序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇土地管理政策范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

中圖分類號：F301文獻標識碼： A

引言

土地與人類的生活息息相關，人類所進行的任何活動都離不開土地，因此土地是人類擁有的最寶貴資源，作為寶貴的資源，土地需要法律的保護與人類的共同維護，只有加強土地管理制度的改革才能使國土資源能夠更好地發(fā)揮其自身的作用，然而改革是一項永無止境，又漫長而艱巨的工程，在進行土地管理制度改革的同時會出現(xiàn)一些新的矛盾和新的問題，這就需要人們具備不怕困難的意志，在土地管理改革方面進行更深的探索。

一、我國土地管理改革中現(xiàn)存的問題分析

1、規(guī)劃體制與計劃體制存在一定的矛盾沖突

近年來隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城市化建設進程也隨之不斷加快，這使得東部沿海一些地區(qū)的指標出現(xiàn)不足的問題，而西部各省市的指標又相對比較富裕，從而使得一些地方對規(guī)劃體制和計劃體制應適當增加彈性的呼聲越來越高。若是土地利用計劃管理體制不進行改革，那么有些問題勢必會反復出現(xiàn)。

2、缺乏完善的土地價格體制

第一、基準地價的制定缺乏一定的科學性與合理性，目前我國城市土地資源的基準地價具有不同的級別和不同的用途，導致基準地價體制不夠完善，缺乏動態(tài)的土地資源調整體系，從而難以適應市場價格的波動，直接造成了土地基準價與現(xiàn)實出現(xiàn)很大的偏差。第二、出現(xiàn)了嚴重的不合理土地造價。由于政府實施土地壟斷，造成了土地價格遠遠低于市場土地價格標準，其中還存在著較為嚴重的土地交易行為，這也會對土地價格造成了一定的干擾。

3、缺乏完善的土地儲備制度

第一、在土地儲備相關部門方面，只能協(xié)調難度較大，很多土地儲備機構往往只重視部門的經(jīng)濟效益，卻忽視了企業(yè)中一些職能之間的調節(jié)關系，導致企業(yè)土地儲備部門更加傾向與經(jīng)濟效益的運營方式，沒有對城市的規(guī)劃和市場調控方面進行高度重視；第二、土地收購價格不規(guī)范，在我國城市土地資源收購方面，各地區(qū)往往出現(xiàn)不同的土地收購價格，導致土地收購工作難度較大，阻礙了收購的正常運行，還使政府的形象受到了一定的破壞。最后，資金融合的渠道過于單一化，當今我國的土地存儲資金通常情況下都是從銀行貸款所得到的，單一的融資方式使得土地儲備機構擔負著很大的經(jīng)濟風險，擔負經(jīng)濟風險的機構還有相應的銀行。

4、征地制度缺乏合理性

由于界定的公共利益并沒有明確的規(guī)定，從而使政府對權力的使用缺乏合理性，是當今政府征地的主要特點，政府制定的征地補償標準也與市場規(guī)律之間產(chǎn)生了明顯的沖突，征地補償?shù)臉藴蔬h遠低于正常標準，其中補償?shù)姆绞揭策^于的單一。因此，征地制度不夠合理是當今我國城市土地管理中存在主要問題之一。

5、征地制度缺乏合理性

由于界定的公共利益并沒有明確的規(guī)定，從而使政府對權力的使用缺乏合理性，是當今政府征地的主要特點，政府制定的征地補償標準也與市場規(guī)律之間產(chǎn)生了明顯的沖突，征地補償?shù)臉藴蔬h遠低于正常標準，其中補償?shù)姆绞揭策^于的單一。因此，征地制度不夠合理是當今我國城市土地管理中存在主要問題之一。

二、我國土地管理改革中現(xiàn)存問題的政策建議

1、建立并完善城市與農(nóng)村的土地管理制度

在城市土地管理方面，應在法律上加強相應的所有權與使用權的明文規(guī)定，將中央政府和地方政府對土地的權限進行梳理，并劃清地方政府與中央的土地權限。建立有效的土地管理信息庫，便于查閱，并督促相應的土地使用者辦理有關手續(xù)，建立完善的土地管理制度，并加強管理力度，對土地違法行為進行嚴厲的打擊和制裁。

2、深化土地集體所有制，促進土地利用的平衡與高效

一方面，繼續(xù)深化土地集體所有制，進一步規(guī)范土地資源的綜合利用，確保農(nóng)村土地資源的總量及其質量。與此同時，要切實保障農(nóng)民使用土地的基本權利，特別是要保障農(nóng)村耕地資源的穩(wěn)定性。另一方面，加強土地利用結構和內涵實踐，在堅持農(nóng)村土地資源集體所有制的大前提下，加大力度推進農(nóng)村土地資源的自由流轉，并總體引導和政策支持使土地利用結構合理內涵高效，進一步促進農(nóng)村土地資源的規(guī)模化、集中化發(fā)展和經(jīng)營。堅持從以上兩方面出發(fā)，逐步建立科學、合理、高效的農(nóng)村土地制度，不斷推進我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的平衡發(fā)展，進一步加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的歷史進程。 

3、嚴格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)

加強土地管理，必須嚴格遵守國家法律，依法行使權力和義務。首先各級地方政府必須增強法制意識，從自身做起，自覺遵守相關法律法規(guī)，嚴格按照國家土地法律進行管理，嚴禁知法犯法。其次，要依照法律規(guī)定的審批程序，嚴格權限審批，對于弄虛作假、化整為零等不法行為，定依法嚴懲不貸。最后，建立對土地執(zhí)法行為的監(jiān)督體系，要建立公開的土地違法立案標準，便于社會監(jiān)督。此外監(jiān)察、審計部門也要切實履行其本職責任，杜絕有案不查、違法不糾、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象出現(xiàn)。  

4、合理調整土地利用結構，加強對土地的立體開發(fā)

在城市建設中，綠地、公共建筑用地、房地產(chǎn)用地、工業(yè)用地要按照國家國定的比率合理的進行分配并且堅決的貫徹落實，是城市建設的各個方面平衡利用土地，提高土地利用率。加大對土地的立體開發(fā)，充分利用土地的地上、地下空間節(jié)省土地資源。城市對土地的利用要在滿足城市基本功能的同時實現(xiàn)對土地的合理運用。 

5、提高對土地資源環(huán)境保護的認識

我國正在以經(jīng)濟建設為中心，建設社會主義市場經(jīng)濟。在土地資源管理工作中存在著只看重把土地資源作為生產(chǎn)要素在投入產(chǎn)出過程中的管理，看重作為一項財產(chǎn)的產(chǎn)權管理，看重作為一種資產(chǎn)的經(jīng)濟權益的管理，而輕視了保護土地資源的生態(tài)系統(tǒng)性。要把對土地資源環(huán)境保護的重要性提高到像保護耕地、重視土地資產(chǎn)價值的高度來認識。 

6、經(jīng)濟的發(fā)展與土地保護兩手抓

各個政府部門對于征地的審批要嚴格按照相關的法律法規(guī)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展過程中既要看到其對經(jīng)濟發(fā)展的重要意義也要看到其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不合理發(fā)展給土地管理帶來的危害，堅持可續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。努力實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的同時合理的利用土地，提高土地利用率，保護耕地。 

7、加強保護土地資源的法制建設

要達到土地資源保護的目標，必須進一步加強法制建設。隨著土地保護日益嚴峻的形勢，如果僅僅采用單一的行政手段難以保護好土地。因此，加強保護土地資源的法制建設，增加法制觀念，應成為土地資源環(huán)境保護管理的重要內容。隨著社會的發(fā)展，要對保護土地的法律條款適時地進行修訂，更加明確和細化土地資源環(huán)境保護的要求措施，以及增加法律責任，以至制訂專門的土地資源環(huán)境保護的法律或法規(guī)。通過法制的手段，結合行政手段和經(jīng)濟手段，強制人們對土地保護。防止有些單位或者個人受經(jīng)濟利益的驅動，只顧眼前的經(jīng)濟效益，不顧生態(tài)效益，不顧土地的可持續(xù)利用，破壞生態(tài)環(huán)境和生態(tài)平衡。

結束語

只有從政策層面上對土地管理改革給予一定的保障，才能使現(xiàn)存的種種問題獲得根本解決，若是僅僅拿出一些應對措施，恐怕無法起到應有的效果，雖然有些措施也能夠起到一定的作用，但是在長期的改革過程中，有些問題勢必會反復出現(xiàn)，所以根本解決途徑還是要出臺相關的政策。

參考文獻

[1]黃花.我國現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度的主要問題及改革思路[J].科學社會主義，2010，（01）.

篇（2）

土地利用結構和利用效率問題是土地管理的基本命題?，F(xiàn)實中，我國農(nóng)地過度非農(nóng)化與建設用地配置效率低下已經(jīng)成為我國土地管理亟待解決的兩大問題，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展關系重大。當前和未來相當長時間內，我國土地資源管理的難點在于協(xié)調經(jīng)濟社會快速發(fā)展與農(nóng)地資源保護的關系，重點在于如何確定合理的土地資源保護規(guī)模和相應的空間布局，以及在此基礎上如何高效配置土地資源，尤其是建設用地資源，以逐步轉變長期存在的依賴大量低成本土地消耗的經(jīng)濟增長方式?？茖W發(fā)展觀的提出，為我們從根本上認識我國土地管理存在的問題、科學確定土地管理目標、實現(xiàn)土地管理機制的轉變提供了重要依據(jù)。

一、對我國土地管理主要問題的認識

中國經(jīng)歷了20多年的持續(xù)高速經(jīng)濟增長，取得了世界矚目的發(fā)展成就。但是隨著人—地關系日趨緊張，經(jīng)濟發(fā)展過程中的土地配置問題日漸突出。在部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地配置已經(jīng)成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。

（一）我國土地管理的主要問題及其影響

現(xiàn)實社會經(jīng)濟運行中的土地管理問題，其焦點在于兩個方面：農(nóng)地，尤其是耕地資源大量損失。隨著經(jīng)濟增長，中國農(nóng)地非農(nóng)化呈不斷加速趨勢。據(jù)統(tǒng)計，1986～2002年間，全國每年約有16.84萬公頃的耕地轉變?yōu)榉寝r(nóng)利用。預計2000～2005年，全國耕地年均減少幅度在0.20％～0.25％左右。非農(nóng)建設用地配置效率低下。盡管我國人均耕地資源已經(jīng)嚴重不足，但建設用地配置效率卻未能反映出我國土地資源的稀缺程度。我國現(xiàn)有建設用地2500多萬公頃，國有建設用地面積700公頃，農(nóng)村非農(nóng)建設用地1800公頃，數(shù)量巨大。一方面，現(xiàn)有建設用地利用效率低，1998～2002年全國660個城市建成區(qū)面積增長了31％，年均增長5％，而同期人口年均增長1.3％，說明土地利用效率嚴重遞減；非農(nóng)業(yè)人口人均建成區(qū)面積由1981年的80M[2]增加到1998年107M[2]和2002年121M[2]，而世界平均水平為83M[2]，漢城為55M[2]、東京為66M[2]，開羅為31M[2].另一方面，建設用地利用結構不合理，表現(xiàn)為粗放經(jīng)營。2002年城市用地中居住、工業(yè)用地分別占32％和21％，而國外城市用地中工業(yè)用地僅占10％左右。農(nóng)村1800萬公頃的建設用地利用更為普遍存在著空心村現(xiàn)象。原國家土地管理局利用衛(wèi)星資料對北京等31個特大城市占地規(guī)模的分析，1995年我國31個特大城市用地增長彈性系數(shù)已達2.29，遠高于同期美國（1.58）、印度（1.62）與南美（1.25）的水平（Douglas I.，1994）。說明我國建設用地過度擴張，土地低效利用的現(xiàn)象非常嚴重。

