序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇土地征用制度范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

我國土地征用制度起源于建國初期，經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)兩個時代，曾前后多次被修改，不同時期的征地補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。近年來，由于城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民集體的土地被征用，隨著現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的確立，不少農(nóng)民對被征土地提出了產(chǎn)權(quán)要求，希望分享土地功能扭轉(zhuǎn)后所產(chǎn)生的增值。

然而，按照現(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所獲得的土地補(bǔ)償非常有限，不僅不能分享土地增值，甚至連基本生活水平也得不到保證。對土地征用制度進(jìn)行新一輪的改革已勢在必行。

土地征用制度改革的必然性

自從建國以來，當(dāng)土地征用制度不適應(yīng)社會發(fā)展要求時，政府會對該制度進(jìn)行改革。改革后的一段時期內(nèi)，土地征用制度能為經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮積極的作用。然而，隨著時間的推移，該制度的優(yōu)勢將逐漸消失，其弊端也將逐步體現(xiàn)并開始阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

此時，新一輪的土地征用制度改革也將拉開序幕。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究，土地征用制度的發(fā)展曾經(jīng)歷了五個階段，分別是1950年到1957年：土地征用立法起步階段；1958年到1964年：土地征用制度的調(diào)整階段；十年：土地征用制度的停止階段；1982年到1997年：土地征用制度的發(fā)展階段。1998年至今：土地征用制度的全面改革階段。這五個階段所實(shí)行的土地征用制度各不相同，當(dāng)時代從一個階段向另一個階段過渡時，土地征用制度進(jìn)行了相應(yīng)的改革，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了變化。

參照歷史，任何時代所實(shí)行的土地征用制度都存在一定的適用時期。某時期土地征用制度僅僅同該時期國家的發(fā)展形勢相適應(yīng)，當(dāng)形勢發(fā)生變化后，這種適應(yīng)性也將消失，舊的制度將被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鮮明的時代特征，土地征用制度的不斷變革和其內(nèi)在的時代局限性有很大關(guān)系。

土地征用制度的決定因素

我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、行政法律制度以及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在不同時期有著顯著差異，而這些因素的決定了相應(yīng)時期的土地征用制度。而這些因素的變化也決定了不同時期土地征用制度的改革。

改革開放前的土地征用制度

改革開放前，我國農(nóng)業(yè)占GDP的比重較高，工商業(yè)的發(fā)展受到了一定的限制。當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)增長目的是保證農(nóng)業(yè)和工業(yè)的均衡發(fā)展，維持社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。因此，我國采取了較低的農(nóng)地征用補(bǔ)償制度，同時給予失地農(nóng)民新的土地，鼓勵其繼續(xù)務(wù)農(nóng)。

由于我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會主義公有制，國家的利益高于一切，法律缺乏對私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)完全歸集體所有，農(nóng)民個人不擁有任何產(chǎn)權(quán)。雖然農(nóng)民僅能獲得土地調(diào)整期的補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常低，盡管農(nóng)民仍然能夠安心的接受這一補(bǔ)償。

改革開放中前期的土地征用制度

改革開放后，社會形勢發(fā)生了深刻變化。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的推動下，我國社會生產(chǎn)力迅速增長。生產(chǎn)力的發(fā)展主要來源于工業(yè)的發(fā)展，而工業(yè)的發(fā)展和城市化進(jìn)程密不可分。城市能夠?yàn)楣I(yè)帶來產(chǎn)業(yè)聚集效益，能夠?yàn)楣I(yè)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施支持，城市中大量的勞動力和生產(chǎn)服務(wù)性第三產(chǎn)業(yè)是工業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大的必要保證。

當(dāng)工業(yè)集中在城市時，也會為城市發(fā)展提供大量的資源。所以，這一階段我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要目的是以城市化帶動工業(yè)化發(fā)展，政府為推動城市發(fā)展投入了大量的人力物力。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度也在我國逐步確立，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣意味著我國農(nóng)民獲得了土地的部分產(chǎn)權(quán)，國家不再通過調(diào)換土地的方式來保證農(nóng)民的基本生活。在法律和制度方面，國家更加重視對私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，農(nóng)民對更高征地補(bǔ)償?shù)囊笥辛瞬糠掷碚撘罁?jù)。

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要目的大環(huán)境下，原有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然有利于城市化進(jìn)程，但是無法體現(xiàn)出對農(nóng)民權(quán)益的保障。因此，政府在保證城市化進(jìn)程能夠順利實(shí)施的前提下，適度提高了農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

改革開放后期土地征用制度

在改革開放的后期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然保持了較高的速度。我國仍然堅(jiān)持以城市化帶動工業(yè)化的發(fā)展途徑，城市化的進(jìn)程進(jìn)一步加快。城市規(guī)模正以前所未有的速度擴(kuò)張，導(dǎo)致的農(nóng)地征用補(bǔ)償問題也日益突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，上世紀(jì)90年代的十年間，全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設(shè)用地來自于對耕地的占用，被占耕地共有2138萬畝。進(jìn)一步，在目前全國土地利用總體規(guī)劃修編過程中，各部門已提出的2005年-2020年新增建設(shè)用地高達(dá)6750-7500萬畝。土地供給不足已成為制約我國城市化發(fā)展的重要因素。

為此，我國迫切需要加大土地開發(fā)力度，以保證城市化進(jìn)程的順利進(jìn)行。

與此同時，市場經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)權(quán)制度在我國得到進(jìn)一步發(fā)展和完善，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步明晰，農(nóng)民要求獲得更高補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)更加充分。經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得城市居民的消費(fèi)水平日益升高，為了保障失地農(nóng)民的生活水平，需要更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)有征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需要的差距過大，城市化進(jìn)程導(dǎo)致土地被占用的農(nóng)民人數(shù)也與日俱增，這些都成為危害社會穩(wěn)定的潛在因素。

由于改革的矛盾在這一階段集中出現(xiàn)，保持穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會成為這一時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的必要補(bǔ)充。新的土地征用補(bǔ)償制度既要保證城市化的繼續(xù)進(jìn)行，又要減少社會矛盾的產(chǎn)生，為此國務(wù)院專門下發(fā)了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，再一次提高了土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

土地征用制度改革的源動力

土地征用制度改革具有歷史必然性，而這一必然性背后則隱含著土地征用質(zhì)地改革的源動力。

通過分析我國土地征用制度的幾次改革過程，我們不難發(fā)現(xiàn)其中的相似之處。每當(dāng)一個土地征用制度建立之初，都能在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障農(nóng)民權(quán)益之間找到平衡，但經(jīng)過一段時間后，這種平衡就將被打破而產(chǎn)生一系列社會矛盾。而這一系列矛盾則推動了下一輪土地征用制度的改革。

我國的土地征用制度產(chǎn)生于建國初期，當(dāng)時土地的一切權(quán)力都?xì)w國家所有，征地后根據(jù)年產(chǎn)值的倍數(shù)給予補(bǔ)償合情合理?？墒?，直到改革開放之后，我國政府仍然沿用了這一標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)降低了農(nóng)地征用的支出，保證了政府能獲取土地的增值收益。

政府獲得這部分收益后，往往將該收益投入到城市建設(shè)中，以加快城市化進(jìn)程。也就是說，我國政府通過土地征用補(bǔ)償制度，將農(nóng)地開發(fā)所產(chǎn)生的收益在城市和農(nóng)村間按比例進(jìn)行了再分配。經(jīng)過一段時間后，這種再分配會導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距過大，影響社會穩(wěn)定。此時，我國政府則通過改革土地征用制度的方式，調(diào)整再分配的比例，暫時縮小城鄉(xiāng)差距以緩和矛盾?？墒?，改革并沒有消除這種再分配現(xiàn)象，政府仍然從農(nóng)地開發(fā)中獲取增值收益，再將該收益用于城市建設(shè)。

只要這種再分配現(xiàn)象仍然存在，城鄉(xiāng)差距仍將繼續(xù)擴(kuò)大，由此導(dǎo)致的土地征用制度改革也必然會出現(xiàn)。因此，我國土地征用制度所蘊(yùn)含的城鄉(xiāng)差別，決定了該制度改革的必然性。

相比而言，由于歐美國家實(shí)行以市價(jià)為基礎(chǔ)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其制度并不存在內(nèi)稟的城鄉(xiāng)差別，無論是城市還是農(nóng)村的土地都按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，因而是一種相對穩(wěn)定的制度。但由于我國城市化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，需要大量的土地進(jìn)行城市化建設(shè)，故并不適合采用這種相對較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)有關(guān)資料顯示，美國的城市化率已經(jīng)高達(dá)87%以上，美國三大城市群GDP占全美份額的67%；我國2005年城市化率僅為42.99%，我國三大城市圈的GDP僅僅占全國份額的38%左右，我國的城市無論在數(shù)量上還是在規(guī)模上都無法同發(fā)達(dá)國家相比，加快城市化進(jìn)程成為我國社會發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，因此現(xiàn)階段實(shí)行的土地征用制度仍應(yīng)以促進(jìn)城市發(fā)展、提高工業(yè)水平為主要目的。在該制度的實(shí)行過程中，則要切實(shí)加強(qiáng)土地資源的集約利用，統(tǒng)籌兼顧社會各界的利益。根據(jù)本文的論述，由于該制度內(nèi)稟的城鄉(xiāng)差別將不可避免的導(dǎo)致社會矛盾的積累，所以在適當(dāng)?shù)臅r候，政府必須果斷的對土地征用制度進(jìn)行改革，探索更有效的土地利用方式。

參考文獻(xiàn)：

1.李珍貴.美國土地征用制度.中國土地，2001

篇（2）

我國征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費(fèi)。2、 安置補(bǔ)償費(fèi)3、 地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。

我國土地征用中存在的若干： 1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。 2、對非法占地行為的處罰力度過輕 。 3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障 。

我國農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因包括： 1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用 。 3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。 4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因 。

對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策 。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。 2、要界定“公共利益”的范圍 3、要規(guī)范政府的征地行為。 4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性 。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民 。

本文通過對我國農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時應(yīng)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國在農(nóng)村集體土地征用過程中存在的問題，了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補(bǔ)償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度

“公共利益”范圍

農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償

農(nóng)村集體土地征用程序

我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>

一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：(1)加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國家建設(shè)用地的原則。

國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄覚?quán)力的行使，而且因?yàn)閲覚?quán)力的行使是為了維護(hù)的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護(hù)社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地的前提下保證國家建設(shè)用地。

3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

4、誰使用土地誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

土地征用的補(bǔ)償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

二、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

國家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：

1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2、 安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

3、 地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

三、 我國土地征用中存在的若干問題

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對非法占地行為的處罰力度過輕 。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”。 今年以來，全國已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬件，結(jié)案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障 。在對農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個人承包經(jīng)營農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。

四、農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因 。

在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。 我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事

業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對自己土地的利用率。

篇（3）

征地是使農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的方式之一，因此要得到政府批準(zhǔn)，但征地不應(yīng)是農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的惟一方式。同樣征地是集體土地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地的方式之一，但征地也不應(yīng)是集體土地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地的惟一方式。從嚴(yán)格意義上講，征地是為國家建設(shè)用地需要或非營利目的需要占用集體土地時，采取的土地取得的主要方式。

1.明確征用概念，嚴(yán)格限定公益性用地范圍

正確理解土地征用的概念，關(guān)鍵是“公共目的”的確定。我國現(xiàn)在沿用的征地概念產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，經(jīng)濟(jì)主體的多元化，征地的目的也產(chǎn)生多樣性，有公共的、也有非公共的和營利的。因此要重新界定征地概念，特別是法律意義上的界定，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，"國家為了公共利益的需要"，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際，我們認(rèn)為，"公共利益"應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：

（1）軍事用地；（2）國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫、防護(hù)林等；其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。在合理界定"公共利益用地"的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。

在確定公共目的的基礎(chǔ)上，其他非公益性用地不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠調(diào)整城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。如果集體土地不能通過巿場化手段轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，那么就需要進(jìn)一步區(qū)分公共目的的征地和非公共目的土地取得，并且對于不同目的地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)加以區(qū)別。

2.建立市場流轉(zhuǎn)機(jī)制

盡快制定非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)?，F(xiàn)行法律法規(guī)對集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)未作明確規(guī)定，而客觀上流轉(zhuǎn)已成普遍現(xiàn)象，并有不斷加劇的趨勢。如果嚴(yán)格禁止對非公益性項(xiàng)目實(shí)施征地，那么對于集體土地的取得惟有通過土地市場購買，因此，必須加快建立集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的市場流轉(zhuǎn)機(jī)制并加以嚴(yán)格規(guī)范，從而保證征地改革順利實(shí)施。

