；在全面梳理的基礎(chǔ)上，重點查找目前業(yè)務(wù)規(guī)章制度中存在的流程不清晰、規(guī)定與實際操作脫節(jié)等問題，查找業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險管理疏漏或薄弱環(huán)節(jié)，提出改進方案，并監(jiān)督整改。
（五）強化商業(yè)銀行內(nèi)部審計監(jiān)督機制。審計工作的戰(zhàn)略重心要向全面風(fēng)險管理和綜合經(jīng)營管理轉(zhuǎn)移，審計目標從偏重財務(wù)收支的真實性、合法性、效益性審計轉(zhuǎn)向經(jīng)營審計。逐步建立起絕對垂直和相對獨立的內(nèi)部審計體制。垂直的內(nèi)部審計體制可以保證有效的審計報告能夠源源不斷地向銀行管理層和銀行監(jiān)管人員提供內(nèi)部控制系統(tǒng)運行質(zhì)量方面的信息，并自由地報告其發(fā)現(xiàn)和評價，在內(nèi)部進行披露。獨立性是審計部門保持客觀性和公正性的基礎(chǔ)，客觀性意味著，審計部門能夠避開任何利益沖突，真實地反映審計結(jié)果；公正性則要求審計部門不得涉及銀行的經(jīng)營活動或直接實施內(nèi)部控制措施。[8]
參考文獻：
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第二條本法所稱的商業(yè)銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設(shè)立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算等業(yè)務(wù)的企業(yè)法人。
第三條商業(yè)銀行可以經(jīng)營下列部分或者全部業(yè)務(wù)：
（一）吸收公眾存款；
（二）發(fā)放短期、中期和長期貸款；
（三）辦理國內(nèi)外結(jié)算；
（四）辦理票據(jù)承兌與貼現(xiàn)；
（五）發(fā)行金融債券；
（六）發(fā)行、兌付、承銷政府債券；
（七）買賣政府債券、金融債券；
（八）從事同業(yè)拆借；
（九）買賣、買賣外匯；
（十）從事銀行卡業(yè)務(wù)；
（十一）提供信用證服務(wù)及擔(dān)保；
（十二）收付款項及保險業(yè)務(wù)；
（十三）提供保管箱服務(wù)；
（十四）經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準的其他業(yè)務(wù)。
經(jīng)營范圍由商業(yè)銀行章程規(guī)定，報國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準。
商業(yè)銀行經(jīng)中國人民銀行批準，可以經(jīng)營結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)。
第四條商業(yè)銀行以安全性、流動性、效益性為經(jīng)營原則，實行自主經(jīng)營，自擔(dān)風(fēng)險，自負盈虧，自我約束。
商業(yè)銀行依法開展業(yè)務(wù)，不受任何單位和個人的干涉。
商業(yè)銀行以其全部法人財產(chǎn)獨立承擔(dān)民事責(zé)任。
第五條商業(yè)銀行與客戶的業(yè)務(wù)往來，應(yīng)當遵循平等、自愿、公平和誠實信用的原則。
第六條商業(yè)銀行應(yīng)當保障存款人的合法權(quán)益不受任何單位和個人的侵犯。
第七條商業(yè)銀行開展信貸業(yè)務(wù)，應(yīng)當嚴格審查借款人的資信，實行擔(dān)保，保障按期收回貸款。
商業(yè)銀行依法向借款人收回到期貸款的本金和利息，受法律保護。
第八條商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)，應(yīng)當遵守法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，不得損害國家利益、社會公共利益。
第九條商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)，應(yīng)當遵守公平競爭的原則，不得從事不正當競爭。
第十條商業(yè)銀行依法接受國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)督管理，但法律規(guī)定其有關(guān)業(yè)務(wù)接受其他監(jiān)督管理部門或者機構(gòu)監(jiān)督管理的，依照其規(guī)定。
第二章商業(yè)銀行的設(shè)立和組織機構(gòu)
第十一條設(shè)立商業(yè)銀行，應(yīng)當經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)審查批準。
未經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準，任何單位和個人不得從事吸收公眾存款等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，任何單位不得在名稱中使用“銀行”字樣。
第十二條設(shè)立商業(yè)銀行，應(yīng)當具備下列條件：
（一）有符合本法和《中華人民共和國公司法》規(guī)定的章程；
（二）有符合本法規(guī)定的注冊資本最低限額；
（三）有具備任職專業(yè)知識和業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗的董事、高級管理人員；
（四）有健全的組織機構(gòu)和管理制度；
（五）有符合要求的營業(yè)場所、安全防范措施和與業(yè)務(wù)有關(guān)的其他設(shè)施。
設(shè)立商業(yè)銀行，還應(yīng)當符合其他審慎性條件。
第十三條設(shè)立全國性商業(yè)銀行的注冊資本最低限額為十億元人民幣。設(shè)立城市商業(yè)銀行的注冊資本最低限額為一億元人民幣，設(shè)立農(nóng)村商業(yè)銀行的注冊資本最低限額為五千萬元人民幣。注冊資本應(yīng)當是實繳資本。
國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)根據(jù)審慎監(jiān)管的要求可以調(diào)整注冊資本最低限額，但不得少于前款規(guī)定的限額。
第十四條設(shè)立商業(yè)銀行，申請人應(yīng)當向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)提交下列文件、資料：
（一）申請書，申請書應(yīng)當載明擬設(shè)立的商業(yè)銀行的名稱、所在地、注冊資本、業(yè)務(wù)范圍等；
（二）可行性研究報告；
（三）國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)規(guī)定提交的其他文件、資料。
第十五條設(shè)立商業(yè)銀行的申請經(jīng)審查符合本法第十四條規(guī)定的，申請人應(yīng)當填寫正式申請表，并提交下列文件、資料：
（一）章程草案；
（二）擬任職的董事、高級管理人員的資格證明；
（三）法定驗資機構(gòu)出具的驗資證明；
（四）股東名冊及其出資額、股份；
（五）持有注冊資本百分之五以上的股東的資信證明和有關(guān)資料；
（六）經(jīng)營方針和計劃；
（七）營業(yè)場所、安全防范措施和與業(yè)務(wù)有關(guān)的其他設(shè)施的資料；
（八）國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)規(guī)定的其他文件、資料。
第十六條經(jīng)批準設(shè)立的商業(yè)銀行，由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)頒發(fā)經(jīng)營許可證，并憑該許可證向工商行政管理部門辦理登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。
第十七條商業(yè)銀行的組織形式、組織機構(gòu)適用《中華人民共和國公司法》的規(guī)定。
本法施行前設(shè)立的商業(yè)銀行，其組織形式、組織機構(gòu)不完全符合《中華人民共和國公司法》規(guī)定的，可以繼續(xù)沿用原有的規(guī)定，適用前款規(guī)定的日期由國務(wù)院規(guī)定。
