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時(shí)間：2023-03-15 14:53:49
序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇食品安全監(jiān)管體系范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
2010年3月，我國地溝油事件；2010年7月，三聚氰胺事件；2011年3月15日，河南雙匯公司火腿腸“瘦肉精”事件；2011年3月，重慶沃爾瑪超市將過期板鴨油炸當(dāng)熟食銷售；2011年4月11日，“染色饅頭”事件等等，一系列食品安全問題事件的發(fā)生，說明我國食品安全形式非常嚴(yán)峻，食品安全監(jiān)管體系存在問題，完善我國食品安全監(jiān)管體系問題成為我國社會(huì)的迫切需要。
一、食品安全監(jiān)管體系現(xiàn)狀
目前國內(nèi)外關(guān)于食品安全監(jiān)管體系尚未有明確、統(tǒng)一的定義。不同的學(xué)者對(duì)食品安全監(jiān)管體系有著不同的概念定義。一般意義上，食品安全監(jiān)管體系是指指政府、政府有關(guān)部門及其他組織為了保障人們食品安全所采取的一系列政策、措施、制度、方法的總和。
1965年《食品衛(wèi)生管理試行條例》標(biāo)志著我國食品衛(wèi)生進(jìn)入法律規(guī)范管理；1982年《中華人民共和國食品衛(wèi)生法(試行)》第一次明確了食品安全的概念；1995年《食品衛(wèi)生法》是第一部最全面對(duì)食品衛(wèi)生、安全做出相關(guān)規(guī)定的法律；1997年，我國相繼頒布了《食品衛(wèi)生行政處罰法》和《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》等法規(guī)，逐漸完善了我國食品安全監(jiān)管法律體系。2002年12月，我國頒布了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，2009年6月1日實(shí)行了《中華人民共和國食品安全法》，以法律的形式確定了我國食品安全監(jiān)管采用分段管理體系，形成了我國食品安全監(jiān)管法律體系。我國關(guān)于食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)數(shù)量多，項(xiàng)目繁雜。
總之，我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀可以總結(jié)為：我國食品安全事故發(fā)生非常頻繁、我國食品安全監(jiān)管主體數(shù)量多、我國食品安全監(jiān)管體制采用的是分段管理的方式，將食品按照生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行分段分為不同部門進(jìn)行監(jiān)督管理。
三、我國食品安全監(jiān)管體系存在的問題
（一）我國食品安全監(jiān)管體制不完善
目前，我國《食品安全法》規(guī)定，我國食品安全監(jiān)管采用的是政府多個(gè)部門實(shí)行分段管理的方法，地方政府負(fù)總責(zé)，監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)。我國食品安全監(jiān)管由地方政府負(fù)總則，中央部門對(duì)其所對(duì)應(yīng)的地方職能部門進(jìn)行指導(dǎo)。該體制存在幾個(gè)方面的缺陷：首先，食品安全監(jiān)管資源浪費(fèi)。監(jiān)管部門數(shù)量多，財(cái)政支出大。其次，各監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)性較差，監(jiān)管效率較低。最后，我國食品監(jiān)管主體還比較狹窄，還局限于政府組織。我國政府組織、非政府組織、大眾傳媒、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)共同監(jiān)督的食品安全監(jiān)管格局還沒有形成。
(二）我國食品安全監(jiān)管法律體系不完善
法律制度是我國食品安全監(jiān)管的制度保障，對(duì)我國食品安全具有舉足輕重的作用。雖然我國制定了數(shù)量較多的與食品安全監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)及其各種標(biāo)準(zhǔn)，但是我國現(xiàn)存的食品安全監(jiān)管法律體系依然存在諸多不足。
首先是法律部門化劃分嚴(yán)重影響了法律法規(guī)的施行，造成了我國法律之間的協(xié)調(diào)性較差，這種劃分各部門之間的勢(shì)力范圍的做法造成了在實(shí)際過程中部門之間不能有效整合的后果，影響食品安全監(jiān)管相關(guān)法律的實(shí)施。其次，我國食品安全監(jiān)管的相關(guān)法律法律可操作性不夠強(qiáng)；再次，法律具有滯后性，我國食品安全相關(guān)法律不能滿足人們對(duì)食品的要求。最后，我國食品安全監(jiān)管法律對(duì)食品事件行為者的打擊力度不夠，賠償數(shù)額不夠高，違法成本低。
（三） 我國食品追溯體系不完善
食品追溯體系是在歐洲食源性惡性事件在全球范圍爆發(fā)的背景下產(chǎn)生的，食品追溯是指在食品的生產(chǎn)、加工、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)中，對(duì)食品、飼料、以及有可能成為食品或者飼料組成成分的所有物質(zhì)的追溯或者追蹤能力?？梢园l(fā)現(xiàn)食品鏈的最終終端，從而識(shí)別食品安全事故的根本原因。3
2002年，我國開始研究食品追溯體系。隨著法制社會(huì)的發(fā)展，近年來，我國逐步制定了一系列食品追溯體系相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和指南，并在我國各有關(guān)部門和地方開展了食品追溯試點(diǎn)示范，初步搭建了我國食品追溯信息體系和食品追溯信息網(wǎng)絡(luò)交換平臺(tái)。但是和國外食品追溯體系相比較，我國食品追溯體系不夠完善。在實(shí)際生活中，發(fā)生了食品安全事故后，發(fā)現(xiàn)食品安全事故產(chǎn)生的根本原因比較困難，從而不能從根本上解決我國食品安全事故的屢次發(fā)生。
四、完善我國食品安全監(jiān)管體系的措施
（一）完善我國食品安全監(jiān)管體制
首先，改變分段監(jiān)管模式目前。我國食品監(jiān)管采用的是地方政府監(jiān)管為主的分段監(jiān)管模式，這種模式導(dǎo)致了個(gè)部門相互推諉的產(chǎn)生，筆者我國應(yīng)該采取垂直監(jiān)管的食品監(jiān)管模式，有利于各食品監(jiān)管部門之間職能的銜接?，F(xiàn)行的食品監(jiān)管體制不改變，我國的食品安全狀況很難有較大的改觀。
其次，建立多元化的食品監(jiān)管主體。目前，我國食品監(jiān)管的主體還比較狹窄，僅限于政府監(jiān)管。在國外，存在諸多非政府機(jī)構(gòu)組織對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管，筆者認(rèn)為我國應(yīng)該吸取外國先進(jìn)的食品監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該擴(kuò)大我國的食品安全監(jiān)管主體范圍，僅僅依靠政府食品監(jiān)管，顯然無法防范當(dāng)今日益增多的食品安全事件的產(chǎn)生，我國應(yīng)該建立非政府組織、大眾傳媒、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等共同監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體系。
（二） 完善我國食品安全監(jiān)管法律法規(guī)
法律制度是食品安全監(jiān)管的制度保障，加強(qiáng)我國食品安全相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)和完善，有利于完善我國食品安全監(jiān)管體系的完善。我國可以從這么幾個(gè)方面完善我國的食品安全監(jiān)管法律體系：
第一，是制定《中華人民共和國產(chǎn)品責(zé)任法》，雖然我國與食品相關(guān)的法律法規(guī)都有涉及到食品供應(yīng)者的一些法律責(zé)任，但是都沒有對(duì)食品安全責(zé)任的歸責(zé)原則進(jìn)行明確規(guī)定；第二，完善食品安全法律法規(guī)監(jiān)督，有力的監(jiān)督有利于食品安全相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施，擴(kuò)大監(jiān)督主體，鼓勵(lì)新聞媒體、社會(huì)組織、公民個(gè)人對(duì)食品安全法律法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督；第三，加強(qiáng)我國食品安全配套法律法規(guī)的規(guī)劃工作，明確我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自的具體權(quán)限，避免法律部門化的現(xiàn)象，緩解食品監(jiān)管部門之間的矛盾，協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門的職責(zé)，形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的食品監(jiān)管體系。第四，制定《食品安全犯罪法》，加大對(duì)食品安全犯罪的打擊。
（三）完善我國食品追溯體系
我國的食品安全還處于發(fā)展初期，食品追溯制度的適用還比較少，我國應(yīng)該完善食品追溯制度，建立良好的食品數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，儲(chǔ)存食品的各種具體信息，包括食品識(shí)別系統(tǒng)、食品代碼系統(tǒng)、詳細(xì)的記載了食品生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、原料等各個(gè)環(huán)節(jié)、相關(guān)信息，詳細(xì)記載了食品生產(chǎn)中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)食品進(jìn)行詳細(xì)的監(jiān)控，完善良好的食品標(biāo)簽制度，這樣可以及時(shí)的識(shí)別和控制食品的病源，從而實(shí)現(xiàn)我國食品從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的安全保障，具體的做法是建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售、經(jīng)營記錄制度，在全國范圍內(nèi)推行食品安全可追溯制度，從而完善我國食品追溯制度。（陜西省建筑材料工業(yè)學(xué)校；陜西；西安；710061）
參考文獻(xiàn)：
［1］ 裴山.食品安全管理體系建立與實(shí)施指南［M］.北京:在中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2006.
［2］ 張濤.食品安全法律規(guī)制研究［M］.廈門:廈門大學(xué)出版社，2006.
注解
我國是食品進(jìn)出口大國，食品安全體系健全與否直接關(guān)系著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。近年來食品安全事件頻發(fā)，據(jù)央視報(bào)道，在2011年3。15打假行動(dòng)中，中國知名企業(yè)雙匯公司為了迎合人們喜歡吃瘦肉的愿望，提升公司利潤，在豬肉加工中，非法添加了對(duì)人體有害的食品添加劑。無獨(dú)有偶，2011年4月初，就有媒體爆料，上海的華聯(lián)和聯(lián)華這兩家知名超市的主食專柜里銷售的饅頭，系某公司用回收來的饅頭加工而成；在沈陽，該市皇姑分局查處了添加包括亞硝酸鈉、尿素等對(duì)人體有害物質(zhì)的食品，其數(shù)量達(dá)到25噸之多。同年6月底，新華視點(diǎn)披露，在京津冀地區(qū)地溝油加工產(chǎn)業(yè)鏈條十分龐大，其加工工藝科技含量之高，無不令人吃驚。這些食品安全問題不僅關(guān)系到廣大民眾的身體健康，而且關(guān)系著政府公信力的高低。
我國臺(tái)灣地區(qū)對(duì)食品安全相當(dāng)重視，不僅制定了比較完備的監(jiān)管法律法規(guī)，而且具備從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的全程監(jiān)管保障體系。
2011年的塑化劑事件，臺(tái)灣應(yīng)對(duì)處理十分果斷迅速，整個(gè)事件從發(fā)生到平息只用了短短三個(gè)月時(shí)間，這都得益于臺(tái)灣地區(qū)完善的食品安全監(jiān)管體系，這值得我們借鑒。
一、臺(tái)灣食品安全監(jiān)管體系的概況。
臺(tái)灣食品安全監(jiān)管是從農(nóng)場(chǎng)到餐桌食品供應(yīng)鏈的全程監(jiān)管，這種監(jiān)管體系既降低了食品安全事件的發(fā)生頻率，又保護(hù)了食品消費(fèi)者的合法權(quán)益，還提高了食品行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。
（一）臺(tái)灣食品安全的監(jiān)管體制。
臺(tái)灣涉及食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)主要有“行政院農(nóng)業(yè)委員會(huì)”（簡(jiǎn)稱農(nóng)委會(huì)）、“行政院衛(wèi)生署”
（簡(jiǎn)稱衛(wèi)生署）及“經(jīng)濟(jì)部標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)局”（簡(jiǎn)稱標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)局）。其中，農(nóng)委會(huì)重點(diǎn)監(jiān)管食品原料的生產(chǎn)，下設(shè)農(nóng)糧署、漁業(yè)署、動(dòng)植物防疫檢驗(yàn)局，以及農(nóng)、林、水、畜實(shí)驗(yàn)所等直屬機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)全臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)、畜、水產(chǎn)品原料的管理，協(xié)助衛(wèi)生署進(jìn)行有關(guān)食品衛(wèi)生安全的調(diào)查及改善工作［1］。衛(wèi)生署作為全臺(tái)灣衛(wèi)生、醫(yī)療等攸關(guān)全民健康事務(wù)的最高主管機(jī)關(guān)，其下屬的食品衛(wèi)生處負(fù)責(zé)食品市場(chǎng)流通監(jiān)管。食品衛(wèi)生處的職能包括對(duì)輸入、輸出食品進(jìn)行政策管理和證照核發(fā)，并委托標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)局具體負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品的監(jiān)管。標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)局，主要負(fù)責(zé)口岸輸入食品的管制查驗(yàn)，以及受理輸出食品廠商的委托檢驗(yàn)，其工作職責(zé)為：臺(tái)灣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定；商品檢驗(yàn)、消費(fèi)者權(quán)益保障；推行國際標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量保證體系及環(huán)境管理系統(tǒng)；辦理計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的校準(zhǔn)與檢（試）驗(yàn)服務(wù)等。凡經(jīng)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)部公告為應(yīng)施檢驗(yàn)之品目，必須經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)局檢驗(yàn)合格后，方可輸出、輸入或在臺(tái)灣市場(chǎng)上銷售［2］。
（二）臺(tái)灣食品安全的監(jiān)管法律制度。
1。優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品制度與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷履歷制度。
1986年“行政院農(nóng)業(yè)委員會(huì)”本著“優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)”和“安全農(nóng)業(yè)”的理念，推動(dòng)優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品證明標(biāo)章制度。凡獲得CAS證明標(biāo)章的農(nóng)產(chǎn)品必須要符合衛(wèi)生安全的要求，品質(zhì)規(guī)格符合標(biāo)準(zhǔn)，原料以臺(tái)灣本地為主，包裝標(biāo)示符合規(guī)定，農(nóng)委會(huì)制定《優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品 證 明 標(biāo) 章 認(rèn) 證 及 驗(yàn) 證 作 業(yè) 辦 法》，獲 得CAS標(biāo)章的產(chǎn)品因?yàn)槠鋰?yán)格的要求和標(biāo)準(zhǔn)獲得了臺(tái)灣民眾的認(rèn)同和信賴，已經(jīng)逐漸成為優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品的代名詞。應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易的發(fā)展需要，臺(tái)灣地區(qū)于2007年以立法方式建立農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷履歷制度：一是實(shí)施良好的農(nóng)業(yè)規(guī)范；二是建立農(nóng)產(chǎn)品履歷追溯體系。前者重視降低生產(chǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)，要求進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；后者把生產(chǎn)責(zé)任明確地賦予給產(chǎn)銷過程中全部的參與者，確保一旦發(fā)生食品安全問題可以在第一時(shí)間里盡量降低對(duì)消費(fèi)者的危害，同時(shí)可以避免給合格規(guī)范的生產(chǎn)者造成不必要的損失。
2。加工食品追溯制度與食品消費(fèi)紅綠燈制。
度。食品追溯制度是指食品在生產(chǎn)、加工、流通、銷售的每一個(gè)階段中，都可以向上或向下追溯與追蹤查詢。臺(tái)灣是世界上第一個(gè)實(shí)行加工食品追溯制度的地區(qū)，這種追溯制度記錄下食品的原料來源、生產(chǎn)、收成、加工、運(yùn)送、銷售等全過程中的每一階段，在各階段進(jìn)行記錄和登記，并建立事后追蹤系統(tǒng)，一旦發(fā)生食品安全事故，可以有效控制和處理［3］。為了能讓這樣的制度符合信息追溯的即時(shí)要求，通過電子技術(shù)使信息透明且能即時(shí)呈現(xiàn)，建立了加工食品追溯網(wǎng)。“行政院衛(wèi)生署”從2004年開始推行該制度，實(shí)踐效果很好，因此要求到2015年全面施行。衛(wèi)生署于2005年建立了食品消費(fèi)紅綠燈制度，由專家對(duì)食品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果給出不同的信號(hào)。如果對(duì)人體健康有高度危害可能的亮紅燈；食品對(duì)人體沒有危害但是有潛在不安全因素存在有可能造成危害的亮黃燈；食品對(duì)人體不存在危險(xiǎn)或者危險(xiǎn)在可掌控的范圍內(nèi)的亮綠燈。“食品消費(fèi)紅綠燈資訊網(wǎng)”的建立，讓消費(fèi)者根據(jù)專家對(duì)食品安全性實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，將可能發(fā)生的食品安全問題給予不同的信號(hào)提示，快捷地了解到所面臨的食品安全的風(fēng)險(xiǎn)程度，很好地保障了消費(fèi)者的知情權(quán)。
3。GMP認(rèn)證制度。
GMP是`Good Manufac－turing Practice的縮寫，翻譯成中文是“良好作業(yè)規(guī)范”。它強(qiáng)調(diào)在加工中通過全過程的標(biāo)準(zhǔn)控制管理達(dá)到產(chǎn)品質(zhì)量與衛(wèi)生安全。臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)部工業(yè)局在1989年引進(jìn)該制度，并結(jié)合ISO系統(tǒng)驗(yàn)證制度及HACCP系統(tǒng)（危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)）的優(yōu)點(diǎn)，推行GMP自主性管理制度。凡通過食品GMP認(rèn)證的產(chǎn)品，其包裝上皆被賦予標(biāo)示食品GMP微笑標(biāo)志的權(quán)力。食品GMP微笑標(biāo)志分為兩種：OK手勢(shì)標(biāo)識(shí)消費(fèi)者對(duì)認(rèn)證產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生相當(dāng)安心與放心，笑顏則表示消費(fèi)者對(duì)認(rèn)證產(chǎn)品的質(zhì)量相當(dāng)滿意［4］。