建立市場流轉(zhuǎn)的前提就是加強(qiáng)集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。相對城鎮(zhèn)國有土地的產(chǎn)權(quán)制度，集體土地產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)是目前普遍存在的薄弱環(huán)節(jié)。集體土地產(chǎn)權(quán)主體是否明確，權(quán)利如何設(shè)置，是科學(xué)合理地確定征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。目前在不少地區(qū)，集體土地所有權(quán)模糊，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村民委員會、村民小組三級主體不明，在征地實(shí)施中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）往往替代集體其他經(jīng)濟(jì)組織，“越位”行使所有人的權(quán)利，并且在補(bǔ)償實(shí)施中暗箱操作，這嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的土地所有權(quán)利益。

這里的集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制有兩層含義：其一是集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，其二是農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)管理機(jī)制。集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，是指集體土地可以按照土地規(guī)劃的規(guī)定進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)，允許農(nóng)村集體土地所有者按照法律和規(guī)劃的要求，行使集體土地的處置權(quán)，包括集體土地的出租、出讓，并取得集體土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的報(bào)償。所謂農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)管理機(jī)制，是指國家對于土地的發(fā)展權(quán)加以管制，任何人即使土地所有者也不得任意改變土地的用途，而只能在土地用途不變的情況下進(jìn)行土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)。要改變土地用途必須得到政府批準(zhǔn)，取得該塊土地的發(fā)展權(quán)，然后按照土地規(guī)劃的要求，改變土地用途。這種市場流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，實(shí)際上是從兩方面完善了集體土地所有權(quán)：一方面使集體土地流轉(zhuǎn)得以實(shí)現(xiàn)，有利于區(qū)分土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與土地征用，明確土地征用的概念；另一方面有利于耕地保護(hù)，建立最嚴(yán)格的土地管理制度。

3.以市場價(jià)格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)

現(xiàn)行土地管理法盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)是被征用耕地前三年平均年產(chǎn)值，但是耕地的常年產(chǎn)值不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價(jià)格的經(jīng)濟(jì)因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實(shí)價(jià)值。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，以耕地的常年產(chǎn)值作為基本標(biāo)準(zhǔn)不利于保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民利益。

如何判斷被征土地的市場價(jià)格呢？按照公平補(bǔ)償原則，征地補(bǔ)償金包括兩部分：土地的市場價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)助金。土地的市場價(jià)格是指某一宗特定土地在公開巿場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價(jià)格，即無限年期可預(yù)見現(xiàn)金流的折現(xiàn)價(jià)值，當(dāng)然還受到現(xiàn)實(shí)供求關(guān)系的影響。相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用、新的工作的前期費(fèi)用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補(bǔ)償費(fèi)。在目前我國農(nóng)村土地市場發(fā)育不充分的情況下，應(yīng)在完成土地定級估價(jià)的基礎(chǔ)上，主要應(yīng)根據(jù)農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)，并且實(shí)際考慮土地發(fā)展權(quán)的部分收益來確定土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4.實(shí)行多樣化安置，建立農(nóng)村社會保障體系

在我國土地征用過程中，傳統(tǒng)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非和用地單位招工”安置模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下對于土地征用的順利進(jìn)行發(fā)揮了重要作用，但在巿場經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)育成熟的今天，這種安置模式的弊端已經(jīng)充分暴露出來。因此，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，必須建立起農(nóng)地征用的“多樣化安置”模式建立農(nóng)村社會保障體系。

篇（4）

我國征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費(fèi)。2、安置補(bǔ)償費(fèi)3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。

我國土地征用中存在的若干：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。

我國農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。

對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

本文通過對我國農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時應(yīng)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國在農(nóng)村集體土地征用過程中存在的問題，了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補(bǔ)償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償農(nóng)村集體土地征用程序

我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>

一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：(1)加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國家建設(shè)用地的原則。

國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄覚?quán)力的行使，而且因?yàn)閲覚?quán)力的行使是為了維護(hù)的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護(hù)社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地的前提下保證國家建設(shè)用地。

3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

4、誰使用土地誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

土地征用的補(bǔ)償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

二、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

國家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：

1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

三、我國土地征用中存在的若干問題

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬件，結(jié)案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。在對農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個人承包經(jīng)營農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。

四、農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因。

在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事

業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個人承包經(jīng)營的集體土地。對農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營合同，強(qiáng)行征用農(nóng)

民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩(wěn)定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！边@是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進(jìn)行。我國的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地享有著絕對的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費(fèi)低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。

4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。

首先，行政補(bǔ)償體系不健全。我國憲法規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對于補(bǔ)償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理、不，在實(shí)踐中的可操作性較差?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對安置費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價(jià)值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，

近三年全國土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元。這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？

五、對土地征用過程中出現(xiàn)諸多提出的相應(yīng)對策。

1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。

在實(shí)際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動機(jī)不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個人政績。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)持續(xù)協(xié)調(diào)的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過程的同時，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動態(tài)平衡。

2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關(guān)國家《征地法》的規(guī)定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；(4)、國家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營利性為目的的機(jī)關(guān)、、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆討B(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對于社會普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會和國家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會、國家急需要的相對公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。

3、要規(guī)范政府的征地行為。

在對農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強(qiáng)勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過程中的強(qiáng)勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。

4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應(yīng)該加強(qiáng)對農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時，農(nóng)民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權(quán)決定土地被征用的用途，但對征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國家有限的土地資源。

5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

農(nóng)村土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，時主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)時是達(dá)不成共識的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問題應(yīng)該從幾個方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在是市場經(jīng)濟(jì)的，只有以土地的市場價(jià)格來確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實(shí)了解土地征用，參與討價(jià)還價(jià)，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶９P者認(rèn)為在對農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護(hù)。

資料：

1、《憲法》第10條第三款規(guī)定

2、《土地管理法》第47條規(guī)定

篇（5）

[關(guān)鍵詞]征地；供地；政府職能；土地價(jià)格

目前，我國建設(shè)用地使用者獲得集體土地使用權(quán)的過程一般是：首先，國家憑借征地權(quán)將集體土地變?yōu)閲型恋兀蝗缓?，國家再通過出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。也就是說，土地的使用者與土地的最終提供者——集體土地所有者，不是直接交易者，而必須通過中間人——國家。這樣就容易造成供地與用地脫節(jié)，土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，農(nóng)民集體缺乏市場主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)等問題。

一、供地與用地脫節(jié)

征地和供地的分離，使國家提供的土地或供給大于需求，或需求大于供給，難以實(shí)現(xiàn)平衡，造成要么國有資產(chǎn)的大量流失和土地資源的大量浪費(fèi)，要么不能滿足土地使用者的需求，最終影響我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

目前，各地以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名，憑借征地權(quán)，大量設(shè)立開發(fā)區(qū)。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3837家，平均每個省(自治區(qū)、直轄市)有100多家，僅浙江一省就有各類園區(qū)和開發(fā)區(qū)800多個。一些省會城市或稍大一些的城市，其開發(fā)區(qū)數(shù)量常常多達(dá)五六個。開發(fā)區(qū)的面積也越來越大，近年新設(shè)立的開發(fā)區(qū)，其面積已從當(dāng)年的1平方公里、幾平方公里發(fā)展到現(xiàn)在的動輒十幾、二十幾平方公里。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.6萬平方公里，超過了全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求。

大量設(shè)立的開發(fā)區(qū)，因開發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用。國土資源部土地勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院學(xué)者唐健對開發(fā)區(qū)現(xiàn)象進(jìn)行過大量調(diào)研。一般而言，開發(fā)區(qū)達(dá)到七通一平才能有效招商引資，形成吸引力，而達(dá)到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少還要投資1億～1.5億元。根據(jù)我國開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)到這一要求需要數(shù)萬億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國年固定資產(chǎn)投入額，超過各地現(xiàn)階段承受能力，造成開發(fā)區(qū)建設(shè)停滯，形成大量閑置、擱荒土地。據(jù)國土資源部的統(tǒng)計(jì)，在全國省級以上900多家開發(fā)區(qū)中，國家批準(zhǔn)規(guī)劃了近3000萬畝地，已經(jīng)開發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的13.51％，近2600萬畝土地閑置荒蕪。在閑置和擱荒耕地中，很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭到破壞，已經(jīng)無法重新耕種，造成大量土地資源的浪費(fèi)。另外，各開發(fā)區(qū)為了吸引投資項(xiàng)目，主要競爭手段就是壓低地價(jià)，一些級別較低開發(fā)區(qū)對于級別較高開發(fā)區(qū)的競爭更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機(jī)者腰包。

二、土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲

在征地過程中，國家是買者的壟斷；在供地過程中，國家是賣者的壟斷，缺乏市場機(jī)制，土地價(jià)格發(fā)生嚴(yán)重扭曲。

價(jià)格理應(yīng)受供需雙方的影響，在市場中形成。而我國的征地價(jià)格按土地的原用途確定，加之地方政府對自身利益的追求，征地價(jià)格往往較低，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益，在現(xiàn)實(shí)中也難以實(shí)行。據(jù)了解，一些建設(shè)項(xiàng)目，特別是國家和地方的重點(diǎn)基建項(xiàng)目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價(jià)”的辦法確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如1999年福建省漳浦機(jī)場征地，建設(shè)單位與地方達(dá)成協(xié)議：水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；2001年四川318國道征地，應(yīng)按年產(chǎn)值1014元/畝測算補(bǔ)償，而當(dāng)?shù)卣畢s下文按650元/畝測算。國土資源部對京珠、京福高速等12個國家重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償安置費(fèi)用一般只占工程總投資的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。

供地價(jià)格也以難按市場價(jià)格執(zhí)行。國家——實(shí)際是地方政府憑借壟斷權(quán)，確定土地價(jià)格隨意性大。因?yàn)檎┑啬繕?biāo)的多重性，各地大量采用劃撥方式供地，不愿意用出讓方式供地，即使采用出讓方式供地也往往采用協(xié)議方式，不愿意用市場機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式。據(jù)《審計(jì)署關(guān)于國土專項(xiàng)資金試點(diǎn)審計(jì)情況的報(bào)告》，截至2001年底，鞍山、濟(jì)南、深圳三城市土地資源市場配置率仍很低，對地價(jià)確定的約束不夠。三城市2000年、2001年協(xié)議出讓國有土地的宗數(shù)、面積分別占總宗數(shù)和面積數(shù)的98.97％和96.2％。招標(biāo)拍賣掛牌出讓的不足5％。另有數(shù)字顯示，截至2000年年底，全國總土地出讓量為30萬公頃，僅占城鎮(zhèn)用地總量的5％，在全國范圍內(nèi)有2/3左右的新增土地仍采用行政劃撥手段配置。另外，即使將來采用市場機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓土地，在政府壟斷下，所形成價(jià)格的合理性，還有待于研究。

據(jù)審計(jì)署調(diào)查，低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)、違規(guī)減免地價(jià)在鞍山、濟(jì)南、深圳三城市中有明顯體現(xiàn)。三城市2000年與2001年兩年共違規(guī)減免、低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)26宗，面積127.19公頃(占同期出讓國有土地總面積的2.97％)，減免和低于市價(jià)出讓金額8.39億元。據(jù)一位參與該項(xiàng)審計(jì)的官員透露，審計(jì)署在深圳共抽查了127份協(xié)議出讓合同，涉及總金額48.79億元。其中審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)地價(jià)協(xié)議出讓的合同17份，合同出讓金總額7.7億元，比按公告市場價(jià)計(jì)算的15.22億元低7.52億元。

三、政府職能嚴(yán)重越位

根據(jù)市場失靈理論，政府應(yīng)在以下幾個方面發(fā)揮作用：提供公共物品或服務(wù)；校正外部效應(yīng)；維持有效競爭；調(diào)節(jié)收入分配；穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。政府應(yīng)從具體的市場行為中分離出來。然而在這里，政府的行政職能與市場經(jīng)濟(jì)行為合為一體，政府職能嚴(yán)重越位，容易產(chǎn)生以下問題：

1．政府尋租

目前，分灶吃飯的財(cái)政體制，使地方政府經(jīng)濟(jì)利益獨(dú)立化，地方政府的財(cái)政收入與本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地一般可以獲得更高的收益，保護(hù)耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發(fā)展壯大本地經(jīng)濟(jì)，在與其他地方政府的競爭中吸引更多的資源，不惜以土地為代價(jià)，甚至違法大量征用農(nóng)民的土地，低價(jià)提供給開發(fā)商使用，而把保護(hù)耕地的任務(wù)推給社會，不利于耕地保護(hù)，使整個社會的利益受到損失，而且容易引發(fā)政府的土地違法活動。目前，各地的圈地?zé)岬谋澈笸加姓膮⑴c和支持。

2．政府官員尋租

(1)追求政績。根據(jù)政府失靈理論，我們知道，政府天生具有不講成本的特性，政府行為也缺乏利

潤的含義，他們追求的往往是規(guī)模的最大化。一些政府官員為了顯示政績，片面強(qiáng)調(diào)GDP的增長和地方財(cái)政收入的增加，建造形象工程?，F(xiàn)行的土地征用制度成為他們達(dá)到上述目的重要手段。憑借征地權(quán)，隨意圈占農(nóng)民的土地，或者用于房地產(chǎn)開發(fā)，或用于招商引資，或者用于建造超標(biāo)的寬闊馬路等等，任意扭曲土地的價(jià)格。某市為了吸引工業(yè)投資，狠壓地價(jià)，征用一畝土地的費(fèi)用大概需要5萬元，而工業(yè)用地的地價(jià)才2～3萬元。