第十八條國有獨資商業(yè)銀行設(shè)立監(jiān)事會。監(jiān)事會的產(chǎn)生辦法由國務(wù)院規(guī)定。
監(jiān)事會對國有獨資商業(yè)銀行的信貸資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)負債比例、國有資產(chǎn)保值增值等情況以及高級管理人員違反法律、行政法規(guī)或者章程的行為和損害銀行利益的行為進行監(jiān)督。
第十九條商業(yè)銀行根據(jù)業(yè)務(wù)需要可以在中華人民共和國境內(nèi)外設(shè)立分支機構(gòu)。設(shè)立分支機構(gòu)必須經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)審查批準。在中華人民共和國境內(nèi)的分支機構(gòu)，不按行政區(qū)劃設(shè)立。
商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立分支機構(gòu)，應(yīng)當按照規(guī)定撥付與其經(jīng)營規(guī)模相適應(yīng)的營運資金額。撥付各分支機構(gòu)營運資金額的總和，不得超過總行資本金總額的百分之六十。
第二十條設(shè)立商業(yè)銀行分支機構(gòu)，申請人應(yīng)當向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)提交下列文件、資料：
（一）申請書，申請書應(yīng)當載明擬設(shè)立的分支機構(gòu)的名稱、營運資金額、業(yè)務(wù)范圍、總行及分支機構(gòu)所在地等；
（二）申請人最近二年的財務(wù)會計報告；
（三）擬任職的高級管理人員的資格證明；
（四）經(jīng)營方針和計劃；
（五）營業(yè)場所、安全防范措施和與業(yè)務(wù)有關(guān)的其他設(shè)施的資料；
（六）國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)規(guī)定的其他文件、資料。
第二十一條經(jīng)批準設(shè)立的商業(yè)銀行分支機構(gòu)，由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)頒發(fā)經(jīng)營許可證，并憑該許可證向工商行政管理部門辦理登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。
第二十二條商業(yè)銀行對其分支機構(gòu)實行全行統(tǒng)一核算，統(tǒng)一調(diào)度資金，分級管理的財務(wù)制度。
商業(yè)銀行分支機構(gòu)不具有法人資格，在總行授權(quán)范圍內(nèi)依法開展業(yè)務(wù)，其民事責(zé)任由總行承擔(dān)。
第二十三條經(jīng)批準設(shè)立的商業(yè)銀行及其分支機構(gòu)，由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)予以公告。
商業(yè)銀行及其分支機構(gòu)自取得營業(yè)執(zhí)照之日起無正當理由超過六個月未開業(yè)的，或者開業(yè)后自行停業(yè)連續(xù)六個月以上的，由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)吊銷其經(jīng)營許可證，并予以公告。
第二十四條商業(yè)銀行有下列變更事項之一的，應(yīng)當經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準：
（一）變更名稱；
（二）變更注冊資本；
（三）變更總行或者分支行所在地；
（四）調(diào)整業(yè)務(wù)范圍；
（五）變更持有資本總額或者股份總額百分之五以上的股東；
（六）修改章程；
（七）國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)規(guī)定的其他變更事項。
更換董事、高級管理人員時，應(yīng)當報經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)審查其任職資格。
第二十五條商業(yè)銀行的分立、合并，適用《中華人民共和國公司法》的規(guī)定。
商業(yè)銀行的分立、合并，應(yīng)當經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)審查批準。
第二十六條商業(yè)銀行應(yīng)當依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定使用經(jīng)營許可證。禁止偽造、變造、轉(zhuǎn)讓、出租、出借經(jīng)營許可證。
第二十七條有下列情形之一的，不得擔(dān)任商業(yè)銀行的董事、高級管理人員：
（一）因犯有貪污、賄賂、侵占財產(chǎn)、挪用財產(chǎn)罪或者破壞社會經(jīng)濟秩序罪，被判處刑罰，或者因犯罪被剝奪政治權(quán)利的；
（二）擔(dān)任因經(jīng)營不善破產(chǎn)清算的公司、企業(yè)的董事或者廠長、經(jīng)理，并對該公司、企業(yè)的破產(chǎn)負有個人責(zé)任的；
（三）擔(dān)任因違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照的公司、企業(yè)的法定代表人，并負有個人責(zé)任的；
（四）個人所負數(shù)額較大的債務(wù)到期未清償?shù)摹?/p>
第二十八條任何單位和個人購買商業(yè)銀行股份總額百分之五以上的，應(yīng)當事先經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準。
第三章對存款人的保護
第二十九條商業(yè)銀行辦理個人儲蓄存款業(yè)務(wù)，應(yīng)當遵循存款自愿、取款自由、存款有息、為存款人保密的原則。
對個人儲蓄存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個人查詢、凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外。
第三十條對單位存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個人查詢，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；有權(quán)拒絕任何單位或者個人凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外。
第三十一條商業(yè)銀行應(yīng)當按照中國人民銀行規(guī)定的存款利率的上下限，確定存款利率，并予以公告。
第三十二條商業(yè)銀行應(yīng)當按照中國人民銀行的規(guī)定，向中國人民銀行交存存款準備金，留足備付金。
第三十三條商業(yè)銀行應(yīng)當保證存款本金和利息的支付，不得拖延、拒絕支付存款本金和利息。
第四章貸款和其他業(yè)務(wù)的基本規(guī)則
第三十四條商業(yè)銀行根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，在國家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下開展貸款業(yè)務(wù)。
第三十五條商業(yè)銀行貸款，應(yīng)當對借款人的借款用途、償還能力、還款方式等情況進行嚴格審查。
商業(yè)銀行貸款，應(yīng)當實行審貸分離、分級審批的制度。
第三十六條商業(yè)銀行貸款，借款人應(yīng)當提供擔(dān)保。商業(yè)銀行應(yīng)當對保證人的償還能力，抵押物、質(zhì)物的權(quán)屬和價值以及實現(xiàn)抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)的可行性進行嚴格審查。
經(jīng)商業(yè)銀行審查、評估，確認借款人資信良好，確能償還貸款的，可以不提供擔(dān)保。
第三十七條商業(yè)銀行貸款，應(yīng)當與借款人訂立書面合同。合同應(yīng)當約定貸款種類、借款用途、金額、利率、還款期限、還款方式、違約責(zé)任和雙方認為需要約定的其他事項。