4。食品回收制度。為規(guī)范廠商實(shí)施食品回收行動(dòng)，臺(tái)灣衛(wèi)生署于2000年公布了《食品回收指引》，詳細(xì)規(guī)定了食品回收的目的、運(yùn)作程序、等級(jí)層面、資料以及行政監(jiān)督等方面的內(nèi)容。該指引首先按照危害程度將食品回收分為三個(gè)等級(jí)：第一級(jí)為可能造成民眾死亡或?qū)】翟斐芍卮笪：φ?；第二?jí)為有可能對(duì)民眾健康造成危害者；第三級(jí)為雖不可能造成民眾危害但其品質(zhì)不符規(guī)定者。然后按照食品回收延伸銷售通路的深度將回收分為三個(gè)層面：即消費(fèi)者層面、零售商層面和批發(fā)商層面。如若遇到第一等級(jí)則食品回收直接延伸至消費(fèi)者層面，其余可先行草擬回收層面，報(bào)衛(wèi)生主管機(jī)關(guān)后依指示擬妥回收計(jì)劃［5］。
5。食品責(zé)任保險(xiǎn)制度。臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定一定種類、規(guī)模的食品業(yè)者，投保產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)。根據(jù)《食品衛(wèi)生管理法》第21條之規(guī)定，食品生產(chǎn)、銷售從業(yè)者、進(jìn)口商以及委托他廠代工的產(chǎn)品供應(yīng)者，應(yīng)繳納一定數(shù)額的產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)金。其保險(xiǎn)按照食品類別，分四個(gè)階段實(shí)施。其產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)的范圍規(guī)定十分細(xì)致，對(duì)于賠償數(shù)額的規(guī)定也十分明確。如臺(tái)灣強(qiáng)制食品經(jīng)營者投保產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)的范圍為：因食品具有瑕疵、缺點(diǎn)、不可預(yù)料之傷害或毒害性質(zhì)等缺陷，致第三人遭受身體傷害、殘廢、死亡者，首先由被保險(xiǎn)人依法賠償，然后由保險(xiǎn)公司予以補(bǔ)償。并且最基本的承保條件為“每一個(gè)人身體傷害最高100萬元；每次事故最高理賠金額為新臺(tái)幣400萬元（不論每一意外事故為幾個(gè)人受傷害）；保險(xiǎn)期間內(nèi)累計(jì)最高理賠金額為新臺(tái)幣1 000萬元（不論保險(xiǎn)期間內(nèi)發(fā)生幾次意外事故）”［6］。
（三）臺(tái)灣政府與食品行業(yè)協(xié)會(huì)的角色定位。
政府扶持行業(yè)組織的發(fā)展，行業(yè)組織在生產(chǎn)者與出口商之間的橋梁紐帶作用，以及其行業(yè)自律作用十分明顯。尤其是臺(tái)灣地區(qū)的漁會(huì)及生產(chǎn)合作社在聯(lián)結(jié)生產(chǎn)者與經(jīng)銷商方面起到了重要作用。目前，臺(tái)灣地區(qū)共有大小漁會(huì)39處及8縣養(yǎng)殖協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖漁業(yè)發(fā)展協(xié)會(huì)、鮪魚及魷魚公會(huì)、臺(tái)灣地區(qū)鯛協(xié)會(huì)、鰻蝦基金會(huì)等漁民（業(yè)）團(tuán)體等［7］。
一方面，漁會(huì)組織對(duì)漁戶的養(yǎng)殖進(jìn)行指導(dǎo)和示范，另一方面對(duì)他們的作業(yè)與生產(chǎn)進(jìn)行日常的監(jiān)督與宣傳教育。政府正是通過行業(yè)協(xié)會(huì)自律和行規(guī)行風(fēng)建設(shè)，引導(dǎo)、監(jiān)督企業(yè)自覺遵守法律，達(dá)到使企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營安全食品，增強(qiáng)消費(fèi)者信心的目的。
（四）臺(tái)灣食品安全違法責(zé)任的追究方式。
臺(tái)灣地區(qū)對(duì)食品安全問題及違法行為絕不姑息，既有行政措施，又有刑事制裁，還有獎(jiǎng)勵(lì)保護(hù)手段。一是違法信息公布制度，法律不僅對(duì)食品標(biāo)示及廣告內(nèi)容和禁止事項(xiàng)做了具體規(guī)定，而且明確規(guī)定當(dāng)?shù)刂鞴軝C(jī)關(guān)應(yīng)公布違法者信息和違法情節(jié)。二是區(qū)分不同的情形與嚴(yán)重程度，對(duì)于違法行為規(guī)定詳細(xì)的罰則。如《食品衛(wèi)生管理法》規(guī)定了對(duì)農(nóng)藥殘留超標(biāo)的農(nóng)產(chǎn)品銷售的處罰條款，違者可處以3年以下有期徒刑并處罰款1～4萬元新臺(tái)幣。刑事制裁采取一罪一罰制度，罰金刑和人身刑相結(jié)合，刑期最高累加可達(dá)30年，罰金最高可達(dá)上億元新臺(tái)幣，對(duì)人體造成健康危害的處以徒刑。對(duì)違法行為情節(jié)重大或一年內(nèi)再次違反者，廢止其營業(yè)或工廠登記執(zhí)照。三是對(duì)違法行為投訴舉報(bào)者嚴(yán)守個(gè)人身份秘密，立法保護(hù)舉報(bào)者的人身安全，并積極鼓勵(lì)消費(fèi)者舉報(bào)不合格食品，還設(shè)立了獎(jiǎng)勵(lì)制度。
二、臺(tái)灣食品安全監(jiān)管可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)及反思。
（一）科學(xué)合理的食品安全監(jiān)管體制。
在臺(tái)灣，畜禽產(chǎn)品的監(jiān)管由農(nóng)委會(huì)主要負(fù)責(zé)，除農(nóng)委會(huì)管轄范圍外的絕大多數(shù)食品的監(jiān)管由衛(wèi)生部食品衛(wèi)生處負(fù)責(zé)，進(jìn)出口食品的監(jiān)管及標(biāo)準(zhǔn)制定由標(biāo)準(zhǔn)局負(fù)責(zé)。這種“產(chǎn)品管理為主、分段管理為輔”的食品安全監(jiān)管模式，有利于這些部門分工合作，各司其職，共同行使監(jiān)管職能，構(gòu)成了臺(tái)灣地區(qū)比較科學(xué)合理的食品安全管理體制。而我國大陸現(xiàn)階段的食品安全監(jiān)管采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，采取的是分環(huán)節(jié)監(jiān)管和綜合監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式。目前政府部委中涉及食品領(lǐng)域的包括：農(nóng)業(yè)部、工商總局、質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部、環(huán)?？偩帧⒐膊?、工信部、藥監(jiān)總局、海關(guān)總署、發(fā)改委、商務(wù)部等十幾個(gè)部委。理論上，分段監(jiān)管有利于細(xì)化監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管環(huán)節(jié)，提高專業(yè)化監(jiān)管能力，但在實(shí)踐中，這種分段監(jiān)管為主模式呈現(xiàn)出管理碎片化問題［8］，無法避免管理越位和缺位的現(xiàn)象，往往遇到有利可圖的各部門一擁而上，無利可圖的工作無人問津。分段監(jiān)管的監(jiān)管模式漠視了食品供應(yīng)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)之間的自然聯(lián)系，很容易造成監(jiān)管盲區(qū)和重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象。
（二）健全先進(jìn)的食品安全監(jiān)管制度。
臺(tái)灣CAS優(yōu)良食品制度的推動(dòng)有利于提升臺(tái)灣地區(qū)食品的制造水平和質(zhì)量，一方面維護(hù)了消費(fèi)者的合法權(quán)益，提升了臺(tái)灣民眾的飲食生活水平，另一方面增進(jìn)了農(nóng)水畜產(chǎn)品的附加價(jià)值，保障了臺(tái)灣農(nóng)民的收益。消費(fèi)者可以通過大賣場(chǎng)或超級(jí)市場(chǎng)設(shè)置的“農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷履歷資訊查詢系統(tǒng)”，就可以了解具有生產(chǎn)履歷的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、產(chǎn)品來源地、田間施肥、用藥以及農(nóng)藥檢驗(yàn)是否合格等信息。通過食品追溯制度和食品消費(fèi)紅綠燈制度，讓消費(fèi)者及時(shí)當(dāng)場(chǎng)即可了解食品所面臨的安全問題的風(fēng)險(xiǎn)程度。臺(tái)灣《食品回收指引》
規(guī)定了五個(gè)部分即食品回收的目的、運(yùn)作程序、等級(jí)層面、資料以及行政監(jiān)督，是廠商實(shí)施回收行動(dòng)的準(zhǔn)則。食品責(zé)任保險(xiǎn)制度對(duì)于食品安全有其自身的優(yōu)勢(shì)，具有不可替代的作用，不僅有利于保障消費(fèi)者的合法監(jiān)管權(quán)，降低政府的政治風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)通過降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和保險(xiǎn)公司的健康發(fā)展。盡管大陸2009年實(shí)施的《食品安全法》確立了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估制度；明確了統(tǒng)一制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的原則；明確規(guī)定了國家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行許可制度；確立了“食品召回和停止經(jīng)營制”，正式確立了食品召回等制度。但和臺(tái)灣相比，大陸食品安全監(jiān)管法律制度還面臨諸多問題。如以認(rèn)證領(lǐng)域的《認(rèn)證認(rèn)可條例》為例，該法規(guī)的相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)等的規(guī)定不夠系統(tǒng)和全面，有必要進(jìn)一步深化細(xì)化。同時(shí)，食品安全認(rèn)證的許多規(guī)定還缺乏可操作性，如關(guān)于食品安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定，《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《認(rèn)證認(rèn)可條例》都只是簡(jiǎn)單地規(guī)定了“連帶責(zé)任”，但具體的適用條件和劃分標(biāo)準(zhǔn)等都未明確規(guī)定，這造成了客觀上難以追究違法認(rèn)證機(jī)構(gòu)的責(zé)任。此外，認(rèn)證認(rèn)可和標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合還存在不銜接的地方，有效的協(xié)同合作機(jī)制還未形成。食品安全認(rèn)證實(shí)踐領(lǐng)域的主要問題有：一是食品安全方面的標(biāo)準(zhǔn)適用性不高，影響了食品安全認(rèn)證的有效性；二是食品安全認(rèn)證活動(dòng)的規(guī)范和有效性尚待提高，進(jìn)而影響了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的后續(xù)改進(jìn)。雖然《產(chǎn)品質(zhì)量法》與《認(rèn)證認(rèn)可條例》都規(guī)定，“認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)該保持其應(yīng)有的獨(dú)立，不得與行政機(jī)關(guān)或其他國家機(jī)關(guān)存在隸屬或利益關(guān)系。”但是，到目前為止認(rèn)證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問題尚未得到解決。目前多數(shù)食品安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)與其主管機(jī)關(guān)形式上是獨(dú)立的，而實(shí)質(zhì)上還存在一定的利益關(guān)系，如在人員、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等方面仍然沒有完全獨(dú)立。食品安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)獨(dú)立難，不僅嚴(yán)重?fù)p害了行政監(jiān)管的有效性，也成為制約當(dāng)前食品安全認(rèn)證制度 規(guī) 范發(fā) 展的 關(guān)鍵要素之一［9］。又如我國的食品召回制度，2009年的《食品安全法》只是從一個(gè)整體宏觀方面對(duì)食品行業(yè)進(jìn)行法制方面的監(jiān)管調(diào)控，并沒有對(duì)食品召回制度作一個(gè)非常詳細(xì)具體的規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中，食品召回制度存在著配套法規(guī)不完備，召回責(zé)任不明，監(jiān)管主體經(jīng)驗(yàn)欠缺，企業(yè)沒有樹立較強(qiáng)的責(zé)任心等等問題。與此同時(shí)，我國大陸還缺乏推行食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的相關(guān)立法規(guī)定。
（三）多元且監(jiān)督有力的食品安全中介組織。
臺(tái)灣除行業(yè)協(xié)會(huì)外，各消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體對(duì)食品安全也起到了有力的監(jiān)督和宣導(dǎo)作用。目前主要有“消費(fèi)者文教基金會(huì)”、“臺(tái)灣消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)”、“臺(tái)灣消費(fèi)者權(quán)益促進(jìn)會(huì)”、“中華婦女消費(fèi)者協(xié)會(huì)”、“消費(fèi)者團(tuán)結(jié)互助協(xié)會(huì)”以及“綠色消費(fèi)者基金會(huì)”。它們?cè)谕苿?dòng)消費(fèi)者保護(hù)意識(shí)，提升消費(fèi)者地位，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益以及監(jiān)督政府的執(zhí)法效率等方面功不可沒。如成立于上個(gè)世紀(jì)70至80年代的“消費(fèi)者文教基金會(huì)”，就是因?yàn)楫?dāng)時(shí)臺(tái)灣的食品安全問題層出不窮，有不少人因?yàn)槭秤糜卸镜?ldquo;米糠油”和假酒卻得不到賠償而應(yīng)運(yùn)而生的。其自身設(shè)有經(jīng)過認(rèn)證的實(shí)驗(yàn)室，如果檢測(cè)的食品超出自己實(shí)驗(yàn)室的能力范圍就會(huì)委托其他實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)。“消費(fèi)者文教基金會(huì)”的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)主要來自民眾們的捐款，每個(gè)月都會(huì)抽查市面上的食品將其送到實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)，并將檢測(cè)結(jié)果通過媒體公布，每年在這方面的資金投入達(dá)到1 000萬新臺(tái)幣［3］。檢測(cè)報(bào)告的媒體公布，對(duì)問題食品企業(yè)造成很大壓力，促使企業(yè)自覺生產(chǎn)經(jīng)營安全食品。總之，雖然臺(tái)灣的消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體是民間組織，卻享有廣泛的權(quán)利。它們可以對(duì)商品或服務(wù)的價(jià)格、品質(zhì)進(jìn)行調(diào)查和比較，出版發(fā)行消費(fèi)者保護(hù)刊物，還可以接受消費(fèi)者的申訴，同時(shí)對(duì)消費(fèi)爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解，必要時(shí)可直接提起消費(fèi)訴訟。例如，“消費(fèi)者文教基金會(huì)”針對(duì)“塑化劑”事件為529名消費(fèi)者免費(fèi)提起團(tuán)體訴訟，向相關(guān)廠商索賠金額高達(dá)78億新臺(tái)幣，創(chuàng)下了“消費(fèi)者文教基金會(huì)”有史以來提起團(tuán)體訴訟的最高索賠金額。
在我國大陸食品行業(yè)許多企業(yè)不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和社會(huì)利益，只顧眼前利益，唯利是圖，損害消費(fèi)者權(quán)益事件時(shí)有發(fā)生。在企業(yè)社會(huì)責(zé)任感比較薄弱，公民維權(quán)意識(shí)還有待進(jìn)一步增強(qiáng)的社會(huì)環(huán)境下，單靠政府監(jiān)管難免力不從心，因此，構(gòu)建政府、企業(yè)、中介、個(gè)人四位一體的監(jiān)管體系十分必要。
目前我國中介組織的數(shù)量有限，不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，并且我國中介組織的法律地位不高，沒有完全獨(dú)立的法律地位，在人事、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)上受行政機(jī)關(guān)很大的限制。由于我國的文化傳統(tǒng)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，中介組織常常出現(xiàn)“先天不足”和“后天失調(diào)”的現(xiàn)象，可能被一些食品利益集團(tuán)捕獲或者淪為政府的附屬機(jī)構(gòu)，喪失它應(yīng)有的公正性、公益性和獨(dú)立性，所以我們要大力培育中介組織，提高其法律地位并強(qiáng)化其監(jiān)管約束機(jī)制，更好地發(fā)揮其社會(huì)監(jiān)督作用。
（四）嚴(yán)厲管用的食品安全違法追究措施。
臺(tái)灣地區(qū)對(duì)食品安全實(shí)行嚴(yán)格執(zhí)法，獎(jiǎng)罰并舉。而大陸對(duì)食品安全違法行為的懲處沒有像臺(tái)灣地區(qū)那么嚴(yán)厲。雖有行政懲罰，卻沒有企業(yè)食品安全信息公開；雖有刑事制裁，但力度不夠；雖有獎(jiǎng)勵(lì)措施，但缺乏舉報(bào)保護(hù)手段。如立法盡管對(duì)違法行為投訴舉報(bào)者設(shè)立了獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)消費(fèi)者舉報(bào)不合格食品，但并沒有保護(hù)舉報(bào)者個(gè)人身份秘密、人身安全的具體措施。
三、完善我國大陸食品安全監(jiān)管體系的建議。
國以民為本，民以食為天，食以安為先。由于我國大陸的食品安全監(jiān)管工作起步較晚，監(jiān)管體制不完善，監(jiān)管制度不健全，社會(huì)公眾參與監(jiān)督不足，致使食品安全監(jiān)管工作效果不佳，食品消費(fèi)者權(quán)益難以得到保障，要求我們積極借鑒臺(tái)灣食品安全的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管體系。
（一）構(gòu)建相對(duì)集中的監(jiān)管體制。
分段監(jiān)管不可避免地導(dǎo)致了管理上的碎片化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)中既有垂直管理機(jī)構(gòu)，又有地方管理機(jī)構(gòu)，不同的監(jiān)管部門又由不同地方主要領(lǐng)導(dǎo)分管，實(shí)踐證明，既存在重復(fù)監(jiān)管，又存在監(jiān)管盲點(diǎn)，難以做到無縫銜接，監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)，而且多個(gè)部門監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管資源分散，力量薄弱，綜合利用率不高，整體執(zhí)法效能不高。目前世界上共有三種食品安全監(jiān)管模式：一是歐盟對(duì)食品安全的監(jiān)管實(shí)行集中管理模式，并且食品安全的決策部門與管理部門、風(fēng)險(xiǎn)分析部門相分離。目前，歐盟食品安全的決策部門是歐盟委員會(huì)健康和消費(fèi)者保護(hù)總署，歐盟食品與獸醫(yī)辦公室是食品安全政策主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，歐盟還專門成立一個(gè)獨(dú)立、透明的食品安全管理技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)即食品安全管理局，主要是為了向風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)構(gòu)提供科學(xué)支持［10］。
