序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]一篇自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度理論范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。

1起源：馬克思主義所有制理論

全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度思想來(lái)源于馬克思主義所有制理論。一般認(rèn)為，馬克思主義主要由哲學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、科學(xué)社會(huì)主義三大組成部分構(gòu)成，圍繞著無(wú)產(chǎn)階級(jí)和人類解放這個(gè)根本目標(biāo)，通過(guò)哲學(xué)批判和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判，發(fā)現(xiàn)了人類社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律和資本主義生產(chǎn)方式的運(yùn)動(dòng)規(guī)律，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)立了科學(xué)社會(huì)主義。生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑這兩對(duì)基本范疇的內(nèi)部矛盾運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了人類社會(huì)發(fā)展。其中，生產(chǎn)資料所有制決定了生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)，馬克思主義提出建立以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的“聯(lián)合體”，通過(guò)改變資本主義私有制條件下人對(duì)物的占有關(guān)系來(lái)消除人與人之間的異化關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)人的全面而自由發(fā)展。馬克思和恩格斯初步設(shè)想了社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)資料公有制的前提條件、表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)方式。首先，認(rèn)為社會(huì)主義社會(huì)的基礎(chǔ)是“生產(chǎn)力的巨大增長(zhǎng)和高度發(fā)展”，并指出這是“絕對(duì)必需的實(shí)際前提”①。其次，對(duì)公有制表現(xiàn)形式表述為：生產(chǎn)資料的“公共占有”②、“社會(huì)所有”③、社會(huì)成員“共同占有”④、“聯(lián)合起來(lái)的社會(huì)個(gè)人的所有制”⑤，并且指出“無(wú)產(chǎn)階級(jí)將取得國(guó)家政權(quán)，并且首先把生產(chǎn)資料變?yōu)閲?guó)家財(cái)產(chǎn)?！瓏?guó)家真正作為整個(gè)社會(huì)的代表所采取的第一個(gè)行動(dòng)，即以社會(huì)的名義占有生產(chǎn)資料，同時(shí)也是它作為國(guó)家所采取的最后一個(gè)獨(dú)立行動(dòng)?！雹藜从蓢?guó)家代表社會(huì)占有生產(chǎn)資料。