第三十八條商業(yè)銀行應(yīng)當按照中國人民銀行規(guī)定的貸款利率的上下限，確定貸款利率。
第三十九條商業(yè)銀行貸款，應(yīng)當遵守下列資產(chǎn)負債比例管理的規(guī)定：
（一）資本充足率不得低于百分之八；
（二）貸款余額與存款余額的比例不得超過百分之七十五；
（三）流動性資產(chǎn)余額與流動性負債余額的比例不得低于百分之二十五；
（四）對同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例不得超過百分之十；
（五）國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對資產(chǎn)負債比例管理的其他規(guī)定。
本法施行前設(shè)立的商業(yè)銀行，在本法施行后，其資產(chǎn)負債比例不符合前款規(guī)定的，應(yīng)當在一定的期限內(nèi)符合前款規(guī)定。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。
第四十條商業(yè)銀行不得向關(guān)系人發(fā)放信用貸款；向關(guān)系人發(fā)放擔(dān)保貸款的條件不得優(yōu)于其他借款人同類貸款的條件。
前款所稱關(guān)系人是指：
（一）商業(yè)銀行的董事、監(jiān)事、管理人員、信貸業(yè)務(wù)人員及其近親屬；
（二）前項所列人員投資或者擔(dān)任高級管理職務(wù)的公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟組織。
第四十一條任何單位和個人不得強令商業(yè)銀行發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保。商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位和個人強令要求其發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保。
第四十二條借款人應(yīng)當按期歸還貸款的本金和利息。
借款人到期不歸還擔(dān)保貸款的，商業(yè)銀行依法享有要求保證人歸還貸款本金和利息或者就該擔(dān)保物優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。商業(yè)銀行因行使抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)而取得的不動產(chǎn)或者股權(quán)，應(yīng)當自取得之日起二年內(nèi)予以處分。
借款人到期不歸還信用貸款的，應(yīng)當按照合同約定承擔(dān)責(zé)任。
第四十三條商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)，不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資，但國家另有規(guī)定的除外。
第四十四條商業(yè)銀行辦理票據(jù)承兌、匯兌、委托收款等結(jié)算業(yè)務(wù)，應(yīng)當按照規(guī)定的期限兌現(xiàn)，收付入賬，不得壓單、壓票或者違反規(guī)定退票。有關(guān)兌現(xiàn)、收付入賬期限的規(guī)定應(yīng)當公布。
第四十五條商業(yè)銀行發(fā)行金融債券或者到境外借款，應(yīng)當依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定報經(jīng)批準。
第四十六條同業(yè)拆借，應(yīng)當遵守中國人民銀行的規(guī)定。禁止利用拆入資金發(fā)放固定資產(chǎn)貸款或者用于投資。
拆出資金限于交足存款準備金、留足備付金和歸還中國人民銀行到期貸款之后的閑置資金。拆入資金用于彌補票據(jù)結(jié)算、聯(lián)行匯差頭寸的不足和解決臨時性周轉(zhuǎn)資金的需要。
第四十七條商業(yè)銀行不得違反規(guī)定提高或者降低利率以及采用其他不正當手段，吸收存款，發(fā)放貸款。
第四十八條企業(yè)事業(yè)單位可以自主選擇一家商業(yè)銀行的營業(yè)場所開立一個辦理日常轉(zhuǎn)賬結(jié)算和現(xiàn)金收付的基本賬戶，不得開立兩個以上基本賬戶。
任何單位和個人不得將單位的資金以個人名義開立賬戶存儲。
第四十九條商業(yè)銀行的營業(yè)時間應(yīng)當方便客戶，并予以公告。商業(yè)銀行應(yīng)當在公告的營業(yè)時間內(nèi)營業(yè)，不得擅自停止營業(yè)或者縮短營業(yè)時間。
第五十條商業(yè)銀行辦理業(yè)務(wù)，提供服務(wù)，按照規(guī)定收取手續(xù)費。收費項目和標準由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)、中國人民銀行根據(jù)職責(zé)分工，分別會同國務(wù)院價格主管部門制定。
第五十一條商業(yè)銀行應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定保存財務(wù)會計報表、業(yè)務(wù)合同以及其他資料。
第五十二條商業(yè)銀行的工作人員應(yīng)當遵守法律、行政法規(guī)和其他各項業(yè)務(wù)管理的規(guī)定，不得有下列行為：
（一）利用職務(wù)上的便利，索取、收受賄賂或者違反國家規(guī)定收受各種名義的回扣、手續(xù)費；
（二）利用職務(wù)上的便利，貪污、挪用、侵占本行或者客戶的資金；
（三）違反規(guī)定徇私向親屬、朋友發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保；
（四）在其他經(jīng)濟組織兼職；
（五）違反法律、行政法規(guī)和業(yè)務(wù)管理規(guī)定的其他行為。
第五十三條商業(yè)銀行的工作人員不得泄露其在任職期間知悉的國家秘密、商業(yè)秘密。
第五章財務(wù)會計
第五十四條商業(yè)銀行應(yīng)當依照法律和國家統(tǒng)一的會計制度以及國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的有關(guān)規(guī)定，建立、健全本行的財務(wù)、會計制度。
第五十五條商業(yè)銀行應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定，真實記錄并全面反映其業(yè)務(wù)活動和財務(wù)狀況，編制年度財務(wù)會計報告，及時向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)、中國人民銀行和國務(wù)院財政部門報送。商業(yè)銀行不得在法定的會計賬冊外另立會計賬冊。
第五十六條商業(yè)銀行應(yīng)當于每一會計年度終了三個月內(nèi)，按照國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的規(guī)定，公布其上一年度的經(jīng)營業(yè)績和審計報告。
第五十七條商業(yè)銀行應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定，提取呆賬準備金，沖銷呆賬。
第五十八條商業(yè)銀行的會計年度自公歷l月1日起至12月31日止。
第六章監(jiān)督管理
第五十九條商業(yè)銀行應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定，制定本行的業(yè)務(wù)規(guī)則，建立、健全本行的風(fēng)險管理和內(nèi)部控制制度。
第六十條商業(yè)銀行應(yīng)當建立、健全本行對存款、貸款、結(jié)算、呆賬等各項情況的稽核、檢查制度。
商業(yè)銀行對分支機構(gòu)應(yīng)當進行經(jīng)常性的稽核和檢查監(jiān)督。
第六十一條商業(yè)銀行應(yīng)當按照規(guī)定向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)、中國人民銀行報送資產(chǎn)負債表、利潤表以及其他財務(wù)會計、統(tǒng)計報表和資料。