二是美國的“產(chǎn)品管理為主，分段管理為輔”的模式。即由中央政府各部門按照不同職能共同監(jiān)管的模式。其中農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)畜禽產(chǎn)品的監(jiān)管，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)絕大多數(shù)食品（除農(nóng)業(yè)部管轄范圍外）的監(jiān)管，環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)水質(zhì)安全和農(nóng)藥登記管理。臺(tái)灣顯然類似于美國模式。三是單一部門型模式。如英國的食品安全監(jiān)管部門比較單純，中央政府成立專門的、獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由環(huán)境、食品、農(nóng)村事務(wù)部和食品標(biāo)準(zhǔn)局負(fù)責(zé)。相比之下，我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)最多，以行政機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)分配監(jiān)管職權(quán)，職權(quán)雖都有相對(duì)的獨(dú)立性，但食品安全監(jiān)督管理部門之間的行政等級(jí)不明顯，中國食品安全管理權(quán)限分屬多個(gè)部門，形成了多部門管理格局，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)。
雖然各級(jí)政府設(shè)立了食品安全委員會(huì)，但其具體職責(zé)模糊不清，導(dǎo)致這一監(jiān)管席位形同虛設(shè)，不能起到很好的協(xié)調(diào)和綜合監(jiān)管作用。鑒于我國國情，推進(jìn)食品安全監(jiān)管體制改革，可借鑒臺(tái)灣的美國模式：根據(jù)品種進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)精簡(jiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
具體做法是：食用農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，除此之外的產(chǎn)品都由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管（包括生產(chǎn)、流通、進(jìn)出口、消費(fèi)餐飲等）；衛(wèi)生部門不再進(jìn)行日常監(jiān)管，而是專注于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的擬定和風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)，撤銷食品安全委員會(huì)；質(zhì)監(jiān)部門和工商部門不再具體行使食品安全監(jiān)管職責(zé)［11］。
（二）建立健全食品安全監(jiān)管制度體系。
1。完善食品安全認(rèn)證體系。借鑒臺(tái)灣的加工食品追溯制度與農(nóng)產(chǎn)品履歷制度等先進(jìn)的認(rèn)證制度，結(jié)合我國大陸的現(xiàn)實(shí)情況，加大對(duì)食品安全的資金投入和技術(shù)投入，有步驟有計(jì)劃地推行食品從種植、生產(chǎn)、加工、銷售一系列環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)管透明化和可控化。并完善我國大陸現(xiàn)有的認(rèn)證制度，嚴(yán)格執(zhí)行認(rèn)證制度的標(biāo)準(zhǔn)和要求。采用食品溯源制度，可以向消費(fèi)者提供生產(chǎn)者和銷售者的全面信息，從而使消費(fèi)者了解食品的真實(shí)信息，還可以防止生產(chǎn)者重新利用召回的食品。
2。完善食品召回制度。食品召回是防止食品危害的出現(xiàn)或防止食品危害進(jìn)一步擴(kuò)大的有效措施，其目的是為了鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者積極、主動(dòng)、全面地履行不安全食品召回義務(wù)，盡力防止食品危害的出現(xiàn)或食品危害的進(jìn)一步擴(kuò)大。完善食品召回制度應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：一是要明確食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。不安全食品要從根本上進(jìn)行確認(rèn)，提高食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，才能使食品召回有法可依，有據(jù)可查。同時(shí)對(duì)食品生產(chǎn)者、銷售者起到指導(dǎo)和威懾作用，使其自覺遵守食品安全法律法規(guī)，生產(chǎn)符合食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品。二是要明確召回主體的責(zé)任。對(duì)召回主體，主要指食品生產(chǎn)企業(yè)的自主召回，明確其召回法律責(zé)任。
不僅要明確食品召回主體的責(zé)任，也應(yīng)明確監(jiān)管部門的職責(zé)，有效的監(jiān)管可以促進(jìn)食品生產(chǎn)者更主動(dòng)地召回問題食品［12］。三是要明確被召回的問題食品處理程序。以法律法規(guī)形式對(duì)被召回問題食品的處理程序進(jìn)行規(guī)定，例如缺陷食品的銷毀；相關(guān)記錄的報(bào)告登記備案以及定期的檢查等。
監(jiān)管部門對(duì)于召回后的食品也要進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)管，防止食品生產(chǎn)者對(duì)問題食品進(jìn)行再銷售。
3。建立食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度。食品安全責(zé)任保險(xiǎn)能夠減少食品安全事件的發(fā)生次數(shù)，同時(shí)減少政府的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，有效保障消費(fèi)者的權(quán)益。應(yīng)對(duì)食品安全問題，推行食品安全責(zé)任險(xiǎn)不失為一種好方法［13］。我國大陸《食品安全法》
中明確規(guī)定了權(quán)益受到損害的消費(fèi)者可向侵權(quán)人索取高達(dá)10倍的賠償金。這項(xiàng)規(guī)定加大了食品企業(yè)面臨的索賠風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)了其轉(zhuǎn)移和分散風(fēng)險(xiǎn)的需求，為食品安全責(zé)任保險(xiǎn)提供了市場(chǎng)空間，也為保險(xiǎn)公司開辦食品安全責(zé)任保險(xiǎn)提供了良好的法律環(huán)境。借鑒臺(tái)灣地區(qū)推行食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，在我國大陸的社會(huì)環(huán)境下應(yīng)以立法方式強(qiáng)制推行更適宜。具體立法模式可采用兩種方式：一是修訂新的《食品安全法》，將食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)列入其中；二是單獨(dú)立法，參照《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》制定 《食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》［14］。
（三）行業(yè)社會(huì)團(tuán)體自律自強(qiáng)，有效發(fā)揮食品監(jiān)督作用。
為了調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量積極參與食品安全監(jiān)督的積極性，充分發(fā)揮社會(huì)資源在食品安全工作中的監(jiān)督作用，有必要借鑒臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)消費(fèi)者組織或者中介組織、企業(yè)和政府間相互溝通的機(jī)制，通過共同努力，尋求解決食品安全關(guān)鍵問題的好辦法。通過政府的扶持，讓行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的作用，應(yīng)該按照“企業(yè)創(chuàng)辦，市場(chǎng)運(yùn)作，政府扶持”的基本原則，大力培育行業(yè)協(xié)會(huì)，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。一要加快培育和發(fā)展大陸的社會(huì)中介組織機(jī)構(gòu)，推進(jìn)現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會(huì)等組織的改革，使其真正成為獨(dú)立于政府的社會(huì)公共組織，發(fā)揮企業(yè)行業(yè)自律和政府與企業(yè)間的紐帶和橋梁作用，承擔(dān)起由政府分割出來的部分公共服務(wù)職能，協(xié)助政府建立和維護(hù)誠信守法的市場(chǎng)秩序；二要打破部門間的界限，對(duì)食品安全技術(shù)服務(wù)進(jìn)行社會(huì)化和市場(chǎng)化管理；發(fā)展第三方機(jī)構(gòu)，如產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)、質(zhì)量體系認(rèn)證、市場(chǎng)信息服務(wù)等專業(yè)化組織，在依法申請(qǐng)資格認(rèn)可后獨(dú)立運(yùn)行，平等地提供社會(huì)服務(wù)。這不僅解決了目前政府由于資金投入不足造成的服務(wù)能力有限問題，而且通過技術(shù)領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)，將會(huì)提高技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量；三要充分利用和推動(dòng)高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)和學(xué)會(huì)、研究會(huì)等學(xué)術(shù)組織，開展政策和技術(shù)等方面的研究，為政府決策和行政執(zhí)法提供技術(shù)咨詢和支持［15］。
（四）制定嚴(yán)格的懲罰措施。
大陸的食品安全法規(guī)定的懲罰力度不夠重，導(dǎo)致很多不法分子并不把法律懲罰措施看在眼里，這也是導(dǎo)致食品安全事故屢禁不止的原因。
大陸應(yīng)該借鑒臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)修改食品安全法律中的懲罰措施，加大懲罰力度，實(shí)行罰金刑和人身刑相結(jié)合，重者多罰重罰。也可以設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)消費(fèi)者舉報(bào)違法行為，提高民眾對(duì)食品安全的參與積極性，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。
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中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）31-0327-02
食品安全監(jiān)管屬于公共物品，由于食品市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，導(dǎo)致了食品安全監(jiān)管的市場(chǎng)失靈，這就需要政府以行政手段進(jìn)行干預(yù)以彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的缺陷。
一、目前中國食品安全監(jiān)管存在的主要問題
多起食品安全事件接連發(fā)生，暴露出中國政府食品安全監(jiān)管仍存在的諸多問題、漏洞和缺陷，具體分析如下：
從法律體系方面看，雖然中國頒布了《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等近 20 部法律，有《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等近40 部相關(guān)行政法規(guī)，但是這些法律法規(guī)體系出臺(tái)時(shí)是分段、分部門立法，缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性;有的法律法規(guī)沒有細(xì)節(jié)行規(guī)范配合，缺乏可操作性，有些相關(guān)的法規(guī)存在著相關(guān)交叉和矛盾等等問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人們對(duì)食品安全問題認(rèn)識(shí)的深化，食品安全法律法規(guī)體系某些方面已不能適應(yīng)當(dāng)形勢(shì)發(fā)展需要，有待調(diào)整和改進(jìn)。
從食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系方面看，雖然中國已經(jīng)建立了食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)1 965項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2 892項(xiàng)，但是這些標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏整體規(guī)劃，數(shù)量少，協(xié)調(diào)性差，內(nèi)容不完善，覆蓋面不夠廣，技術(shù)內(nèi)容落后、實(shí)用性不強(qiáng)、缺少科學(xué)依據(jù)，整體水平較低。另外，在方法上與國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)有較大差異，在國際上的可信度不高。
從監(jiān)管主體來看，中國食品安全監(jiān)管是多部門聯(lián)合監(jiān)管，包括衛(wèi)生、工商、交通部、農(nóng)業(yè)部、國家環(huán)保局等10多個(gè)部門，部門之間分工重疊、監(jiān)管職能分散，在日常監(jiān)管中，各單位往往各自為政，職能交叉、多頭檢查的現(xiàn)象大量存在，增加了行政成本，浪費(fèi)了國家有限的公共資源，降低了行政法效率。另外，中國長(zhǎng)期以來對(duì)食品安全進(jìn)行分段管理，監(jiān)管部門之間缺乏溝通和整合，這種條塊分割不利于對(duì)食品進(jìn)行全程質(zhì)量管理，出了食品安全事故，各個(gè)部門互相推諉，都不承擔(dān)責(zé)任。
從處罰力度上看，處罰過輕，違法成本極低，對(duì)違法犯罪沒有足夠的威懾力。 如《食品安全法》第84條明確規(guī)定：“違反本法規(guī)定，未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，或者未經(jīng)許可生產(chǎn)食品添加劑的，由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足1萬元的，并處2 000元以上5萬元以下罰款;貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額五倍以上10倍以下罰款。”相對(duì)說高額的違法收益，這點(diǎn)罰款微不足道，經(jīng)營者愿意冒這個(gè)險(xiǎn)。另外，缺乏違法者退出機(jī)制，在吊銷營業(yè)執(zhí)照后對(duì)責(zé)任人再次從事食品生產(chǎn)經(jīng)營沒有進(jìn)行明確限制，這就導(dǎo)致今天違法經(jīng)營者 被吊銷衛(wèi)生許可證，明天又換個(gè)方式申請(qǐng)開業(yè)。因?yàn)榉傻耐亓]有充分發(fā)揮，所以經(jīng)營敢鋌而走險(xiǎn)，違法生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)象屢見不鮮。
二、美國食品安全監(jiān)管體系分析
美國的食品安全體系由完備的食品安全法律法規(guī)體系、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)、HACCP和NEISS食品安全風(fēng)險(xiǎn)防范管理系統(tǒng)、食品可追溯系統(tǒng)、食品召回制度等構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)了對(duì)各種食品“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)控。
（一）食品安全法律法規(guī)體系完備
美國的食品安全法規(guī)被公認(rèn)為是較完備的法規(guī)體系，目前有以《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》為核心，包括《禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》、《蛋制品檢驗(yàn)法》等共七部法令，這些法律從一開始就集中于食品供應(yīng)的不同領(lǐng)域，法規(guī)的制定是以危險(xiǎn)性分析和科學(xué)性為基礎(chǔ)，并擁有預(yù)防性的措施。這些法律法規(guī)覆蓋了所有食品，并為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管程序。美國食品安全的立法、執(zhí)法和司法過程中必須遵守一定的程序，并以法令的形式固定下來，國會(huì)和各州議會(huì)制定法律;政府部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，司法部門負(fù)責(zé)對(duì)食品安全糾紛裁決 。另外，美國重視程序正義，通過制定《行政程序法》等三部法案，確保食品安全相關(guān)法律法規(guī)在制定和執(zhí)行過程中被正確理解和適用。
（二）食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工明確、聯(lián)合監(jiān)管
美國聯(lián)邦政府食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)有十幾個(gè)，其中食品藥品監(jiān)督管理局、食品安全檢驗(yàn)局、動(dòng)植物檢疫局和環(huán)境保護(hù)局是四個(gè)主要的職能部門。這些部門分類監(jiān)管、分工明確、權(quán)責(zé)分明，擁有相對(duì)自主獨(dú)立權(quán)，一種食品的全過程安全監(jiān)管工作只由一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，防止出現(xiàn)職能打架或出事后推諉扯皮現(xiàn)象。另外，1998年，美國成立了總統(tǒng)食品安全管制委員會(huì)，負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)全國的食品安全監(jiān)管工作。各食品安全監(jiān)管職能部門的負(fù)責(zé)人都是該委員會(huì)成員，它的監(jiān)管權(quán)力高度集中和統(tǒng)一，在協(xié)調(diào)、溝通、整合食品安全工作方面發(fā)揮了巨大作用。在委員會(huì)的協(xié)調(diào)下各機(jī)構(gòu)統(tǒng)一合作、協(xié)同監(jiān)管、這樣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置大大降低了行政成本、提高了行政效率，保證了美國食品安全監(jiān)管工作一直處于世界先進(jìn)水平。
（三）建立HACCP和NEISS系統(tǒng)，進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)防范管理
美國通過是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和是風(fēng)險(xiǎn)管理兩個(gè)方面控制食品安全隱患，保障公眾的健康。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，建立了現(xiàn)代化的“危機(jī)分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)”體系（HACCP），即以風(fēng)險(xiǎn)分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)作為新的風(fēng)險(xiǎn)管理工具。HACCP系統(tǒng)以預(yù)防為主，強(qiáng)調(diào)識(shí)別并預(yù)防食品污染的風(fēng)險(xiǎn)，使可能的、合理的潛在危害得到識(shí)別，減少病毒侵入食品生產(chǎn)鏈的機(jī)會(huì)，使食品生產(chǎn)對(duì)最終產(chǎn)品的檢驗(yàn)（即檢驗(yàn)是否有不合格產(chǎn)品）轉(zhuǎn)化為控制生產(chǎn)環(huán)節(jié)中潛在的危害（即預(yù)防不合格產(chǎn)品）。實(shí)踐表明實(shí)施HACCP體系能更有效地預(yù)防食品污染，對(duì)食品從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的整個(gè)過程進(jìn)行有效的控制。在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，采用國家電子傷害監(jiān)督系統(tǒng)（NEISS）系統(tǒng)收集數(shù)據(jù)。NEISS系統(tǒng)以全美國選定100家左右的醫(yī)院作為數(shù)據(jù)樣本，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，為食品安全事件的后續(xù)處理提供依據(jù)。