農(nóng)地快速非農(nóng)化建設用地粗放擴張不僅帶來了土地資源浪費，還導致了一系列明顯的經(jīng)濟、社會和生態(tài)影響。（1）巨額土地資源開發(fā)成本在經(jīng)濟決策中被低估，不僅導致產(chǎn)業(yè)進入門檻過低，出現(xiàn)過度重復建設，產(chǎn)業(yè)結構低水平雷同，而且低地價或無地價形成了低質量的經(jīng)濟增長，即經(jīng)濟增長沒能扣除應有的土地資源成本而呈現(xiàn)虛假繁榮。有關研究表明，我國鋼、煤和淡水的利用量占世界總利用的比例分別是1/4、1/3和1/2，而我國的GDP 只占世界GDP 總量的3.3％。（2）由于土地資源自然供給有限性特點，大量土地低強度開發(fā)增加了未來土地資源經(jīng)濟供給的難度，經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展受到嚴重影響，有的經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域幾乎無地可供。（3）農(nóng)地大量損失導致邊際土地大量開發(fā)，尤其是“占一補一”和“耕地總量動態(tài)平衡”政策鼓勵更多的后備土地資源開發(fā)和土地復墾，土地生態(tài)質量有下降趨勢。（4）農(nóng)地資源大量損失，尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)大中城市周邊高質量農(nóng)田的快速消失，加上農(nóng)業(yè)比較利益低下，糧食生產(chǎn)受到影響，食物安全受損。（5）快速的農(nóng)地非農(nóng)化過程，實質上是大量農(nóng)民失去土地的過程。由于土地產(chǎn)權不清、土地征用城市利益導向嚴重，農(nóng)民權益受到大規(guī)模、深程度的侵害，導致失地農(nóng)民生計問題。過去10年，就有約2000多萬農(nóng)民失去他們賴以生存的土地（牛若峰，2003）。而失地農(nóng)民越來越成為一個影響越來越大的社會階層（或利益集團）；土地權益之爭和大量“流民”的不斷涌現(xiàn)，社會安全的不確定性大大增強。

（二）我國土地管理問題的成因分析

對我國土地管理主要問題的認識，不能只停留在問題表象的描述，應有一個深刻而科學的認識和較為徹底的反省。就基本成因而言，至少可以從兩個層面上加以分析和把握：一是制度層面上的原因，二是管理層面上的原因。

在制度層面上，土地產(chǎn)權不清或殘缺和征用制度的僵化是中國農(nóng)地過度性損失的主要成因：（1）中國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的一個重要缺陷是農(nóng)地所有權主體缺位，集體經(jīng)濟組織的虛置和農(nóng)戶土地承包權的殘缺及其債權性質，使得農(nóng)地保護缺乏所有權益合法維護的第一道防線；一旦各利益集團為爭相“捕獲”農(nóng)地用途轉變帶來的價值（利益）乃至原屬農(nóng)民的農(nóng)地價值，模糊的農(nóng)地產(chǎn)權關系在一開始就決定了農(nóng)地的快速非農(nóng)化傾向不可避免。同時，我國城鎮(zhèn)土地在法律上由國家所有，并由國務院行使所有權力，但經(jīng)濟上（或事實上）則由地方政府分級占有或實質所有，土地自然成為地方政府獲取經(jīng)濟增長與官員政績的工具。（2）土地由集體所有到國家所有過程的重要制度安排是土地征用制度，一般情況下農(nóng)地非農(nóng)化過程也是借助土地征用制度的運行來完成的。然而，我國現(xiàn)行土地征用制度實質是延續(xù)了計劃經(jīng)濟體制下土地資源在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門之間的配置機制。隨著市場經(jīng)濟體系的建立，過去簡單的國家、集體和個人之間的利益關系由于私人利益的凸現(xiàn)、社會階層的分化和利益集團的形成而變得十分復雜，突出表現(xiàn)為公眾利益與個人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯，公眾利益與公益事業(yè)的區(qū)別也日趨明顯。而先行的土地征用制度一方面將幾乎所有的農(nóng)地非農(nóng)轉用都納入征用范圍，而不管專用的目的是個人利益、公眾利益還是公益事業(yè)；另一方面土地征用基本排斥了市場在農(nóng)地產(chǎn)權轉移中的作用和公眾參入，“漲價”全部“歸公”，乃至農(nóng)民無法獲得本應獲得的農(nóng)地價格。農(nóng)地非農(nóng)化政府經(jīng)濟成本低下，政府“征地效率”高，農(nóng)地非農(nóng)化加速。

在政府管理層面，政府角色定位與利益關系處置上的偏誤導致嚴重的農(nóng)地過度性損失：由于長期缺乏科學的政績觀指引，各級政府片面追求經(jīng)濟增長，因而不計代價地以土地作為推動經(jīng)濟增長的主要工具，導致建設用地規(guī)模普遍過大；受長期計劃經(jīng)濟的影響，土地資源配置中政府直接干預過多，土地行政配置（以劃撥用地為典型）比例高居不下，政府定價普遍存在，土地市場嚴重扭曲，土地配置中的政府失靈尤為嚴重；據(jù)調查，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地征用、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為1∶10∶50；招標價格和拍賣價格分別是協(xié)議出讓價格3～5倍和4～10倍（曲福田、馮淑怡、俞紅，2001）?，F(xiàn)行土地收益分配機制使政府獲取絕大比例的征地收益，同時地方政府獲得的份額又明顯大于中央政府。2003年國有土地出讓金收入，中央財政收入只占總收入的2％。因此地方政府成為加速農(nóng)地非農(nóng)化的主要力量；由于中央與地方政府在土地配置方式與城鎮(zhèn)用地規(guī)?？刂粕系姆呛献鞑┺?，土地管理在完善土地市場配置機制或糾正土地市場失靈上發(fā)生嚴重偏誤，現(xiàn)有土地調控措施嚴重失效。

二、兩個重要的理論命題

要在以上問題分析的基礎上討論解決的途徑，兩個理論命題是非常必要和重要的。

第一個命題：從經(jīng)濟學理論出發(fā)，可以認為我國農(nóng)地快速損失和建設用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置過程中的市場失靈，主要表現(xiàn)為農(nóng)地利用的非市場價值未能反映在土地利用決策框架之中而導致農(nóng)地非農(nóng)配置效率降低；二是我國土地資源配置還存在著嚴重的政府失靈，即表現(xiàn)為政府土地制度供給不足，嚴重扭曲土地價格和市場運行機制，從而由于市場機制不能在土地配置過程中發(fā)揮主導作用而導致的農(nóng)地和建設用地配置效率損失。就中國現(xiàn)實土地配置效率損失來看，兩種失靈同時存在。但從以上問題成因分析來看，毫無疑問，政府失靈起著主導作用。中國土地資源配置效率損失的成因，政府失靈明顯嚴重于市場失靈是第一個重要的命題。

相應地，第二個命題是在理論上必須區(qū)分經(jīng)濟發(fā)展過程中兩種完全不同性質的農(nóng)地損失：代價（成本）性損失和過度性損失。農(nóng)地代價性損失是指在市場功能完整的條件下，區(qū)域經(jīng)濟增長中必須的農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量，也就是說，這是經(jīng)濟增長必須付出的、合理的代價，這個“合理代價”的標準是土地資源配置達到一個相對自由競爭的市場均衡；同時，土地利用的外部性也被內化。而農(nóng)地過度性損失則是指在經(jīng)濟增長過程中，由于市場失靈和政府失靈引起的本可以避免的農(nóng)地資源消耗。相應地，我們可以將過度性損失分為兩類：過度性損失I 和過度性損失II.過度性損失I 是指由于市場失靈，即沒能將農(nóng)地利用中的生態(tài)環(huán)境、食物安全等非市場價值納入成本效益決策而使農(nóng)地價值低估造成的過多的農(nóng)地占用或損失；過度性損失II是指由于政府失靈，即扭曲土地價格，排斥市場機制對農(nóng)地和建設用地的配置而導致對土地資源過度需求而引起的過度農(nóng)地損失。

市場經(jīng)濟條件下，價格是任何生產(chǎn)要素配置的主導信號。土地價格不僅是土地在不同部門（個人）之間配置的信號，也是調節(jié)土地供給和需求關系的重要工具。因此土地價格直接影響著土地在農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)業(yè)部門之間的轉移。圖1為土地價格與農(nóng)地非農(nóng)化關系圖。其中AC為農(nóng)地需求曲線，MSC 為農(nóng)地非農(nóng)化的邊際社會成本，MPC 為農(nóng)地非農(nóng)化的邊際私人（企業(yè)）成本，P[，2]、P[，3]分別為考慮私人成本和社會成本時的均衡價格。

首先，可持續(xù)發(fā)展要求我們必須從全社會角度來分析土地價格與農(nóng)地非農(nóng)化的關系，這就是我們必須考慮到土地價格與農(nóng)地總價值之間的差異。長期以來，傳統(tǒng)經(jīng)濟學對農(nóng)地的價值認識僅僅停留在狹義的經(jīng)濟價值（農(nóng)產(chǎn)品價值）基礎上，忽視了農(nóng)地所擁有的生態(tài)、景觀功能，食物安全與世代公平等社會價值和生態(tài)價值。由于這些價值及其產(chǎn)生的效益在目前的市場體系下是“外部性”效益，一般的土地使用者常常對此忽略。但是，國家作為全社會利益的代表，承受的農(nóng)地非農(nóng)化邊際成本應為MSC ，即邊際社會成本，農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量應為Q[，3]，相對應的土地價格應為P[，3]，社會總福利達到最大化AEO.此時的農(nóng)地非農(nóng)化配置效率最高，它是在包含了農(nóng)地非農(nóng)化的內部成本和外部性在內的價格機制作用下形成的非農(nóng)化量，這就是農(nóng)地的代價性損失。