再次，提出生產(chǎn)資料公有制實(shí)現(xiàn)方式是“合作生產(chǎn)”、“股份公司”和“共同的計(jì)劃”，有關(guān)表述如“聯(lián)合起來(lái)的合作社按照共同的計(jì)劃調(diào)節(jié)全國(guó)生產(chǎn)，從而控制全國(guó)生產(chǎn)，結(jié)束無(wú)時(shí)不在的無(wú)政府狀態(tài)和周期性的動(dòng)蕩這樣一些資本主義生產(chǎn)難以逃脫的劫難”⑦；“股份制度——它是在資本主義體系本身的基礎(chǔ)上對(duì)資本主義的私人產(chǎn)業(yè)的揚(yáng)棄；……表現(xiàn)為通向一種新的生產(chǎn)形式的單純過(guò)渡點(diǎn)”⑧；“生產(chǎn)資料的全國(guó)性的集中將成為由自由平等的生產(chǎn)者的各聯(lián)合體所構(gòu)成的社會(huì)的全國(guó)性基礎(chǔ)，這些生產(chǎn)者將按照共同的合理的計(jì)劃自覺(jué)地從事社會(huì)勞動(dòng)。”⑨關(guān)于未來(lái)社會(huì)的自然資源所有制的實(shí)現(xiàn)途徑，馬克思和恩格斯明確提出了直接國(guó)有化或通過(guò)集體所有制過(guò)渡這兩種方式，以及股份制、合作化等經(jīng)營(yíng)方式。他們認(rèn)為，土地國(guó)有是土地所有制發(fā)展的必然趨勢(shì)，“土地國(guó)有化已成為一種社會(huì)必然。……土地只能是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)”⑩，但土地國(guó)有的路徑取決于該國(guó)生產(chǎn)力水平和土地所有制狀況，“隨著資本主義生產(chǎn)的傾覆，以往社會(huì)的一定占有形式就將成為不可能的了。過(guò)渡的措施也是到處都必須適應(yīng)當(dāng)時(shí)存在的情況；這些措施在小地產(chǎn)國(guó)家里和在大地產(chǎn)國(guó)家里將大不相同?！蓖恋貒?guó)有只能在英國(guó)這樣的大土地私有制占優(yōu)勢(shì)的國(guó)家中實(shí)行，像法國(guó)這樣典型的小土地私有制占主導(dǎo)的國(guó)家，要通過(guò)土地集體所有制這個(gè)中間階段，再過(guò)渡到土地國(guó)有。馬克思指出：“無(wú)產(chǎn)階級(jí)將以政府的身份采取措施，直接改善農(nóng)民的狀況，從而把他們吸引到革命中來(lái)；這些措施，一開始就應(yīng)當(dāng)促進(jìn)土地的私有制向集體所有制過(guò)渡，讓農(nóng)民自己通過(guò)經(jīng)濟(jì)的道路來(lái)實(shí)現(xiàn)這種過(guò)渡；”他們還提出了通過(guò)合作化經(jīng)營(yíng)方式把小土地私有改造為集體所有。1871年12月，恩格斯在國(guó)際工人協(xié)會(huì)總委員會(huì)會(huì)議的發(fā)言中指出：“建立由租佃者和農(nóng)業(yè)工人組成的農(nóng)業(yè)合作社，共同耕種目前由他們各自耕種的土地。這樣，中小型農(nóng)場(chǎng)就將為擁有500英畝甚至更多的土地的農(nóng)場(chǎng)所代替，從而就能夠采用農(nóng)業(yè)機(jī)具，利用蒸汽力和其他現(xiàn)代化的措施，所需的資產(chǎn)可以用合作社的土地作為抵押向國(guó)家借貸?！苯?jīng)典馬克思主義理論家根據(jù)人類社會(huì)發(fā)展一般規(guī)律和資本主義生產(chǎn)方式運(yùn)動(dòng)規(guī)律，科學(xué)預(yù)測(cè)了未來(lái)社會(huì)將實(shí)行生產(chǎn)資料公有制，由全體勞動(dòng)者共同占有生產(chǎn)資料，并且初步探討了土地國(guó)有化、土地集體所有制及股份制和合作化等經(jīng)營(yíng)方式。但是由于時(shí)代的局限性，他們只能從理論層面提出社會(huì)主義公有制方向和一般特征，無(wú)法在社會(huì)主義實(shí)踐基礎(chǔ)上，完整、系統(tǒng)、明確、具體地回答公有制的表現(xiàn)形式、實(shí)現(xiàn)方式、運(yùn)行機(jī)制等實(shí)際問(wèn)題。