（四）建立食品可追溯系統(tǒng)及食品召回制度
食品可追溯性指的是在生產(chǎn)、加工及銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)中，對(duì)食品、飼料、食用性動(dòng)物及有可能成為食品或飼料組成成分的所有物質(zhì)的追溯或追蹤能力。它要求食品生產(chǎn)過程中記錄原料供應(yīng)商信息，當(dāng)食品出現(xiàn)安全問題時(shí)可以找到源頭，防止食品安全問題的擴(kuò)大，保護(hù)公眾的健康。2003年13月12日，美國美國食品與藥品管理局 要求在美國國內(nèi)從事生產(chǎn)、加工、包裝或動(dòng)物消費(fèi)的食品部門向其進(jìn)行登記，以便進(jìn)行食品安全跟蹤與追溯。
同時(shí)，美國建立了食品召回制度作為配套措施。食品召回制度召回的是離開生產(chǎn)線進(jìn)入流通領(lǐng)域的缺陷食品，最終消費(fèi)品由食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商和經(jīng)銷商承擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。美國的食品召回制度是在政府行政部門的主導(dǎo)下進(jìn)行的，食品和藥物管理局和食品安全檢驗(yàn)局負(fù)責(zé)具體實(shí)施。根據(jù)危害程度的不同，美國對(duì)食品召回分為三個(gè)等級(jí)，每一個(gè)等級(jí)做了非常詳細(xì)的說明和規(guī)定。另外，美國食品召回方面有一套嚴(yán)格的召回程序，確保食品召回制度的嚴(yán)格執(zhí)行。
三、美國食品安全監(jiān)管對(duì)中國政府食品監(jiān)管再造的啟示
目前，中國食品安全面臨的形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻，美國的高水平的食品監(jiān)管為構(gòu)建適合中國國情的食品安全監(jiān)管體系提供了重要的借鑒意義。
（一）健全法律法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，加大違法處罰力度
對(duì)中國現(xiàn)有所有與食品類法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整、修訂及整合，出臺(tái)實(shí)施條例和細(xì)則，做好食品安全監(jiān)管配套建設(shè)，完善法律支撐體系，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。補(bǔ)充完善目前法律沒有明確規(guī)定而實(shí)踐又迫切需要的一些具體制度，如風(fēng)險(xiǎn)管理制度、食品召回制度、責(zé)任追究制度等，從而制定一個(gè)科學(xué)合理、可操作、系統(tǒng)全面、可操作性強(qiáng)的體系，逐步和國際社會(huì)接軌。在修訂食品衛(wèi)生法時(shí)，應(yīng)提高現(xiàn)有的食品安全處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)食品衛(wèi)生不法行為的處罰力度，加大追究刑事責(zé)任追究，提高法律的威懾力。另外，要結(jié)合中國情況，參照國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，制定、修改中國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，制定出種類齊全、科學(xué)合理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)體系，解決不同標(biāo)準(zhǔn)間沖突和重復(fù)的現(xiàn)象，對(duì)食品安全全過程監(jiān)制。
（二）成立國家食品安全委員會(huì)，建立分工明確、協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管機(jī)制
從美國情況來看，食品安全委員會(huì)很重要，因此建議中國成立食品安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)專門統(tǒng)一、組織、協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，把分散和交叉的職能重新整合，同時(shí)建立管理信息系統(tǒng)，促進(jìn)各機(jī)構(gòu)的信息共享和公開。另外，合理劃分各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限，明確分工、職責(zé)分明，防止出現(xiàn)食品安全監(jiān)管錯(cuò)位、缺位和越位的現(xiàn)象。
（三）建立從“農(nóng)田到餐桌”全過程監(jiān)控系統(tǒng)HACCP
HACCP確保食品在消費(fèi)的生產(chǎn)、加工、制造、儲(chǔ)藏和食用等過程中的安全，在危害識(shí)別、評(píng)價(jià)和控制方面是一種科學(xué)、合理和系統(tǒng)的方法。根據(jù)中國國情，加快出臺(tái)覆蓋各行業(yè)的HACcP指導(dǎo)原則和評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，還要開展不同食品從原料采購、產(chǎn)品加工、貯藏、運(yùn)輸、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的危害關(guān)鍵點(diǎn)分析進(jìn)行分析和評(píng)估，從而建立起完善的從“農(nóng)田到餐桌”全過程監(jiān)控系統(tǒng)。
（四）建立食品可追溯系統(tǒng)，完善食品召回制度
2009年中國開始實(shí)行食品召回制度，但是由于食品召回管理部門職能交叉重疊、食品安全標(biāo)準(zhǔn)無統(tǒng)一規(guī)定，相應(yīng)的檢測(cè)技術(shù)手段和設(shè)備落后，缺乏快速反應(yīng)預(yù)警機(jī)制等配套措施，食品召回制度可操作性差。因此，完善食品召回制度，出了上述措施相配套外，最重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是建立食品可追溯系統(tǒng)。食品可追溯系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)食品從生產(chǎn)到銷售的每一個(gè)環(huán)節(jié)相互追查，完善的可追溯系統(tǒng)是美國等發(fā)達(dá)國家食品召回制度有效實(shí)施的基礎(chǔ)，沒有一套行之有效的食品信息追溯系統(tǒng)，食品召回制度也很難發(fā)揮其應(yīng)有效應(yīng)。
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二、中國及英國食品安全監(jiān)管體系的比較
（一）英國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)
英國作為歐盟的成員國，具有歐盟及國家兩個(gè)層級(jí)的食品安全監(jiān)管體系。歐盟的主要食品安全監(jiān)管部門包括歐洲食品安全局（EFSA）、健康與消費(fèi)者保護(hù)總司（DG SANCO）以及歐盟食品獸醫(yī)辦公室（FVO）；英國本國的食品安全管理部門主要包括環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部（DEFRA）及英國食品標(biāo)準(zhǔn)局（FSA）。歐盟各個(gè)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職。歐洲食品安全局作為當(dāng)前世界先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)平臺(tái)，主要負(fù)責(zé)對(duì)食品供應(yīng)鏈中存在的食品安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及信息傳遞，并對(duì)歐盟委員會(huì)及歐盟成員國的法律法規(guī)提供科學(xué)建議；健康與消費(fèi)者保護(hù)總司主要負(fù)責(zé)監(jiān)管歐盟法律中關(guān)于食品和產(chǎn)品安全、消費(fèi)者權(quán)利及公共衛(wèi)生的條款的實(shí)施，并提出建議來支持歐盟的相關(guān)行動(dòng)；歐盟食品獸醫(yī)辦公室則是確保食品安全、動(dòng)植物健康及動(dòng)物福利等相關(guān)法律的實(shí)施和執(zhí)行。在歐盟的統(tǒng)一指導(dǎo)下，英國政府根據(jù)歐盟食品安全法的最高標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整其監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將食品安全監(jiān)管集中于環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部及英國食品標(biāo)準(zhǔn)局進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)控。環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部主要負(fù)責(zé)環(huán)境、食品及農(nóng)村事務(wù)的相關(guān)政策與法規(guī)；英國食品標(biāo)準(zhǔn)局協(xié)助食品企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)，并與當(dāng)?shù)卣黄鸺訌?qiáng)食品安全法規(guī)的執(zhí)行。
（二） 中國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)
相較于歐盟國家相對(duì)統(tǒng)一的監(jiān)管模式，我國實(shí)行的是“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式。各個(gè)部門根據(jù)“分工負(fù)責(zé)各自職能，互相監(jiān)督協(xié)作”的原則，以國家級(jí)檢驗(yàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)和部門檢驗(yàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主體，市、縣級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，對(duì)我國食品供應(yīng)鏈進(jìn)行“由餐桌到農(nóng)田”的多部門分段監(jiān)管。中國的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要包括衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢查檢疫總局、商務(wù)部、國家工商行政管理總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局等，各個(gè)部門分別負(fù)責(zé)監(jiān)管一個(gè)供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工過程中食品安全，包括食品衛(wèi)生的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通過程中的安全監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)消費(fèi)領(lǐng)域包括食堂及餐飲業(yè)的食品安全監(jiān)督；衛(wèi)生部主要承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任，組織制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并負(fù)責(zé)食品及相關(guān)產(chǎn)品的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警工作。此外，除了上述各個(gè)機(jī)構(gòu)的橫向監(jiān)管，各個(gè)部門還分別具有不同形式的從中央到地方的垂直權(quán)力分配，在省、市、縣各級(jí)分別設(shè)有相應(yīng)的延伸機(jī)構(gòu)。
三、 中國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的主要問題
通過上文對(duì)英國及中國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及各機(jī)構(gòu)職能的考察比較得出，盡管我國建立的食品安全機(jī)構(gòu)體系相比較看似更完整，有更多的部門來負(fù)責(zé)食品供應(yīng)鏈中不同領(lǐng)域的監(jiān)督管理，但是在實(shí)施中，機(jī)構(gòu)設(shè)置的復(fù)雜性也給工作效率帶來了一些問題。
我國機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的最主要問題，首先，由于監(jiān)管單位、層級(jí)關(guān)系及地域監(jiān)管的原因，在實(shí)際工作中造成了“多頭管理，無人負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象，不僅會(huì)影響各個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性，而且當(dāng)食品安全問題出現(xiàn)后，各個(gè)單位機(jī)構(gòu)會(huì)互相推諉責(zé)任，在執(zhí)法過程中由于監(jiān)管權(quán)的重疊或模糊不清產(chǎn)生矛盾和沖突。盡管我國設(shè)置了衛(wèi)生部作為組織協(xié)調(diào)各部門工作的機(jī)構(gòu)，但是在層級(jí)上衛(wèi)生部與農(nóng)業(yè)部等部門同屬于正部級(jí)，因此工作中的組織管理困難仍然存在。根據(jù)歐盟的經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)跨部門的全國統(tǒng)一的食品管理機(jī)構(gòu)，來組織協(xié)調(diào)整個(gè)食品供應(yīng)鏈中各個(gè)環(huán)節(jié)的管理，是保證我國整個(gè)食品安全管理體系正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)的首要任務(wù)。
中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2012）06-0028-03
食品安全問題已經(jīng)成為我國社會(huì)中備受注目的熱點(diǎn)，涉及的廣度和深度不斷突破人們的底線。按照現(xiàn)行《食品安全法》，在食品安監(jiān)領(lǐng)域，監(jiān)管的屏障眾多：農(nóng)業(yè)部門管初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，工商部門管資質(zhì)和流通環(huán)節(jié)，質(zhì)檢部門管生產(chǎn)領(lǐng)域，食品藥品監(jiān)督管理部門管餐飲企業(yè)，衛(wèi)生部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，另外，商務(wù)部門在運(yùn)輸和倉儲(chǔ)環(huán)節(jié)，環(huán)保部門在食品生產(chǎn)加工環(huán)境，公安部門針對(duì)食品犯罪等也有各自監(jiān)管責(zé)任。有如此多的部門監(jiān)管，似乎有利于打擊和禁絕食品安全犯罪行為，但恰恰相反，我國的食品安全卻越來越處于岌岌可危之境地。為此，必須對(duì)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體系予以檢視。本文從整體性治理理論視角對(duì)我國的食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行剖析，以期推動(dòng)食品安全監(jiān)管體系的創(chuàng)新。
一、整體性治理理論的核心思想
20世紀(jì)90年代，西方世界興起了關(guān)于政府改革的新理論——整體性治理理論。希克斯將整體性治理界定為相關(guān)治理機(jī)構(gòu)之間，共同強(qiáng)化服務(wù)的意義與目標(biāo)，并在相互認(rèn)同的方式中達(dá)成彼此同意的結(jié)果。[1] 整體性治理理論的直接起因是新公共管理運(yùn)動(dòng)所導(dǎo)致的政府部門碎片化（functionally fragmented governance）以及政府責(zé)任模糊化。這種碎片化和模糊化在處理非結(jié)構(gòu)社會(huì)問題時(shí)陷入了困境。
整體性治理可以說是對(duì)傳統(tǒng)官僚制和新公共管理的超越，并被寄予厚望。自英國之后，澳大利亞、新西蘭、加拿大、芬蘭、美國、新加坡等經(jīng)合組織（OECD）國家相繼進(jìn)行了整體性治理的大規(guī)模改革實(shí)踐與探索?！罢w政府已成為當(dāng)代西方政府改革的新趨向”。[2]整體性治理已成為國內(nèi)外行政管理研究領(lǐng)域的熱門與前沿領(lǐng)域。
臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬在論及整體性治理的時(shí)候，將整體性治理與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理作了如下歸納比較：（見圖表所示）
傳統(tǒng)官僚制強(qiáng)調(diào)科層制、專業(yè)分工和按規(guī)章運(yùn)作，新公共管理強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)、績(jī)效、分權(quán)和公私合作，兩種范式都導(dǎo)致管理上的碎片化和溝通協(xié)調(diào)困難。而當(dāng)今社會(huì)問題的非結(jié)構(gòu)化程度越來越高，跨專業(yè)、跨部門、跨功能的合作愈發(fā)重要，整體性治理強(qiáng)調(diào)的整合與協(xié)調(diào)可以有效消除部門主義、各自為政等現(xiàn)象，為復(fù)雜棘手的社會(huì)問題的解決開出了藥方?？傮w來說，在解決非結(jié)構(gòu)社會(huì)問題方面，整體性治理主旨要求是：
1.構(gòu)建大部門體制。整體主義的對(duì)立面不是專業(yè)化，而是破碎化。破碎化造成部門間轉(zhuǎn)嫁問題與責(zé)任、項(xiàng)目相互沖突、目標(biāo)相互沖突、缺乏溝通、服務(wù)遺漏等等。產(chǎn)生破碎化的主要原因是體制的碎片化，主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)臃腫、部門林立、職能交叉、權(quán)責(zé)不明。因此需要從體制上進(jìn)行調(diào)整和解決。整體性治理首先要解決的就是構(gòu)建大部門體制。大部門體制主要應(yīng)對(duì)當(dāng)前政府功能的過度分工和專業(yè)化問題，極度分散的專業(yè)化會(huì)產(chǎn)生低效，甚至無效的后果，這就需要把政府部門中功能相近的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，重新進(jìn)行部門整合。
2.強(qiáng)化部門間合作，構(gòu)建無縫隙政府。公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)如果既需要多個(gè)部門配合，又不能創(chuàng)建一個(gè)新的超級(jí)部門，這時(shí)就需要一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。在公共服務(wù)過程中，政府各部門應(yīng)該以傘狀結(jié)構(gòu)代替功能分化的組織，就某一特定問題打破組織壁壘，形成主動(dòng)協(xié)調(diào)密切合作的服務(wù)機(jī)制。
3.資源整合與共享。為了創(chuàng)造1+1＞2的協(xié)同效應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)應(yīng)該減少互賴性帶來的不確定性。資源整合與共享有利于增強(qiáng)組織間協(xié)作意識(shí)，緩解沖突。傳統(tǒng)的碎片化行政導(dǎo)致部門獨(dú)立運(yùn)作，預(yù)算自己編制，信息自己存儲(chǔ)，組織間無法形成合力和共識(shí)。整體性治理的目的在于跨越組織邊界，整合原先各自獨(dú)立的資源，以實(shí)現(xiàn)政府的政策目標(biāo)。具體包括三個(gè)方面：一是預(yù)算整合。整合型預(yù)算有利于強(qiáng)化部門間聯(lián)系，促成合作；二是人力與技術(shù)資源整合。人力與技術(shù)資源合作有助于促進(jìn)機(jī)構(gòu)間信任和理解，消除跨邊界運(yùn)作的不確定性；三是信息共享。通過發(fā)展聯(lián)合的知識(shí)和信息策略，增進(jìn)公共服務(wù)中各個(gè)供給主體間持續(xù)地進(jìn)行知識(shí)和信息的交換與共享，形成協(xié)同的工作方式。
4.公私合作。希克斯認(rèn)為，整體性治理所追求的整合，既可以在政府部門內(nèi)部進(jìn)行，也可以在政府部門與志愿組織或私人公司之間進(jìn)行。21世紀(jì)的眾多事件證明，協(xié)調(diào)合作才是出路。公私合作（簡(jiǎn)稱PPP模式），緣起于英國新公共管理運(yùn)動(dòng)，由于公私合作有利于緩解公共財(cái)政危機(jī)，提高公共服務(wù)質(zhì)量，也更有效率，使得該模式逐步為其他國家所效仿。
二、我國食品安全監(jiān)管體制中的“碎片化”問題分析