第六十二條國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)有權(quán)依照本法第三章、第四章、第五章的規(guī)定，隨時對商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆賬等情況進行檢查監(jiān)督。檢查監(jiān)督時，檢查監(jiān)督人員應(yīng)當出示合法的證件。商業(yè)銀行應(yīng)當按照國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的要求，提供財務(wù)會計資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營管理方面的其他信息。
中國人民銀行有權(quán)依照《中華人民共和國中國人民銀行法》第三十二條、第三十四條的規(guī)定對商業(yè)銀行進行檢查監(jiān)督。
第六十三條商業(yè)銀行應(yīng)當依法接受審計機關(guān)的審計監(jiān)督。
第七章接管和終止
第六十四條商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)可以對該銀行實行接管。
接管的目的是對被接管的商業(yè)銀行采取必要措施，以保護存款人的利益，恢復(fù)商業(yè)銀行的正常經(jīng)營能力。被接管的商業(yè)銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系不因接管而變化。
第六十五條接管由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)決定，并組織實施。國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的接管決定應(yīng)當載明下列內(nèi)容：
（一）被接管的商業(yè)銀行名稱；
（二）接管理由；
（三）接管組織；
（四）接管期限。
接管決定由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)予以公告。
第六十六條接管自接管決定實施之日起開始。
自接管開始之日起，由接管組織行使商業(yè)銀行的經(jīng)營管理權(quán)力。
第六十七條接管期限屆滿，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)可以決定延期，但接管期限最長不得超過二年。
第六十八條有下列情形之一的，接管終止：
（一）接管決定規(guī)定的期限屆滿或者國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)決定的接管延期屆滿；
（二）接管期限屆滿前，該商業(yè)銀行已恢復(fù)正常經(jīng)營能力；
（三）接管期限屆滿前，該商業(yè)銀行被合并或者被依法宣告破產(chǎn)。
第六十九條商業(yè)銀行因分立、合并或者出現(xiàn)公司章程規(guī)定的解散事由需要解散的，應(yīng)當向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)提出申請，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務(wù)清償計劃。經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準后解散。
商業(yè)銀行解散的，應(yīng)當依法成立清算組，進行清算，按照清償計劃及時償還存款本金和利息等債務(wù)。國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)監(jiān)督清算過程。
第七十條商業(yè)銀行因吊銷經(jīng)營許可證被撤銷的，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當依法及時組織成立清算組，進行清算，按照清償計劃及時償還存款本金和利息等債務(wù)。
第七十一條商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)。商業(yè)銀行被宣告破產(chǎn)的，由人民法院組織國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)等有關(guān)部門和有關(guān)人員成立清算組，進行清算。
商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應(yīng)當優(yōu)先支付個人儲蓄存款的本金和利息。
第七十二條商業(yè)銀行因解散、被撤銷和被宣告破產(chǎn)而終止。
第八章法律責(zé)任
第七十三條商業(yè)銀行有下列情形之一，對存款人或者其他客戶造成財產(chǎn)損害的，應(yīng)當承擔(dān)支付遲延履行的利息以及其他民事責(zé)任：
（一）無故拖延、拒絕支付存款本金和利息的；
（二）違反票據(jù)承兌等結(jié)算業(yè)務(wù)規(guī)定，不予兌現(xiàn)，不予收付入賬，壓單、壓票或者違反規(guī)定退票的；
（三）非法查詢、凍結(jié)、扣劃個人儲蓄存款或者單位存款的；
（四）違反本法規(guī)定對存款人或者其他客戶造成損害的其他行為。
有前款規(guī)定情形的，由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)責(zé)令改正，有違法所得的，沒收違法所得，違法所得五萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五萬元的，處五萬元以上五十萬元以下罰款。
第七十四條商業(yè)銀行有下列情形之一，由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)責(zé)令改正，有違法所得的，沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款；情節(jié)特別嚴重或者逾期不改正的，可以責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷其經(jīng)營許可證；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
（一）未經(jīng)批準設(shè)立分支機構(gòu)的；
（二）未經(jīng)批準分立、合并或者違反規(guī)定對變更事項不報批的；
（三）違反規(guī)定提高或者降低利率以及采用其他不正當手段，吸收存款，發(fā)放貸款的；
（四）出租、出借經(jīng)營許可證的；
（五）未經(jīng)批準買賣、買賣外匯的；
（六）未經(jīng)批準買賣政府債券或者發(fā)行、買賣金融債券的；
（七）違反國家規(guī)定從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)、向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資的；
（八）向關(guān)系人發(fā)放信用貸款或者發(fā)放擔(dān)保貸款的條件優(yōu)于其他借款人同類貸款的條件的。
第七十五條商業(yè)銀行有下列情形之一，由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)責(zé)令改正，并處二十萬元以上五十萬元以下罰款；情節(jié)特別嚴重或者逾期不改正的，可以責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷其經(jīng)營許可證；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
（一）拒絕或者阻礙國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)檢查監(jiān)督的；
（二）提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務(wù)會計報告、報表和統(tǒng)計報表的；
（三）未遵守資本充足率、存貸比例、資產(chǎn)流動性比例、同一借款人貸款比例和國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)有關(guān)資產(chǎn)負債比例管理的其他規(guī)定的。