其次，從個人層次，即一般土地利用者看，土地的正常價格就是競爭性市場條件下形成的價格，即圖1中的P[，2].在市場機制作用下，農(nóng)地非農(nóng)化量為Q[，2].此時僅從用地者而言，達到了資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)了私人利益最大化；但與全社會福利最大化相比，由于價格P[，2]沒有反映出耕地的生態(tài)環(huán)境價值和社會價值，因此農(nóng)地非農(nóng)化配置效率沒有達到最高，非農(nóng)化過度量為Q[，2]-Q[，3]，造成了社會總福利損失EE'F'.這一過度量是由于市場失靈，即傳統(tǒng)市場體系不能反映耕地的非市場價值所引起的，稱之為農(nóng)地非農(nóng)化過度性損失I.如果土地市場價格受某種因素的影響而低于價格P[，2]，則農(nóng)地非農(nóng)化量將大于Q[，2].如圖1中，假定土地價格為P[，1]，則農(nóng)地非農(nóng)化量為Q[，1]，此時農(nóng)地非農(nóng)化配置效率最低，社會總福利將損失EFG ，即使對土地使用者總體而言，直接損失也達E'G'G.與社會最優(yōu)相比，過度非農(nóng)化量為Q[，1]-Q[，2]，這一過度量是由于政府失靈，即土地價格過低，市場機制不能正常發(fā)揮作用下形成的，它顯著降低了農(nóng)地非農(nóng)化配置的效率，我們稱之為農(nóng)地非農(nóng)化過度性損失II.中國正處于經(jīng)濟快速增長階段，農(nóng)地代價性損失不可避免。但由于土地產(chǎn)權制度缺陷，土地市場發(fā)育滯后、受人為干預因素較多以及政府管理失靈，土地價格常常偏離正常市場價格，導致經(jīng)濟增長中農(nóng)地過度性損失尤為嚴重。近10年來，土地市場整頓、各類工業(yè)園區(qū)整治以及建設用地審批凍結等挽救性措施的頻繁使用說明，中國經(jīng)濟增長過程中農(nóng)地過度性損失II總量非常龐大（注：2003年全國開發(fā)區(qū)清理整頓的結果是，全國5658個開發(fā)區(qū)中，撤并整合開發(fā)區(qū)數(shù)量就達2046個（其中尚未包含5?。ㄊ校┑某凡?shù)），撤并率高達36％（《中國國土資源報》，2003年12月1日）。）。到目前為止，全國建設用地實行招拍掛的面積占出讓土地面積的26％，另有約3/4的土地出讓仍然采用行政劃撥或協(xié)議出讓等扭曲土地價格的做法。因此本文著重分析農(nóng)地過度性損失II形成的深層次原因及如何使之降低到過度性損失I 范圍內；而對于農(nóng)地過度性損失I 而言，它涉及傳統(tǒng)經(jīng)濟學體系的改造和科學技術，尤其是社會科學的發(fā)展，將另文討論。

區(qū)分不同形態(tài)的農(nóng)地過度性損失的意義在于，由于他們產(chǎn)生的成因不同，對社會經(jīng)濟發(fā)展和土地資源可持續(xù)利用的影響也有本質差別，從而在消除或減少過度性損失的途徑和政策重點也有明顯的不同。就世界范圍來講，土地利用市場失靈普遍存在，農(nóng)地過度性損失I 有一定的內生性，即是由于市場制度本身固有的缺陷所造成的。解決這一內生性的問題，取決于社會科學，尤其是經(jīng)濟學和公共政策分析工具的發(fā)展。在發(fā)達國家，通過政府干預（社會成本定價和稅收等工具）逐漸消除由于市場失靈而導致的這一類型的資源低效配置。相對于農(nóng)地過度性損失I 而言，過度性損失II則主要是外生性的，即由于人為（政府）不適當?shù)母深A而產(chǎn)生的。尤其在發(fā)展中國家或經(jīng)濟轉型國家，農(nóng)地過度損失II完全可以通過制度建設和政府自身改革來加以消除或減輕。由此可以認為，首先解決政府失靈而造成的第二種農(nóng)地過度性損失則是土地資源低效配置，加強土地管理的最為主要的途徑。

目前中國正處于經(jīng)濟起飛階段，經(jīng)濟增長過程中的農(nóng)地代價性損失不可避免。在理論與實踐上，區(qū)分經(jīng)濟增長過程中必要的農(nóng)地代價性損失與因政府過度干預、市場扭曲導致的農(nóng)地過度性損失具有重要意義。當前我國土地管理的重要使命在于通過產(chǎn)權制度創(chuàng)新與管理體制改革，在準確把握經(jīng)濟增長中農(nóng)地代價性損失規(guī)律的基礎上，盡量減少或消除農(nóng)地過度性損失。對于中國而言，當前土地管理機制建設的重點在于解決政府失靈。

三、我國土地管理機制轉變的主要思路

科學發(fā)展觀的提出，為科學確立土地管理目標提供了重要依據(jù)。其中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展以及統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的思想對協(xié)調社會經(jīng)濟發(fā)展與土地利用保護具有重要指導意義。未來一段時期內，我國土地管理的重點在于以科學發(fā)展觀為指導，以減少或消除農(nóng)地過度性損失，特別是過度性損失II為主要目標，建立起“產(chǎn)權明晰、管制有效、市場配置、調控有序”的土地管理機制，切實提高土地資源配置效率。其主要思路包括以下幾個方面。

1.以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經(jīng)濟與土地資源的協(xié)調發(fā)展

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟保持著高速增長的勢頭。但如果繼續(xù)粗放的經(jīng)濟增長方式，片面追求經(jīng)濟總量最大化，資源與環(huán)境問題必然成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要瓶頸。科學發(fā)展觀的提出為擺脫資源環(huán)境困境，實現(xiàn)經(jīng)濟與資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展提供了新思路與新方向。必須摒棄片面追求經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)理念，樹立“綠色GDP ”的新概念，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與資源保護的關系；通過增加單位土地面積投資和降低單位GDP 土地資源消耗，提高土地資源的利用效率；通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，合理調整生產(chǎn)力布局，推進經(jīng)濟增長的方式轉變，走科技含量高，經(jīng)濟效益好，資源消耗低，環(huán)境污染少，資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。

2.在科學確定耕地資源保有量和空間布局基礎上實行最嚴格的土地用途管制，并成為協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展和耕地保護矛盾的出發(fā)點

糧食需求與供給分析表明，糧食安全問題并不是我國耕地資源保護的全部內容。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術進步與糧食貿(mào)易大大擴展了耕地資源保護的空間，同時，全國不同地區(qū)建設用地使用效益的差異也決定了部分地區(qū)應更多地發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟，因此耕地保護數(shù)量應該有一定的彈性與適應性，避免因過度保護耕地而造成其他用地供給不足，影響經(jīng)濟社會正常發(fā)展。問題在于，就全國來講，農(nóng)地過度非農(nóng)化已成為一個不爭的事實，即便是立足全國統(tǒng)一市場與全球化經(jīng)濟，耕地資源的保護仍然是土地管理的第一“要物”。從糧食安全、生態(tài)建設、社會穩(wěn)定、國家法律要求等方面出發(fā)，依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，科學確定各地區(qū)的長期耕地保有量，將其納入基本農(nóng)田范疇進行最嚴格的管制和保護，實現(xiàn)耕地總量適度保護前提下的經(jīng)濟發(fā)展，是我國科學發(fā)展觀在土地管理機制轉變的出發(fā)點?；巨r(nóng)田保護制度是一項比較成熟有效的耕地保護制度。但從目前的執(zhí)行情況來看，一方面存在著“重數(shù)量輕質量”、“劃劣不劃優(yōu)”等問題，同時還普遍存在基本農(nóng)田保護區(qū)與經(jīng)濟建設區(qū)在區(qū)位選擇上的嚴重沖突。因此，在科學確定耕地保有量基礎上，重新科學務實地劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，在數(shù)量與空間上實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的統(tǒng)籌。

3.推進土地市場創(chuàng)新，使市場成為土地資源配置的主要機制，并作為轉變土地管理機制的基本點

在全國大部分地區(qū)，市場配置國有土地資源的機制已基本形成，土地交易制度和土地交易規(guī)則也已基本完備。土地招標、拍賣、掛牌出讓方式的比例逐年提高（注：2004年，全國招標、拍賣、掛牌出讓土地面積占全部有償出讓土地比例達到29.1％；江蘇省達到30％，土地公開交易合同土地出讓金占土地出讓金總額的70％。）。但由于工業(yè)用地比重大，且以協(xié)議出讓為主，致使土地協(xié)議出讓方式的比重仍然偏高。且協(xié)議出讓方式排斥市場作用，政府干預過強，在地方政府追求地區(qū)經(jīng)濟總量最大化的動機下，容易導致土地資源過度供給、價格過低，引起土地過度需求和低效利用。應構建以市場配置建設用地為主的機制，充分發(fā)揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制，盡量消除土地資源配置中的政府失靈，全面提高建設用地的配置效率，緩解經(jīng)濟發(fā)展對耕地資源的壓力。

4.改革土地制度，為土地管理機制創(chuàng)新提供基礎

土地制度改革是解決當前土地資源利用不當與保護不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地產(chǎn)權制度、征用制度、儲備制度、收益分配制度和失地農(nóng)民社會保障制度改革。土地征用實質是土地產(chǎn)權及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問題是土地產(chǎn)權制度改革。產(chǎn)權的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是土地資源高效利用與保護的根本動力。當前土地征用范圍過寬、補償過低、失地農(nóng)民安置不當已經(jīng)成為較大的社會不安定因素，嚴重影響未來公益性用地的供給，土地利用的社會效益大大降低。以穩(wěn)定土地市場為目標的城市土地儲備制度行為異化，經(jīng)營性用地儲備比例過高，片面追求土地收益最大化，基礎設施等用地供給不足；同時，土地儲備規(guī)模不適，制度運作風險與資金負擔過大。只對當期地方政府負責的土地收益分配制度刺激了低地價、零地價等惡性競爭行為，導致建設用地供給失控，土地資源嚴重浪費。因此，必須加快土地制度改革，明晰土地產(chǎn)權邊界，規(guī)范政府土地行為，保障一般經(jīng)濟主體與未來政府的合法土地權益，為土地資源高效利用與合理保護奠定結實的制度基礎。

5.完善政府宏觀調控，優(yōu)化土地資源配置

土地資源的高效利用和保護還有賴于政府的宏觀調控。我國土地市場的發(fā)展現(xiàn)狀決定了要求政府必須執(zhí)行產(chǎn)權界定，完善市場交易規(guī)則，建立土地收益分配體制，培育市場競爭主體，完善土地市場體系等職能，促進土地資源流動和優(yōu)化配置。同時，由于市場無法對土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發(fā)揮的生態(tài)和環(huán)境功能進行全面評價，無法自動內部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補市場缺陷。由于分割的地方土地市場難以控制土地出讓中的惡性競爭行為，需要由省政府統(tǒng)一實施適用于不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)（尤其是工業(yè)）的用地門檻制度，為建立區(qū)域統(tǒng)一土地市場奠定基礎。同時，改變當前工業(yè)用地過于分散、土地浪費與污染嚴重的局面也需要政府通過規(guī)劃優(yōu)化工業(yè)用地布局，加強用地與治污管理。完善政府土地宏觀調控機制，是實現(xiàn)土地資源市場化配置的必要輔助，也是土地保護得以實現(xiàn)的基本要求。