(2)追求個人經(jīng)濟(jì)利益，滋生腐敗現(xiàn)象。1993年《深圳法制報(bào)》報(bào)道，僅在1993年上半年，深圳市經(jīng)濟(jì)罪案舉報(bào)中心就收到有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)利用土地出讓之機(jī)進(jìn)行貪污受賄的舉報(bào)36件，涉嫌46人；1996年《深圳法制報(bào)》報(bào)道，湖南省長沙市國土局從局長到下面的干部，就有10名因受賄而受處理；1997年《改革》雜志報(bào)道，在廣西北?！叭Φ剡\(yùn)動”中，貪污受賄人員達(dá)123人，其中廳級干部5人，處級干部20人，涉案金額達(dá)1.1億元人民幣；1998年《中國土地報(bào)》報(bào)道，原廣東省常務(wù)副省長、省人大常委會副主任，，徇兒女親情要地220多公頃，非法獲利2800多萬元。

3．企業(yè)尋租

企業(yè)尋租就是企業(yè)為了獲得盡可能多的價(jià)格低、質(zhì)量優(yōu)的土地所采取的行動。企業(yè)的尋租活動，不但會扭曲土地資源的配置，而且會損害分散的消費(fèi)者、尋租行為的失敗者以及沒有進(jìn)行尋租的企業(yè)的利益。對消費(fèi)者來說，尋租企業(yè)會把其尋租成本加入產(chǎn)品成本中，從而強(qiáng)加給消費(fèi)者；對于其他企業(yè)來講，他們?yōu)榱藦恼种蝎@得更優(yōu)惠的土地，必然會開展尋租競爭，引發(fā)第三方資源配置的扭曲。

四、管理缺乏科學(xué)性

1．管理模式倒置

征地的審批權(quán)在中央政府和省級政府，征地量大，審批人員不可能到實(shí)地進(jìn)行審核，往往依賴報(bào)件進(jìn)行審批，審批流于形式；具體的操作和監(jiān)督在地方各級政府，不利于調(diào)動地方對違規(guī)占地的監(jiān)督積極性，管理模式倒置。同時，這種模式也不利于被征土地的及時審批。在現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府違法先提供土地建設(shè)用地使用權(quán)，后辦理土地征用審批手續(xù)。征地審批不及時是造成上述現(xiàn)象發(fā)生的原因之一。

2．職能交叉重復(fù)，權(quán)力分配不合理

土地利用的規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批，征地的審批，土地利用計(jì)劃等職能交叉重復(fù)，而且審批權(quán)都集中在中央和省級土地管理機(jī)關(guān)，權(quán)力分配不合理，不利于地(市)和縣級土地管理機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮。土地利用規(guī)劃和土地利用計(jì)劃是宏觀管理土地的主要手段，其審批權(quán)可以放到中央和省一級的土地管理部門；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須符合規(guī)劃和計(jì)劃的要求，其審批權(quán)可以放在低一級的土地管理機(jī)關(guān)——地市級土地管理機(jī)關(guān)；征地的審批是較具體的行政行為，可由縣級土地管理機(jī)關(guān)行使。這樣合理劃分土地利用規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地的作用及其審批權(quán)，有利于充分發(fā)揮各級土地管理機(jī)關(guān)的作用。

3．交易費(fèi)用高

所有征用土地的報(bào)批要到中央和省級土管部門；涉及農(nóng)用地的要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，征地審批手續(xù)；土地征用后，還要通過土地出讓、租賃、作價(jià)入股或者劃撥等方式才能提供給土地使用者使用。在這個過程中不僅程序多手續(xù)繁瑣而且浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。

篇（6）

一、主要國家征地制度介紹

雖然各國的征地制度不盡相同，但就其核心內(nèi)容而言，大多包含征地目的、征地程序、征地標(biāo)準(zhǔn)以及征地補(bǔ)償費(fèi)等幾個方面。

（一）英國征地制度

在英國，土地征用被稱為“強(qiáng)制購買”。英國《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā芬?guī)定，土地征用必須符合公共利益需要，并且征地部門必須證明該項(xiàng)目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”。英國的征地主體是英國的法定機(jī)構(gòu)，如政府機(jī)關(guān)以及自來水等公用設(shè)施單位，征地程序主要包含四個階段：申請，核準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)淖h定或裁決，讓與合同的訂立與補(bǔ)償?shù)慕o付。

關(guān)于土地征用補(bǔ)償，英國作了較為詳盡的規(guī)定，包括土地征用補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期以及補(bǔ)償支付與安置的處理等。

英國法律規(guī)定，土地征用補(bǔ)償原則有五條，一是土地征用的補(bǔ)償以市場價(jià)為基礎(chǔ)；二是補(bǔ)償以相等為原則，損害以恢復(fù)原狀為原則；三是不因被征土地的特殊用途而給當(dāng)事人以價(jià)格補(bǔ)貼；四是如果土地的使用出現(xiàn)違反公眾利益或違法的情形時，發(fā)生的收益在征購中不予考慮；五是，在特殊情況下，土地裁判所不考慮市場的價(jià)格，而是“重置等價(jià)”；六是，考慮打攪補(bǔ)償。

至于土地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則是以被征用土地所有權(quán)人在市場上的出售價(jià)格為準(zhǔn)。由于取得土地可能是經(jīng)過通知的幾個月之后，如果地價(jià)上漲，征用補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期問題變得十分重要。英國的估價(jià)準(zhǔn)則中規(guī)定，如果當(dāng)時是統(tǒng)一協(xié)商確定補(bǔ)償金額，那么以通知之日開始算估價(jià)日期；如果補(bǔ)償爭議上訴，則以土地裁判所聽證的最后一日開始算作估價(jià)日期。

土地征用補(bǔ)償費(fèi)的內(nèi)容有：其一，土地及建筑物的補(bǔ)償，以公開市場土地價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)；其二，殘余地分割或損害補(bǔ)償，以市場貶值價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)；其三，租賃權(quán)損失補(bǔ)償，指契約未到期的價(jià)值及因征用而引起的損害；其四，遷移費(fèi)、經(jīng)營損失等干擾的補(bǔ)償；其五，其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償，如律師或?qū)＜业馁M(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)用等。

（二）美國征地制度

在美國，土地征用被稱為“最高土地權(quán)的行使”，很多法律對土地征用都有明確的規(guī)定，如《美國憲法》、《美國聯(lián)邦土地政策管理法》等。聯(lián)邦憲法規(guī)定：“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！笨梢?，美國對于土地征用是有比較嚴(yán)格的要件規(guī)定，包括正當(dāng)?shù)姆沙绦?、有合理的補(bǔ)償和必須滿足公共使用。

由于美國是一個以土地私有為核心的國家，因此其土地征用實(shí)際上是一種買地行為。美國征地制度的主體除了政府外，從事公益事業(yè)建設(shè)和經(jīng)營的法人組織也可以根據(jù)其目的征用一定的土地。美國聯(lián)邦法律規(guī)定，政府擁有的土地只能用于政府辦公用房、公立大學(xué)、公辦實(shí)驗(yàn)農(nóng)場、公園、道路、車站、軍用設(shè)施等。如果政府要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展時，只要理由證據(jù)充分是可以強(qiáng)制收買私有土地的，土地價(jià)格按當(dāng)時市場價(jià)格計(jì)算。

美國征地程序?yàn)椋菏紫?，由具有資格的正式審核員審查，審核員在征得土地所有者同意后，實(shí)地調(diào)查、匯總，向負(fù)責(zé)征地的機(jī)構(gòu)提交審核報(bào)告；其次，高級審核員進(jìn)一步研究能否同意審核員提交的審核報(bào)告中的補(bǔ)償價(jià)格；最后，由征地機(jī)構(gòu)向土地所有者報(bào)價(jià)若價(jià)格不合則進(jìn)行談判，直至采取強(qiáng)制征用。

美國土地征用補(bǔ)償是賠償土地所有者的公平市場價(jià)格，這種補(bǔ)償制度充分考慮了土地所有者的利益，不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價(jià)值，而且補(bǔ)償了其可能預(yù)期的未來價(jià)值，同時對由于征地給鄰近土地造成的損失也進(jìn)行了補(bǔ)償。

（三）日本征地制度

日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業(yè)是屬于可征用土地的范圍，包括建設(shè)公園、修建公路鐵路、港灣河道建設(shè)、修建學(xué)校社會福利設(shè)施等。公共利益界定十分具體、明確。

日本征地程序一般包括六個環(huán)節(jié)：申請征地，登記土地以及建筑物，達(dá)成征購協(xié)議，由征用委員會進(jìn)行裁定，讓地裁定，六是征用終結(jié)。日本的土地征用補(bǔ)償主要分為五種：第一，征用損失補(bǔ)償，即為按照因公共事業(yè)需要而被征用的私有財(cái)產(chǎn)的市場價(jià)格給予賠償；第二，即為賠償所有者因?yàn)楸徽鞯厮斐傻膿p失，主要是對土地附屬物的賠償；第三，殘地補(bǔ)償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價(jià)格下跌，以及其它殘地的損失時，必須對其損失進(jìn)行賠償；第四，離職者賠償，即對土地權(quán)利者的雇傭人員因土地被征用而造成失業(yè)時發(fā)生的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；第五，事業(yè)損失賠償，即是對在建設(shè)過程中由于導(dǎo)致噪音、污水等而造成的損失，進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。此外，日本政府為使失地農(nóng)民獲得適應(yīng)新的工作環(huán)境和勞動技能在農(nóng)村推行了一套職業(yè)訓(xùn)練制度，提供學(xué)習(xí)機(jī)會和相關(guān)職業(yè)技能訓(xùn)練。

二、國外征地制度的主要特點(diǎn)

以上所選幾個國家對我國來說極具代表性，很值得借鑒。歐洲的英國以及北美的美國是當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國家的主要代表，這兩個國家的土地征用制度經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，已基本趨于成熟；日本國則與我國同屬于亞洲國家，因此，日本的土地征用制度對我國來說具有重要的借鑒意義。從以上對這些國家征地制度的簡要介紹中，可以粗略的認(rèn)識國外征地制度在保護(hù)被征地方權(quán)益方面的一些主要特點(diǎn)。

（一）清晰的土地產(chǎn)權(quán)

西方大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都以土地私有制為主，土地屬于個人所有，土地產(chǎn)權(quán)安排清晰，征地主體及客體都比較明確，同時國家的法律也強(qiáng)調(diào)對個人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，例如法國的《人權(quán)宣言》指出，“財(cái)產(chǎn)權(quán)是不可侵犯的神圣權(quán)利”；美國聯(lián)邦憲法也規(guī)定，“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”，在征用土地的時候，政府必須要尊重個人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。明晰的產(chǎn)權(quán)是市場交易的基礎(chǔ)，在清晰的產(chǎn)權(quán)安排下，一方面政府可以運(yùn)用市場規(guī)律較為順利的實(shí)施土地征用，另一方面也使得被征地主體有了維護(hù)自身利益的基礎(chǔ)。

（二）明確的征地范圍

各國的征地制度在界定征地范圍時，不約而同的提到了只有為了公共利益才可以征用土地。從以上幾個國家的經(jīng)驗(yàn)來看，公共利益的界定大體可分為三種方式：其一，列舉兼概括式，代表性國家有日本等。這一方式嚴(yán)格限定“公共利益”的范圍，公共利益的界定十分具體、明確；其二，嚴(yán)格論證式，代表性國家有美國、英國。例如英國，在征地前要確認(rèn)征用的土地是否適用《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā?，而確認(rèn)適用該法的門檻很高，征地方必須證明該項(xiàng)目是一個令人信服的符合公眾利益的案例；其三，概括式列舉，代表性國家有德國和法國。這一方式雖然沒有象第一種方式那樣詳細(xì)規(guī)定了“公共利益”的范圍，但通過其他方面的規(guī)定來保證土地征用公共利益的實(shí)現(xiàn)。

西方發(fā)達(dá)國家在界定征地范圍時，對于“公共利益”的范圍作了極為嚴(yán)格的限制，這是防止征地權(quán)濫用、行政權(quán)力侵犯個人權(quán)利的有效保證。

（三）科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征用制度是一種強(qiáng)制性的制度，它給原土地所有人造成了事實(shí)上的損害，這是公權(quán)對私權(quán)的侵害，必須進(jìn)行補(bǔ)償，任何國家都規(guī)定了補(bǔ)償制度。而能否科學(xué)合理地確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，是一個國家或地區(qū)征地制度發(fā)展完善與否的重要體現(xiàn)。