2探索：社會(huì)主義所有制實(shí)現(xiàn)形式

2.1蘇聯(lián)模式：?jiǎn)我凰兄?計(jì)劃經(jīng)濟(jì)

蘇聯(lián)作為第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，在特殊歷史條件下的社會(huì)主義實(shí)踐形成了蘇聯(lián)模式，并一度成為各社會(huì)主義國(guó)家效仿的榜樣。蘇聯(lián)模式基本堅(jiān)持了馬克思主義的基本原則和發(fā)展目標(biāo)，比如在經(jīng)濟(jì)上建立了生產(chǎn)資料公有制，在一定程度上踐行了按勞分配原則，但在經(jīng)濟(jì)體制上，沒(méi)有考慮到國(guó)情（落后的物質(zhì)基礎(chǔ)和歷史條件）與馬克思設(shè)想的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)條件（高度發(fā)達(dá)的物質(zhì)基礎(chǔ)）存在極大的區(qū)別，生搬硬套甚至誤解馬克思、恩格斯思想，形成了明顯脫離生產(chǎn)力發(fā)展實(shí)際的單一所有制、排斥市場(chǎng)機(jī)制的高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、平均主義濃重的分配制度等。雖然這種模式在蘇聯(lián)建立前期一度發(fā)揮了積極作用，通過(guò)計(jì)劃配置資源加速進(jìn)入工業(yè)化初期階段，但存在計(jì)劃準(zhǔn)確編制和有效實(shí)施難度極大、難以持續(xù)產(chǎn)生充分的激勵(lì)機(jī)制等弊端，在工業(yè)化中后期導(dǎo)致資源配置效率低下、企業(yè)缺乏活力和效率，嚴(yán)重束縛和阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。我國(guó)改革開放之前的經(jīng)濟(jì)體制深受蘇聯(lián)模式影響，形成了“一大二公”高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在自然資源領(lǐng)域，1954年憲法明確規(guī)定了礦產(chǎn)、水流、森林、荒地等屬于全民所有。經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的開展，逐步形成了土地集體所有和國(guó)家所有并存、國(guó)家所有制占主導(dǎo)地位的格局。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下自然資源管理問(wèn)題逐漸突出：一是所有權(quán)、行政管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)混淆，產(chǎn)權(quán)虛置、權(quán)益不明；二是自然資源無(wú)償開發(fā)利用，導(dǎo)致自然資源重開采和使用、輕保護(hù)和監(jiān)管，綜合效益差；三是國(guó)有資產(chǎn)大量流失，自然資源和生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。2.2中國(guó)改革開放實(shí)踐：完善所有制結(jié)構(gòu)+社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的主線是變革生產(chǎn)關(guān)系以適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平，主要圍繞所有制結(jié)構(gòu)變革和產(chǎn)權(quán)制度這兩個(gè)核心：一是所有制領(lǐng)域突破，調(diào)整和完善所有制結(jié)構(gòu)，形成以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局。所有制是生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)，解決所有制問(wèn)題是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)首要的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。二是突破單一分配方式，要素參與收入分配，推動(dòng)了基本分配制度的改革，激發(fā)了創(chuàng)造財(cái)富的各種源泉。三是經(jīng)濟(jì)體制領(lǐng)域突破，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兼容；建立完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；完善公有制實(shí)現(xiàn)方式，建立新型的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度和形成以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制?？傊?，我國(guó)以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革重點(diǎn)，從所有制、分配制度和經(jīng)濟(jì)體制三個(gè)方面突破，逐步形成公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，是對(duì)以所有權(quán)為基礎(chǔ)派生的各項(xiàng)權(quán)能的法律界定，產(chǎn)權(quán)包括財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和所有權(quán)派生的占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，還包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)、排污權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)等。我國(guó)改革開放的歷程是一部逐步建立產(chǎn)權(quán)制度的歷史，大體經(jīng)歷了“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)——城市國(guó)企經(jīng)營(yíng)權(quán)——現(xiàn)代企業(yè)制度——國(guó)有資產(chǎn)管理體制——現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的過(guò)程，并延伸到自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，要求建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)首次在黨的全會(huì)文件中提出建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，并要求建立健全國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制、自然資源資產(chǎn)監(jiān)管制度，這對(duì)于我國(guó)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)、國(guó)有資產(chǎn)管理和自然資源資產(chǎn)管理具有里程碑意義。