四、關于我國土地管理機制轉變的政策建議

根據(jù)以上思路，為實現(xiàn)土地資源高效利用和保護的雙重目標，我國土地管理應采取以下政策。

1.建立科學有效的保護機制，切實保護耕地資源

未來一段時間內，耕地保護政策體系面臨著巨大的考驗，審時度勢地調整現(xiàn)有耕地保護思路，建立科學的耕地保護機制是實現(xiàn)快速經(jīng)濟發(fā)展階段耕地資源保護的重要舉措。

（1）科學編制土地利用總體規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。盡快安排、落實土地利用規(guī)劃修編工作，改變目前土地利用規(guī)劃普遍失效、土地宏觀調控依據(jù)不足的不良局面，為土地管理提供權威、科學的調控依據(jù)。在獲取客觀、準確的土地資源數(shù)據(jù)基礎上，結合社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求和市場經(jīng)濟規(guī)律，科學預測土地需求，制定規(guī)劃控制指標，強化土地利用空間管理，實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃體系向“空間規(guī)劃+土地利用規(guī)劃（設計）”模式的轉變，建立與市場經(jīng)濟體系相適應的，彈性與剛性相結合的土地規(guī)劃。規(guī)劃編制思路從以行政控制為主向激勵、引導、控制相結合轉變，對于生態(tài)保護區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)等進行剛性控制，對于一般性用地，在總量控制的前提下，保留適度的彈性發(fā)展空間。

（2）科學調整基本農(nóng)田保護制度。借助于土地利用規(guī)劃修編之際，對基本農(nóng)田保護區(qū)進行適當調整，將與經(jīng)濟建設嚴重沖突的區(qū)域重新界定為建設預留區(qū)，將具有重要保護價值的區(qū)域劃定為保護區(qū)，同時根據(jù)不同地區(qū)耕地資源稟賦與建設占用需求情況，將我國基本農(nóng)田保護重心轉移到具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢的地區(qū)。建立基本農(nóng)田質量跟蹤監(jiān)督制度，將基本農(nóng)田保護從一次性劃分轉變?yōu)殚L期性保護，完善基本農(nóng)田質量與環(huán)境污染的監(jiān)測體系，定期公布監(jiān)測結果。將基本農(nóng)田保護區(qū)與農(nóng)業(yè)支持政策相銜接，通過直接補貼或間接資助建立農(nóng)民參與基本農(nóng)田保護的經(jīng)濟激勵機制，激發(fā)農(nóng)民耕地保護積極性，提高基本農(nóng)田保護效果。

（3）創(chuàng)造性實施耕地“占一補一”和“總量動態(tài)平衡”政策。重新審視耕地“占一補一”和“總量動態(tài)平衡”政策，在區(qū)域近期與遠期實現(xiàn)耕地“占補平衡”與“總量平衡”的現(xiàn)實能力以及不同地區(qū)建設用地需求與耕地補充潛力的差異基礎上，通過適當?shù)闹贫劝才牛唐趦纫誀幦崿F(xiàn)省域內的耕地“占補平衡”為目標，長期內通過與省外資源豐富地區(qū)建立合作關系，實現(xiàn)資源開發(fā)保護收益共享。

（4）保障農(nóng)民土地產(chǎn)權，增強農(nóng)民耕地保護意識。在現(xiàn)有農(nóng)村土地法律制度框架內，根據(jù)不同地區(qū)實際情況，創(chuàng)新有利于提高農(nóng)民收益的土地產(chǎn)權安排，調動農(nóng)民耕地保護積極性；堅決全面落實《農(nóng)村土地承包法》，嚴格審查土地承包經(jīng)營權證發(fā)放工作，保護農(nóng)民土地產(chǎn)權。

2.建立健全土地市場機制，高效配置土地資源

數(shù)量龐大的建設用地能否用好，是耕地保護目標與經(jīng)濟發(fā)展目標能否同時實現(xiàn)的重要基礎。我國20多年的市場經(jīng)濟改革經(jīng)驗表明，市場及價格是實現(xiàn)資源高效利用的最重要的工具。進一步建立健全土地市場，全面提升土地利用效率，是緩解我國土地資源稀缺的重要舉措。

（1）改革工業(yè)用地供給方式，集中有序地供給建設用地。積極探索工業(yè)用地市場化進程的途徑，改變當前工業(yè)用地“需求定供給”式的以協(xié)議出讓為主的供地機制和模式，按照“規(guī)劃控制—計劃引導—市場化運作”的操作思路，建立工業(yè)用地統(tǒng)一進入園區(qū)與“供給引導需求”機制下的以招標、拍賣、掛牌出讓為主的工業(yè)用地市場化配置模式，真正實現(xiàn)由市場來確定土地使用者、確定土地價格，將土地資源配置到效率高的企業(yè)和部門中去，提高土地資源配置效率。

（2）大力發(fā)展二三級土地市場，提高土地配置效率。建立完善二三級土地市場，充分發(fā)揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制，建立統(tǒng)一的土地價格體系，促進土地資源流動，提升土地市場整體競爭性與土地配置效率。完善地籍管理與土地登記工作，為土地市場交易提供清晰的產(chǎn)權界定與產(chǎn)權保護服務。

（3）規(guī)范土地中介服務市場，理順土地價格機制。整頓土地中介服務市場，嚴格審查中介機構資質，規(guī)范管理中介服務行為，改變當前由于管理不足，不動產(chǎn)中介組織運作不規(guī)范、企業(yè)信譽低下等問題，理順土地價格形成機制，促進土地市場健康發(fā)展。

3.創(chuàng)新機制，促進土地資源跨區(qū)域開發(fā)利用

建設用地需求預測與耕地補充潛力分析表明，未來我國建設用地需求仍然集中于東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，而土地開發(fā)復墾整理補充耕地的潛力主要在中西部地區(qū)。同時，東部地區(qū)新增單位建設用地創(chuàng)造的經(jīng)濟效益顯著高于中西部地區(qū)。土地資源高效配置與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展都要求東、中、西部地區(qū)依據(jù)其土地資源稟賦比較優(yōu)勢，聯(lián)合開發(fā)、互通有無，實現(xiàn)區(qū)域整體土地效益的最大化?？茖W的發(fā)展觀與政績觀的樹立也為區(qū)域土地資源協(xié)作開發(fā)創(chuàng)造了新的機遇。

（1）建立區(qū)域性合作組織，協(xié)調地區(qū)利益。隨著“經(jīng)濟一體化”趨勢的不斷加強，以及科學發(fā)展觀的深入人心，具有內在相似性的區(qū)域內行政單元相互協(xié)作、共同發(fā)展的愿望不斷增強。建議由省政府牽頭組建區(qū)域合作組織，聽取不同地區(qū)利益要求，建立區(qū)域交流平臺，提出區(qū)域階段性土地開發(fā)合作重點與合作形式。

（2）科學編制區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)域土地資源。通過區(qū)域合作組織對區(qū)域整體利益與局部利益進行統(tǒng)籌協(xié)調，在利益相關地區(qū)比較一致同意的基礎上，編制區(qū)域土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，確定區(qū)域土地開發(fā)模式及重點開發(fā)區(qū)域，以及區(qū)域競爭性土地資源開發(fā)的空間與時間安排，統(tǒng)籌區(qū)域土地資源的開發(fā)利用，實現(xiàn)區(qū)域內土地開發(fā)與項目布局中的規(guī)模經(jīng)濟，實現(xiàn)土地資源利用綜合效益最大化或開發(fā)成本最小化。

（3）依托公共財政，建立區(qū)域土地合作開發(fā)機制。通過公共財政支出，建設一批區(qū)域重點項目，如區(qū)域性高等級運輸網(wǎng)、區(qū)域性土地保護與整治項目等，改變區(qū)域土地分散開發(fā)的格局，培育具有較好的生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益的增長極，促進不同地區(qū)經(jīng)濟活動（如開發(fā)區(qū)）的空間集中。改革平均分配的公共財政機制，結合區(qū)域資源綜合開發(fā)規(guī)劃布局重大工程項目，按照不同地區(qū)的貢獻率，通過公共財政支出對因整體開發(fā)而暫時受到利益損失的地區(qū)進行補貼。也可以建立區(qū)域土地基金制度，集中部分土地出讓收益，對在一定時期內因配合區(qū)域整體開發(fā)而延遲土地開發(fā)或進行土地保護的地區(qū)進行專項補償，實現(xiàn)土地收益的公平分配。

（4）建立區(qū)域土地利益共享機制。區(qū)域土地整體開發(fā)能否實現(xiàn)，關鍵在于能否建立起現(xiàn)實可行的區(qū)域土地利益共享機制。對土地分散開發(fā)現(xiàn)狀進行評價，尋找可行的跨區(qū)土地合作開發(fā)模式，計量、比較不同地區(qū)在土地合作開發(fā)模式中的收益—成本與單獨開發(fā)中的收益—成本分布，考量不同地區(qū)對合作收益的貢獻率，通過一定的資金流轉或補貼方式，對貢獻份額較大或利益受到損害的地區(qū)進行適當?shù)闹Ц丁?/p>

4.強化政府宏觀調控，促進土地資源合理利用

市場是資源配置的有效途徑，但僅靠市場機制并不能完全實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。土地利用中的外部性、土地市場發(fā)育不完善都要求政府對土地市場進行必要的調控，實現(xiàn)土地資源的社會最優(yōu)利用。

（1）科學制定建設用地供應計劃。當前及未來一段時期內，建設用地供給計劃都是政府調控土地市場的重要手段。在對建設用地的需求預測基礎上，結合一定時期社會經(jīng)濟發(fā)展特點以及土地市場供求關系，科學制訂建設用地供應計劃，采取總量控制、彈性管理的方式，在確定各項建設用地指標值上下幅度范圍基礎上，以價格手段進行微觀調節(jié)，實現(xiàn)計劃與市場的有機結合。

（2）加強產(chǎn)業(yè)用地供應管理。依據(jù)產(chǎn)業(yè)結構調整政策，制定相應行業(yè)的土地供應政策，通過土地供給總量與比例調控產(chǎn)業(yè)投資，促進產(chǎn)業(yè)結構升級；根據(jù)國民經(jīng)濟區(qū)域布局需要、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展階段特征及其相應產(chǎn)業(yè)政策重點，制定具有鮮明區(qū)域特點的產(chǎn)業(yè)土地供應政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。

（3）實現(xiàn)工業(yè)用地集中布局與統(tǒng)一管理。根據(jù)不同地區(qū)比較優(yōu)勢與區(qū)位條件，結合現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)布局情況，選擇若干適宜性較好的地段建設具有一定規(guī)模的工業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)新增工業(yè)集中布局，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚的規(guī)模效益。同時，從進入到開發(fā)對入園企業(yè)進行統(tǒng)一管理，嚴格落實產(chǎn)業(yè)用地門檻制度，防止土地浪費，提高土地利用效率。

（4）強化土地利用評價，建立區(qū)域性產(chǎn)業(yè)用地門檻制度。建立全面綜合的土地利用效益評價指標體系，結合不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段及土地利用現(xiàn)狀，科學評價土地利用現(xiàn)狀。根據(jù)評價結果在不同地區(qū)之間重新配置土地利用剛性指標，獎優(yōu)懲劣，鼓勵土地集約利用。