西方發(fā)達(dá)國家在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時大多按公平市場價(jià)格定價(jià)，即是以被征土地征用時在公開市場上能得到的公平市場價(jià)格為計(jì)算依據(jù)，它可使買賣雙方都愿意接受。在認(rèn)定征地補(bǔ)償內(nèi)容時，或遵循完全補(bǔ)償原則，或遵循不完全補(bǔ)償原則，或遵循相當(dāng)補(bǔ)償原則。一般情況下，本著法律對財(cái)產(chǎn)權(quán)和平等原則的保障，對特別的財(cái)產(chǎn)征用侵害給予完全補(bǔ)償，對特殊情況可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償。從各國的發(fā)展趨勢來看，土地征用補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)均呈現(xiàn)日漸放寬之勢，往往對被征用主體所遭受的損失給予更充分、更完全的補(bǔ)償，而這種合理、充分、完全的補(bǔ)償是保護(hù)被征地主體利益的關(guān)鍵。

（四）完善公開的征地程序

總體來看，國外較為完善的征地程序一般包括了征地申請、審查、批準(zhǔn)、征地公告等環(huán)節(jié)，被征地人參與征地過程的程序、發(fā)生爭議時申訴和仲裁的程序，以及如何進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)某绦颉１M管各國征地程序的側(cè)重點(diǎn)不同，但都強(qiáng)調(diào)整個征地程序的公眾參與、過程公開。由于有一整套完善的征地程序，同時在這一過程中強(qiáng)調(diào)公眾參與、過程公開，因此在公眾的監(jiān)督下，土地征用的公共目的以及被征地主體的利益得到了較為有效的維護(hù)。

三、對中國征地制度的政策建議

通過對歐洲的英國、北美洲的美國、亞洲的日本的土地征用制度進(jìn)行比較分析，可以發(fā)現(xiàn)：土地產(chǎn)權(quán)的明晰性，土地征用目的的公共利益性，征地標(biāo)準(zhǔn)的市場定價(jià)和補(bǔ)償范圍的較為寬泛，體現(xiàn)公正、公平、公開的征地程序以及完善的申訴程序，是這些國家土地征用制度得以成功的關(guān)鍵因素。這種征地制度安排背后的深層指導(dǎo)思想在于對個人財(cái)產(chǎn)權(quán)的充分尊重。這樣的征地制度安排既有效地保護(hù)了被征地主體土地權(quán)益，又保證了土地征用的權(quán)威性和公平性。而我國現(xiàn)行的土地征用制度存在土地產(chǎn)權(quán)不明、征用目的界定不清、征地范圍過大、征地補(bǔ)償范圍小標(biāo)準(zhǔn)低、征地過程缺乏公開透明等缺陷，并產(chǎn)生極大的社會矛盾。我們可以從這幾個方面來逐步改善我國的土地征用制度。

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)界定

中國可以借鑒英國、美國、日本的經(jīng)驗(yàn)，一方面減少土地產(chǎn)權(quán)的層級和中間環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬；另一方面，可以在將要被征收的土地范圍內(nèi)整合土地產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行適度的土地私有化改革，強(qiáng)化農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步將其物權(quán)化，明確土地征用中農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位，充分尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益，在土地產(chǎn)權(quán)制度安排上為農(nóng)民有效保護(hù)自己的土地權(quán)益提供制度保障。這不僅不影響中國土地集體所有的主體結(jié)構(gòu)，還能有效地解決因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明造成的征地糾紛，更好地保護(hù)農(nóng)民利益和維護(hù)社會穩(wěn)定。

（二）合理界定“公共利益”的范圍

一方面，我們可以從立法的角度加強(qiáng)對“公共利益”的界定。在我國的《憲法》和《土地管理法》中都規(guī)定了“國家對公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并予以補(bǔ)償”。但是法律卻沒有對于哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益”加以明確界定，因此對我國的土地征用立法應(yīng)進(jìn)行完善我們可以借鑒日本、韓國的經(jīng)驗(yàn)，對“公共利益”運(yùn)用列舉兼概括方法進(jìn)行法律界定，明確哪些項(xiàng)目是符合“公共利益”的要求。

另一方面，規(guī)范征地補(bǔ)償程序。法律應(yīng)保護(hù)被征地者的知情權(quán)、參與權(quán)以及上訴權(quán)等。對于知情權(quán)，只有為公益事業(yè)的目的，政府才有權(quán)征用土地，且必須公開聲明和通知被征地人及利益相關(guān)人員。對于參與權(quán)，征地過程中，對于地價(jià)評估由獨(dú)立第三方資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估，或者由相關(guān)法律規(guī)定按征地時市場價(jià)計(jì)算，對于評估價(jià)不滿的被征地人也可以提交自己的評估報(bào)告，由法院進(jìn)行裁決，政府按照法院裁決依法征地。這是為了形成良性的公眾參與機(jī)制，提高土地征用過程中農(nóng)民的決策參與度，從根本上約束政府可能的擴(kuò)張征地范圍的沖動。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場化改革

目前施行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是與市場無關(guān)的政策性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅完全偏離了土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和農(nóng)民預(yù)期，也造成了人為的不公平和不穩(wěn)定因素。這就需要我們借鑒發(fā)達(dá)國家比較完善的征地補(bǔ)償制度，進(jìn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場化改革。

另外，我們還應(yīng)要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，對于為了公共目的的公益性用地應(yīng)該站在被征地農(nóng)民的立場給予市價(jià)補(bǔ)償，并且擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，最大限度的保證農(nóng)民失地后生活水平不會下降，這是關(guān)系到社會公平的一個問題；對于經(jīng)營性用地可以直接從市場取得，不再納入征地范圍，這是遵從了土地征用的公共利益使用原則，另外還可以有效地遏制征地權(quán)濫用的現(xiàn)象，壓縮了地方政府“土地財(cái)政”現(xiàn)象的空間，既保證了農(nóng)民利益，又維護(hù)了社會穩(wěn)定。

（四）建立獨(dú)立、專業(yè)的土地仲裁糾紛機(jī)構(gòu)

針對補(bǔ)償糾紛問題，世界上許多國家和地區(qū)，除了土地政策、咨詢、執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)立意外，還會專門設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)來裁決征地主體與土地所有權(quán)人之間的爭議問題。但是在我國的《土地管理法實(shí)施條例》中，如果對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上的地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成則由批準(zhǔn)征用土地的政府進(jìn)行裁決。同時征地補(bǔ)償、安置爭議不對征用土地方案的實(shí)施有任何影響?？梢?，我國政府既是土地征用的主體，也是土地征用補(bǔ)償糾紛的裁判員，缺少一個裁決爭議、矯正雙方行為的專門機(jī)構(gòu)。因此，我國也應(yīng)將解決土地糾紛納入法律程序，并且建立獨(dú)立、專業(yè)的仲裁機(jī)構(gòu)解決土地糾紛爭議。（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]肖屹，許恒周，郭玉燕.國外征地制度的特點(diǎn)及對我國征地制度改革的啟示[J]；新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，2007（9）：64-70.

[2]楊忠醐.中英土地征用制度比較研究[J].調(diào)查與研究，2013：25-26.

[3]歐世建，蔣鳳誠.美國的土地征用制度及其對我國的啟示[J].法制與社會，2006（10）：103-104.

[4]王翔，楊玉明.日韓兩國土地征用制度及對我國的啟示[J].法制與社會，2014（2）：32-33.

[5]陳旭.中國目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度研究[D].吉林：吉林大學(xué)學(xué)院，2013：25.

[6]楊愛文.美英日三國土地征用制度的啟示[J].生產(chǎn)力研究，2006（12）：170-171，186.

[7]岳紅強(qiáng).私法理念下我國土地征收補(bǔ)償制度之完善――以國外土地征收補(bǔ)償制度借鑒為視角[N].河南大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（3）：41-47.

[8][英]威廉?韋德著，徐炳等譯.行政法[M].中國大百科全書出版社，1997（93）.

[9]柴方勝.國外征地制度對我國的借鑒[N].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（2）：101-103.

篇（7）

現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，嚴(yán)重?fù)p害了集體和農(nóng)民利益。

與農(nóng)民從土地上取得的收入相比，集體和農(nóng)民所得的征地補(bǔ)償偏低

根據(jù)我國農(nóng)村和城市郊區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)特征．南方農(nóng)作物主要為早稻和晚稻，北方主要為小麥和玉米，大中城市郊區(qū)主要以蔬菜為主。2001年－2003年，南方早稻和晚稻每公頃平均年產(chǎn)值為1.25萬元，北方小麥和玉米每公頃平均年產(chǎn)值為1.04萬元，大中城市郊區(qū)蔬菜每公頃平均年產(chǎn)值為3.89萬元。按照最高標(biāo)準(zhǔn)30倍補(bǔ)償，南方每公頃耕地的最高補(bǔ)償為36.9萬元，北方每公頃耕地的最高補(bǔ)償為31.2萬元，大中城市郊區(qū)每公頃耕地的最高補(bǔ)償為116.7萬元。2004年全國農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出2185元，按最高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，南方地區(qū)集體和農(nóng)民所得補(bǔ)償(人均耕地按0.14公頃計(jì)算)僅夠農(nóng)民23年生活費(fèi)用，北方地區(qū)的補(bǔ)償還不夠20年生活費(fèi)用。在實(shí)際征地時，通常不按最高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，大中城市郊區(qū)也仍然以價(jià)值較低的糧食作物產(chǎn)值作為補(bǔ)償依據(jù)。所以，我國目前的征地補(bǔ)償嚴(yán)重偏低。根據(jù)前面計(jì)算，只有將征地補(bǔ)償由現(xiàn)在的30倍提高到45－54倍(南方地區(qū)為45倍，北方地區(qū)為54倍)，才能保證集體和農(nóng)民征地前后收入水平基本持平。

與政府取得的土地出讓收益比，集體和農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償?shù)?/p>

在傳統(tǒng)行政劃撥體制下，國有建設(shè)用地由用地單位無償使用，政府并沒有從土地征用中獲得多少收益。自上世紀(jì)90年代初起，我國開始城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革，改無償使用為有償使用，行政劃撥土地比例不斷減少，以出讓、租賃等方式有償使用的土地比例不斷增加，政府從土地出讓和租賃中獲取巨額收益。1995年全國土地出讓金純收入為174億元，到2005年土地出讓金純收入增長到2184億元，增長了11.5倍。

1995年全國每公頃土地出讓金收入為77.2萬元，其中每公頃征地費(fèi)18.9萬元、開發(fā)費(fèi)11.1萬元、出讓金純收益40.4萬元、其他稅費(fèi)收入6.8萬元?？鄢_發(fā)費(fèi)用后，每公頃土地收益66.1萬元，其中政府收入的出讓金純收益和其他稅費(fèi)占71.4％，集體和農(nóng)民個人占28.6％，政府與集體和農(nóng)民的土地收益比為2.5:1。如果剔除青苗及附著物補(bǔ)償，集體和農(nóng)民的土地權(quán)屬收益還會稍低一點(diǎn)。

到2005年每公頃土地出讓金收入為355.3萬元、出讓金純收益為131.9萬元。與1995年相比，每公頃土地出讓金和出讓金純收益分別增長了3.6倍和2.5倍，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高限額卻僅提高了1.5倍，即由20倍提高到30倍。假設(shè)2005年每公頃土地補(bǔ)償為1995年的1.5倍，再假設(shè)其他稅費(fèi)不變，則2005年每公頃土地純收益為167.1萬元，其中政府收入的出讓金純收益與稅費(fèi)為138.7萬元，占83％；集體和農(nóng)民收入28.4萬元，占17％，政府與集體和農(nóng)民個人的收益比為4.8:1。假設(shè)土地開發(fā)費(fèi)用與土地出讓金同比例(4.6倍)增長，2005年每公頃土地開發(fā)費(fèi)用應(yīng)為51.1萬元。于是，政府、集體和農(nóng)民從每公頃土地中獲得的純收益為304.2萬元，其中集體和農(nóng)民的征地補(bǔ)償為28.4萬元，政府的土地出讓純收益(出讓金純收益與稅費(fèi)之和)為275.8萬元，政府與集體和農(nóng)民的收益比為9.7:1。中央政府于1999年提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，集體和農(nóng)民的土地權(quán)屬所得絕對數(shù)有所增加，但與政府取得的收益比，集體和農(nóng)民的土地權(quán)屬所得反而下降了，這是近十年征地糾紛不斷增加的根本原因。

與征用耕地相比，政府從征用非耕地中獲取的收益比例更高，主要原因在于：非耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其中集體建設(shè)用地和未利用土地的補(bǔ)償最低，而這些土地在轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后，卻以同樣價(jià)格出讓。

改革土地征用制度，保護(hù)集體和農(nóng)民利益

政府為公共利益動用土地征用權(quán)，已成為國際慣例，主要區(qū)別在于征地范圍和征地價(jià)格不同。我國農(nóng)村集體土地征用制度改革，有兩種方案可供選擇。第一種選擇，即維持現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地征用制度不變，提高補(bǔ)償水平。第二種選擇，即公益性建設(shè)用地由國家征用，并提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；商業(yè)性建設(shè)用地由國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同供給，并合理分配增值收益。顯然，第二種改革方案的難度與艱巨性大于第一種改革方案，但它更符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，更符合《物權(quán)法》提出的平等保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)和集體財(cái)產(chǎn)的原則，更有利于保護(hù)土地所有者的利益。