第七十六條商業(yè)銀行有下列情形之一，由中國人民銀行責(zé)令改正，有違法所得的，沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款；情節(jié)特別嚴重或者逾期不改正的，中國人民銀行可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷其經(jīng)營許可證；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
（一）未經(jīng)批準辦理結(jié)匯、售匯的；
（二）未經(jīng)批準在銀行間債券市場發(fā)行、買賣金融債券或者到境外借款的；
（三）違反規(guī)定同業(yè)拆借的。
第七十七條商業(yè)銀行有下列情形之一，由中國人民銀行責(zé)令改正，并處二十萬元以上五十萬元以下罰款；情節(jié)特別嚴重或者逾期不改正的，中國人民銀行可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷其經(jīng)營許可證；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
（一）拒絕或者阻礙中國人民銀行檢查監(jiān)督的；
（二）提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務(wù)會計報告、報表和統(tǒng)計報表的；
（三）未按照中國人民銀行規(guī)定的比例交存存款準備金的。
第七十八條商業(yè)銀行有本法第七十三條至第七十七條規(guī)定情形的，對直接負責(zé)的董事、高級管理人員和其他直接責(zé)任人員，應(yīng)當給予紀律處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第七十九條有下列情形之一，由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)責(zé)令改正，有違法所得的，沒收違法所得，違法所得五萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五萬元的，處五萬元以上五十萬元以下罰款：
（一）未經(jīng)批準在名稱中使用“銀行”字樣的；
（二）未經(jīng)批準購買商業(yè)銀行股份總額百分之五以上的；
（三）將單位的資金以個人名義開立賬戶存儲的。
第八十條商業(yè)銀行不按照規(guī)定向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)報送有關(guān)文件、資料的，由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)責(zé)令改正，逾期不改正的，處十萬元以上三十萬元以下罰款。
商業(yè)銀行不按照規(guī)定向中國人民銀行報送有關(guān)文件、資料的，由中國人民銀行責(zé)令改正，逾期不改正的，處十萬元以上三十萬元以下罰款。
第八十一條未經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準，擅自設(shè)立商業(yè)銀行，或者非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；并由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)予以取締。
偽造、變造、轉(zhuǎn)讓商業(yè)銀行經(jīng)營許可證，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第八十二條借款人采取欺詐手段騙取貸款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第八十三條有本法第八十一條、第八十二條規(guī)定的行為，尚不構(gòu)成犯罪的，由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款。
第八十四條商業(yè)銀行工作人員利用職務(wù)上的便利，索取、收受賄賂或者違反國家規(guī)定收受各種名義的回扣、手續(xù)費，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當給予紀律處分。
有前款行為，發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保造成損失的，應(yīng)當承擔(dān)全部或者部分賠償責(zé)任。
第八十五條商業(yè)銀行工作人員利用職務(wù)上的便利，貪污、挪用、侵占本行或者客戶資金，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當給予紀律處分。
第八十六條商業(yè)銀行工作人員違反本法規(guī)定造成損失的，應(yīng)當給予紀律處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
違反規(guī)定徇私向親屬、朋友發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保造成損失的，應(yīng)當承擔(dān)全部或者部分賠償責(zé)任。
第八十七條商業(yè)銀行工作人員泄露在任職期間知悉的國家秘密、商業(yè)秘密的，應(yīng)當給予紀律處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第八十八條單位或者個人強令商業(yè)銀行發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保的，應(yīng)當對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員或者個人給予紀律處分；造成損失的，應(yīng)當承擔(dān)全部或者部分賠償責(zé)任。
商業(yè)銀行的工作人員對單位或者個人強令其發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保未予拒絕的，應(yīng)當給予紀律處分；造成損失的，應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。
第八十九條商業(yè)銀行違反本法規(guī)定的，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)可以區(qū)別不同情形，取消其直接負責(zé)的董事、高級管理人員一定期限直至終身的任職資格，禁止直接負責(zé)的董事、高級管理人員和其他直接責(zé)任人員一定期限直至終身從事銀行業(yè)工作。
商業(yè)銀行的行為尚不構(gòu)成犯罪的，對直接負責(zé)的董事、高級管理人員和其他直接責(zé)任人員，給予警告，處五萬元以上五十萬元以下罰款。
第九十條商業(yè)銀行及其工作人員對國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)、中國人民銀行的處罰決定不服的，可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提訟。
第九章附則
第九十一條本法施行前，按照國務(wù)院的規(guī)定經(jīng)批準設(shè)立的商業(yè)銀行不再辦理審批手續(xù)。
第九十二條外資商業(yè)銀行、中外合資商業(yè)銀行、外國商業(yè)銀行分行適用本法規(guī)定，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的財政國庫管理制度也不斷進行著改革。在商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)現(xiàn)象越來越廣泛的背景下，國庫集中支付業(yè)務(wù)的效率不斷提高，伴隨業(yè)務(wù)發(fā)展所產(chǎn)生的風(fēng)險和問題也不斷增多，人民銀行的監(jiān)督職能的重要性不斷增強。
一、對商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)進行監(jiān)督管理的重要性
目前，各商業(yè)銀行在國庫集中支付業(yè)務(wù)時缺乏統(tǒng)一的制度標準，業(yè)務(wù)的監(jiān)督也往往游離于銀行內(nèi)部的監(jiān)督體系之外，資金劃撥渠道繁雜，導(dǎo)致國庫集中支付業(yè)務(wù)常常出現(xiàn)問題。因此，人民銀行必須加強對商業(yè)銀行國庫集中業(yè)務(wù)的監(jiān)管力度，促使商業(yè)銀行合法、有效地辦理集中支付業(yè)務(wù)，提高商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)的規(guī)范性和有效性，進而促進社會主義市場經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。