我國食品安全監(jiān)管體制是一種分散型體制，按照食品鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行職責(zé)分工，即以分段監(jiān)管為主，輔之以品種監(jiān)管。各級(jí)政府成立由各監(jiān)管部門組成的食品安全委員會(huì)，主要職責(zé)為分析形勢(shì)、統(tǒng)籌部署、制定政策；衛(wèi)生行政部門行使具體的食品安全綜合協(xié)調(diào)職能；農(nóng)業(yè)畜牧部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和進(jìn)出口食品安全的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管。分段監(jiān)管細(xì)化了監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管環(huán)節(jié)，理論上有利于提高專業(yè)化行政能力，但在行政實(shí)踐中，這種碎片化管理暴露出很多問題：
一、形成食品安全危機(jī)局面的原因
1、消費(fèi)者主客觀認(rèn)識(shí)不足。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，購買者在購買商品時(shí)，首先考慮的第一因素是商品的價(jià)格。較之目前社會(huì)購買能力來看，食品的消費(fèi)比重仍占據(jù)著主要位置，重點(diǎn)還是低價(jià)的生活食品，對(duì)于高價(jià)食品往往不予問津。而低價(jià)往往帶來質(zhì)量的低下，這也就為“價(jià)低質(zhì)次”的食品提供了滋生的“溫床”。再則，食品內(nèi)在質(zhì)量要求，并不為普通群眾所普遍知曉，如食品添加劑有哪些、哪些物質(zhì)是不能加入食品的、怎么通過網(wǎng)絡(luò)查詢食品的生產(chǎn)許可情況等等。第三，受傳統(tǒng)思想的影響比較嚴(yán)重，很多的食品制作方法是從古代沿襲而來的，現(xiàn)代科學(xué)已經(jīng)證明是不衛(wèi)生或不安全的。第四、消費(fèi)者對(duì)一些不法行為的不聞不問也導(dǎo)致了食品安全問題的產(chǎn)生。
2、食品經(jīng)營者的道德問題。當(dāng)前很多食品經(jīng)營者在營銷觀念上忽略誠信的價(jià)值和意義，特別是中小微型的經(jīng)營戶對(duì)構(gòu)建誠信經(jīng)營的社會(huì)環(huán)境和經(jīng)營意識(shí)顯得更不在意。很多的食品經(jīng)營者更注重的是如何降低自己的經(jīng)營成本，怎樣獲取更大的利潤，至于誠信只是非物質(zhì)的口號(hào)而已，可有可無。道德的滑坡，嚴(yán)重影響著我們的食品消費(fèi)的環(huán)境安全，它就像一只無形的黑手，誘惑著食品經(jīng)營者一步一步滑出正常的軌道，給我們的社會(huì)帶來了極大的負(fù)面影響，甚至造成可怕得后果。
3、食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的品行和素質(zhì)問題。無論是何種形式的食品，其最初形態(tài)都是來自于農(nóng)產(chǎn)品環(huán)節(jié)，食品質(zhì)量的高低很大程度上受到最初原料的影響。有部分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者片面追求產(chǎn)量最高化、產(chǎn)程最短化和利益的最大化，瘦肉精、硫磺熏劇毒農(nóng)藥等手段得到了“極致的濫用”，甚至出現(xiàn)了用有毒有害物質(zhì)直接作為種植要件的行為。食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者缺失的操守品行和基本素質(zhì)也是造成食品安全問題的一個(gè)重要原因。
4、監(jiān)管部門的體制和履職問題。食品安全的監(jiān)管是復(fù)雜的行政管理體系，其具體實(shí)施涉及到二十多個(gè)職能部門，任何一個(gè)部門的監(jiān)管不到位，或者出現(xiàn)監(jiān)管缺位，都可能對(duì)食品安全造成不可估量的影響。食品安全監(jiān)管講究的是部門間的合力，然而在現(xiàn)行體制下，往往會(huì)因?yàn)椴块T的職責(zé)不同，監(jiān)管環(huán)節(jié)不同，所調(diào)整的利益不同或部門性質(zhì)不同等因素造成部門之間工作的不平衡性；在部門之間的監(jiān)管還存在環(huán)節(jié)的交叉和盲區(qū)；同時(shí)很多部門的監(jiān)管執(zhí)法人員懼怕履職風(fēng)險(xiǎn)，畏苦畏難，進(jìn)而產(chǎn)生了履職不力、推諉扯皮，甚至胡亂作為的問題。
5、國家食品生產(chǎn)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)落后問題。隨著消費(fèi)水平的不斷提高，消費(fèi)者不但要求食品“好吃、好看、好聞”，而且對(duì)便攜性、營養(yǎng)性、易儲(chǔ)性也提出了更高需求。一些為食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者為改善食品的口感品相、延長(zhǎng)保質(zhì)期、提高營養(yǎng)成分指標(biāo)的食用添加物質(zhì)被大量的添加在各類食品，甚至形成了濫用的現(xiàn)象。而與此同時(shí)國家的相關(guān)使用規(guī)范和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)沒有能夠及時(shí)得到修改，形成了“有監(jiān)管無辦法”的局面，特別是針對(duì)地溝油的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)至今仍沒有出臺(tái)。
二、流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的基本原則
俗話說“民以食為天，食以安為先”，食品安全不僅關(guān)系到人民群眾的身體健康和生命安全，更關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。流通領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管伴隨著各種社會(huì)問題深化而日益凸顯，對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。從目前流通環(huán)節(jié)監(jiān)管現(xiàn)狀來看，效果不容樂觀，監(jiān)管工作忙忙碌碌，回頭一看勞而無功。一方面監(jiān)管壓力到只氣喘吁吁，另一方面工作成效力不從心。而分析想來，為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況？就是在監(jiān)管中出現(xiàn)了單打一的局面，缺乏部門間、群體間的協(xié)作合力，沒有能夠發(fā)動(dòng)全社會(huì)的作用。必須清醒的認(rèn)識(shí)到，食品安全的監(jiān)管不是依靠哪一個(gè)部門或哪一個(gè)個(gè)人能實(shí)現(xiàn)的，實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同，是整合社會(huì)管理資源，建立社會(huì)管理格局的重要途徑。流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管的社會(huì)化管理必須確立一個(gè)基本原則：即部門監(jiān)管為前提，社會(huì)協(xié)同作依托，公眾參與是基礎(chǔ)，通過政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、公民的三方共治。
三、創(chuàng)新舉措，破解食品安全監(jiān)管的難題
1、提高社會(huì)對(duì)食品安全的認(rèn)識(shí)，為社會(huì)化管理提供土壤。借助各種媒體和多種手段向全民普及宣傳《食品安全法》、《食品安全發(fā)實(shí)施條例》和與之相關(guān)的各種法律法規(guī)擴(kuò)大宣傳的覆蓋面和教育效果。通過宣傳，提高全社會(huì)對(duì)食品安全的認(rèn)識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)，鼓勵(lì)消費(fèi)者共同監(jiān)督流通環(huán)節(jié)食品安全，用行動(dòng)展現(xiàn)態(tài)度，在力所能及的范圍內(nèi)積極參與維護(hù)食品安全。自覺的抵制有毒、有害物質(zhì)超標(biāo)的農(nóng)畜產(chǎn)品和食品。用拒買行為促進(jìn)食品安全屏障的形成，讓有毒有害食品沒有市場(chǎng)。特別是要加大社會(huì)誠信建設(shè)，運(yùn)用信用體系評(píng)價(jià)引導(dǎo)作用約束食品經(jīng)營者的經(jīng)營行為。比如，利用每年開展“3?15”主題活動(dòng)和一系列的專題方式，邀請(qǐng)市民參與體驗(yàn)，逐漸讓消費(fèi)者的觀念由“事后消費(fèi)維權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑袄硇韵M(fèi)”。
2、加強(qiáng)加對(duì)經(jīng)營者自律意識(shí)的培養(yǎng)，構(gòu)建食品安全管理保障?！妒称钒踩ā访鞔_規(guī)定食品經(jīng)營主體對(duì)其經(jīng)營的食品安全負(fù)責(zé)，并且對(duì)不履行法定義務(wù)的行為明確了相關(guān)懲處措施。工商部門的職責(zé)是依法采取相關(guān)措施，促使經(jīng)營戶履行義務(wù)。從大量基層監(jiān)管的事實(shí)表明，很多的食品經(jīng)營戶對(duì)于最基本的進(jìn)貨查驗(yàn)和登記制度都不能及時(shí)到位，自律不能到位和誠信缺失是發(fā)生食品安全事件的根本原因。如何強(qiáng)化經(jīng)營者自律，做法可以有三點(diǎn)：第一，利用宣傳培訓(xùn)的手段，從理論層面上強(qiáng)化經(jīng)營者的自律意識(shí)，在必要的情況下開展點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的輔導(dǎo)，促使其能清醒認(rèn)知；第二，強(qiáng)化在流通環(huán)節(jié)的巡查監(jiān)管，督促執(zhí)行；第三，依靠社會(huì)群眾和輿論的力量，加大監(jiān)督力度，讓不能切實(shí)履行自律義務(wù)的經(jīng)營者失去消費(fèi)者的信任。
3、重點(diǎn)治亂，以強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法促進(jìn)經(jīng)營者規(guī)范經(jīng)營。加強(qiáng)問題食品和行為違規(guī)的查處力度，對(duì)事故責(zé)任人和生產(chǎn)經(jīng)營者嚴(yán)厲處罰。以強(qiáng)大的法律威懾力來震撼那些良心缺失的生產(chǎn)經(jīng)營者，使食品生產(chǎn)經(jīng)營市場(chǎng)風(fēng)清氣正。在經(jīng)過充分宣揚(yáng)教育的前提下，對(duì)監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的違法經(jīng)營行為，必須采取“嚴(yán)打”的高壓態(tài)勢(shì)，做到露頭就打，違法必究，起到查處一個(gè)、震懾一批、整治一家，規(guī)范一個(gè)行業(yè)的作用。通過強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法迫使食品經(jīng)營主體提升規(guī)范意識(shí)、誠信意識(shí)、守法意識(shí)，變被動(dòng)應(yīng)付檢查為主動(dòng)防范風(fēng)險(xiǎn)，變他律為自律。
4、創(chuàng)新監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)基層轉(zhuǎn)型升級(jí)。社會(huì)管理是多方參與的社會(huì)行為，完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要內(nèi)容。更新監(jiān)管理念，把市場(chǎng)監(jiān)管作為第一職責(zé)；更新發(fā)展理念，把服務(wù)發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)；更新執(zhí)法理念，把依法行政作為第一準(zhǔn)則；更新維權(quán)理念，把群眾滿意作為第一標(biāo)準(zhǔn)，以“創(chuàng)新模式、務(wù)實(shí)培訓(xùn)、優(yōu)化服務(wù)、盡責(zé)監(jiān)管、規(guī)范執(zhí)法、高效維權(quán)”的六項(xiàng)主旨作為工作要求，加速推動(dòng)基層轉(zhuǎn)型。
國外食品藥品安全監(jiān)管體系構(gòu)成。被國際上公認(rèn)為全球第一流的食物與藥物監(jiān)管機(jī)構(gòu)――美國食品藥物管理局（FDA），是一個(gè)負(fù)責(zé)美國國產(chǎn)和進(jìn)口的食物、化妝品、藥物、生物制劑、醫(yī)療器械，以及放射性產(chǎn)品安全的科學(xué)監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)。一旦問題出現(xiàn)并被充分證實(shí)，該管理局就將立即采取行動(dòng)保護(hù)公眾的健康和安全。在法國，由國家衛(wèi)生制品安全局負(fù)責(zé)對(duì)藥品的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全程監(jiān)督，包括對(duì)藥品廣告的嚴(yán)格監(jiān)督。日本則由日本保健所和厚生勞動(dòng)省等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)食品的監(jiān)管。除此以外，發(fā)達(dá)國家還有各種非政府組織參與對(duì)食品藥品的監(jiān)督，構(gòu)成一個(gè)官民結(jié)合的嚴(yán)密的監(jiān)管體系。在這些國家，不僅機(jī)構(gòu)健全，而且技術(shù)手段先進(jìn)。檢測(cè)技術(shù)方面，美國、歐盟和日本掌握了最先進(jìn)、完整的檢測(cè)技術(shù)體系。檢測(cè)技術(shù)日益趨向于高技術(shù)化、系列化、速測(cè)化、便攜化。
二、國內(nèi)外食品藥品召回制度的比較
我國食品藥品召回制度現(xiàn)狀。目前，我國尚未普遍建立產(chǎn)品召回制度，也沒有法律文件對(duì)此進(jìn)行規(guī)范。隨著國家對(duì)藥品安全的不斷重視，消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)的不斷提高，全社會(huì)對(duì)實(shí)行藥品召回制度的要求亦日益強(qiáng)烈，部分企業(yè)在實(shí)際的生產(chǎn)經(jīng)營中也已經(jīng)開始實(shí)施藥品召回。一些城市如上海、大連等為加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療器械上市后的監(jiān)督管理，率先實(shí)行對(duì)醫(yī)療器械產(chǎn)品的召回制度，引起了各方的廣泛關(guān)注。武漢市2006年出臺(tái)了一部《關(guān)于限期召回違法藥品的暫行規(guī)定》的地方性法規(guī)，并于2006年5月1日正式施行，這是關(guān)于藥品召回方面立法的一個(gè)有益嘗試。
國外食品藥品召回制度現(xiàn)狀。發(fā)達(dá)國家普遍建立了缺陷食品藥品的召回制度。食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商或者經(jīng)銷商在獲悉其生產(chǎn)、進(jìn)口或經(jīng)銷的食品藥品存在可能危害消費(fèi)者健康、安全的缺陷時(shí)，必須依法向政府部門報(bào)告,及時(shí)通知消費(fèi)者，并從市場(chǎng)和消費(fèi)者手中收回問題產(chǎn)品，予以更換、賠償?shù)囊豁?xiàng)積極有效的補(bǔ)救措施，可以在盡可能快的時(shí)間內(nèi)消除缺陷產(chǎn)品危害風(fēng)險(xiǎn)的制度。美國負(fù)責(zé)監(jiān)管食品召回的是農(nóng)業(yè)部食品安全檢疫局(FSIS)、食品和藥品管理局(FDA)。FSIS主要負(fù)責(zé)監(jiān)督肉、禽和蛋類產(chǎn)品質(zhì)量和缺陷產(chǎn)品的召回;FDA主要負(fù)責(zé)FSIS管轄以外的產(chǎn)品,即肉、禽和蛋類制品以外食品的召回。德國為了讓消費(fèi)者享用更安全的食品，德國食品安全局和聯(lián)邦消費(fèi)者協(xié)會(huì)等部門聯(lián)合成立了“食品召回委員會(huì)”。
三、國內(nèi)外對(duì)懲治違反食品藥品安全行為的比較
【中圖分類號(hào)】D630.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
食品安全政府監(jiān)管體系的基本框架
食品安全的政府監(jiān)管是一種政府規(guī)制行為，是政府為保障食品安全而對(duì)微觀的經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)進(jìn)行限制的一種管理行為。當(dāng)前國內(nèi)外關(guān)于食品安全監(jiān)管體系的研究非常多，不同的學(xué)者有不同的看法與理解。在國外，有學(xué)者支持，食品安全的政府監(jiān)管的目的是為了解決食品安全市場(chǎng)失靈問題，讓消費(fèi)者確認(rèn)這種監(jiān)管是有效與恰當(dāng)?shù)模梢酝ㄟ^相關(guān)的行政部門來確定食品的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而來保障食品安全的底線。①在國內(nèi)，我國很多學(xué)者對(duì)食品安全監(jiān)管問題也做了深入的研究，有人認(rèn)為，當(dāng)前我國的食品安全事件屢屢發(fā)生，就是因?yàn)槲覈氖称钒踩O(jiān)管部門職能重復(fù)交叉，各自為政難以協(xié)調(diào)，食品安全信息、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、預(yù)警機(jī)制等無法滿足食品安全的要求。②還有學(xué)者認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家的食品安全管理在職責(zé)分工上比較明確，我國政府應(yīng)該借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，從宏觀上應(yīng)該加強(qiáng)立法，微觀上應(yīng)該加強(qiáng)執(zhí)法與司法的協(xié)助，才能保證政府的監(jiān)管體系發(fā)揮作用。③
目前學(xué)術(shù)界對(duì)于食品安全政府監(jiān)管體系的覆蓋范圍，還沒有明確的統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，大部分學(xué)者認(rèn)為食品安全監(jiān)管體系主要由責(zé)任體系、信用體系、法律體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、風(fēng)險(xiǎn)管理體系、檢測(cè)體系構(gòu)成。④本文認(rèn)為，食品安全政府監(jiān)管體系主要由監(jiān)管的原則與依據(jù)、監(jiān)管的實(shí)施主體、監(jiān)管的具體制度及監(jiān)管保障體系四個(gè)部分組成，其中監(jiān)管的原則是最高規(guī)則，監(jiān)管主體與監(jiān)管制度則是核心部分。
中外食品安全政府監(jiān)管體系的具體比較
監(jiān)管主體的比較。監(jiān)管主體是政府機(jī)構(gòu)之間相互分工協(xié)調(diào)進(jìn)行食品安全監(jiān)管的實(shí)施主體，是政府監(jiān)管體系中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。美國聯(lián)邦政府的食品安全監(jiān)管職能主要是農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部及環(huán)境保護(hù)署按職能分擔(dān)，農(nóng)業(yè)部是主要的職能部門，因?yàn)槭称饭?yīng)鏈的第一環(huán)就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢驗(yàn)局負(fù)責(zé)肉類、禽類、蛋類等食品安全危險(xiǎn)系數(shù)較高的產(chǎn)品監(jiān)管，監(jiān)管的過程包括生產(chǎn)、流通、包裝及銷售等各個(gè);衛(wèi)生部下屬的食品藥品管理局負(fù)責(zé)除了肉類、禽類、蛋類以外的絕大部分食品以及化妝品的安全監(jiān)管;環(huán)境保護(hù)署則負(fù)責(zé)農(nóng)藥、化肥、土壤、環(huán)境污染等對(duì)食品安全有影響的各類事項(xiàng)的監(jiān)管。此外，聯(lián)邦政府的商務(wù)部負(fù)責(zé)海產(chǎn)品安全的監(jiān)管、財(cái)政部負(fù)責(zé)對(duì)酒類、煙草等產(chǎn)品的安全監(jiān)管。在歐盟，食品安全監(jiān)管的主要部門是人類健康及消費(fèi)者保護(hù)局與歐盟食品安全局，兩個(gè)部門分工負(fù)責(zé)，前者主要負(fù)責(zé)食品安全的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系的修訂，監(jiān)督成員國的執(zhí)行以及定期對(duì)食品安全進(jìn)行綜合評(píng)估，該局下設(shè)八個(gè)部門，但其大部分職能是由安全與供應(yīng)鏈管理局、食品與獸藥監(jiān)管辦公室來負(fù)責(zé)實(shí)施;⑤而歐盟的食品安全局主要職責(zé)就是進(jìn)行食品進(jìn)出口的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及SPS措施的實(shí)施，為歐盟各國政府食品進(jìn)出口決策提供依據(jù)。