界定公共利益界限，明確征地范圍

一方面，我國法律規(guī)定：為了公共利益，國家可依法征用農(nóng)村集體土地。另一方面，法律又規(guī)定：任何單位和個人使用建設(shè)用地，必須申請使用國有土地，農(nóng)村集體土地只有通過征用后，才能轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。也就是說，不管是公益性目的，還是商業(yè)性目的，都必須先征為國有。法律條款，前后矛盾。由于未能明確界定公共利益范圍，各級政府都以公共利益為名，征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地。我們可以先把用于工商用途的土地，排除在政府強(qiáng)制性征地范圍之外。有些項(xiàng)目，比如修建高速公路，可以通過收取過路費(fèi)，將開發(fā)費(fèi)用收回，甚至還可能盈利，也不應(yīng)宜列為公益性項(xiàng)目。

篇（8）

1.政府征地?cái)U(kuò)張以及低價(jià)征用的行為偏好

近年來，地方政府常常出現(xiàn)違背公共目的、多征土地的行為偏好。在東部沿海省份，每個省的年均建設(shè)用地量都高達(dá)40萬畝至50萬畝，征用土地占建設(shè)用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。盡管土地作為稀缺資源，尤其是對于依靠土地生存的農(nóng)民來說更是意義重大，然而，政府在征用土地的過程中，往往忽視農(nóng)民的利益，存在著壓低土地補(bǔ)償?shù)男袨槠?。通過低補(bǔ)償征地，政府可以低成本地取得建設(shè)用地，還可以獲得征用后再出讓的高收益。據(jù)有關(guān)資料顯示，2002年，全國土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農(nóng)民的補(bǔ)償通常每畝只有1.5萬～3.5萬元。低價(jià)補(bǔ)償又反過來加劇了城市用地的外延式擴(kuò)張、農(nóng)地的非農(nóng)化，并由此帶來失地農(nóng)民就業(yè)、社會保障等一系列社會問題。

2.土地征用過程中政府“創(chuàng)租”與“抽租”行為

現(xiàn)行的土地市場政策嚴(yán)格禁止土地所有權(quán)市場的發(fā)育，政府壟斷一級土地市場。在信息不對稱情況下，政府通過土地征用權(quán)的動用和行使，在征地與供地之間制造了一個租金空間。一些政府官員以權(quán)力設(shè)租，這些租金則成為不同利益集團(tuán)博奕和追逐的目標(biāo)，誘使私人企業(yè)向他們行使賄賂作為得到這種租金的條件。而政府也擁有自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，在利益集團(tuán)尋租的過程中，迫使企業(yè)割舍一部分既得利益與政府官員分享。創(chuàng)租與抽租行為，使得政府和開發(fā)商常常能夠達(dá)成共謀，行賄和腐敗在此過程中滋生，地方政府以“公用”的名義向農(nóng)民征用土地，轉(zhuǎn)而又以低于市場價(jià)格的價(jià)格將土地轉(zhuǎn)買給開發(fā)商。尋租行為可以降低單個土地資源使用者的交易成本，但普遍的尋租卻會造成無序競爭，增加社會的交易成本總量，降低經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。獲得權(quán)力租金，這已成為刺激農(nóng)地非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)動力。

3.規(guī)避、違反國家法律的行為

在征地過程中，為達(dá)到多征地的目的，地方政府采用各種方法規(guī)避法律規(guī)定。如在我國《土地管理法》第45條中規(guī)定：征收基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的由國務(wù)院批準(zhǔn)。一些地方政府官員就采取“化整為零”的手法，多次征地，并且每次征地不超過35公頃的做法，實(shí)現(xiàn)大面積征地而規(guī)避國務(wù)院批準(zhǔn)的程序。另外，還存在著許多違反土地管理法律的行為，如違反合理的審批程序，越權(quán)審批或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的行為；違反合理的土地征用程序，剝奪農(nóng)村集體和農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)等。這些行為極大地?fù)p壞了政府的形象，同時也造成國家和農(nóng)民個體的損失。

二、我國土地征用中政府行為偏離的因素分析

1.“經(jīng)濟(jì)人”角色下的利益驅(qū)動

公共選擇理論認(rèn)為，政府官員不是傳統(tǒng)理論所假定的公正無私的“道德人”，也是追求自身利益最大化的理性“經(jīng)濟(jì)人”，在追求地位、權(quán)力、金錢、職位的過程中，其行為并不必然最大限度地追求社會利益。經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，為我們分析政府在征地過程中的行為分析提供了更為現(xiàn)實(shí)的視角。

我國實(shí)行了財(cái)政分權(quán)制度改革后，各級政府有了各自的財(cái)產(chǎn)和收益，如何實(shí)現(xiàn)這些財(cái)產(chǎn)收益的最大化就成為了地方政府重要的行為動機(jī)，而運(yùn)用土地征用權(quán)是最為直

接有效的方法。通過土地非農(nóng)化，大量攫取土地資本增殖收益；同時，通過城市擴(kuò)張所引發(fā)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展開辟稅源，也增加了政府的收入。在東部一些發(fā)達(dá)縣、市，由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收是地方稅收中增幅最大的兩大產(chǎn)業(yè)，增幅高達(dá)50%至100%，這兩項(xiàng)稅收占到了地方稅收的37%以上。

另外，作為追求自身效用最大化的政府官員，除了追尋征地過程中的租金外，政績、職務(wù)的升遷等也是滿足其效用的重要組成部分。而我國以GDP、引資額和財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對政府官員進(jìn)行考評的制度安排，又使得其為了追求執(zhí)政期間的政績，一方面，為吸引外資把土地廉價(jià)征用后，出讓或者以其他方式把土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給外商投資者，造成土地征而不用、利用效率低；另一方面，在經(jīng)濟(jì)增長與資源的保護(hù)利用發(fā)生矛盾時，政府官員優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)增長，忽視對土地資源的保護(hù)，造成資源浪費(fèi)，環(huán)境污染等問題。

2.政府行使土地征用權(quán)力的制度激勵

我國有關(guān)土地征用的制度安排客觀上形成了對政府征用土地行為偏好的諸多激勵。

首先，我國法律規(guī)定城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)地非農(nóng)化的主要途徑是國家首先征用農(nóng)村集體所有的土地，將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有。政府作為行使土地征用權(quán)力的代表，事實(shí)上壟斷了土地資源的供給，形成了權(quán)力租金的巨大空間，刺激了政府及相關(guān)利益集團(tuán)的尋租行為。用行政手段改變產(chǎn)權(quán)，誘使有關(guān)的個人和利益團(tuán)體爭相影響政府決策，從而也造成了社會資源的浪費(fèi)。

其次，1999年，新的《土地管理法》頒布以后，為了加強(qiáng)耕地保護(hù)，實(shí)行用途管制，將土地審批權(quán)收歸國務(wù)院和省兩級政府，由國土部門代表政府直接去征地，用地單位和農(nóng)民不再直接就土地出讓價(jià)格進(jìn)行協(xié)商，對于土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，政府有單獨(dú)決定的權(quán)力，這樣的制度安排使得政府擁有低價(jià)征用、獲取更多租金的權(quán)力和動力。

第三，我國的《土地管理法》中規(guī)定，國家對土地進(jìn)行征用時按照被征用土地的原用途即農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途給予補(bǔ)償，并同時規(guī)定政府可以把征得的土地按照市值把土地批租出去。按原有用途低價(jià)補(bǔ)償再把征得的土地按市值批租，巨大的差價(jià)就成為了誘導(dǎo)政府進(jìn)行土地征用擴(kuò)張的重要因素，尤其是1994年后土地出讓金不再上繳中央財(cái)政，其收入更成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源。一個組織的經(jīng)費(fèi)來源方式(路徑)在很大程度上影響甚至決定著這個組織的行為。不是靠財(cái)政而是靠“以地生財(cái)”支持政府工作和政績需求，以地生財(cái)和招商引資就成為地方政府最重要的工作。

3.地方政府土地征用約束機(jī)制的不完善性

我國法律規(guī)定地方政府在征用土地時必須為了公共利益的需要才是合法的，否則就是違法操作。然而，在現(xiàn)實(shí)中，這種約束機(jī)制難以奏效，約束不了地方政府在征地過程中的自利行為。因?yàn)榉扇狈怖娣秶拿鞔_界定，從而很難分清政府在征用土地時是為了公共利益的需要，還是非公共利益的需要。

我國的《行政訴訟法》也不能處理政府在土地征用過程中的抽象行政行為，司法的有限作用，更是使得監(jiān)督機(jī)制缺失，弱化了對地方政府行為的約束，降低了政府官員違法征地的機(jī)會成本。另外，土地征用的雙方，一方是擁有公權(quán)力的政府，另一方是掌握資源與信息較少的農(nóng)民，在談判中，農(nóng)民根本不具有與地方政府相等的談判地位。在信息不對稱的情況下，監(jiān)督政府部門完全按照有關(guān)土地的法律法規(guī)作為，這需要花費(fèi)極高的監(jiān)督成本，而這對于農(nóng)民或者公眾來說都是難以承受的，也是個體不愿承受的。正如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃格森特所說：“在其它條件相同情況下，社會集團(tuán)的政治實(shí)力直接與它們的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相關(guān)；其次較大的集團(tuán)集體行動的成本較高，尤其是當(dāng)其成員分布的地理區(qū)域差別較大時。”因此，

由于農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、獲取信息的高昂成本以及集體行動的搭便車問題，農(nóng)民即使利益受損，也難以發(fā)揮監(jiān)督約束政府行為的作用，導(dǎo)致在土地征用過程中，政府部門不履行公示程序、暗箱操作以及與利益集團(tuán)的共謀等行為，在缺乏監(jiān)督機(jī)制下極易發(fā)生。

由此可見，一方面，由于地方政府存在著利用土地征用中的利益驅(qū)動；另一方面，我國土地征用制度安排賦予政府的權(quán)力，事實(shí)上給予了政府以權(quán)設(shè)租的空間，同時，這種制度安排又缺乏對地方政府征地行為的制度性約束，因此，政府在征地過程中常常出現(xiàn)并非按照社會福利最大化目標(biāo)的偏離行為。

三、激勵與約束政府行為的制度創(chuàng)新

在現(xiàn)行的土地征用制度安排下，政府存在著偏離公共利益原則行為的內(nèi)在與外在驅(qū)動，要減少這種政府的失效行為、規(guī)范政府在征地過程中的以自身利益為導(dǎo)向的行為偏好和減少以權(quán)設(shè)租等行為，有必要改革原有的制度安排，進(jìn)行制度創(chuàng)新。

1.建立政府對土地市場權(quán)限的制度約束

一是將政府土地征用權(quán)限定在可操作的范圍內(nèi)，減少政府土地征用的自由裁量權(quán)。如對行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定，預(yù)防以公共利益目的為名進(jìn)行營利性目的的劃撥用地。二是政府負(fù)責(zé)土地利用的總體規(guī)劃，對于以贏利為目的的經(jīng)營性項(xiàng)目用地要打破政府壟斷，利用市場機(jī)制來配置土地資源，允許農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場，并在提高土地資源利用效率的同時，保障農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)不受侵犯。

2.改革政府官員的考核制度，建立相應(yīng)的利益激勵機(jī)制

篇（9）

土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，是人類賴以生存和發(fā)展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關(guān)涉到社會的安寧和發(fā)展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關(guān)。在當(dāng)下，隨著我國城市化步伐的大大加快，城市向郊區(qū)迅速擴(kuò)張，以及各地掀起了建設(shè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的熱潮，農(nóng)民的土地被大量征用，出現(xiàn)了大量的種地?zé)o土地、進(jìn)城無工作、拆遷無家園、“非農(nóng)”無保障、告狀無門路的“五無農(nóng)民”群體[1]。從而引發(fā)了大量和上訪事件。一組國土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問題的占接待部門受理總量的73%。其中40%的上訪訴說的是征地糾紛問題，這其中87%是征地補(bǔ)償安置問題，而在反映征地問題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償問題是導(dǎo)致政府和農(nóng)民關(guān)系緊張的關(guān)鍵問題。這一問題不僅關(guān)涉到政府的公信力以及農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)，而且也關(guān)系到我國社會主義和諧社會的建設(shè)。黨的十六屆四中全會指出“要適應(yīng)我國社會的深刻變化，把和諧社會的建設(shè)擺在重要位置”。但是農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠硎沟霉怖婧退饺死嫖茨艿玫接行У膮f(xié)調(diào)，農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)未能得到有效保障。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠沓蔀樽璧K農(nóng)村和諧社會實(shí)現(xiàn)的一大障礙。