二、商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理中存在的問題
當前，商業(yè)銀行自身以及外部存在的諸多監(jiān)督問題在很大程度上制約著國庫集中支付業(yè)務(wù)效率的快速提高，以下淺談了幾項有關(guān)商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理過程中存在的問題。
（一）商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)存在操作風(fēng)險，整體規(guī)范程度相對較低
商業(yè)銀行在對集中支付業(yè)務(wù)進行管理的過程中，實質(zhì)上是代替人民銀行來實行其管理職能的，因此其處于人地位。大量信息表明，當前許多商業(yè)銀行在對國庫集中支付業(yè)務(wù)進行性質(zhì)的管理時，缺乏人民銀行詳細有效的授權(quán)證明、客戶詳細的開戶證明，以及授權(quán)書上簽章不符等事項，種種現(xiàn)象導(dǎo)致商業(yè)銀行在國庫集中支付業(yè)務(wù)時大量風(fēng)險的產(chǎn)生，極不利于國庫支付業(yè)務(wù)質(zhì)量的提高。
（二）商業(yè)銀行對財政資金的劃撥流程繁瑣，導(dǎo)致資金使用效率降低
商業(yè)銀行對財政資金的劃撥流程繁瑣主要表現(xiàn)在以下三個方面。一是業(yè)務(wù)處理流程繁瑣。事業(yè)預(yù)算單位收到財政部門下達的預(yù)算支出額度時，需要向支付的銀行發(fā)出支付令，支付的銀行針對預(yù)算單位發(fā)出的支付令，先將墊付的資金放在零余額賬戶，最后將預(yù)算資金從零余額賬戶劃撥到申請人賬戶。這種劃撥資金的形式比較復(fù)雜，延長了資金流動的時間，從而使資金到達使用人賬戶的時間比較晚，資金的利用效率降低。二是資金結(jié)算過程復(fù)雜。支付的銀行運用的清算方式依據(jù)的是統(tǒng)一的國庫單一賬戶體系，該賬戶體系是國庫集中支付的重要組成部分。事先墊付的資金需要在與人民銀行進行清算的同時，與人民銀行預(yù)算執(zhí)行單位和財政進行有效對賬。這種國庫支付業(yè)務(wù)管理方式，需要事先墊付的資金，事后還要進行對賬和清算，這在一定程度上拉長了資金的流通鏈條，使得人的主觀不良行為在其中有了可乘之機，加大了商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)管理的風(fēng)險。三是清算方式效率偏低。小額支付是商業(yè)銀行進行資金劃撥的重要方式，該方式運用于商業(yè)銀行與人民銀行之間的倒清算。小額支付業(yè)務(wù)具有集中性、業(yè)務(wù)量大的特點，其常常發(fā)生在每天下午，由于時間有限，小額支付業(yè)務(wù)又具有業(yè)務(wù)大量性，導(dǎo)致W絡(luò)運行緩慢的情況時常發(fā)生。以上三個方面綜合導(dǎo)致了劃撥資金在途時間的延長，使得資金的利用率降低，最終導(dǎo)致國有經(jīng)濟發(fā)展緩慢。
（三）商業(yè)銀行、財政部門對資金的控制相對較為寬松，運營存在較大風(fēng)險
由商業(yè)銀行集中支付業(yè)務(wù)，人民銀行由業(yè)務(wù)的直接參與者變成了間接參與者，國庫資金沒有直達預(yù)算單位，人民銀行只負責(zé)商業(yè)銀行墊付資金的最終清算。財政部門、預(yù)算單位和銀行形成了集中支付業(yè)務(wù)的實際交易主體。人民銀行對財政部門撥付資金的合規(guī)性失去有效監(jiān)督，對銀行的行為也難以實現(xiàn)有效監(jiān)管。由于制度設(shè)計和監(jiān)督管理上存在缺陷，預(yù)算單位在進行財政直接支付時可能會采用和提供偽造虛假收款人的賬戶或是經(jīng)過變造、偽造重要信息的虛假申請和合同，一旦沒有被察覺，資金將通過國庫單一賬戶體系到達虛假收款人的賬戶，造成財政資金的流失。在進行財政授權(quán)支付時，不僅預(yù)算單位可能會通過偽造、變造虛假的收款人賬戶非法騙取資金，銀行也會因為支付系統(tǒng)缺乏監(jiān)督而與預(yù)算單位進行合謀，最終導(dǎo)致大量國家資金向外流出，這時造成的風(fēng)險就會更大。因此，人民銀行如果不能夠?qū)︻A(yù)算單位和銀行進行有效的監(jiān)督和控制，財政資金將會被非法移出，最終導(dǎo)致國家經(jīng)濟利益受到嚴重損害。
（四）商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)經(jīng)驗不太成熟，監(jiān)督管理缺乏科學(xué)的體系
商業(yè)銀行作為人受理人民銀行委托的國庫集中支付業(yè)務(wù)，其經(jīng)驗還不太成熟，商業(yè)銀行內(nèi)部缺乏有效、科學(xué)的監(jiān)督管理體系。
1.銀行的監(jiān)督管理體制制約著監(jiān)督管理體系的有效性提高
銀行的監(jiān)督管理體制在很大程度上制約著監(jiān)督管理體系的有效性提高又體現(xiàn)在以下三個方面。首先，人民銀行對銀行缺乏有效的監(jiān)督控制體系。比如說在財政直接支付活動之中，預(yù)算單位可能會偽造虛假收款人并且提供虛假收款人賬戶，對于合同進行偽造或者變更，所以資金就很容易通過國庫單一賬戶體系直接劃出或者轉(zhuǎn)移到非法收款人賬下，而人民銀行卻不能有效地對其進行監(jiān)管。另外，法律以及監(jiān)督制度對違規(guī)行為的處罰規(guī)定不充分?，F(xiàn)有的法律以及監(jiān)督制度雖然對監(jiān)督內(nèi)容、職責(zé)和范圍的規(guī)定不斷進行完善，但很少完善針對具體的違法行為進行處罰的規(guī)定，導(dǎo)致沒有有效的依據(jù)對違規(guī)、違法現(xiàn)象涉及的單位和人員進行處罰，違法、違規(guī)分子行為猖獗。最后，不能夠?qū)ω斦Y金使用的合規(guī)性和合法性進行有效的監(jiān)督。
2.監(jiān)督措施、考評機制與監(jiān)督工作要求之間存在差距
監(jiān)督措施、考評機制與監(jiān)督工作要求之間存在的差距主要表現(xiàn)在以下兩個方面。首先，財政單位內(nèi)部缺乏科學(xué)、合理的考評機制。目前，財政單位內(nèi)部對考評機制采取的措施依賴于科學(xué)性較低的考評機制體系，導(dǎo)致監(jiān)管不能夠得到有效實施。另外，優(yōu)勝劣汰機制不完善。優(yōu)勝劣汰機制是激發(fā)部門內(nèi)部人員積極性和防止違法、違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生的重要途徑。然而，人民銀行一直沒有實行嚴格的年檢制度，導(dǎo)致銀行壓力較小，內(nèi)部違規(guī)現(xiàn)象頻繁發(fā)生，監(jiān)督效率不斷降低。
三、應(yīng)對商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理中存在問題的措施
（一）加強業(yè)務(wù)處理規(guī)范性，提高監(jiān)督效率
人民銀行是管理國庫的主體，而國庫會計是進行國庫管理的具體實施者，其在進行業(yè)務(wù)處理時應(yīng)嚴格遵守《中國人民銀行法》、《國庫會計核算業(yè)務(wù)操作規(guī)程》等一系列法律、行政法規(guī)和規(guī)章。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會的不斷進步，國庫會計的綜合素質(zhì)不斷提高，國庫核算的技術(shù)越來越先進，形式也越來越豐富，這在很大程度上提高了商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的效率。作為人民銀行日常業(yè)務(wù)的重要組成部分，國庫集中支付業(yè)務(wù)的內(nèi)控制度越來越完善。規(guī)范、科學(xué)的國庫會計操作技術(shù)和流程在很大程度上避免了商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)的弊端，從而為國庫集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理起到了重要作用，進而為國民經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展起到了促進作用。