相較于美國與歐盟，我國的食品安全監(jiān)管主體更為復(fù)雜，權(quán)限的分工更細(xì)致。由農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)種植養(yǎng)殖階段的監(jiān)管;在集散批發(fā)階段，由商務(wù)部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管、工商行政部門負(fù)責(zé)主體資格認(rèn)定及主體經(jīng)營、衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)衛(wèi)生監(jiān)督;在食品加工階段，由質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管、工商行政部門負(fù)責(zé)主體資格認(rèn)定及主體經(jīng)營、衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)衛(wèi)生監(jiān)督;在餐飲服務(wù)階段，由食品藥品監(jiān)督部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管，工商行政部門負(fù)責(zé)主體資格認(rèn)定及主體經(jīng)營、衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)衛(wèi)生監(jiān)督;在終端零售階段，由商務(wù)部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管，工商行政部門負(fù)責(zé)主體資格認(rèn)定及主體經(jīng)營、衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)衛(wèi)生監(jiān)督;在進(jìn)出口階段，由質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管、海關(guān)部門負(fù)責(zé)通關(guān)監(jiān)督。
從我國的食品安全政府監(jiān)管的體系及其職能分工來看，將食品生產(chǎn)的階段分為若干環(huán)節(jié)，由不同的部門負(fù)責(zé)監(jiān)管的食品安全監(jiān)管職能，甚至在主體經(jīng)營、資格認(rèn)定、衛(wèi)生監(jiān)督等領(lǐng)域也進(jìn)行了細(xì)致的分工;而美國、歐盟則是按照食品的種類實(shí)行“一站式”安全監(jiān)管。總體來說，我國分工太細(xì)，造成各部門職能混亂及標(biāo)準(zhǔn)重疊，影響了我國食品安全政府監(jiān)管體系運(yùn)行的效率。
監(jiān)管原則與依據(jù)的比較。從整體上而言，食品安全的法律法規(guī)及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系是實(shí)施監(jiān)管的基本原則與依據(jù)。在美國，美國食品安全領(lǐng)域聯(lián)邦的法律法規(guī)覆蓋的非常細(xì)致、全面，大體上可以分為四個(gè)層次：第一個(gè)層次是綜合性的法律，主要就是國會(huì)頒布的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》;第二個(gè)層次是單行性法律，也是國會(huì)頒布的，比如針對(duì)肉類制品，有《聯(lián)邦肉品檢查法》;第三個(gè)層次是針對(duì)流通領(lǐng)域頒布的法律法規(guī)，比如《食品運(yùn)輸衛(wèi)生管理法》;第四個(gè)層次是針對(duì)生產(chǎn)投入品或添加品所頒布的法律法規(guī)，比如《農(nóng)藥、化學(xué)殘留與食品質(zhì)量法》等。除了這些法律法規(guī)之外，監(jiān)管部門也會(huì)依據(jù)食品的具體情況及季節(jié)變化，頒布一些管理法案，有點(diǎn)類似于我國的部門規(guī)章。在歐盟，食品安全的原則及標(biāo)準(zhǔn)也非常嚴(yán)格與復(fù)雜，在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面，就有針對(duì)農(nóng)藥化肥在食品中殘留量的“肯定列表制度”，⑥在這種體系下，所有的農(nóng)用化學(xué)用品的含量可以被分為三種形式：一是豁免式的清單，即對(duì)人體完全無害的化學(xué)添加品;二是最大量的殘留或添加標(biāo)準(zhǔn)，即法律明確規(guī)定食品中殘留或被添加的最大量，超過了這個(gè)量即是違法行為;三是一律限量標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)一些有較大危害的化學(xué)殘留或添加劑實(shí)行一個(gè)統(tǒng)一的最大量，超過了這個(gè)量就是違法的。
我國涉及到食品安全的法律法規(guī)很多，如《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《動(dòng)植物防疫法》、《農(nóng)業(yè)法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)檢疫法》等，但這些法律僅是對(duì)食品安全做出了一些制度框架的設(shè)計(jì)與構(gòu)建，對(duì)于具體的產(chǎn)品類型、生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)并沒有詳細(xì)規(guī)定，即便有，也僅存在地方性法規(guī)、行政規(guī)章之中。在質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)方面，我國當(dāng)前實(shí)行的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性、協(xié)調(diào)性及規(guī)范性還有待提高，就目前已有的8個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來看，其中有3個(gè)是1994年～1995年的標(biāo)準(zhǔn)，到現(xiàn)在也沒有修改，有1個(gè)是1990年的標(biāo)準(zhǔn)，其他的4個(gè)是2000年以后的標(biāo)準(zhǔn)，最近的是2005年的標(biāo)準(zhǔn)，即農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)，但我國僅僅規(guī)定了136種農(nóng)藥殘留，而國際食品法典委員會(huì)（CAC）制定的國際最低標(biāo)準(zhǔn)是228種。此外，在協(xié)調(diào)性上也存在問題，比如國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局頒布的白酒生產(chǎn)規(guī)范（GB/T23544-2009）與原來衛(wèi)生部頒布的白酒衛(wèi)生規(guī)范（GB/T8951- 1988）就相互沖突，不但讓生產(chǎn)者無所適從，也讓消費(fèi)者存在維權(quán)困惑。
通過對(duì)比我國與美國、歐盟的監(jiān)管原則與依據(jù)可以看出，美國與歐盟的法律法規(guī)比較嚴(yán)密，可操作性更強(qiáng)，協(xié)調(diào)性更好;而我國，法律法規(guī)雖然很多，但范圍不明確、標(biāo)準(zhǔn)不具體，更重要的是我國的法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性差，政出多門的現(xiàn)象仍然非常普遍。
監(jiān)管制度的比較。第一，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是食品安全監(jiān)管的基本制度之一，也是一種行政許可制度，即是市場(chǎng)經(jīng)營的主體及產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的行政許可。一般各國均采取的是認(rèn)證認(rèn)可的形式，強(qiáng)制要求市場(chǎng)主體按照質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)、流通，如果不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，將不被允許生產(chǎn)、經(jīng)營該產(chǎn)品。在美國，聯(lián)邦監(jiān)管部門對(duì)于水產(chǎn)、肉類、果蔬及乳制品實(shí)施的是強(qiáng)制性的HACCP認(rèn)證制度，通過監(jiān)測(cè)生產(chǎn)、加工、包裝、流通過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)來確定是否發(fā)認(rèn)證許可。在歐盟，對(duì)禽肉類產(chǎn)品、水產(chǎn)品也實(shí)施強(qiáng)制的HACCP認(rèn)證許可，如果不能達(dá)到強(qiáng)制認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，是不能進(jìn)入市場(chǎng)的。我國目前實(shí)施的質(zhì)量安全認(rèn)證（Quality Safety，QS），QS認(rèn)證并不是完全的強(qiáng)制性認(rèn)證，對(duì)于食品、化妝品均可以適用，自2003年以來，我國開始對(duì)部分食品實(shí)施QS強(qiáng)制認(rèn)證，主要有大米、食用油、醬油、米醋、面食品、肉類制品、乳制品、飲料等10種，⑦其他的食品還沒有實(shí)施QS強(qiáng)制認(rèn)證，QS認(rèn)證的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)比國際社會(huì)通行的HACCP要低一些。從整體上比較，我國的食品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證許可標(biāo)準(zhǔn)比美國、歐盟地區(qū)均要低一些，對(duì)一些安全隱患較高的食品認(rèn)證并沒有做出強(qiáng)制性規(guī)定。
第二，檢查處罰制度。檢查處罰制度是具體的監(jiān)管實(shí)施制度，在美國，監(jiān)管部門嚴(yán)格遵循風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的原則與措施，周期性地開展對(duì)全國范圍內(nèi)的食品化學(xué)殘留、添加劑進(jìn)行檢查，同時(shí)，規(guī)定了多樣化的檢查程序，比如監(jiān)控檢查等。在進(jìn)口食品中，除了這些常規(guī)的檢查之外，還擴(kuò)大了檢查的范圍及更嚴(yán)格的檢查標(biāo)準(zhǔn)，通常遵照的是WTO制定的《SPS協(xié)定》而進(jìn)行。可以說，美國的食品安全檢查無論是其范圍還是標(biāo)準(zhǔn)，均達(dá)到了國際組織制定的最低標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)水果、谷物、肉類、禽類食品的標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)于國際標(biāo)準(zhǔn)。歐盟的HACCP認(rèn)證非常嚴(yán)格，如果不能達(dá)到HACCP認(rèn)證的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，可以先對(duì)生產(chǎn)者或經(jīng)營者發(fā)出限期的整改措施，當(dāng)?shù)诙螜z查仍然達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，可以進(jìn)行刑事處罰或罰金。在進(jìn)口食品中，檢查更為嚴(yán)格，歐盟一直是按照零風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施食品進(jìn)口。⑧反觀我國，對(duì)于食品安全檢查并沒有形成一種常態(tài)性的執(zhí)法局面，沒有具體的檢查計(jì)劃與制度，大部分檢查是突擊性的，難以形成長(zhǎng)效機(jī)制。在處罰的標(biāo)準(zhǔn)上也不是很清晰，行政處罰與刑事處罰的界限不明。
監(jiān)管保障體系的比較。監(jiān)管保障體系是一種支持、輔助體系，其內(nèi)容是多方面的，主要有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度、產(chǎn)品召回制度、食品信息追蹤制度、授權(quán)檢測(cè)制度等，其中最為主要的是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是食品安全監(jiān)管的支撐性制度，當(dāng)前世界上的發(fā)達(dá)國家與地區(qū)均建立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，設(shè)有專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全進(jìn)行評(píng)估，如美國、歐盟各國、日本等。歐盟的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，主要包括快速的預(yù)警、反應(yīng)機(jī)制，針對(duì)其各成員國內(nèi)部關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)藥化學(xué)殘留、飼料安全等問題可能引起的風(fēng)險(xiǎn)或問題及時(shí)通報(bào)各國，使得消費(fèi)者能夠及時(shí)避開這些帶有風(fēng)險(xiǎn)的食品。歐盟風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的流程主要有信息收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息通報(bào)、信息反饋及風(fēng)險(xiǎn)再評(píng)估等，并及時(shí)地向社會(huì)公眾公布。美國的聯(lián)邦及各州有專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，隨時(shí)為政府的食品安全監(jiān)管提供參考意見，尤其是非常注重風(fēng)險(xiǎn)隱患較大的食品，通過定期的檢測(cè)與評(píng)估，將有關(guān)的數(shù)據(jù)及時(shí)公布于眾，并提交給監(jiān)管部門。
在我國，2002年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局頒布了《進(jìn)境動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析管理規(guī)定》、《進(jìn)境植物和植物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析管理規(guī)定》兩部行政規(guī)章，按照《SPS協(xié)定》第五條之規(guī)定，建立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的制度。但這兩部法規(guī)僅僅是部門規(guī)章，其效力位階較低，位階更高的《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》、《進(jìn)出口商品檢疫法》作為該領(lǐng)域的重要法律規(guī)范，卻一直以來未進(jìn)行修改。而且這三部法律是制定于不同的歷史時(shí)期，其起草機(jī)構(gòu)與主管部門各不相同，彼此的不協(xié)調(diào)之處較多，一方面是這三部法律的調(diào)整范圍沒有明確區(qū)別，在法理及邏輯上有一些競(jìng)合之處;另一方面，在一些實(shí)體法律規(guī)范比如法律責(zé)任上，存在較大差別。在2008年我國通過的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中確立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，使得農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易問題有了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律依據(jù);此外，2009年通過的《食品安全法》也彌補(bǔ)了上述三部進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫法律缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的缺位問題。但這些法律只是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度做了一些原則性的規(guī)定，并沒有相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，在程序運(yùn)作上也缺少相應(yīng)的銜接，各個(gè)執(zhí)法部門主管事務(wù)不同，導(dǎo)致了程序上的混亂，使得法律的可操作性大打折扣。
相關(guān)的政策建議
與美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家與地區(qū)相比，我國的食品安全政府監(jiān)管體系還存在著諸多不足，歐盟、美國的經(jīng)驗(yàn)可以為我國提供一定程度的借鑒。在借鑒其經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也需要考慮到我國的實(shí)際情況，比如生產(chǎn)、流通領(lǐng)域的一些具體特征?；诖?，本文提出以下幾點(diǎn)政策建議：
第一，建立食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建合理的食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)防機(jī)制。從美國、歐盟的經(jīng)驗(yàn)來看，其食品安全監(jiān)管之所以能夠保持在較高的水準(zhǔn)上，除了其發(fā)達(dá)的、操作性強(qiáng)的法律法規(guī)之外，更重要的是其建立了完善的風(fēng)險(xiǎn)分析及評(píng)估制度，并有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。我國當(dāng)前缺少相應(yīng)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不同的職能部門有不同的評(píng)估方法及相關(guān)機(jī)制，應(yīng)該在廣泛吸取發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實(shí)際情況，建立專業(yè)化的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善不同食品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分析及預(yù)警機(jī)制，尤其是要加大對(duì)突發(fā)性、高發(fā)性食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)警。
第二，繼續(xù)完善食品安全立法及相關(guān)的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。我國的食品安全立法從整體上看，雖然數(shù)量不少，但沒有形成相關(guān)的法律體系，應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)食品安全的法律體系建設(shè)，完善各類食品安全與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，大膽借鑒國際組織及發(fā)達(dá)國家制度的安全標(biāo)準(zhǔn)，形成定期的更新制度。同時(shí)，兼顧到我國的實(shí)際狀況，在繼續(xù)完善并強(qiáng)制推行QS認(rèn)證的基礎(chǔ)上，對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)較大的食品要推行HACCP認(rèn)證，嚴(yán)格限制其市場(chǎng)準(zhǔn)入，保護(hù)民眾的人身健康。
第三，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管的執(zhí)法，明確各監(jiān)管部門的職能邊界與責(zé)任。我國2009年通過的《食品安全法》確定了分段、分環(huán)節(jié)監(jiān)管的體系，應(yīng)該明確各監(jiān)管部門的職責(zé)范圍，尤其是要?jiǎng)澐洲r(nóng)業(yè)行政部門、衛(wèi)生行政部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、檢驗(yàn)檢疫部門的職責(zé)權(quán)限。在此基礎(chǔ)上，制定公開、透明、周期性、專業(yè)性的檢查制度及計(jì)劃，結(jié)合市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格產(chǎn)品追回、產(chǎn)品信息回溯制度建設(shè)，對(duì)突發(fā)性的食品安全事件，要做好應(yīng)急性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并及時(shí)的實(shí)行信息公開，接受民眾監(jiān)督。
（作者單位：瀘州醫(yī)學(xué)院）
【注釋】
①M(fèi). Montini，The Necessity Principle as an Instrument to Balance Trade and the Environment， Environment， Human Right & International Trade， ed. by Francesco Francioni， Hart Publishing， 2001， p.135.