根據(jù)國際與國內先進發(fā)展經(jīng)驗，結合各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段與區(qū)域分工安排，針對不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)特點，依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃，設立土地投資集約度等標準，建立區(qū)域性產(chǎn)業(yè)用地門檻制度，防止建設用地盲目擴張。

5.改革土地制度，建立符合市場經(jīng)濟要求的土地管理機制

改革開放以來，我國的土地管理制度經(jīng)歷了多次巨大變革，促進了經(jīng)濟社會發(fā)展，但目前的土地制度還存在許多有待改進的地方。當前，迫切需要改革和完善現(xiàn)有的土地制度，建立符合市場經(jīng)濟要求的土地管理機制。

（1）改革土地產(chǎn)權制度。應按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權制度要求，改革和完善土地產(chǎn)權制度：一是在堅持公有制的基本前提下，明確土地所有權主體和所有權實現(xiàn)方式，將國家土地所有權和集體土地所有權歸屬具體落到實處。對于農(nóng)村集體土地，應在農(nóng)地承包權物權化基礎上，探索農(nóng)戶農(nóng)地使用權制度成為集體土地所有制實現(xiàn)形式的可能性；對于城市國有土地，正視中央政府和地方政府產(chǎn)權關系問題的存在，探索建立中央和地方在土地管理和權益分配上的委托—關系或土地權益分級占有和管理的可能性。二是按照“權利平等”的原則，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉。

（2）創(chuàng)新征地制度。明確界定政府土地征用權和征用范圍，把征地范圍嚴格界定在公益性用地之內，控制征地規(guī)模；適度提高征地補償標準，除土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費，還應對被征地農(nóng)民就業(yè)轉移、生活條件改變等造成的間接成本進行補償；同時要建立失地農(nóng)民的社會保障制度，緩解征地中的社會矛盾。在此基礎上，探索征地市場化補償機制建設的可能性。

（3）反思與改進土地儲備制度，由第二財政到公共利益的土地儲備。改革土地儲備制度，根據(jù)城市土地供給與需求狀況，科學確定城市土地儲備量，量出為入，有效降低城市土地儲備的成本和運作風險，促進城市土地儲備運行效率的提高；增加公益性用地的收購儲備，保證政府公益性土地的供給能力；加強立法，明確土地征購儲備的職能、規(guī)范、運作方式，完善監(jiān)察管理體制。

（4）建立土地基金制度，取代現(xiàn)行土地收益分配制度。借鑒國外的成功經(jīng)驗，建立土地基金制度，規(guī)范土地收益的收繳、管理與使用；控制當期政府土地收益使用規(guī)模，在當前政府與未來政府之間合理分配土地收益使用權。

（5）建立合理的失地農(nóng)民社會保障制度。建立失地農(nóng)民社會保障制度，實現(xiàn)社會金融資本對農(nóng)地實物社會保障功能的替代，彌補征地補償內容與標準不能一步到位的缺陷，保障社會穩(wěn)定。重點在于建立失地農(nóng)民社會保障體系和法律援助機制。失地農(nóng)民社會保障體系主要從養(yǎng)老保險，失業(yè)保險和醫(yī)療保險著手，在農(nóng)民自愿的基礎上，從土地補償費、安置補助費、集體土地有償使用收入中扣除，或由負責征地的單位統(tǒng)一向保險公司投保。建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，為其提供與城鎮(zhèn)居民相同的最低生活保障。建立土地糾紛仲裁機構及法律援助機制，對征地行為的正當性、征地補償標準的合理性、征地過程的合法性等進行考察監(jiān)督，維護農(nóng)民權益，抑制私人“機會主義”行為，保證征地工作的順利完成，保障公益性用地的供給。

「參考文獻

篇（3）

一、土地管理制度中存在的立法問題

（1）在現(xiàn)實的土地管理法制中，國家對于土地資源擁有最終的決定權，在國家利益需要的時候，國家有權對任何土地進行征收，并給與一定的補償。也就是說對于集體土地所有權而言，最終村民并沒有出讓權，或者說土地的出讓權被剝奪了，這使得在土地出讓方面，本應該獲得既得利益的農(nóng)民并沒有獲取到這份收益，從權益來看，農(nóng)民并不擁有土地處分的的權力。（2）在現(xiàn)實的土地管理政策當中，作為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣和市政府，他們在土地的征收過程中，往往擔當?shù)氖钦叩闹贫ㄕ吆驼叩膶嵤┱?，所以對于土地征收這個過程而言，農(nóng)民并沒有在任何的權力，對于土地征收過程中出現(xiàn)的各種行為，法律所賦予的各種權力也無法保證農(nóng)民的利益。（3）在現(xiàn)實土地所有權方面，本來應該是由農(nóng)民自己決定或者說由農(nóng)民集體來決定，但是在實際中，往往是農(nóng)民的這種權力最終被村委會侵占了，在關于土地的征收方面，農(nóng)民并沒有表決權，而是由村委會直接決定，這與國家法律制度是不相符的，但是在實際操作過程中卻非常普遍。（4）國家相關法律對于土地管理方面也有相應的說明，對于違反國家法律的土地管理行為，在刑法方面也有重要的說明和補充。但是反觀國家其他法律條款，對于侵占國家土地和集體土地的行為懲治程度還是比較輕的，甚至一些懲治措施并不能對于實施人員給與足夠的懲治，這也在一定程度上助長了各種土地侵占行為的發(fā)生。

二、土地管理制度中的執(zhí)法問題

（1）國家對于土地利用做出了詳盡的說明，要求在土地使用之前，應該對于土地的使用做出相對比較詳細的說明和規(guī)劃，但是在現(xiàn)實當中，大多數(shù)土地使用都沒有詳細的規(guī)劃，往往最終申請和審批都是根據(jù)農(nóng)村的習慣而定，并沒有任何的依據(jù)。（2）作為鄉(xiāng)村的行政決策機構和管理機構——村委會，往往承擔的是上級單位的下屬機構和群眾的代表人員兩個身份，所以這種尷尬的角色往往在實行過程中，充當了上級政府的傳話筒，對于農(nóng)民自身利益并不具有維護權益的能力。（3）在土地征收過程中，如果農(nóng)民對于征收的政策和給與的利益補償不滿意，應該有專門負責申訴的機構和人員來從事此項工作，但是目前對于該項工作并沒有專門的部門來承擔，而往往是通過請愿或者上訪，這在一定程度上也使得很多地方工作人員更加的肆無忌憚剝奪農(nóng)民的權益。（4）長期以來，土地管理當中，各種土地違法事件頻繁出現(xiàn)，究其原因，最主要還是各種既得利益在從中作梗，尤其是一些管理部門和管理人員的既得利益，所以對于土地執(zhí)法，重要的是剝離這些既得利益。

三、對策研究分析

（1）對于土地管理過程中出現(xiàn)的這些問題，立法是關鍵。從土地的征收到土地的使用等，筆者認為每一個環(huán)節(jié)都應該制定比較完整和詳細的法律，并且由農(nóng)民真正的來實施自己土地的決策權，在土地征收過程中，應該非常明確的說明由農(nóng)民集體來決定土地，而不是由村委會獨立來決定，在決策過程中，農(nóng)民集體通過討論對于征收過程中的各個細節(jié)都應該通過村民的集體表決來完成，對于一些不懂的環(huán)節(jié)，可以聘請專業(yè)人士來幫助完成，但是聘請人員也應該得到村民的認可。當然，對于在土地征收和管理過程中出現(xiàn)的各種違法亂紀行為，都應該通過法律的方式來追究相應的責任，并給與相應的懲罰，只有這樣才能懲戒違規(guī)人員和違規(guī)行為。（2）在針對土地管理中的執(zhí)法問題，從法律的制定者，到法律的實施者，到最后法律的適用者，絕對不能把相關執(zhí)法人員作為前兩者，而把農(nóng)民作為后者，在執(zhí)法過程中，對于執(zhí)法人員和相應的管理部門如果出現(xiàn)違規(guī)行為，也應該受到上級部門和百姓的監(jiān)督和管理，一旦出現(xiàn)違規(guī)行為，上級單位和司法機構應該公平公正的給與及時的處理，對于包庇和拖延違法行為處理的，應該給與更加嚴厲的懲罰。只有這樣，才能使得執(zhí)法行之有效。

參 考 文 獻

[1]唐細宗．我國現(xiàn)行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考[J]．經(jīng)濟與社會發(fā)展．2009（2）

篇（4）

一、《土地管理法》第十九條所稱“土地管理部門”是指縣級以上人民政府土地管理部門。人民政府收回土地使用權的批準權限與原批準用地的審批權限相同。人民政府對用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的，其土地使用權的收回，是一種行政處理決定。無償收回土地使用權時，其地上建筑物、附著物可酌情予以補償。對未經(jīng)原批準機關同意，連續(xù)二年未使用的，不按批準的用途使用的土地使用權的收回，屬于行政處罰。其地上建筑物、附著物以及征地費等不予補償或返還。收回土地使用權的決定由市、縣土地管理部門依據(jù)縣級以上人民政府的批準文件下達。公路、鐵路、機場、礦場等的報廢，應由其主管部門核準，土地管理部門依據(jù)其主管部門核準報廢的決定，報經(jīng)縣級以上人民政府批準后，收回土地使用權。

二、《土地管理法》第二十五條所稱“耕地”，是指用于種植農(nóng)作物的土地。

篇（5）

山西省土地管理局：

你局《關于工程項目臨時用地審批權如何解釋的請示》收悉。經(jīng)研究，答復如下：因工程項目施工，需要材料堆場、運輸?shù)缆泛推渌R時設施，在征用土地范圍以外另行增加臨時使用集體所有土地的，按照《土地管理法》第三十三條規(guī)定辦理。除此以外，建設單位因施工，需要在征用土地范圍以外增加的臨時用地（包括集體所有土地和國有土地），按照《土地管理法實施條例》第二十三條規(guī)定辦理。

附：山西省土地管理局關于工程項目竣工臨時用地審批權如何解釋的請示（1991年9月11日）

在《土地管理法》第三十三條規(guī)定：工程項目施工，需要材料堆場、運輸?shù)缆泛推渌R時設施的，應盡量在征用土地范圍內安排。確需要另行增加臨時用地的，由建設單位向批準工程項目用地的機關提出臨時用地數(shù)量和申請，經(jīng)批準后，同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織簽訂臨時用地協(xié)議，并按該土地前三年平均的產(chǎn)值逐年給予補償。在《土地管理法實施條例》第二十三條規(guī)定，建設單位因施工需要。在征用的土地范圍外需要增加臨時用地的，應當向當?shù)乜h級人民政府土地管理部門提出臨時用地申請，報同級人民政府批準。為正確理解和貫徹執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)，明確兩法規(guī)定臨時用地審批權限的關系，特向政法司請示，兩法臨時用地審批權作何解釋。

篇（6）

現(xiàn)將《北京市房屋土地管理局關于重申原購房職工要求改按成本價購房和建立住房公積金有關政策的通知》轉發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。