（二）建構(gòu)科學(xué)、合理的國庫監(jiān)督管理體系
建科學(xué)、合理的國庫監(jiān)督管理體系應(yīng)盡快完善相關(guān)制度。首先，應(yīng)針對商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理中的制度問題，根據(jù)現(xiàn)實需要對法律法規(guī)進行完善。有效的法律法規(guī)是約束銀行進行非法操作的關(guān)鍵手段，對提高監(jiān)督管理的效率具有重大意義。人民銀行應(yīng)依據(jù)完善的法律法規(guī)對國庫的監(jiān)督管理職能進行強化，建立科學(xué)、完善的監(jiān)督管理制度，對監(jiān)督管理中的懲罰問題進行詳細劃分，從而提高監(jiān)督管理的效率，進而提高商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)的規(guī)范程度。
（三）加強商業(yè)銀行國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)
隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，世界經(jīng)濟鏈接為一個整體。信息的便利性、快速性和共享性運用到商業(yè)銀行的國庫管理中將極大地提高商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)的效率，并提高人民銀行的監(jiān)督效率。建立國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)信息化平臺，進一步建立先進的財政管理信息系統(tǒng)，人民銀行、財政部門、預(yù)算單位和銀行可以在有效的國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)中互聯(lián)互通、相互分享信息，進而快速、準確地對預(yù)算資金進行劃撥和清算，提高國庫資金運用的安全性。
一、商業(yè)銀行退出的概念及類型
商業(yè)銀行退出是商業(yè)銀行喪失經(jīng)營貨幣金融業(yè)務(wù)的資格。商業(yè)銀行退出可以分為行政退出與市場退出。商業(yè)銀行的行政退出主要是行政指令與行政批文。商業(yè)銀行市場退出根據(jù)退出的意愿分為主動退出與被動退出。主動退出是商業(yè)銀行經(jīng)營過程中的一種主動意愿，是為了尋求更大的發(fā)展空間以壯大自身，或者是實現(xiàn)內(nèi)部資源的優(yōu)勢整合與優(yōu)化配置，或者是已經(jīng)實現(xiàn)其設(shè)立時的目的。這種主動退出行為具有典型的內(nèi)在性。本文主要是就商業(yè)銀行的被動型退出展開論述。我國商業(yè)銀行被動型退出的主要方式有接管、撤銷關(guān)閉、并購，實踐中很少采用破產(chǎn)的方式。
接管是指由銀行監(jiān)管部門強制要求商業(yè)銀行將其全部經(jīng)營業(yè)務(wù)交給指定的接管人接管，接管人擁有了對被接管商業(yè)銀行的經(jīng)營管理權(quán)。撤銷關(guān)閉是指銀行監(jiān)管當局對經(jīng)批準設(shè)立的、具有法人資格的商業(yè)銀行依法采取行政強制措施，終止其經(jīng)營活動，并對其債權(quán)債務(wù)進行清算，最終消滅商業(yè)銀行的法人資格的行為。并購在商業(yè)銀行退出中的表現(xiàn)主要是經(jīng)營管理相對完善的銀行或其他金融機構(gòu)對出現(xiàn)問題的商業(yè)銀行的兼并與收購。
二、我國商業(yè)銀行退出監(jiān)管的相關(guān)立法
我國沒有關(guān)于商業(yè)銀行退出的專門性法律，只有《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》?！渡虡I(yè)銀行法》第25條規(guī)定：“商業(yè)銀行的分立、合并，適用《中華人民共和國公司法》的規(guī)定。商業(yè)銀行的分立、合并，應(yīng)當經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)審查批準?！卑凑赵撘?guī)定，對于商業(yè)銀行的自主合并仍然需要審查批準。
《商業(yè)銀行法》第69條規(guī)定：“商業(yè)銀行因分立、合并或者出現(xiàn)公司章程規(guī)定的解散事由需要解散的，應(yīng)當向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)提出申請，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務(wù)清償計劃。經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準后解散?！边@是對商業(yè)銀行選擇以解散這種方式主動退出市場的規(guī)定。
《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條的規(guī)定對已經(jīng)或可能發(fā)生的信用危機影響的相關(guān)利益人包括存款人、其他客戶；同時國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依法可采取的措施不僅有接管，還可以促成機構(gòu)重組。第39條規(guī)定，銀行業(yè)金融機構(gòu)有違法經(jīng)營、經(jīng)營管理不善等情形，不予撤銷將嚴重危害金融秩序、損害社會公眾利益的，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)有權(quán)予以撤銷。這是對包括商業(yè)銀行在內(nèi)的金融機構(gòu)的撤銷條件的規(guī)定。
涉及商業(yè)銀行退出的法律還有《破產(chǎn)法》、《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條規(guī)定：商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機構(gòu)有本法第二條規(guī)定情形的，國務(wù)院金融監(jiān)督管理機構(gòu)可以向人民法院提出對該金融機構(gòu)進行重整或者破產(chǎn)清算的申請。國務(wù)院金融監(jiān)督管理機構(gòu)依法對出現(xiàn)重大經(jīng)營風(fēng)險的金融機構(gòu)采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構(gòu)為被告或者被執(zhí)行人的民事訴訟程序或者執(zhí)行程序。該條規(guī)定是商業(yè)銀行通過破產(chǎn)清算實現(xiàn)退出的基本法律依據(jù)。
《公司法》第10章同樣適用于商業(yè)銀行，原因就在于我國商業(yè)銀行法中第2條規(guī)定商業(yè)銀行是一種企業(yè)法人。商業(yè)銀行法是對其適用的特殊法，而公司法則是一般法，當特殊法沒有規(guī)定或規(guī)定不詳細，當然適用一般法。
三、商業(yè)銀行退出立法上的不足
商業(yè)銀行退出主要的法律《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中，相關(guān)條文數(shù)量極為有限，存在著重復(fù)，造成商業(yè)銀行退出有法難依。法律法規(guī)對出現(xiàn)問題的商業(yè)銀行規(guī)定的處置方式與手段單一，大都表現(xiàn)為行政性的接管與撤銷，這些單一的處置方式與手段通常規(guī)定還不統(tǒng)一，在實際運用中的界線難以界定，并且不是同一處置方式在不同的規(guī)范性文件中具有不同的實施主體、實施條件與實施程序，不同處置方式的實施標準缺乏明顯的區(qū)別，導(dǎo)致難以作出最優(yōu)的處置選擇，效率低下，處置技術(shù)和手段也都難以提高。
四、我國商業(yè)銀行退出法律監(jiān)管的完善建議