②陳君石：“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在食品安全監(jiān)管中的作用”，《農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，2009年第3期。
③鮑曉華，嚴(yán)曉杰：“我國農(nóng)產(chǎn)品出口的二元邊際測(cè)度及SPS措施的影響研究”，《國際貿(mào)易問題》，2014年第6期。
④葉波：“WTO對(duì)食品安全問題的規(guī)范及對(duì)中國的啟示”，《世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究》，2010年第5期。
⑤焦志倫、陳志卷：“國內(nèi)外食品安全政府監(jiān)管體系比較研究”，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社科版），2010年第4期。
⑥吳伶俐：《WTO體制下的綠色貿(mào)易壁壟法律問題研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2009年，第35頁。
食品安全監(jiān)管體系主要由三部分構(gòu)成：監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管依據(jù)和監(jiān)管模式。三方面相互關(guān)聯(lián)、互為依存。近年來，隨著食品安全問題愈演愈烈，越來越多的人將食品安全問題歸責(zé)到當(dāng)前我們“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管模式上來。誠然“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式的確存在許多問題，諸如職責(zé)不清、責(zé)任不明、推諉扯皮等，然而監(jiān)管模式的調(diào)整必須要結(jié)合我國的國情和當(dāng)前食品安全形勢(shì)，循序漸進(jìn)地開展，絕不能一蹴而就。
（一）食品安全監(jiān)管模式的調(diào)整是一個(gè)依據(jù)形勢(shì)不斷演變的行政過程。美國最初食品安全監(jiān)管采取便是獨(dú)立監(jiān)管模式，單由農(nóng)業(yè)部監(jiān)管食品安全，然而實(shí)踐中證明這種監(jiān)管模式并不適合當(dāng)時(shí)美國國情，1930年代以后通過立法逐步實(shí)現(xiàn)了單一部門監(jiān)管向多部門監(jiān)管的過渡。20世紀(jì)中期，多部門監(jiān)管模式成為包括美國在內(nèi)的許多國家的食品監(jiān)管的主要模式，其中有代表性的除了美國之外還有西班牙、日本、法國、印度等國。這種監(jiān)管模式運(yùn)行中逐步暴露了職能交叉、責(zé)任不清、效率低下、權(quán)威不夠等弊端，近年來各國為適應(yīng)新的食品安全形勢(shì)紛紛再一次調(diào)整食品安全監(jiān)管模式，建立一種全新的統(tǒng)一監(jiān)管模式，其中有代表性的有兩種模式：一種是將食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，建立獨(dú)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，另一方面在不改變多部門聯(lián)合監(jiān)管的體制模式下，建立權(quán)威機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)對(duì)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。
（二）明確主體職責(zé)建立新型協(xié)同機(jī)制是構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)管模式的必由之路。分析其他國家監(jiān)管模式的演變我們可以得出一個(gè)結(jié)論：沒有一勞永逸的體制調(diào)整，更沒有毫無弊病的監(jiān)管體制。任何一種監(jiān)管體制都是應(yīng)需而生，體制調(diào)整永遠(yuǎn)都是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行政過程。我國食品安全監(jiān)管起步較晚，但也經(jīng)歷了一個(gè)不斷演變的過程，過去我們?cè)?jīng)出現(xiàn)過至少有17個(gè)部門參與食品安全管制，除衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢等部門以外，鐵道、交通、水產(chǎn)等部門也都參與食品安全監(jiān)管。管制機(jī)構(gòu)過多導(dǎo)致職能重疊，使我國食品安全管制長(zhǎng)期處于浪費(fèi)資源、低水平無序競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。2003年，國家食品藥品監(jiān)督管理局成立后，這種混亂的情況有所好轉(zhuǎn)，但政出多門、職責(zé)不清的問題仍然沒有得到根本改變。本次食品安全機(jī)構(gòu)調(diào)整正基于此認(rèn)識(shí)，合理借鑒國際上發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管模式，結(jié)合我國國情，科學(xué)整合監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)，構(gòu)建新型的食品安全監(jiān)管模式。
解讀《意見》和國家食藥總局的“三定”規(guī)定，其中有兩個(gè)重要關(guān)鍵詞：“整合”、“界限”，這兩個(gè)關(guān)鍵詞充分體現(xiàn)了本次食品監(jiān)管體制突出特點(diǎn)：著眼于當(dāng)前我國食品安全形勢(shì)，立足改革實(shí)際，科學(xué)界定食品安全主體職責(zé)和責(zé)任，不斷減少監(jiān)管環(huán)節(jié)，科學(xué)構(gòu)建相對(duì)集中統(tǒng)一、主輔分明的新型食品安全監(jiān)管模式。
（三）食品安全監(jiān)管制約監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建是深入推進(jìn)統(tǒng)一監(jiān)管模式的必然考量。食品安全監(jiān)管從本質(zhì)上講屬于一種執(zhí)法領(lǐng)域的行政權(quán)力，行政權(quán)力不同于其他權(quán)力一個(gè)突出特點(diǎn)：它是國家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段而得以實(shí)現(xiàn)。這種強(qiáng)制如果缺少必要的制約和監(jiān)督機(jī)制，必然會(huì)侵害到公共利益，甚至危及人民權(quán)利。另一方面，在當(dāng)前我國的食品安全領(lǐng)域，食品安全責(zé)任主體還沒有完全確立，社會(huì)監(jiān)管力量相對(duì)薄弱，食品行業(yè)自律意識(shí)還十分欠缺。在此前提下，我們需要更多的依靠食品安全執(zhí)法以確保食品安全。實(shí)踐證明“九龍治水”容易導(dǎo)致監(jiān)管缺失和扯皮，然而非科學(xué)的盲目擴(kuò)權(quán)和執(zhí)法權(quán)力的一家獨(dú)大只會(huì)造就執(zhí)法權(quán)力的“富二代”，同樣無法保證食品安全。食品安全監(jiān)管體制調(diào)整的根本目的在于建立權(quán)責(zé)一體的食品安全監(jiān)管體系。
構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管模式是當(dāng)前食品安全監(jiān)管的必然趨勢(shì)，同樣是我們食品安全監(jiān)管體制調(diào)整的根本落腳點(diǎn)，在不完全打破現(xiàn)有監(jiān)管格局的前提下，整合監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)，構(gòu)建相對(duì)集中的監(jiān)管主體便是構(gòu)建食品安全統(tǒng)一監(jiān)管模式的突出體現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，整合監(jiān)管隊(duì)伍和技術(shù)，推動(dòng)食品安全權(quán)威機(jī)構(gòu)的構(gòu)建是進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管監(jiān)督和制約機(jī)制重要依托。而本次體制調(diào)整也涉及到了這一點(diǎn)：食品安全權(quán)威檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和食品安全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這兩大主體的構(gòu)建即是食品安全機(jī)制調(diào)整的重要內(nèi)容，也是食品安全統(tǒng)一監(jiān)管模式的重要保障。
二、切實(shí)摸清各食品安全監(jiān)管部門底數(shù)，有效推動(dòng)食品安全監(jiān)管工作的“無間隙”過渡是構(gòu)建食品安全基層防線的重要基石
“分段監(jiān)管”最引人詬弊的是權(quán)責(zé)不清，“政出多門”卻“問責(zé)無門”。本次食品安全體制調(diào)整正是立足這一突出問題，力求通過監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)的整合，打造相對(duì)集中統(tǒng)一、主輔分明的食品安全監(jiān)管模式。在對(duì)市縣兩級(jí)食品安全監(jiān)管相關(guān)部門調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)普遍存在的怪相：幾乎所有的食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管分?jǐn)偯娣e都很“大”，對(duì)應(yīng)如此“大”的監(jiān)管分?jǐn)偯娣e，監(jiān)管人員、技術(shù)和設(shè)備都保障不足。食品安全監(jiān)管單位人人 “哭奶”、個(gè)個(gè) “喊窮”，基本上成為一種普遍現(xiàn)象。這一怪相究其原因，恰恰反映出“分段監(jiān)管”模式下各部門盲目擴(kuò)張和惡性膨脹產(chǎn)生的“肥胖饑餓癥”。這種病癥越往基層越顯著。
總理在3月17日答記者問時(shí)提出“約法三章”，“財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增”是其一項(xiàng)重要內(nèi)容。基于此，食品安全監(jiān)管體制調(diào)整，必須要在有效構(gòu)建基層食品安全監(jiān)管防線中，既要科學(xué)解決基層食品安全監(jiān)管體系的“假饑餓”問題，又要確保不突破“約法三章”的紅線。要求我們調(diào)整食品安全監(jiān)管體制，必須要依托現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，科學(xué)劃分各部門監(jiān)管職責(zé)，合理界定各部門監(jiān)管界限，在整合現(xiàn)有監(jiān)管資源的基礎(chǔ)上，打造基層食品安全監(jiān)管拳頭部隊(duì)。
（一）摸清底數(shù)是構(gòu)建基層食品安全防線的起點(diǎn)。摸清底數(shù)要求我們既要摸清食品安全的底數(shù)，又要摸清食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的底數(shù)。要充分了解食品行業(yè)涉及安全的各個(gè)環(huán)節(jié)，掌握當(dāng)前食品安全的風(fēng)險(xiǎn)及隱患；在此基礎(chǔ)上，全面掌握各職能部門從事食品安全監(jiān)管的人員的數(shù)量和技術(shù)水平，深入分析各監(jiān)管單位在食品安全監(jiān)管過程中存在的問題和原因，匯總并整理切實(shí)可行的調(diào)整方案和劃轉(zhuǎn)意見。
（二）科學(xué)界定職責(zé)，有效推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍劃轉(zhuǎn)是構(gòu)建基層食品安全防線的關(guān)鍵。在對(duì)食品安全監(jiān)管部門調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)基層食品安全監(jiān)管部門普遍存在著兩個(gè)突出問題：一是由于機(jī)構(gòu)限額和各縣區(qū)實(shí)際，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職責(zé)存在著上下不完全對(duì)應(yīng)的問題。二是由于受制于所在縣區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和重視程度的差異，各監(jiān)管部門監(jiān)管人員的素質(zhì)和裝備技術(shù)水平強(qiáng)弱不均。因此，在開展基層食品安全管理體制調(diào)整過程中，必須在充分摸底調(diào)研基礎(chǔ)上，積極探索和創(chuàng)新，找出一條適合自身特點(diǎn)和規(guī)律的劃轉(zhuǎn)方式。也正是基于此認(rèn)識(shí)，《意見》明確指出：國務(wù)院各有關(guān)部門要支持地方政府的工作，不干預(yù)地方政府的改革措施。
（三）強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，確保食品安全監(jiān)管“無間隙”過渡是構(gòu)建基層食品安全防線的重要保障。體制調(diào)整必然要打破現(xiàn)有的利益格局，必然要觸動(dòng)部門利益，然而不論職責(zé)如何劃分，各職能部門都要始終牢固樹立食品安全責(zé)任意識(shí)，不能因?yàn)闄C(jī)制調(diào)整而出現(xiàn)食品安全監(jiān)管“空白期”，更不能因?yàn)楸O(jiān)管職責(zé)的整合和劃轉(zhuǎn)出現(xiàn)新的食品安全“無人區(qū)”。任何一個(gè)監(jiān)管部門都要始終繃緊食品安全這根弦，共同牢筑“改革過渡期”食品安全防線。
近幾年來，在區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各職能部門履職盡責(zé)，創(chuàng)新思路，完善機(jī)制，密切配合，強(qiáng)化措施，在加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，保障人民群眾身體健康等方面做出了積極努力，多年來我區(qū)未發(fā)生一起重大食品安全事故，成績(jī)來之不易。
1、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制。近年來，區(qū)委、區(qū)政府高度重視食品安全工作，將食品安全工作納入重要議事日程，納入年度績(jī)效考核目標(biāo)。區(qū)政府將食品安全工作納入政府為民辦實(shí)事的十件實(shí)事之一，每年提出工作目標(biāo)，督促相關(guān)職能部門狠抓落實(shí)。區(qū)財(cái)政局每年安排16萬元食品安全專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，并撥付7萬元購買一臺(tái)食品安全執(zhí)法車，保障食品安全組織、協(xié)調(diào)和執(zhí)法工作。年，按照市政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作的要求，區(qū)政府安排126萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)工作。年，根據(jù)全市創(chuàng)建食品安全示范街工作要求，區(qū)財(cái)政局安排了24萬元的創(chuàng)建經(jīng)費(fèi)和8萬元的食品抽檢經(jīng)費(fèi)。
全區(qū)各監(jiān)管部門根據(jù)工作職責(zé)和工作重點(diǎn)，細(xì)化目標(biāo)與任務(wù)，與責(zé)任科室、責(zé)任人及食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)簽訂責(zé)任狀，層層落實(shí)食品安全責(zé)任，形成了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)、各方聯(lián)合行動(dòng)”的工作機(jī)制，為全區(qū)食品安全監(jiān)管工作制度化、規(guī)范化建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。各職能部門結(jié)合工作實(shí)際，各自印發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作的一系列文件，有力夯實(shí)了依法行政、規(guī)范執(zhí)法的工作基礎(chǔ)。為提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置能力，各監(jiān)管部門制定了《食品安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，不斷完善應(yīng)急處置機(jī)制。年以來，全區(qū)共組織了2次規(guī)模較大的食品安全突發(fā)事件應(yīng)急演練，有效提高了我區(qū)食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力。