一、征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)和補(bǔ)償原則

所謂農(nóng)地征用補(bǔ)償是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人補(bǔ)償后，強(qiáng)制性的變更農(nóng)村土地所有權(quán)或使用權(quán)的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，而征收是指所有權(quán)的變更。而且我國2004年的憲法修正案也明確了這一點(diǎn)。但是在以往的法制實(shí)踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內(nèi)涵既包括所有權(quán)也包括使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權(quán)益，而且是對人賴以生存和發(fā)展的最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)的克減。那么實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對的一個問題。在強(qiáng)調(diào)“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的權(quán)利本位時代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)義務(wù)性的社會本位時代的到來，基于公共利益的需要而對私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認(rèn)為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)?，不承認(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲。所以，在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易或社會利益的權(quán)衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對于個人因?yàn)楣怖嫠馐艿膿p失必須給予補(bǔ)償。圍繞土地征用補(bǔ)償問題，形成了眾多的學(xué)說，通過分析這些學(xué)說，可以把握征地補(bǔ)償合理性的依據(jù)。

（一）農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)

1、既得權(quán)說。此說以自然法思想作為基礎(chǔ)認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是人民的天賦人權(quán)，是合法取得的既得權(quán)，因此應(yīng)該得到絕對的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經(jīng)濟(jì)上的特別損失，也應(yīng)當(dāng)基于公平的原則給予補(bǔ)償。

2、恩惠說。此說強(qiáng)調(diào)絕對的國家權(quán)力，認(rèn)為土地征用權(quán)是國家與生俱來的權(quán)力，主張公益至上和法律萬能。此說認(rèn)為個人沒有與國家相對抗的理由，甚至完全否認(rèn)國家對私人有提供補(bǔ)償?shù)谋匾?。國家侵犯個人權(quán)利給予補(bǔ)償那完全是出于國家的恩惠。

3社會職務(wù)說。此說摒棄了權(quán)利天賦的觀念，認(rèn)為國家為了使個人盡其社會一份子的責(zé)任，首先應(yīng)該承認(rèn)個人的權(quán)利，這是實(shí)現(xiàn)社會職務(wù)的手段，因?yàn)闄?quán)利的本質(zhì)具有義務(wù)性，人民的財(cái)產(chǎn)被征用后，國家酌量給予補(bǔ)償，才能使得社會職務(wù)得以繼續(xù)履行。

4、社會協(xié)作說。該說基于法國狄驥的社會連帶理論，認(rèn)為社會作為一整體系統(tǒng)，其存在和運(yùn)轉(zhuǎn)依賴社會成員的相互協(xié)作，因此社會成員為保證社會的存在和發(fā)展只能犧牲部分權(quán)利和自由，而社會則以其整體的力量保障社會成員的生存和發(fā)展，對其利益所受損失和損害給予救濟(jì)。

5、公共負(fù)擔(dān)說。由于國家行為的受益者是社會全體，故當(dāng)一部分人或個別人因?yàn)閲倚袨槎袚?dān)的義務(wù)超出其因該承擔(dān)的份額時，國家就應(yīng)該基于平等原則，將其平均分擔(dān)給社會全體，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的平衡。

6、特別犧牲說。該說由德國奧托·麥耶提出，認(rèn)為國家的合法征地行為對人民權(quán)益所造成的損失與國家課以人民的一般的負(fù)擔(dān)不同，它是使無義務(wù)的特定人對國家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應(yīng)當(dāng)由社會全體人民共同分擔(dān)，給其以補(bǔ)償，才符合公平正義的精神，實(shí)現(xiàn)私人利益與公共利益的協(xié)調(diào)。[4]

上述第一種以及第二種學(xué)說，前者強(qiáng)調(diào)權(quán)利的絕對保障而后者強(qiáng)調(diào)絕對的國家權(quán)力，在當(dāng)下都無法得到社會一般觀念的認(rèn)同，因此均被摒棄。社會職務(wù)說、社會協(xié)作說以及公共負(fù)擔(dān)說都從一個側(cè)面反映了征用補(bǔ)償?shù)暮侠硇?，但是都可以被特別犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說成為當(dāng)下的主流學(xué)說，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因?yàn)樵诋?dāng)今社會財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)被視為一項(xiàng)重要的憲法原則。財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然有社會義務(wù)性但是也應(yīng)該適用平等保護(hù)原則。一般情況下，對于法律明文規(guī)定的公法上的義務(wù)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人可以預(yù)期因?yàn)槌袚?dān)該義務(wù)所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權(quán)利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財(cái)產(chǎn)因?yàn)檎饔枚馐艿膿p失。這對于權(quán)利人來說無疑是一種十分不確定的社會風(fēng)險(xiǎn)。針對此種少數(shù)人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補(bǔ)償是違反平等原則的，因此補(bǔ)償義務(wù)得以確立。補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)在于實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的協(xié)調(diào)。征用必須建立在補(bǔ)償基礎(chǔ)上也為世界各國的憲法所明文規(guī)定。1789年法國的《人權(quán)宣言》就已經(jīng)規(guī)定“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必須時，且在公平且預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不受剝奪。”美國憲法第5條修正案規(guī)定，“沒有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)；沒有公平的補(bǔ)償不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！蔽覈稇椃ā返?0條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。征用補(bǔ)償原則基本上成為各國法律的一項(xiàng)重要原則，但是如何補(bǔ)償各國法律規(guī)定得并不一致。有的國家采用完全補(bǔ)償原則，有的則采用不完全補(bǔ)償原則，還有的國家采用相當(dāng)補(bǔ)償原則。

（二）征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t

1、完全補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為土地征用的受益者是全體人民，對于國家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應(yīng)由公眾受益人負(fù)完全補(bǔ)償責(zé)任才符合平等原則的精神。而且確保權(quán)利人不因土地征用而處于財(cái)產(chǎn)狀況惡化的狀態(tài)，也是憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的宗旨所在。從生存權(quán)的保障來看，土地作為人民尤其是農(nóng)民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補(bǔ)償不應(yīng)該僅僅限于征用的客體，而且還應(yīng)包括與該客體直接或間接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上的利益。

2、不完全補(bǔ)償原則。該原則從強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會義務(wù)性”觀念出發(fā)，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會義務(wù)而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應(yīng)該給予合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償僅僅限于財(cái)產(chǎn)上的損失，對于精神上的損失，應(yīng)該被視為特別犧牲，個人有忍受的義務(wù)。

3、相當(dāng)補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為，由于“特別犧牲”的標(biāo)準(zhǔn)是相對的、活動的，因此征地補(bǔ)償應(yīng)斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結(jié)合社會的現(xiàn)實(shí)，選擇采用完全補(bǔ)償原則或者不完全補(bǔ)償原則。一般說來，基于平等原則，對于特別財(cái)產(chǎn)的征用損害，應(yīng)當(dāng)給予完全補(bǔ)償，但是特殊情況下，可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償。[5]

目前我國土地征用過程中，采用的以土地年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不完全補(bǔ)償原則。這一補(bǔ)償原則未將農(nóng)民的生存權(quán)損失納入補(bǔ)償范圍并且基本未考慮土地發(fā)展權(quán)價(jià)格，而只是一種生活補(bǔ)貼性的補(bǔ)償，而在現(xiàn)實(shí)生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對于被征用農(nóng)地并不享有所有權(quán)，征地后一般對農(nóng)地也沒絲毫的投入，政府僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費(fèi)與市地批租價(jià)之間的巨大利益據(jù)為己有，無疑是對農(nóng)民發(fā)展權(quán)的剝奪。在當(dāng)下國家的價(jià)值取向正開始轉(zhuǎn)變，2004年的憲法修正案明確規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”，“公民個人的私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯”。在注重人權(quán)保障的國家價(jià)值觀下，個人的權(quán)利應(yīng)當(dāng)決定國家權(quán)力，個人是一個目的性存在，個人權(quán)利的保障應(yīng)該是社會的最高價(jià)值。對于失地農(nóng)民來說，土地關(guān)系到其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，因此對于土地征用制度，我們應(yīng)該從人權(quán)保障的角度進(jìn)行重新審視，探究當(dāng)前農(nóng)民和政府關(guān)系緊張的法律制度層面的原因。

二、我國農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度透析

土地作為一種稀缺性的資源，各個國家都有嚴(yán)格保護(hù)土地資源的規(guī)定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國策出發(fā)，我國立法機(jī)關(guān)在1998年修改《土地管理法》時旨在建立世界上最嚴(yán)格的土地管理制度?；谶@一宗旨，我國土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴(yán)格的土地征用審批制度。但是嚴(yán)格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市發(fā)展對土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉(zhuǎn)市場化。征地補(bǔ)償工作中存在的一系列問題折射出現(xiàn)行征地補(bǔ)償法律制度的不完善。

（一）征地補(bǔ)償未區(qū)分“公益性征地”和“非公益性征地”

在現(xiàn)代國家，對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規(guī)定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸?！霸诿裰鞣ㄖ螄摇⑸鐣液铜h(huán)境國家，公共行政的目的是維護(hù)和促進(jìn)公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的基礎(chǔ)?！盵6]我國憲法第10條也規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對于征地的前提規(guī)定的卻不一致?！锻恋毓芾矸ā返?條：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”。但是《土地管理法》43條規(guī)定任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！笨梢娬畬⒐嫘哉鞯睾头枪嫘越ㄔO(shè)用地都納入統(tǒng)一的征地工作中，均按照統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā穼⒎枪嫘杂玫丶{入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補(bǔ)償規(guī)定來看，也是十分不合理的。因?yàn)樵诜枪嫘哉鞯剡^程中，農(nóng)地有很大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，土地轉(zhuǎn)手間可以增值10多倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年全國土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農(nóng)民的補(bǔ)償通常每畝只有1.5萬-3.5萬元。我國現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償規(guī)定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格。土地發(fā)展權(quán)的收益本來應(yīng)該歸農(nóng)民所有，現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)卻是政府僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費(fèi)與市地批租價(jià)之間的巨大利益據(jù)為己有，不僅是對農(nóng)民合法權(quán)益的剝奪，而且激發(fā)了政府征地的內(nèi)在沖動。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自改革開放至今，中國政府利用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的征地方式和市場經(jīng)濟(jì)的賣地方式從農(nóng)民手中拿走的土地出讓和補(bǔ)償安置差價(jià)超過了2億人民幣，有人稱之為“政府請客，農(nóng)民買單”。[7]因此，公益性征地因其關(guān)乎公共福祉而不考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農(nóng)民的土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補(bǔ)償未區(qū)分公益性征地和非公益性征地是我國農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度的一大缺陷。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

1、按土地原用途給予補(bǔ)償違反公平正義原則

土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，由于具備發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區(qū)位不同可以產(chǎn)生級差地租，這部分土地收益由于并非是土地權(quán)利人投資形成的，所里理應(yīng)在土地的所有者、國家和用地單位之間合理分配。但是按照現(xiàn)行法律規(guī)定，國家征用土地再出讓時決定不同地價(jià)的級差地租是國家投資形成的，原則上這項(xiàng)收益應(yīng)當(dāng)屬于國家。作為被征地農(nóng)民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。

2、以年產(chǎn)值的倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

按照年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額雖然簡便易行，但是在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，土地價(jià)格的確定很大程度上同被征地所處的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密相關(guān)，而同農(nóng)業(yè)用地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性程度并不明顯，而現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場交易價(jià)格以及人均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資情況下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實(shí)價(jià)值。尤其值得注意的是當(dāng)前我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍偏低，以土地的年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民得到的補(bǔ)償僅僅也就幾萬元，無法保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。

3、確立征地補(bǔ)償?shù)淖罡哐a(bǔ)償限額不合理

我國《土地管理法》47條規(guī)定“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！币勒毡緱l第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”根據(jù)2006年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。因此，在征地補(bǔ)償中設(shè)定一個征地補(bǔ)償?shù)淖畹拖揞~有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益，但是設(shè)定一個最高不超過30倍的最高限額卻是不合理的。因?yàn)樵诋?dāng)前我國農(nóng)村尚未建立有效的社會保障體系，因此土地對于農(nóng)民來說不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會功能。所以規(guī)定一個補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~，很有可能使得失地農(nóng)民生活無保障，所以這一規(guī)定是不合理的。

（三）征地補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償分配不合理

1、征地補(bǔ)償方式單一

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償以金錢補(bǔ)償為主。對于安置補(bǔ)助費(fèi)，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。政府采用金錢補(bǔ)償?shù)姆绞?，將各?xiàng)費(fèi)用一次性的支付給農(nóng)民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩。現(xiàn)實(shí)的情況卻是當(dāng)前農(nóng)民的市場意識還比較差，除少數(shù)農(nóng)民將所得土地補(bǔ)償費(fèi)用于長遠(yuǎn)投資外，大多數(shù)的農(nóng)民得到補(bǔ)償費(fèi)后，用來建設(shè)房屋等，因此本來就不多的補(bǔ)償費(fèi)，很快就被花光，進(jìn)而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農(nóng)民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實(shí)施違法犯罪活動。因此，單一的金錢補(bǔ)償方式雖然簡便易行，但是卻忽視了現(xiàn)實(shí)，不利于社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補(bǔ)償方式。