1、增強現(xiàn)行的商業(yè)銀行退出法律的可操作性及其與其他規(guī)范性文件之間的協(xié)調(diào)性
（1）加強法律規(guī)定的明確性
法律對于相應(yīng)的商業(yè)銀行退出方式的監(jiān)管實施主體、基本的實施程序以及基本的權(quán)利義務(wù)應(yīng)該明確規(guī)定或者對這些內(nèi)容規(guī)定一個統(tǒng)一的標準，減少重復(fù)與沖突的現(xiàn)象。
（2）提高立法技術(shù)
在現(xiàn)今金融自由化與一體化的國際趨勢下，國際經(jīng)驗具有很大的價值，可以利用其它國家的成功做法，以提高我國的立法技術(shù)。
（3）更加注重程序性規(guī)范
如果各種退出方式的實施程序沒有相應(yīng)的規(guī)定，那么就不具有可操作性的，可能擴大了實施機關(guān)的自由裁量權(quán)。
2、逐步建立系統(tǒng)的法律體系
商業(yè)銀行退出的法律應(yīng)是一個系統(tǒng)化的體系。它需要借助一定的手段與方法，如對現(xiàn)有的商業(yè)銀行退出法律規(guī)范進行清理以及法律的匯編與編纂。
（1）對明顯不適應(yīng)商業(yè)銀行現(xiàn)時退出需要的規(guī)范性文件予以廢除。如《金融機構(gòu)撤銷條例》，其所規(guī)定的撤銷程序也已不適應(yīng)現(xiàn)時商業(yè)銀行等金融機構(gòu)退出的需要，因此有必要對其予以廢除而重新制定關(guān)于商業(yè)銀行等金融機構(gòu)撤銷的法律。
（2）對仍有適用價值，但其中具體的內(nèi)容已經(jīng)不符合商業(yè)銀行退出規(guī)律的規(guī)范性文件，只需要對規(guī)范性文件中的這部分具體內(nèi)容予以修訂。
（3）對現(xiàn)在仍然缺失的商業(yè)銀行退出法律制訂補充。我國現(xiàn)有的商業(yè)銀行退出方式對重整、破產(chǎn)等司法處理或是缺乏規(guī)定或是缺乏專門的規(guī)定，導(dǎo)致在實踐中的適用極為有限。因此對這些內(nèi)容應(yīng)該借鑒其他國家如美國的做法，對商業(yè)銀行的破產(chǎn)適用特別法規(guī)定的特別程序。
（4）將經(jīng)過修訂以及重新制定補充的規(guī)范性文件，按照一定的標準進行整合，使之呈現(xiàn)體系化的特征。這種整合不僅可以通過編纂的方式形成一個專門、統(tǒng)一的商業(yè)銀行退出法，還可以通過匯編法律的形式實現(xiàn)。
中圖分類號:TU761.4
文獻標識碼:A
一、當前國際形勢
一提起金融危機,人們不禁會毛骨悚然,而如今又一次的金融危機卻悄然而至。在以石油為代表的能源價格飆升,次貸引發(fā)的金融危機逐漸從美國蔓延,席卷全球。繼2009年3月美國第五大投資銀行貝爾斯登被摩根大通收購之后,華爾街再次爆出令人吃驚的消息,美國第三大投資銀行美林證券被美國銀行收購,美國第四大投資銀行雷曼兄弟因為收購談判“流產(chǎn)”而面臨破產(chǎn)。在前后僅半年時間里,華爾街排名前五的投資銀行竟然垮掉了三家。如今雖然全球部分地區(qū)的經(jīng)濟已經(jīng)漸漸回暖,但許多專家仍表示信心不足。
二、此次金融危機對中國的影響
(一)不利影響。如今中國對美國的出口明顯減少,這會給出口型企業(yè)帶來相當大的負面影響。由美國次貸危機演化而來的金融機構(gòu)倒閉事件一波未平一波又起,剛剛起錨出海的中資銀行亦難獨善其身。而國內(nèi)市場的波動,以及宏觀因素的不確定性將中資銀行陷于利差縮小、風(fēng)險上升的不利之中。中國銀行業(yè)和所有企業(yè)都受美國匯率、石油等價格影響。
(二)帶來的機遇。中國經(jīng)濟是一個以內(nèi)需為主的經(jīng)濟。我們消耗的鐵礦占全世界的50%;我們消費了全世界25%-35%的有色金屬;食品、糧食、水果、蔬菜等等,都居世界第一位;中國生產(chǎn)的75%以上的服裝是自己消費的,我們的住房連續(xù)多年增長12%-13%,汽車的增長最近五年都在30%以上;20年前中國沒有高速公路,現(xiàn)在已經(jīng)5萬多公里了,居世界第二……無論衣食住行哪個方面,中國的消費增長都非?？?。筆者認為,此次的經(jīng)濟危機對中國經(jīng)濟不會有太大的影響,反而很有可能為中國提供了一個契機。首先,它使中國政府更加認識到了債務(wù)危機對金融系統(tǒng)的沖擊,從而采取措施控制風(fēng)險。其次,中國的外貿(mào)條件改變會緩解通貨膨脹及人民幣升值壓力,同時將有利于政府調(diào)整政策,擴大內(nèi)需。
(三)對中國銀行業(yè)的啟發(fā)。看別人犯錯誤,是最好的學(xué)習(xí)機會。中國銀行業(yè)可以從中學(xué)到很多東西:比如動態(tài)的流動性管理和市場管理;對資本市場的觀察和學(xué)習(xí);利率和匯率之間變化;外幣和本幣的變化等。
三、商業(yè)銀行風(fēng)險的法律應(yīng)對
筆者認為中國銀行業(yè)一定要從這次美國金融危機中吸取教訓(xùn),扎扎實實地提高風(fēng)險管理能力和競爭力。筆者僅對我國商業(yè)銀行的風(fēng)險應(yīng)對提幾點建議:
(一)積極穩(wěn)妥的完成全部國有商業(yè)銀行的公司制改革。四大國有商業(yè)銀行是我國商業(yè)銀行的主體,其資產(chǎn)總量占銀行體系全部資產(chǎn)的80%以上。國有商業(yè)銀行創(chuàng)新的關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)制度改革,而股份制改革是產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。通過國有商業(yè)銀行股份制改革,增強創(chuàng)新的原動力,分離出國家作為出資人的所有權(quán)和商業(yè)銀行作為獨立法人的經(jīng)營權(quán),以政府的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)代表國家作為出資人,行使所有者的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)。按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相互分離、相互制約的要求,建立由股東大會、董事會、行長和監(jiān)事會組成的企業(yè)治理結(jié)構(gòu),有效地行使決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán),從而建立健全科學(xué)有效的決策機制、約束機制和激勵機制。
(二)加強對商業(yè)銀行資產(chǎn)業(yè)務(wù)的管理。在銀行業(yè)資產(chǎn)管理方面,中國市場一直比較弱,而我們需求又增長很快,但產(chǎn)品有限。中國銀行業(yè)的非利息收入和利息收入比例最高為18%,國外銀行非利息收入達到50%。我們可以利用這個機會把國外的一些產(chǎn)品引進中國市場,滿足中國市場的需求。我們可以通過加快負債品種和資產(chǎn)業(yè)務(wù)的創(chuàng)新向社會推出系列化的綜合性個人零售業(yè)務(wù)產(chǎn)品,逐漸形成有特色的產(chǎn)品開發(fā)戰(zhàn)略,促進個人金融一體化發(fā)展。
(三)規(guī)范中間業(yè)務(wù),完善信息科技風(fēng)險治理。市場競爭的不規(guī)范加大了中間業(yè)務(wù)的法律風(fēng)險。中間業(yè)務(wù)是商業(yè)銀行在市場經(jīng)濟中最具發(fā)展?jié)摿Φ臉I(yè)務(wù),它對商業(yè)銀行的服務(wù)功能、競爭能力以及占有市場的能力具有巨大的推進作用。由于我國中間業(yè)務(wù)立法存在較多空白,存在法律上的不確定性。為防范上述風(fēng)險,銀行可以積極通過銀行業(yè)同業(yè)公會作出協(xié)定、自律公約等形式予以防范。例如針對目前隨意減免中間業(yè)務(wù)收費問題,銀行業(yè)同業(yè)公會根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟金融特點,考慮中間業(yè)務(wù)的風(fēng)險因素,參照國際慣例,在對市場、客戶、風(fēng)險、成本等因素綜合研究的基礎(chǔ)上對基本業(yè)務(wù)制定基本收費標準進行規(guī)范。
(四)完善商業(yè)銀行的監(jiān)督管理制度。商業(yè)銀行的監(jiān)督管理內(nèi)部的監(jiān)督管理和外部的監(jiān)督管理兩方面。