北京市房屋土地管理局關于重申原購房職工要求改按成本價購房和建立住房公積金有關政策的通知

局機關、直屬各單位：

最近，部分已按1993年標準價購房的職工要求改按成本價購房，并要求建立住房公積金?，F(xiàn)將有關政策重申如下：

篇（7）

隨著土地管理事業(yè)的發(fā)展，各級土地管理部門相繼開展了土地利用現(xiàn)狀調查、地籍調查（包括權屬調查和地籍測量）、建設用地劃撥、國有土地使用權有償出讓等方面的土地勘測工作，土地勘測不僅是政策性強、技術要求高、涉及面廣的工作，而且是一項需要組織土地勘測事業(yè)機構和社會各有關測繪力量共同參加的工作。為加強對土地勘測工作的統(tǒng)一管理，保證土地勘測成果質量，使之滿足土地管理的要求，特制定并印發(fā)《土地勘測許可證暫行辦法》，請遵照執(zhí)行。

附件：土地勘測許可證暫行辦法

為了加強土地勘測工作的管理，提高土地勘測成果質量，使之滿足土地管理的要求，特制定本辦法。

一、凡承擔土地勘測工作的單位，必須申請取得省、自治區(qū)、直轄市土地管理部門頒發(fā)的土地勘測許可證，方可實施作業(yè)。

二、土地勘測許可證的實施，由國家土地管理局統(tǒng)一組織領導，各省、自治區(qū)、直轄市土地管理部門負責審批、發(fā)證和監(jiān)督管理。

三、勘測單位向當?shù)厥〖壨恋毓芾聿块T申請土地勘測許可證時，要提交《土地勘測資格申請審批表》一式三份。

審批單位接到申請審批表后，應在三個月內進行資格審查，凡符合下列條件的，可核發(fā)土地勘測許可證。

  1、土地勘測成果達到國家土地管理局制定頒布的《土地利用現(xiàn)狀調查技術規(guī)程》、《城、鎮(zhèn)地籍調查規(guī)程》、《土地分等定級規(guī)程》規(guī)定的標準。

  2、具備從事土地勘測工作的專業(yè)隊伍和技術人員。

  3、具備必要的勘測儀器和勘測手段。

四、各省、自治區(qū)、直轄市土地管理部門要不定期地對具有土地勘測許可證的單位進行復查，如發(fā)現(xiàn)不符合標準的，注銷其許可證。

五、審批土地勘測許可證的單位，必須嚴格執(zhí)行本辦法規(guī)定，系統(tǒng)內外，一視同仁，一個標準，實事求是，秉公辦事，做好土地勘測許可證的頒發(fā)工作。

六、《土地勘測許可證》和《土地勘測資格申請審批表》由國家土地管理局統(tǒng)一印制。

篇（8）

土地參與經(jīng)濟運行一直貫穿于人類社會的發(fā)展中，威廉?配第曾形象地比喻“土地是財富之母，勞動是財富之父”，概括了土地對于經(jīng)濟的基礎作用。在現(xiàn)代社會，土地不僅是作為是“資源”、“場所”來發(fā)揮生產(chǎn)功能，更是作為一種“資產(chǎn)”、“財產(chǎn)”來發(fā)揮資本供給與社會經(jīng)濟穩(wěn)定功能，原因在于任何形態(tài)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其產(chǎn)品最終都要落到土地上來，這就決定了利用土地政策進行宏觀調控的可行性和有效性。

我國提出將土地政策作為國民經(jīng)濟宏觀調控的新手段，其根據(jù)的理論包括以下三點：

（一）丁伯根法則和蒙代爾法則。許多經(jīng)濟學家都曾研究過政策目標與政策工具的關系問題。丁伯根認為，要實現(xiàn)N個政策目標，需要N個政策工具，并且要充分掌握每個政策工具對政策目標的具體影響數(shù)值。這就是所謂的丁伯根法則。蒙代爾認為，即使不存在掌握所有政策工具的決策機構，即使不了解每一個政策工具對政策目標影響的具體數(shù)值，但只要了解政策工具對政策目標的相對效應，把每一種政策工具都用于其影響力最大的政策目標，同樣可以用N個政策工具實現(xiàn)N個政策目標。這就是所謂的蒙代爾法則。由此可見，無論是丁伯根法則還是蒙代爾法則，都需要有足夠的政策工具去實現(xiàn)相應數(shù)量的政策目標。

（二）生產(chǎn)要素理論。經(jīng)典西方經(jīng)濟學理論將勞動、資本、土地和企業(yè)家才能視為生產(chǎn)四要素，并將一個生產(chǎn)函數(shù)抽象為：

Y＝F（W，C，L，E）

其中，Y表示企業(yè)的產(chǎn)出，W表示投入的勞動，C表示投入的資本，L表示生產(chǎn)所需的土地，E表示企業(yè)家才能。任何一個企業(yè)或者廠商進行生產(chǎn)，必須具備相應土地資源這一生產(chǎn)要素。由多個微觀企業(yè)集成的宏觀經(jīng)濟亦如此。

（三）地租理論。土地政策的基礎理論之一是地租理論，而地租理論的核心就是地租如何分配，如何通過這種分配來保證平均利潤率規(guī)律對經(jīng)濟生活產(chǎn)生作用?，F(xiàn)在某些開發(fā)上在開發(fā)土地中牟取暴利，其根本的道理就是他們在地租分配的過程中獲得了大大超過社會平均利潤率的利潤。因此我們要研究的是，采用什么樣的有效手段來合理調節(jié)地租分配。

二、發(fā)達國家和地區(qū)土地政策調控宏觀經(jīng)濟模式

土地政策參與宏觀調控，在國外已實踐多年，有許多成功的經(jīng)驗。歸納起來，共有三種模式：一是美國的土地利用調控；二是日本的房地產(chǎn)市場調控；三是香港的土地供應計劃。借鑒以上國家和地區(qū)的土地宏觀調控的經(jīng)驗教訓，有助于我國充分發(fā)揮土地政策在宏觀調控中的作用，保證國民經(jīng)濟健康、快速發(fā)展。

（一）歐美國家的土地利用規(guī)劃調控。美國是一個聯(lián)邦制的國家，每一個州自行制定自己的土地規(guī)劃。美國的土地利用規(guī)劃分為兩個層次，即州土地利用規(guī)劃和地方土地利用規(guī)劃。州政府通過規(guī)劃制定政策目標，要求所屬下級政府貫徹實施。地方在制定土地利用規(guī)劃時，必須將州政府所要求的管制策略考慮進去，否則，它將會被州級法院宣布為無效，也會失去州政府的財政援助。

總結美國土地利用規(guī)劃的實踐，雖然國情存在著差異，但也有一些成功經(jīng)驗值得我國借鑒。第一，其土地利用規(guī)劃都有一套完整的土地利用規(guī)劃體系，規(guī)劃方案制訂和修改都有著十分嚴格的程序并經(jīng)過詳細的論證，制定的規(guī)劃不僅科學而且實用性強，規(guī)劃真正起到了指導和控制土地合理利用的目的。第二，其土地利用規(guī)劃都有完善的法律保障，美國雖然沒有全國性的規(guī)劃法，但是每個州都有自己的完善的法規(guī)，美國土地利用規(guī)劃的實施主要通過立法，這就為土地政策參加宏觀調控提供了法律依據(jù)。

（二）日本土地價格政策調控宏觀經(jīng)濟運行得失分析。第二次世界大戰(zhàn)后，日本恢復經(jīng)濟建設，人均國內生產(chǎn)總值直線上升。與此同時，日本地價也經(jīng)歷了3次上漲，并在20世紀八十年代后期出現(xiàn)泡沫。1991年泡沫經(jīng)濟崩潰，地價開始下跌。

地價暴漲暴跌隱含深層次原因，土地投機是泡沫經(jīng)濟的元兇。在當時市場上流動資金過剩的情況下，土地投機必然引起地價上漲，而地價上漲又引起一系列的連鎖反應，連鎖反應的結果，使投機無限擴大，產(chǎn)生惡性循環(huán)。為了抑制地價暴漲，政府采取了金融緊縮和土地稅制政策，但這項銀根緊縮措施直接導致了1991年夏季開始的泡沫崩潰，使日本經(jīng)濟處于長期不景氣的狀態(tài)。

為控制地價，日本出臺了兩種政策：泡沫經(jīng)濟崩潰前實施抑制地價政策，之后實施促進土地有效利用政策。從總體上來說，日本所制定的穩(wěn)定地價的政策是很有成效的，但由于這些政策不是在泡沫經(jīng)濟的前期而是在后期制定的，日本經(jīng)濟為此付出了巨大的代價。

（三）香港政府土地供應計劃調控模式。香港全域面積1101平方公里，其中可供開發(fā)的土地僅占總面積的20%。香港政府采取的土地調控模式是以土地供應計劃為核心的調控模式，它保證了足夠的土地和基礎設施供應，這不僅使香港保持亞太地區(qū)經(jīng)貿(mào)金融中心和國際城市的地位，為居民提供了一個較好的居住、工作環(huán)境，而且為政府提供了客觀的財政收入，使香港可以保持低稅收政策。

此外，香港政府于1980年成立了土地供應委員會（LDSC），負責確定批地事宜，并由香港地政總署負責土地出讓計劃的具體指定工作。地政總署每年11月份草擬批地計劃書，說明下一年度市場需要多少土地供商業(yè)、居住和工業(yè)等用途的發(fā)展。在確定土地確定需要數(shù)量時，一般要針對各類用地的特點進行具體的定量、定性分析。

三、啟示及建議

（一）國際經(jīng)驗對我國土地政策參與政府宏觀調控的啟示

1、完善土地法規(guī)，保證政府在土地市場機制作用下發(fā)揮間接調控作用。在市場經(jīng)濟體制下，土地資源配置應主要根據(jù)市場取向來實現(xiàn)，國家不再直接干預用地者的生產(chǎn)經(jīng)營活動，而是通過對市場的各種經(jīng)濟參數(shù)的調節(jié)，向土地市場輸入能夠影響城市地價的各種經(jīng)濟變量，由這些經(jīng)濟變量去影響用地者的價格行為，從而使地價的運行遵循國家的宏觀調控取向，以保證土地資源合理、高效果目標的實現(xiàn)。

2、進一步完善土地市場，市場自發(fā)形成的價格成為政府調控土地資源的核心機制。國外土地市場的運行情況表明，市場機制高度發(fā)達的土地市場，都是通過一系列完善的市場運行規(guī)則和法律措施來實現(xiàn)和予以保障的。交易雙方按照市場規(guī)則進行交易，市場機制在這些規(guī)則、法律的保障下發(fā)揮其資源配置的作用。市場機制作用的基本條件就是有一系列規(guī)范市場運作的保障，包括市場進入的條件、規(guī)則、交易行為的約束、交易信息和結果的公布。

3、運用稅收分配機制解決土地資源運營中的收益問題。土地稅收不僅具有收益分配職能（調節(jié)土地級差收益、組織財政收入），更重要的是通過土地稅的征管，有利于保護土地資源，提高土地利用率，鼓勵土地合理流轉。

4、成立土地政策委員會，制定科學的土地供應計劃，并保證其實施。我國當前的機構管理體制存在明顯的不足，需要成立更高級別的機構來協(xié)調部門利益、制定土地供應計劃。例如，可以在國務院成立土地政策委員會，由主管國土資源的副總理任主任，由國土資源部門、發(fā)展改革部門、財政稅收部門、建設行政主管部門的領導任委員。這一組織對于土地政策作用的發(fā)揮應該能起到更大的作用。

（二）完善土地政策，健全我國宏觀調控手段對策建議

1、加強土地基礎制度建設。要維護好土地市場秩序，首先應改革、完善現(xiàn)行土地管理體制，明確各級政府的職責，改革政績考評體系，合理配置土地規(guī)劃權、計劃權和收益權，把政府管理經(jīng)濟的職能真正轉到為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，做規(guī)則的制定者和維護者。

2、土地政策參與宏觀調控的定位要準。在宏觀調控中，既不能片面夸大土地政策的作用而隨意加大調控力度，也不能忽視其應有的作用而消極作為。宏觀調控是一個系統(tǒng)工程，必須建立土地政策與產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策、財稅政策相互配合、相互制約的調控機制，計劃、金融、財稅、土地供應等手段并用，多部門聯(lián)合，形成合力，宏觀調控才能真正做好。

篇（9）

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016

Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets

WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.

Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions

收稿日期：2013-05-21；修訂日期：2013-06-17

基金項目：國家科技支撐計劃項目（2012BAJ22B00）

作者簡介：王靜（1988—），女，河南信陽人，在讀碩士生，主要從事土地利用與國土規(guī)劃方面研究。

通訊作者簡介：邱道持（1947—），男，重慶巴南人，教授，博士生導師，主要從事國土資源管理與區(qū)域開發(fā)方面研究。

為了解農(nóng)村土地資產(chǎn)管理狀況和需求，筆者于2012年以重慶市忠縣、開縣、江津區(qū)等地的農(nóng)民、大學生村官和資產(chǎn)評估專業(yè)人士三個群體為調查對象，通過實地走訪、座談調研等方式，發(fā)放和回收調查問卷594份（其中農(nóng)民316份、大學生村官180份和資產(chǎn)評估協(xié)會98份）（表1）。本研究在分析調研數(shù)據(jù)的基礎上，闡述了加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性，揭示了當前農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的突出問題，提出了加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議。

1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性

1.1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實維護農(nóng)民土地合法權益的必然要求

據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達54%，遠高于機器10%、農(nóng)業(yè)設施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權建設和價值實現(xiàn)機制滯后，導致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉率低、流轉方式單一、土地規(guī)?；?jīng)營程度低、土地資產(chǎn)流轉風險高”的現(xiàn)象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場中有序流動。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長。

在中國，土地是農(nóng)民的根本。對于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權既是一種生存權利，又是一種發(fā)展權利。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權作為一種權利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內的農(nóng)民對農(nóng)村集體土地依法享有的各種財產(chǎn)性權利[1]。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對自己所擁有的財產(chǎn)，通過行使對財產(chǎn)的占有權、使用權、受益權、處置權等物權，而獲得的相應收益，即農(nóng)民對所擁有的財產(chǎn)通過出租、轉讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財產(chǎn)性收入的多少[2]。據(jù)調查，受農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)戶的財產(chǎn)主要集結在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價值占其家庭財產(chǎn)價值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區(qū)越富裕，其居民的財產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個地區(qū)是否富裕的重要標志。

1.2 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求

社會主義市場經(jīng)濟制度是我國基本的經(jīng)濟制度，它要求市場在資源配置中發(fā)揮基礎性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。我國農(nóng)村土地管理制度形成于計劃經(jīng)濟時代，當時國家的建設規(guī)模有限，對農(nóng)民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權力，操控農(nóng)村土地市場。以成本價征用農(nóng)民土地，再以市場價出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權成為權利尋租的動力[3-4]。政府過度介入經(jīng)濟生活，對市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用。現(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制落后于時代的發(fā)展，違背了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

黨的十明確提出，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。因此，應當著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制，推進農(nóng)村土地資產(chǎn)市場化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場體系。

1.3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求

解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經(jīng)濟實力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

改革開放以后，中國工業(yè)化和城市化進程在較短時間內能夠實現(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉化為城鎮(zhèn)建設用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結構體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場。從土地市場體系構建來看，城市建設用地轉讓、出租交易市場經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農(nóng)民的土地權益，導致失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為當今中國最嚴重的社會經(jīng)濟問題之一。同時，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合[5]。土地權屬限制導致集體建設用地和國有建設用地出現(xiàn)同地不同價，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權利和機會，實現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對于構建和諧社會也具有特別重要的意義。

2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問題

2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全

中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權，法律規(guī)定含糊。《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營管理權，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。

“集體產(chǎn)權”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權與承包經(jīng)營權的內容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實中找不到對應的載體，以及其標志性權能被國家控制在手中和大部分權能實際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農(nóng)戶走訪調查并回收有效問卷316份，結果表明，多數(shù)農(nóng)民對土地所有權的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認為，集體就是國家；36%的農(nóng)民認為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關心。

周誠在《土地經(jīng)濟學》中提出了“五權結構”，即所有權、占有權、使用權、收益權和處分權[6]。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權對集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營權雖然相對充分，但財產(chǎn)權嚴重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利，產(chǎn)權缺乏有效的實現(xiàn)途徑和保護機制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在大多數(shù)村內是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權主體；二是下，土地被細化經(jīng)營，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營愿望，但是小農(nóng)意識下的農(nóng)民并不關心土地的所有權主體是誰；三是在對農(nóng)村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。

2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制失靈

現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制體現(xiàn)于行政干預土地產(chǎn)權配置，這種管理機制造成各項權利主體對土地的權利、義務難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟關系多重矛盾產(chǎn)生的根源[7]。農(nóng)村土地經(jīng)濟關系多重矛盾集中反映在：一是國家對農(nóng)村土地權利的控制，表明土地的最終歸屬權屬于國家，但國家并不是農(nóng)村土地的所有權主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農(nóng)村土地所有權交易并且參與所有權收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權，主體地位處于虛置狀態(tài)[8]，土地權益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營管理者自身角色混亂，權利和義務不對稱，農(nóng)民集體土地所有權的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展狀況[9]。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、社集體經(jīng)濟組織或村民小組。他們既是一個經(jīng)濟組織，負責經(jīng)營管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。

長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補償機制不符合市場經(jīng)濟體制?！吨腥A人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會導致地價高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒有權力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農(nóng)民對土地的所有權基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜[10]。近年來，全國各地越來越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權抗爭活動以及其與地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴重沖突事件影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺薄弱

農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質基礎，應依據(jù)法律規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)產(chǎn)權、資金運作和資產(chǎn)經(jīng)營狀況進行系統(tǒng)檢查、評估。調查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權、統(tǒng)計和評估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識和權利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問題[11]。

加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細到村、組、戶。其次，應該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場價值。抽樣調查忠縣269個農(nóng)戶，98%的被調查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場價值；抽樣調查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調查者能正確回答本村的土地面積、用地結構，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場價值。我國農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對農(nóng)村土地資產(chǎn)認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權遺留的歷史問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權虛置，“三級所有，社為基礎”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權特征、資產(chǎn)屬性、市場條件等，在進行土地資產(chǎn)評估的時候，存在一定的障礙[12]。

對重慶市資產(chǎn)評估協(xié)會98名專業(yè)人士咨詢結果顯示：98%的受訪者認為，加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺建設是十分必要的，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須進行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，同時也表達了對現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的原理和方法參照土地流轉市場定價法；超過半數(shù)的受訪者認為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評估需要完善法律制度來支持。

2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低

目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財產(chǎn)性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經(jīng)濟學的一個基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財富，就應該擁有更多的財產(chǎn)性收入。中國城鄉(xiāng)居民收入結構統(tǒng)計結果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權，卻有更多的財產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權，但財產(chǎn)性收入較少。這個現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。

據(jù)調查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象[13]。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營、聯(lián)建分成和抵押等方式進入市場。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產(chǎn)收益流失[14]。第二，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設用地自發(fā)地、無序地流轉形成了一定的隱形市場，農(nóng)民以不合法方式爭取自身利益的行為，導致了土地資產(chǎn)管理失控、建設用地供應總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規(guī)定的建設用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。

3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議

3.1 強化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位。基層群眾自治是我國的基本政治制度。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，加強農(nóng)村政權建設中具有十分重要的作用?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務和協(xié)調工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設和經(jīng)濟發(fā)展。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會應當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟社會改革發(fā)展的經(jīng)驗證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發(fā)揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，也是壯大村級集體經(jīng)濟的客觀要求[15]。我們要堅持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系相互適應的科學發(fā)展觀，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時俱進，推進農(nóng)村集體土地所有權主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權，強化村民委員會的土地所有權和土地用益物權。改“三級所有，社為基礎”為“三級所有，村為基礎”。

3.2 開展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資

開展農(nóng)村股份合作、推進“三權抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，嚴格明晰農(nóng)村集體土地資本結構。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產(chǎn)價值，農(nóng)村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權益[16]？因此開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值是壯大村級集體經(jīng)濟、切實維護農(nóng)民土地權益的客觀要求。據(jù)調查，全國加快了農(nóng)村土地確權登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權和村民住房所有權確權登記發(fā)證率達到90%。建議政府以第二次土地大調查成果和農(nóng)村土地確權登記發(fā)證工作成果為平臺，推進農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個村民委員會的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結構、價值，為加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權益提供公共服務。保障村民委員會和農(nóng)戶的土地權利在經(jīng)濟上得到有效實現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財產(chǎn)和財產(chǎn)性收入。

3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機制

《中華人民共和國物權法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權人對自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權利。長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權收益管理相對滯后，關于農(nóng)村集體土地所有權收益的產(chǎn)生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導致農(nóng)村集體土地所有權在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)的要求未能滿足，嚴重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟科學發(fā)展，危及農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。國有土地所有權收益已上萬億，農(nóng)村集體土地所有權收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權收益管理，也要加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權收益管理。建議加強社會調查、理論研究和政策分析，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權收益的地位、作用和性質，科學構建農(nóng)村集體土地所有權收益的實現(xiàn)路徑和方式，合理評估農(nóng)村集體土地所有權收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、加強農(nóng)村基層政權建設夯實經(jīng)濟基礎。

3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估服務體系

價格是市場的靈魂，如何評估農(nóng)地資產(chǎn)價格，是推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關鍵環(huán)節(jié)。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農(nóng)村土地資產(chǎn)價值認識不足，農(nóng)地定級估價基本上還是空白。如何建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價機制，需要深化研究。與發(fā)達的城市土地評估機構相比，農(nóng)村土地價格評估機構和專業(yè)評估人員極為缺乏。調查發(fā)現(xiàn)，當前在推進農(nóng)村土地流轉、推進農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價值評估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進。政府為城市國有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務，也應當為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務，做好相關服務工作，推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務體系薄弱等問題，迫切需要建立農(nóng)村土地權屬登記、資產(chǎn)評估、法律援助等服務體系。合理的價格不僅能充分體現(xiàn)土地的價值，而且可以引導土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。政府土地行政主管部門應當適時制定符合社會主義市場經(jīng)濟體制，適應農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級估價規(guī)范，建立農(nóng)村地價評估機構，培訓農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評估專業(yè)人員，開展農(nóng)村集體土地定級估價，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價格，壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權益。