2、補(bǔ)償分配不合理

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》26條“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用?！钡侵贫热∠螅r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在很多地方已經(jīng)不復(fù)存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的安置補(bǔ)助費(fèi)，缺乏有效的監(jiān)督控制。而且從目前中國農(nóng)村基層組織體制看，村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農(nóng)民的利益。作為農(nóng)民集體代表的農(nóng)村權(quán)勢階層受自身利益的驅(qū)動，又往往有著與農(nóng)民集體不一致的個人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴(kuò)大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補(bǔ)償費(fèi)比例過大，而且留存在村集體的征地補(bǔ)償費(fèi)使用和管理缺乏有效的監(jiān)督。而土地收益中的主要成分是土地補(bǔ)償費(fèi)，至少應(yīng)當(dāng)占到土地收益總額的70%以上，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體所有以后由于集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)戶的利益并不完全一致，因此對于土地補(bǔ)償費(fèi)農(nóng)民僅能得到5%-10%。

（四）征地補(bǔ)償法律程序不完善

在我國這樣一個缺乏法治傳統(tǒng)的國度，數(shù)千年的人治傳統(tǒng)已經(jīng)深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠(yuǎn)都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務(wù)而沒有所謂的權(quán)利，因此在這樣一個缺乏權(quán)利意識的社會，法律權(quán)威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因?yàn)椤叭魏螌?shí)體目標(biāo)的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實(shí)，也就是說，法律上實(shí)體性目標(biāo)的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現(xiàn)其現(xiàn)實(shí)意義?！盵9]但是，在我國土地征用程序在限制公權(quán)力運(yùn)作方面卻未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1、程序性法律規(guī)范本身有漏洞

許多征地法律法規(guī)僅僅有原則性的規(guī)定，缺乏操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，為政府濫用自由裁量權(quán)打開了方便之門。例如，《土地管理法實(shí)施條理》25條規(guī)定，如果對征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有疑義，最終將由批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)裁量。但是對裁量的程序和標(biāo)準(zhǔn)未做出具體的規(guī)定。再如，我國雖然對土地征用聽證作了規(guī)定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規(guī)定?？傊P(guān)于土地的法律規(guī)范本身存在許多的漏洞和不足，需要進(jìn)一步完善。

2、農(nóng)民的程序性權(quán)利無保障，缺乏有效的法律救濟(jì)機(jī)制

現(xiàn)行法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后公告農(nóng)民，新出臺的《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》賦予了被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償方案有提出不同意見和要求聽證的權(quán)利，對農(nóng)民提出的意見確需修改的時候，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)修訂，并在報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)的時候附上相關(guān)意見和聽證筆錄。但是程序規(guī)范的法律約束力不足。我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門規(guī)章。

在我國的土地征用過程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農(nóng)民的權(quán)益卻與程序密切相關(guān)。對于農(nóng)村征用補(bǔ)償爭議的處理由縣級以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時，如果得不到行政救濟(jì)，也就失去了司法救濟(jì)的途徑。而且實(shí)踐中法院基于自身在權(quán)力體系中的地位，往往對涉及征地的案件拒絕司法，致使農(nóng)民的訴訟權(quán)得不到保障，更使得政府肆無忌憚。

三、實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度完善之路

（一）實(shí)現(xiàn)“非公益性用地”市場化

通過上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規(guī)定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序。因此，應(yīng)該取消政府非公益性用地的審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場化。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，由市場來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認(rèn)為“國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因?yàn)閲夷耸且环N人類的組織，它并不一定比其他任何社會組織的規(guī)則和結(jié)構(gòu)更加正確無誤，因?yàn)樵谶@里作決定的人—政治家和官員與其他人沒有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會犯錯誤?！盵10]因此，政府試圖憑借公權(quán)力對土地資源進(jìn)行嚴(yán)格控制的做法，往往不能實(shí)現(xiàn)其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象。因?yàn)樵谕恋乩谜呖磥?，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權(quán)力謀私利。因此，雖然市場調(diào)節(jié)土地資源存在諸多的缺陷，市場調(diào)節(jié)也可能出現(xiàn)失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場調(diào)節(jié)不好的問題，政府未必解決得好，甚至?xí)咽虑樘幚淼酶狻?/p>

為了保證以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序的統(tǒng)一，也為了實(shí)現(xiàn)社會的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應(yīng)該取消非公益性用地的審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場化。土地權(quán)利人和土地使用者就土地價(jià)格等問題直接磋商，達(dá)成協(xié)議后經(jīng)政府土地管理部門確認(rèn)后即發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效力。由于農(nóng)民在信息方面處于劣勢，所以政府應(yīng)建立土地價(jià)格的信息公布機(jī)制，克服單純依靠市場調(diào)節(jié)所帶來的弊端。

因此，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場化，可以實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權(quán)力的合法運(yùn)行。

（二）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行完全補(bǔ)償原則

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下包括土地在內(nèi)的一切生產(chǎn)要素均實(shí)行非市場的配置方式。土地被征用以后，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口，可以享受城市戶口所帶來的福利待遇，因此失地農(nóng)民的生活水平在當(dāng)時是提高了而非下降了。征地所帶來的風(fēng)險(xiǎn)沒有分散給農(nóng)民個人家庭。但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，失地農(nóng)民必須考慮就業(yè)問題。但是由于農(nóng)民缺乏生存技能，因此失地農(nóng)民的再就業(yè)非常困難。而且在當(dāng)下，農(nóng)村沒有建立起完善的社會保障機(jī)制，對于農(nóng)民來說，失去土地實(shí)際上失去一筆家庭財(cái)富，失去基本的就業(yè)崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發(fā)展方式，失去生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)[11]。因此失去土地不僅意味著失業(yè)，而且意味著生計(jì)沒有保障。所以征地補(bǔ)償必須著眼于農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，采取完全補(bǔ)償原則。

基于完全補(bǔ)償原則，在具體的制度設(shè)計(jì)時，應(yīng)該細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍?？梢越梃b國外關(guān)于補(bǔ)償范圍的規(guī)定，補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ和恋丶捌涓街锏闹苯訐p失，因征地而發(fā)生的可預(yù)期利益的損失，殘余地分割損害，征用發(fā)生的必要費(fèi)用損失等。另外，基于農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障的考慮，被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，應(yīng)該納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)的范圍。借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于相關(guān)問題的研究，我國的土地征用完全補(bǔ)償費(fèi)用=地價(jià)+青苗等地上附著物價(jià)格+由征地外部不經(jīng)濟(jì)引起的損害連帶補(bǔ)償價(jià)格+土地發(fā)展價(jià)格。其中地價(jià)以馬克思地租理論為基礎(chǔ)，地價(jià)=地租/資本化率=[農(nóng)地級差地租Ⅰ+農(nóng)地級差地租Ⅱ+絕對地租（農(nóng)用）+壟斷地租（農(nóng)用）]/資本化率。[12]

（三）采取多種補(bǔ)償方式，健全征地補(bǔ)償分配機(jī)制

首先，要改變單一的補(bǔ)償方式，以金錢補(bǔ)償為主，多種補(bǔ)償方式并存。目前我國征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕獮橐淮涡缘慕疱X貨幣補(bǔ)償。但是土地是農(nóng)民的生存之本，失地農(nóng)民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補(bǔ)償費(fèi)難以維持其長久的生存，加上我國農(nóng)村社會保障制度不完善，無疑使失地農(nóng)民的生活陷入絕境。因此我應(yīng)該借鑒國外的做法實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)償方式多樣化。日本的征地補(bǔ)償方式除現(xiàn)金補(bǔ)償外，還有替代地補(bǔ)償、遷移代辦和工程代辦補(bǔ)償（即被征地由物件時在土地被征用人的請求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費(fèi)的補(bǔ)償）。德國的土地征用補(bǔ)償方式除金錢補(bǔ)償外，還有代償?shù)氐难a(bǔ)償，代償權(quán)利的補(bǔ)償?shù)鹊?。我國的征地補(bǔ)償方式，應(yīng)該在借鑒外國有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，例如咸嘉“三集中、三統(tǒng)一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等?？梢钥紤]征地補(bǔ)償費(fèi)入股，社會保險(xiǎn)方式，留地方式，債券方式以及其他方式。

其次、要完善我國的土地補(bǔ)償分配方式。由于我國的征地補(bǔ)償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)法律規(guī)定歸屬農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，但是在當(dāng)下村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農(nóng)民的利益。甚至犧牲農(nóng)民的利益換取政治資本或者牟取個人私利。現(xiàn)行補(bǔ)償金發(fā)放環(huán)節(jié)過多，時限不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)民缺乏統(tǒng)一的可操作的分配方法。“在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，集體宣布的土地補(bǔ)償金額為每畝600～40000元，但絕大多數(shù)宣布的土地補(bǔ)償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補(bǔ)償全部付給了村里，村里一分錢都沒有給村民組的情況發(fā)生?！?004年1月18日《中國建設(shè)報(bào)》報(bào)道有關(guān)資料顯示，我國目前在土地征用時，許多地方在實(shí)際操作中采取法定標(biāo)準(zhǔn)的最低限，有的甚至低于法定標(biāo)準(zhǔn)；在土地轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配中，地方政府大約獲得60%-70%；村級集體組織25%-30%；真正到農(nóng)民手里的不足10%。因此為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益，必須健全征地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞?，將土地補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放個農(nóng)民個人，并完善征地補(bǔ)償費(fèi)用的監(jiān)督機(jī)制，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）完善征地補(bǔ)償法律程序，保障農(nóng)民的程序性權(quán)利

在法治條件下，對于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當(dāng)程序。美國憲法第5條修正案規(guī)定，“沒有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)；沒有公平的補(bǔ)償不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！痹谕恋卣饔眠^程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權(quán)力的恣意，使公權(quán)力在法律預(yù)設(shè)的軌道上運(yùn)行，同時法律程序的設(shè)計(jì)可以使財(cái)產(chǎn)權(quán)利人預(yù)知公權(quán)力的運(yùn)行模式，從而監(jiān)督其運(yùn)行，防止其濫用而侵犯自身的合法權(quán)益。

通過本文第二部分的分析我們知道，農(nóng)民的程序性權(quán)利無保障。在補(bǔ)償安置公告并聽證的過程中，由于我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門規(guī)章，所以程序規(guī)范的法律約束力不足。例如法律雖然規(guī)定了依法應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，當(dāng)事人要求舉行聽證，主管部門不組織聽證的，法律并沒有對因程序違法而造成的當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利損害給予任何的救濟(jì)途徑和規(guī)則原則。對于農(nóng)村征用補(bǔ)償爭議的處理由縣級以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時，如果得不到行政救濟(jì)，也就失去了司法救濟(jì)的途徑。所以必須完善我國的征地補(bǔ)償法律程序，明確違法征地補(bǔ)償法律程序而實(shí)施的行政行為是無效的行為，農(nóng)民對此可以提起行政訴訟。對于農(nóng)民的，法院可以根據(jù)《行政訴訟法》54條的規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。

四、小結(jié)

在當(dāng)代，傳統(tǒng)的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經(jīng)被“最好的政府、最大的服務(wù)”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實(shí)現(xiàn)社會福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，這是實(shí)現(xiàn)正義原則的必然要求，也為世界各國的實(shí)踐所廣泛認(rèn)可。我國憲法也規(guī)定國家為了公共利益的需要可以對土地進(jìn)行征收、征用并給予補(bǔ)償。但是相關(guān)的具體法律并沒有將這一憲法的原則性規(guī)定具體化，因此在土地征用的過程中，出現(xiàn)了政府公權(quán)力的異化，嚴(yán)重的損害了農(nóng)民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)土地征用目的的合理性。同時，政府征地補(bǔ)償必須履行法律規(guī)定的正當(dāng)程序，實(shí)現(xiàn)征地行為形式的合理性。如果因?yàn)橥恋卣饔醚a(bǔ)償引起矛盾沖突，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益，法律必須規(guī)定救濟(jì)機(jī)制，使矛盾可以通過合法的方式解決，防止出現(xiàn)救濟(jì)無門而引發(fā)集體暴力事件。建立在完善的征地補(bǔ)償法律規(guī)范基礎(chǔ)上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

注釋：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版，1-2頁。

[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[5]參照陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，324頁。

[7]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題》，2004年（12）。

[8]廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，193頁。

[9]謝暉、陳金釗：《法理學(xué)》，高等教育出版社2005年版，173頁。

[10]轉(zhuǎn)引自張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，145頁。

[11]廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，16頁。

[12]張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，231頁。

參考書目：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版。

[4]陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版

[6]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題》，2004年（12）。

篇（10）

我國非農(nóng)建設(shè)占用耕地，主要集中在城郊和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。國家統(tǒng)計(jì)局2003年在全國開展了失地農(nóng)民的調(diào)查，調(diào)查以人均耕地面積0.3畝以下的農(nóng)戶為主要對象，共調(diào)查了2942戶。在這2942戶中，人均耕地在0.3畝以上的有442戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的15%；人均耕地不足0.3畝的有1237戶，約占42%，完全喪失耕地的有1263戶，約占43%。