2、明確工作職責(zé)，完善監(jiān)管體系。目前，我區(qū)食品安全工作采取“以分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管體系：區(qū)食品藥監(jiān)分局負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故；區(qū)質(zhì)監(jiān)分局負(fù)責(zé)對(duì)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的整治，查處制售假冒偽劣食品行為，確保生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的食品安全；區(qū)工商分局負(fù)責(zé)開展散裝、裸裝食品的專項(xiàng)檢查，以消費(fèi)者舉報(bào)投訴為重點(diǎn)，嚴(yán)厲打擊假冒偽劣產(chǎn)品等違法行為，確保流通環(huán)節(jié)的食品安全；區(qū)衛(wèi)生局以食品放心工程和量化分級(jí)管理為基礎(chǔ)，加強(qiáng)消費(fèi)領(lǐng)域食品安全監(jiān)管，通過開展食品安全專項(xiàng)整治，嚴(yán)厲打擊食品生產(chǎn)經(jīng)營違法行為，確保消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全；區(qū)商務(wù)旅游局以生豬定點(diǎn)屠宰環(huán)節(jié)為監(jiān)管重點(diǎn)，加強(qiáng)流通領(lǐng)域豬肉、酒類、蔬菜等安全監(jiān)管；區(qū)發(fā)改委動(dòng)檢部門以規(guī)范市場(chǎng)檢疫程序?yàn)樽ナ?，打擊銷售病害動(dòng)物產(chǎn)品和未經(jīng)檢疫的違法行為，保障全區(qū)畜產(chǎn)品安全。近幾年來，在區(qū)委、區(qū)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，區(qū)食品安全監(jiān)管各組成部門相互補(bǔ)位、相互配合，在實(shí)際工作中逐步建立了一套完善的工作體系，為確保全區(qū)食品安全監(jiān)管工作作出了不懈的努力，取得了明顯成效。
3、突出工作重點(diǎn)，增強(qiáng)監(jiān)管實(shí)效。近年來，各監(jiān)管部門認(rèn)真履行自身職責(zé)，針對(duì)食品安全的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)場(chǎng)所、重點(diǎn)品種，加強(qiáng)日常監(jiān)管，突出專項(xiàng)整治，強(qiáng)化重大會(huì)節(jié)的食品安全保障，及時(shí)處理群眾反映的食品安全熱點(diǎn)問題，注重畜禽統(tǒng)一防疫，大力開展聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法，努力增強(qiáng)監(jiān)管實(shí)效。一是強(qiáng)化日常巡查，消除安全隱患。通過建立食品安全巡查、抽查、備案制度，加大對(duì)生產(chǎn)企業(yè)食品原料進(jìn)貨驗(yàn)收制度，嚴(yán)格落實(shí)流通備案登記制度，督導(dǎo)超市、集貿(mào)市場(chǎng)嚴(yán)格落實(shí)動(dòng)物產(chǎn)品索票、索源制度，加大食品添加劑使用備案制度的巡查力度，極大消除了食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的安全隱患。據(jù)統(tǒng)計(jì)，年全區(qū)食品安全各職能部門共出動(dòng)行政執(zhí)法人員23289人次，車輛3009臺(tái)次，共檢查各類食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)48492戶次，取締無證食品窩點(diǎn)33戶，查獲各類假冒偽劣和不合格食品13857.5公斤，收繳并無害化處理動(dòng)物產(chǎn)品1162公斤。二是開展專項(xiàng)整治，保障食品安全。通過對(duì)火車站、金家墩、新華路長(zhǎng)途客運(yùn)站等重點(diǎn)地段進(jìn)行專項(xiàng)檢查，對(duì)散裝、裸裝食品進(jìn)行全面清查，對(duì)賓館、酒店及餐飲單位的食品加工、貯存及餐具消毒措施進(jìn)行督導(dǎo)巡查，加大對(duì)春節(jié)、“五一”、“十一”等重大節(jié)日和文博會(huì)、旅游節(jié)、賽馬節(jié)、美食節(jié)等重大活動(dòng)的食品安全保障力度，確保節(jié)假日和重大活動(dòng)期間的食品安全。近年來，我區(qū)先后組織開展了問題瓜子、減肥膠囊、鹵制品、劣質(zhì)奶粉、紅心咸蛋、豆制品、米粉、放心肉及濫用食品添加劑等各項(xiàng)食品專項(xiàng)整治活動(dòng)，查獲假冒假酒200多件，查處各種食品違法案件10余起，涉案金額27萬余元，銷毀假冒偽劣食品8噸，貨值約11萬元，有效維護(hù)了人民群眾和企業(yè)的合法權(quán)益。三是加強(qiáng)市場(chǎng)檢測(cè)，增強(qiáng)監(jiān)管成效。每年有針對(duì)性地對(duì)鮮活魚類、芝麻醬、綠豆糕、芝麻糕、鴨脖子以及中小餐館餐具等食品與用具進(jìn)行抽檢，年共檢測(cè)512個(gè)批次，750多個(gè)項(xiàng)次，抽檢合格率達(dá)95％以上；加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)檢測(cè)力度，年共抽檢蔬菜6050批次，合格率99.9％；“瘦肉精”檢測(cè)1800批次，合格率100％。四是加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提高全民意識(shí)。開展“3.15”消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日、“食品安全宣傳周”等活動(dòng)，推進(jìn)食品安全宣傳進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)工地，利用板報(bào)、宣傳欄、懸掛橫幅、發(fā)放宣傳資料、咨詢服務(wù)等形式，積極營造輿論氛圍。年以來，全區(qū)共免費(fèi)發(fā)放各類食品安全法制宣傳資料5萬余份，有力推動(dòng)了食品安全法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)，切實(shí)提高了人民群眾的食品安全意識(shí)。五是創(chuàng)新工作思路，探索長(zhǎng)效管理模式。依托城市網(wǎng)格化管理平臺(tái)，發(fā)揮150名網(wǎng)格管理員的“流動(dòng)哨”作用，通過24小時(shí)不間斷的巡查，隨時(shí)掌握食品安全的動(dòng)態(tài)信息，各職能部門抽調(diào)執(zhí)法人員組成工作專班，實(shí)行包括節(jié)假日在內(nèi)的輪流值班制，及時(shí)有力地查處被投訴的食品經(jīng)營單位，實(shí)現(xiàn)全區(qū)食品安全的“無縫管理”。
上述實(shí)踐證明，在區(qū)委、區(qū)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)，食品安全監(jiān)管部門廣大干部、職工為一方土地保社會(huì)穩(wěn)定、保食品安全、保百姓健康，為食品安全監(jiān)管體系建設(shè)積累了好經(jīng)驗(yàn)、好辦法。年以來，全區(qū)未發(fā)生一起重大食品安全事故，我區(qū)食品安全工作在全國31城市食品放心工程綜合評(píng)價(jià)工作中受到國家及省、市領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，我區(qū)連續(xù)三年榮獲“全市食品安全先進(jìn)區(qū)”光榮稱號(hào)。我區(qū)食品安全依托“城市網(wǎng)格化管理”的做法，在全國食品安全工作會(huì)議上進(jìn)行書面交流，《中國醫(yī)藥報(bào)》、《中國食品質(zhì)量報(bào)》進(jìn)行了專題報(bào)道，中央電視臺(tái)焦點(diǎn)訪談節(jié)目對(duì)我區(qū)“12315進(jìn)超市”情況進(jìn)行了專題報(bào)道，我區(qū)餐飲業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督公示制度試點(diǎn)工作引起了新聞媒體的廣泛關(guān)注，電視臺(tái)、電視臺(tái)、日?qǐng)?bào)都對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行了專題采訪和報(bào)道。
二、困難與問題
1、監(jiān)管體制、機(jī)制不順。目前，我區(qū)采取的“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管模式，與最新出臺(tái)的《食品安全法》是相吻合的，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，尚存在執(zhí)法力量分散、監(jiān)管合力不強(qiáng)、職能交叉重疊、信息溝通不暢、多頭執(zhí)法與監(jiān)管缺位同時(shí)并存等諸多問題與不足。由于6個(gè)監(jiān)管部門分屬3位副區(qū)長(zhǎng)分管，在一定程度上不利于綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一調(diào)度。
2、監(jiān)督力量薄弱，經(jīng)費(fèi)保障不足。在此次調(diào)研過程中，我們了解到，區(qū)質(zhì)監(jiān)分局、區(qū)食品藥監(jiān)分局專門從事食品安全監(jiān)管的人員只有1到2人，難以擔(dān)負(fù)我區(qū)食品安全監(jiān)管點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)的重任。在執(zhí)法主體資格上，部分執(zhí)法人員也不能適應(yīng)法制化管理要求；少數(shù)單位通過聘用協(xié)管人員解決人手不足問題，卻難以繞過協(xié)管人員無執(zhí)法資質(zhì)的關(guān)鍵問題。近年來，市、區(qū)兩級(jí)政府將食品安全監(jiān)管工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，確保了基本、常規(guī)的食品安全監(jiān)管工作經(jīng)費(fèi)能夠及時(shí)到位，但對(duì)一些突擊性的專項(xiàng)整治任務(wù)及活動(dòng)，執(zhí)法所需的快速檢測(cè)設(shè)備和交通工具的添置和更新等方面，卻存在較大缺口，檢測(cè)手段滯后。
3、監(jiān)管工作存在漏洞。目前，各食品安全監(jiān)管職能部門在監(jiān)管方式和措施上，在一定程度上存在重證照辦理，輕日常檢查；重市場(chǎng)準(zhǔn)入，輕生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)象。受監(jiān)管力量不足等客觀因素的制約，對(duì)位于城鄉(xiāng)結(jié)合部、背街小巷等區(qū)域的家庭作坊式的食品生產(chǎn)加工點(diǎn)，監(jiān)管工作尚未完全覆蓋到位，存在著監(jiān)督缺位現(xiàn)象。
4、檢驗(yàn)檢測(cè)資源分散，執(zhí)法成本高。目前，我區(qū)6家食品安全監(jiān)管部門中，具有直屬食品檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的僅衛(wèi)生、動(dòng)檢2家，其它部門除開展少量快速檢測(cè)外，需將樣品送往相應(yīng)市級(jí)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，從而影響了樣品檢測(cè)的時(shí)效性。與此同時(shí)，由于不同監(jiān)管部門檢驗(yàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不一致，出現(xiàn)同一品種食品重復(fù)抽檢，抽檢結(jié)果相互抵觸的現(xiàn)象，既增加了執(zhí)法成本，也影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。
5、食品生產(chǎn)經(jīng)營單位法律意識(shí)淡薄。我區(qū)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)數(shù)量眾多，但規(guī)模普遍不大，競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，生存壓力大，大部分企業(yè)不愿將過多資金和精力用于改善衛(wèi)生條件、提高衛(wèi)生管理水平方面，導(dǎo)致違法經(jīng)營和不規(guī)范生產(chǎn)加工食品問題時(shí)有發(fā)生。部分食品生產(chǎn)經(jīng)營單位未取得證照而擅自生產(chǎn)經(jīng)營，少數(shù)企業(yè)甚至拒不配合執(zhí)法部門的監(jiān)管。一些從業(yè)人員衛(wèi)生知識(shí)缺乏，不經(jīng)健康檢查而上崗工作，這些違法行為給食品安全工作帶來了諸多隱患。
6、早餐、夜市和學(xué)校周邊飲食攤點(diǎn)等無證經(jīng)營行為監(jiān)管難度大。早餐、夜市和學(xué)校周邊飲食攤點(diǎn)流動(dòng)性大、時(shí)間性強(qiáng)，多為無證照經(jīng)營，衛(wèi)生條件極差，缺乏必要的餐具消毒設(shè)施，從業(yè)人員也大多無健康體檢合格證，嚴(yán)重危及廣大市民和師生的飲食安全。但經(jīng)營這些飲食攤點(diǎn)的從業(yè)人員，大多數(shù)為下崗職工和外來農(nóng)民工，經(jīng)濟(jì)條件差，經(jīng)營飲食攤點(diǎn)成為他們主要的謀生手段。再加上市民自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，一味圖方便、圖便宜，給這些無證飲食攤點(diǎn)提供了生存空間。在構(gòu)建和諧社會(huì)的今天，如何在實(shí)現(xiàn)人性化管理的同時(shí)，又能確保人民群眾的食品安全，給我們監(jiān)管工作帶來了新的挑戰(zhàn)。
三、幾點(diǎn)建議
當(dāng)前，食品安全已經(jīng)成為各級(jí)政府關(guān)注、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題。面對(duì)全社會(huì)食品安全狀況的嚴(yán)峻形勢(shì)和人民群眾對(duì)食品安全的新要求，需要我們不斷創(chuàng)新監(jiān)管理念，整合監(jiān)管資源，完善監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)提高食品安全綜合監(jiān)管能力。
1、加大宣傳力度，提高食品安全意識(shí)。提高食品安全監(jiān)管水平，需要政府、企業(yè)、消費(fèi)者和媒體的共同參與。以《食品安全法》正式實(shí)施為契機(jī)，廣泛通過廣播、報(bào)紙、網(wǎng)站等多種渠道加大對(duì)食品安全知識(shí)宣傳教育的力度，充分發(fā)揮社會(huì)各方力量在食品安全監(jiān)管中的作用，通過政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督，形成“人人關(guān)注食品安全，人人參與安全監(jiān)管”的局面。一要加強(qiáng)正面報(bào)道，宣傳各級(jí)政府、職能部門就食品安全所做的工作及其取得的實(shí)效；宣傳相關(guān)法律法規(guī)、放心食品的選購知識(shí)，提高廣大群眾識(shí)別假冒偽劣和有毒有害食品的能力。二要定期公布食品質(zhì)量，向消費(fèi)者推薦名優(yōu)品牌、放心食品和優(yōu)秀企業(yè)，曝光不法生產(chǎn)企業(yè)和不合格產(chǎn)品，做到“扶優(yōu)制劣”，引導(dǎo)百姓正確消費(fèi)。三要充分發(fā)動(dòng)群眾爭(zhēng)當(dāng)義務(wù)宣傳員，普及食品安全常識(shí)，提高人民群眾的食品安全意識(shí)，引導(dǎo)大家安全消費(fèi)，在權(quán)益受到侵害時(shí)向有關(guān)部門舉報(bào)維權(quán)，使不安全食品沒有市場(chǎng)，從而建立一個(gè)由政府監(jiān)管部門和社會(huì)公眾共同關(guān)注、共同參與的食品安全保障體系。四要注重發(fā)揮食品經(jīng)營企業(yè)主觀能動(dòng)性，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的食品安全知識(shí)培訓(xùn)，建立一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)的食品安全責(zé)任鏈和安全監(jiān)督鏈。五要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織在落實(shí)國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策等方面的作用，在誠信建設(shè)、規(guī)范經(jīng)營行為等方面形成自律機(jī)制，從而真正成為支撐食品安全的重要社會(huì)組織。