3.5 培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場

黨的十報告明確提出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。健全現(xiàn)代市場體系，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。發(fā)展多層次資本市場，建立公共資源出讓收益合理共享機制。市場是活化資產(chǎn)的平臺，培育發(fā)展農(nóng)村土地資產(chǎn)市場，是深化農(nóng)村土地、林權等制度改革，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動的客觀要求。我們必須堅持中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展道路，活化、顯化、實化農(nóng)村土地資產(chǎn)。建議培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機構，開展農(nóng)村土地、林權等生產(chǎn)要素抵押和涉農(nóng)保險試點質押。建議積極推進地方立法，賦予農(nóng)民更加充分、更有保障的土地權利，強化土地用益物權和土地發(fā)展權。有序推進集體建設用地使用權抵押貸款，使農(nóng)村集體建設用地和城市國有建設用地擁有同樣的用益物權，使農(nóng)民的土地資產(chǎn)與城市居民的土地資產(chǎn)具有同等市場價值和平等市場地位，釋放沉睡多年的農(nóng)村土地資產(chǎn)融資功能[18]，允許農(nóng)民以土地資產(chǎn)作為財產(chǎn)抵押。農(nóng)村土地資產(chǎn)權利是國家法律賦予農(nóng)民的權利，屬于用益物權性質，農(nóng)民依法享有占有、使用、流轉和收益等權利，不得剝奪和非法限制。建議積極開展政策研究，推進地方立法，培育農(nóng)村土地市場，完善社會主義市場體系。

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中圖分類號：F253文獻標識碼： A

1、土地整理項目耕地質量管理的必要性

我國人口多，人均耕地少，耕地后備資源不足，土地利用面臨的突出問題是：一方面人口不斷增加，為確保糧食安全，現(xiàn)有耕地數(shù)量不能再減少；另一方面，為保證城市化過程中建設用地需要，要占用部分耕地，而宜耕后備土地資源的開發(fā)又受到數(shù)量少、質量差、開墾難度大和生態(tài)環(huán)境問題等的限制，潛力非常有限。在我國的城市化過程中，非農(nóng)建設用地的大量增加和耕地急需保護的矛盾愈來愈突出。在耕地占補平衡當中，通過土地開發(fā)整理可以補充大量耕地，對實現(xiàn)國家的糧食安全和耕地的動態(tài)平衡起著十分重要的作用。在土地整理項目實施的初級階段，補充耕地數(shù)量和新增耕地率成為項目申報、衡量項目成效的主要指標之一。因此，各個地方在開展土地整理項目時只注重增加耕地面積，而忽略了提升耕地質量，補充的耕地質量水平往往偏低，所以，把耕地數(shù)量的增加作為土地整理的主要目的是不合理的。土地開發(fā)整理項目竣工驗收的難點就在于整理后的耕地質量評價工作的開展方面。

2、土地整理項目耕地質量管理過程中存在的問題分析

2.1、過度重視耕地數(shù)量的補充，而忽略了耕地質量的提高

現(xiàn)在，在我國進行土地整理的具體過程中，存在很多的地區(qū)對于土地整理的目標依舊主要是增加耕地的數(shù)量，并沒有在改善生態(tài)以及提高耕地的質量等方面進行，在實際的整改工作中之后，土地的質量問題一直是非常重要的問題?，F(xiàn)在我國能夠進行開發(fā)適合做耕地的土地已經(jīng)比較少，很多時候，為了確保耕地的占用和補充能夠平衡，便開發(fā)那些不適合做耕地的荒地，雖然面積能夠保證，但是質量卻很難達到作物生長的需要，所以在進行土地整理的時候不能夠僅僅只看耕地的數(shù)量，更應該重視土地的質量，質量的提高在一定程度上也可以彌補數(shù)量的不足。

2.2、在土地整理的時候沒有將生態(tài)效益以及景觀效益結合起來

目前，土地整理項目大多注重田間道路和農(nóng)田水利工程的建設，對項目區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護考慮很少。在進行具體的土地整理工作中，沒有很好的進行生態(tài)規(guī)劃和景觀保護，也沒有提出相關的要求，所以進行具體土地整理工作的時候，往往會忽略這些方面的問題?，F(xiàn)在進行農(nóng)村土地整理的時候，設計道路及溝渠的時候追求高品位的設計，雖然規(guī)劃出來的形態(tài)，在一定程度上能夠美化農(nóng)村的形象和環(huán)境，生產(chǎn)效率也有了一定的提高，但是這也直接導致了地方特色不斷的缺失，景觀的多樣性也在不斷地減少，各個地方都大同不易。

3、優(yōu)化土地整理項目耕地質量管理的建議

3.1、制定統(tǒng)一的土地開發(fā)整理項目質量標準體系

3.1.1、建立評價指標體系

綜合考慮項目可行性研究、項目規(guī)劃設計、項目工程質量、土壤性狀、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步等7個土地開發(fā)整理項目質量基本要素，構成土地開發(fā)整理項目質量評價指標體系。

3.1.2、將指標分級與標準化

為了能夠定量評價土地開發(fā)整理項目質量，需對上述指標體系的各指標進行量化和標準化。作為初級階段的研究，本研究中根據(jù)各指標的含義及其對質量的內在客觀要求，進行分級，并且對各級賦予相應的指標值，即指標標準化。

3.1.3、要確定因素權重

因素權重的確定有多種方法，常用的如層次分析法、模糊數(shù)學分析法、專家會議法、專家咨詢法等，可視研究對象的特點、內容、資料基礎等采用不同的方法，其方法喜憂參半。

3.2、建章立制、充分發(fā)揮監(jiān)理單位的監(jiān)督作用

3.2.1、建立監(jiān)理單位誠信檔案考核制度

根據(jù)土地開發(fā)整理工程項目實施階段和竣工階段的詳細規(guī)定，制定相應的監(jiān)理單位誠信考核制度。對監(jiān)理單位的備案條件、備案提交的資料、監(jiān)理單位項目的質量、服務態(tài)度、服務方法、服務水平等方面進行細致的考核，將考核結果納入該單位的誠信檔案，以便評定監(jiān)理的執(zhí)業(yè)資格水平，規(guī)定其可以承擔的業(yè)務等級。

3.2.2、制定土地開發(fā)整理項目監(jiān)理單位制度

土地開發(fā)整理項目工程監(jiān)理工作進行多年之后，應更強調行業(yè)隊伍的素質，使其真正為行業(yè)的健康發(fā)展服務。要在實際工作中重點核查專業(yè)監(jiān)理工程師以及總監(jiān)理工程師的執(zhí)業(yè)注冊信息是否屬實，監(jiān)理工程師資質一般要求是具有國家認可的水利、交通等三級以上資質；其次要強化對相關監(jiān)理執(zhí)業(yè)人員的管理。

3.2.3、建立土地開發(fā)整理項目監(jiān)理單位資質管理制度

在項目監(jiān)理和建設過程中，可以效仿水利、園林、電力等行業(yè)的資質管理制度，并結合土地開發(fā)整理工程項目自身的特點和實際，制定本行業(yè)的資質管理制度。或者可以和其他部門開展合作，相互認證成為一體，共同提高。工程監(jiān)理單位資質要求:水利三級以上資質企業(yè)；市政二級以上資質企業(yè)。

3.2.4、要加強監(jiān)理人員培訓

工程監(jiān)理是一項技術性、服務性工作，對監(jiān)理人員的知識結構、監(jiān)理人員的思想素質、道德修養(yǎng)都有著較高的要求。建立監(jiān)理人員持證上崗與注冊制度是維護監(jiān)理秩序、保證監(jiān)理人員質量和監(jiān)理工程質量的有效措施。

3.3、培養(yǎng)高素質的土地開發(fā)整理專業(yè)技術隊伍

不管是前期的質量計劃，中期的質量保證、質量控制，還是后期的質量改進，都需要專業(yè)人才去做。而土地開發(fā)整理又具有綜合性強、工期長、技術性強等特點，要求從業(yè)者必須具備較高的綜合業(yè)務素質。一支高素質的土地開發(fā)整理專業(yè)隊伍是保證高質量、高效益土地開發(fā)整理工作的必要條件。一方面堅持引進來。特聘大學專家教授、技術精湛的前線工人來授課，通過業(yè)務培訓提高從業(yè)人員的整體素質。同時抽調各有關行業(yè)的專業(yè)技術人員，組成工程指揮組和質量檢驗組，負責項目工程的招標、施工隊伍的資質考核、施工指導及施工質量監(jiān)督。二是堅持走出去。積極走訪先進國家地區(qū)，學習他們先進的技術和經(jīng)驗，進一步的學習深造，提高土地開發(fā)整理管理的科學性和先進性?？傊?，沒有高素質的土地開發(fā)整理專業(yè)隊伍，就不可能管理出高質量的土地開發(fā)整理項目，最終也不可能收到土地開發(fā)整理的預期效果。

3.4、建立規(guī)范化的管理制度

土地開發(fā)整理要走向正規(guī)，必須以管理的規(guī)范化為基礎。首先，政府要加強對土地開發(fā)整理項目的立項尤其是對可行性研究報告的審批管理，把增加耕地數(shù)量、提高耕地質量與保護和改善生態(tài)環(huán)境作為土地開發(fā)整理的目標和立項依據(jù)，同時加強對項目生態(tài)環(huán)境影響分析評價，爭取做到項目立項的科學性和合理性。其次，要根據(jù)各地自然、社會、經(jīng)濟條件的差異，因地制宜制定土地開發(fā)整理的技術標準。第三，要根據(jù)各級土地開發(fā)整理專項規(guī)劃，堅持在全面規(guī)劃的基礎上，按照先易后難的原則，有計劃有步驟地開展土地開發(fā)整理。

總而言之，土地是人類賴以生存與發(fā)展的重要資源和物質基礎，耕地更是人類生存的重要資源。耕地保護對農(nóng)業(yè)大國中國至關重要，因此對耕地質量進行評價與分析就顯得尤為重要。土地整理主要是在一定區(qū)域內，按照土地利用總體規(guī)劃所確定的目標，采取行政、經(jīng)濟、法律和工程技術等手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調整改造，以提高土地利用率，改善生態(tài)環(huán)境的過程。合理的開展土地整理工作，改善限制耕地質量的影響因子，以最有效的方式提高耕地質量的研究越來越被人們重視。通過耕地整理，可以增加耕地數(shù)量、提升土地生產(chǎn)能力、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、調整土地產(chǎn)權關系。也就是說在實際的工作中，對土地整理項目耕地質量管理相關問題以及其相應改善措施的分析探討是非常有必要的。

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