目前，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約250萬-300萬畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬到300萬農(nóng)民變成失地農(nóng)民。1987年至2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地共3395萬畝，多數(shù)研究者估計(jì)，至少有3400萬農(nóng)民完全失去土地或部分失去土地。

這里講的非農(nóng)建設(shè)使用土地?cái)?shù)量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。為了保護(hù)耕地，中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但地方政府違規(guī)征占土地屢禁不止。據(jù)衛(wèi)星遙感資料，違規(guī)用地?cái)?shù)量一般占用地總量的20%-30%以上。許多專家估計(jì)，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能達(dá)4000萬-5000萬人。如果違規(guī)用地得不到控制失地農(nóng)民還要大大增加。

(二)我國失地農(nóng)民主要集中在大中城市的郊區(qū)，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民人數(shù)也較多

近20年來，上海市共征用、使用土地約144萬畝，失地農(nóng)民的總數(shù)已超過百萬。1993年以來，北京市失地農(nóng)民累計(jì)達(dá)33萬。浙江省紹興縣被征地農(nóng)民占農(nóng)村人口的28.2%。

二、失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況

(一)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，對失地農(nóng)民采取了“誰征地、誰安置”的原則，要求由企業(yè)自行安置征地農(nóng)業(yè)人員，但已安置的征地勞動力相當(dāng)一部分實(shí)際處于失業(yè)狀態(tài)。

上個世紀(jì)90年代中期以來，一些企業(yè)為減少冗員而實(shí)行下崗分流，由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能偏低，使獲得就業(yè)安置的征地農(nóng)民首先受到?jīng)_擊。目前，上海市已安置進(jìn)各單位的征地勞動力中，有近30%的人實(shí)際處于離崗狀態(tài)。北京豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村，1993年土地被征用時，實(shí)行招工安置的有1100余人，從目前情況看，除少數(shù)安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門外，其他獲得就業(yè)安置人員90%以上都已下崗、失業(yè)。

(二)90年代以后，各地普遍采取征地時一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境

隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度的加快，征地?cái)?shù)量增加，征地用途和就業(yè)市場也發(fā)生了變化，征地用于市政、房地產(chǎn)、土地開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項(xiàng)目的越來越多。這類項(xiàng)目單位沒有能力安置征地農(nóng)民，“誰征地、誰安置”的原則已經(jīng)難以執(zhí)行，各地開始探索新的安置模式，即征地時一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。這種安置方式被稱為貨幣補(bǔ)償。按政策規(guī)定，凡采取這一方式安置者可以領(lǐng)取1.5萬-3萬元不等的一次性補(bǔ)助費(fèi)。自謀職業(yè)這一政策在推出之初，曾受到了征地農(nóng)民的歡迎。上海市先后共有8.32萬征地勞動力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動力總量近1／4。從全國來看，在近幾年各地審批的建設(shè)用地項(xiàng)目中，采用貨幣補(bǔ)償辦法的占90%以上。失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位，目前相當(dāng)一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。無錫市失地農(nóng)民中處于勞動年齡段的有21.07萬人，其中有固定工作的占59.7%，沒有工作或只有臨時工作的占40.3%。

調(diào)查表明，2942個失地農(nóng)戶共有7187名勞動力，其中征地時安置就業(yè)的僅約占勞動力總數(shù)的2.7%；外出務(wù)工的約占24.8%；經(jīng)營二、三產(chǎn)業(yè)的約占27.3%；從事農(nóng)業(yè)的約占25.2%；賦閑在家的約占20%。

(三)征地導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當(dāng)普遍

土地被征用后，多數(shù)離城鎮(zhèn)較近的農(nóng)戶，收入不同程度地有所增長，主要得益于有較多外出務(wù)工機(jī)會。有些農(nóng)戶能較好地運(yùn)用得到的補(bǔ)償資金自主創(chuàng)業(yè)，生活穩(wěn)定并有所提高。然而失去土地后生活水平下降的現(xiàn)象卻相當(dāng)普遍。收入減少的農(nóng)產(chǎn)，大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的純農(nóng)業(yè)戶。他們除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動外，基本沒有其他的生產(chǎn)經(jīng)營活動，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調(diào)查戶中約有56%的農(nóng)產(chǎn)收入水平下降。河南開封縣調(diào)查戶中有83%收入水平下降。福建調(diào)查戶的生活水平下降幅度約為17%。陜西下降了16%。廣西下降了5%。江蘇調(diào)查戶中生活水平下降的農(nóng)產(chǎn)約占33%。

三、失地農(nóng)民的社會保障

(一)實(shí)行貨幣補(bǔ)償后，失地農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險(xiǎn)待遇，從總體上看，失地農(nóng)民社會保障覆蓋面窄，保障水平低

在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中，自己繳費(fèi)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的不到1／3，而醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的參保率更低。無錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅占失地農(nóng)民總數(shù)的15%。

(二)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市為解決失地農(nóng)民的生活保障問題進(jìn)行了探索

浙江省在全國率先建立失地農(nóng)民社會保障，被征地農(nóng)民通過參加基本生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方式，已有52萬人納入社會保障范圍，其中符合條件的15萬已按月領(lǐng)取。浙江省做法可歸納為三類：一是生活保障型。定位在最低生活保障與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間。實(shí)際操作中分檔確定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，如金華市個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為3.6萬元、3.3萬元、3萬元、1.6萬元四檔，相應(yīng)的月均待遇標(biāo)準(zhǔn)分別為220元、180元、140元、105元；保障資金由個人、所在村和政府共同出資。二是社會保險(xiǎn)型。把征地后需要安置的人員統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。此種方法嘉興市市區(qū)已實(shí)行9年，將被征地人員所需社保安置費(fèi)用一次性劃轉(zhuǎn)勞動社保部門，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。三是社會保險(xiǎn)與生活保障結(jié)合型。辦法是：退休年齡段實(shí)行基本生活保障；勞動年齡段參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；未到勞動年齡段一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)助費(fèi)。

以上三種做法各有特點(diǎn)。社會保險(xiǎn)與生活保障結(jié)合型優(yōu)點(diǎn)突出，既可緩沖近期矛盾，對相對較少的超勞動年齡段人群專設(shè)生活保障予以解決；又著眼長遠(yuǎn)對接，對較多的勞動年齡段人群按統(tǒng)一制度納入城鎮(zhèn)社保體系，還有利于減輕政府“托底”負(fù)擔(dān)和實(shí)現(xiàn)基金收支平衡。

(三)失地農(nóng)民無法享受與城市居民同樣的社會保障

從各地情況看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。他們既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障，處于社會保障的真空地帶。失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，依托家庭保障模式越來越受到?jīng)_擊。許多家庭是靠征地款來維持生計(jì)，過幾年征地款“吃”完了，其最終結(jié)果往往是生活沒有保障。土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的生活保障。在當(dāng)前社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。

四、解決失地農(nóng)民問題的建議

失地農(nóng)民問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇，真正的原因是我國土地征用制度存在重大缺陷?，F(xiàn)在土地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，其主要特征是政府用行政命令代替市場機(jī)制，由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程不是一個平等的產(chǎn)權(quán)交易過程，基本上是一個行政強(qiáng)制性的過程。低價(jià)征用農(nóng)民的土地，是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。土地征用不僅沒有使農(nóng)民富裕，而是造成了大批農(nóng)民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而是擴(kuò)大了社會不公。

從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償，妥善的安置。

(一)嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途

中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其宏觀目標(biāo)是防止耕地總量降低至最低警戒水平以下，即滿足未來人口高峰時16億人口的糧食需求所需的耕地?cái)?shù)量。這個耕地總量估計(jì)為1.067億公頃。2001年，全國1.27億公頃的耕地中有1.089億公頃被確定為“基本農(nóng)田”。“基本農(nóng)田”是指國家按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需要，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。這些基本農(nóng)田未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，禁止轉(zhuǎn)為他用。但是，地方政府采取了許多變通性辦法，如分批次化整為零審批，耕地異地平衡，買賣非農(nóng)用地指標(biāo)等等，致使中央政府提出的耕地保護(hù)制度的政策難以落到實(shí)處。

(二)以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革征地制度

一是使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位?，F(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)劃分為城市土地(國有、不同租期的長期租用)和農(nóng)村土地(集體所有、通常為30年的承包合同)。集體的土地必須首先轉(zhuǎn)化為國有，才可以進(jìn)入土地市場，用于非農(nóng)業(yè)用途。因此，集體所有和國有土地的法律權(quán)利不同。從法律上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。由集體土地變?yōu)閲彝恋氐倪^程，不應(yīng)是一個簡單的行政過程，而應(yīng)是一個平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過程。必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。

我國現(xiàn)行法律中所說的“集體所有”，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有，其代表是村民委員會或村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民作為集體組織的成員，都平等地?fù)碛袑w土地的成員權(quán)，但并不能按份分割農(nóng)地的所有權(quán)?！凹w產(chǎn)權(quán)”的這一特征，使集體與農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系變得模糊：誰真正擁有土地，實(shí)際上并不明晰。在這種情況下，土地在農(nóng)民不知情時被村干部出賣。要推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革，將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股，量化到農(nóng)民個人，組建村級股份合作社，讓每一個村民擁有一份相應(yīng)的股權(quán)。

二是保證國家為了公共利益的需要才動用征地權(quán)。在多數(shù)國家和地區(qū)，工商業(yè)等營利性用地只能通過購買獲得。土地出售的價(jià)格和相關(guān)賠償條款也必須經(jīng)由雙方當(dāng)事人之間協(xié)商達(dá)成，政府不能利用國家或政府的強(qiáng)制力專門為一般營利企業(yè)去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強(qiáng)制性的征地權(quán)。由于對“公共目的”的解釋的不確定性，在我國存在對土地征用權(quán)的濫用。為了防止濫用公共目的征地，對政府強(qiáng)制性取得土地要有嚴(yán)格限制，對征地目的和范圍要有嚴(yán)格的界定。

三是對農(nóng)民給予公平的補(bǔ)償。國外土地征用補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，包括地價(jià)補(bǔ)償、地上物(土地改良物)補(bǔ)償及其他補(bǔ)償。各國土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并不一致，有的是按市場價(jià)格補(bǔ)償，即以被征用土地征用時在公開市場上能得到的出售價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；有的是按裁定價(jià)格補(bǔ)償，即按法定征用裁判所或土地估價(jià)機(jī)構(gòu)裁定或估定的價(jià)格補(bǔ)償；有的則是按法定價(jià)格補(bǔ)償，指按法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價(jià)或法律條文直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。為保證被征地者原有的生活水準(zhǔn)不至于降低，在很多國家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國并不是按土地的實(shí)際價(jià)格對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護(hù)耕地。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須以土地的市場價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對生活保障的補(bǔ)償。

四是完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在提出用地申請時，先要進(jìn)行公告，讓土地權(quán)利人對其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準(zhǔn)用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐栴}與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。

(三)允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)

根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，只要符合土地利用規(guī)劃，只要在嚴(yán)格的土地用途管制控制之上，應(yīng)該通過開發(fā)商和土地所有者進(jìn)行平等的談判，讓土地所有者——農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與用地方直接談判和交易。在明晰產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化用途管制、嚴(yán)格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入土地市場進(jìn)行交易，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”，統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價(jià)格、同等收益的目標(biāo)。允許和鼓勵農(nóng)民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長期穩(wěn)定的收益。

(四)廣開渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)

一是建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民申請個體工商經(jīng)營，在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗工人的稅費(fèi)待遇等。

二是建立留地安置制度。由村民組織自主開發(fā)和經(jīng)營，對土地征用面積超過一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵農(nóng)民用留下的土地建設(shè)自有廠房或開發(fā)其他經(jīng)營項(xiàng)目，使農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入。對于城郊的農(nóng)民而言，出租房屋已經(jīng)成為他們一個穩(wěn)定的收入來源，這是他們維持生計(jì)的重要途徑。在香港，對“原住民”有特別的給予宅基地的政策，出租房屋也是他們的主要收入之一。在國內(nèi)，也有這一類的政策。南京、成都的標(biāo)準(zhǔn)是給每人無償提供35平方米，銀川是每戶100平方米。除此之外還允許被安置農(nóng)民按建筑成本多購買一定面積的房屋。杭州在制定對失地農(nóng)民的政策中規(guī)定，除了考慮住房，還特別給予失地農(nóng)民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計(jì)問題。有條件的可建設(shè)一戶兩套(人均40—50平方米建筑面積)的新農(nóng)村公寓，既解決農(nóng)民的住房問題，又能為其提供出租房，增加生活來源?！俺反褰ň印钡?，應(yīng)明確農(nóng)民自建房享有城市居民自購房的同等權(quán)利，獲得相應(yīng)房屋產(chǎn)權(quán)證，允許進(jìn)入市場交易。