3發(fā)展：建立中國(guó)特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

3.1概念的形成

3.1.1 理論準(zhǔn)備

中華人民共和國(guó)成立以后我國(guó)關(guān)于產(chǎn)權(quán)的研究開始于所有制問(wèn)題探討，研究成果主要出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代之后，如薛暮橋的《論社會(huì)主義集體所有制》和董輔初的《關(guān)于我國(guó)社會(huì)主義所有制形式問(wèn)題》等，國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系是這一階段的研究重點(diǎn)。20世紀(jì)90年代，關(guān)于土地、礦產(chǎn)等單項(xiàng)自然資源產(chǎn)權(quán)研究的專著開始陸續(xù)出現(xiàn)，如《中國(guó)礦業(yè)權(quán)法律制度研究》（江平，1991）、《論國(guó)家煤炭資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)》（肖國(guó)興，1993）、《中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度論》（王琢，1996）等。關(guān)于自然資源產(chǎn)權(quán)的綜合研究成果也逐漸增多，在論文方面，如《自然資源產(chǎn)權(quán)管理和運(yùn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式》（錢闊、黃元，1994）分析了當(dāng)代國(guó)際上自然資源產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的三種模式，提出我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)要建立市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源要實(shí)行商品化經(jīng)營(yíng)和有償使用。《論我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的改革》（陳安寧，1994）探討了自然資源產(chǎn)權(quán)概念及功能，分析了我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀，提出我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路要從兩方面展開：一是嚴(yán)格界定各自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)能的界限，使各產(chǎn)權(quán)主體人格化；二是調(diào)整不合理的自然資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，減少現(xiàn)體制中生產(chǎn)的外部性，確立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的自然資源流轉(zhuǎn)制度。在專著方面，《自然資源資產(chǎn)化管理——可持續(xù)發(fā)展的理想選擇》（錢闊、陳紹志，1996）提出我國(guó)實(shí)行自然資源資產(chǎn)化管理的四大目標(biāo)、原則及基本要求，專章研究了資源性資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理、自然資源核算，初步研究了包括森林、礦產(chǎn)、海洋和海岸帶、土地自然資源資產(chǎn)化管理，以及海外自然資源資產(chǎn)化管理和國(guó)外礦產(chǎn)資源資產(chǎn)化管理。

3.1.2 實(shí)踐進(jìn)展

我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是從20世紀(jì)80年代明確所有權(quán)制度、構(gòu)建使用權(quán)制度，特別是自然資源有償使用制度開端的。通過(guò)憲法和自然資源單項(xiàng)法進(jìn)一步明確了主要自然資源的所有權(quán)歸屬，分清了國(guó)家、集體二元化所有，初步規(guī)定了所有權(quán)代表主體。隨著改革開放步伐加快，市場(chǎng)要素逐步擴(kuò)大加深，土地、礦產(chǎn)、水資源等的資產(chǎn)屬性、經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益顯現(xiàn)，率先在這些領(lǐng)域進(jìn)行有償使用探索。土地使用費(fèi)和土地出讓金、資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、水費(fèi)和水資源費(fèi)、海域使用金等制度逐步形成，城鎮(zhèn)土地使用權(quán)、農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)等隨之建立，還分別建立起土地登記、礦業(yè)權(quán)登記、林權(quán)登記、草原登記、海域和無(wú)居民海島登記等自然資源產(chǎn)權(quán)分散登記制度。需要指出的是，1988年國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)資局”）成立之后，為加強(qiáng)國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理開展了一系列研究和試點(diǎn)工作，推進(jìn)了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。1990年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理工作的通知》（國(guó)發(fā)〔1990〕38號(hào)）印發(fā)，要求保衛(wèi)國(guó)有資產(chǎn)及其權(quán)益不受損害。1991年1月16日國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》，其中的第三十七條明確指出“有關(guān)國(guó)有自然資源有償使用、開采的評(píng)估辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”，標(biāo)志著資源性國(guó)有資產(chǎn)被納入統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理。1991年11月，國(guó)資局在北京召開了“自然資源產(chǎn)業(yè)化和資產(chǎn)被管理問(wèn)題”理論研討會(huì)。1994年國(guó)資局經(jīng)與國(guó)家海洋局研究，選擇河北省滄州市開展海岸帶資源產(chǎn)權(quán)界定與登記試點(diǎn)工作，而后又在河北省唐山市、秦皇島市等地?cái)U(kuò)大試點(diǎn)。在河北省滄州市試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，研究制定海岸帶資源產(chǎn)權(quán)界定辦法和建立海岸帶資產(chǎn)基準(zhǔn)價(jià)格體系。1995年3月27日，國(guó)資局又在北京召開了全國(guó)首次“國(guó)有資源性資產(chǎn)全國(guó)工作會(huì)議”，提出了資源性國(guó)有資產(chǎn)管理八項(xiàng)目標(biāo)和五項(xiàng)基礎(chǔ)工作，其中在目標(biāo)中提出“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)能結(jié)構(gòu)合理；資源性資產(chǎn)開發(fā)、出讓、轉(zhuǎn)讓進(jìn)入市場(chǎng)；國(guó)家所有權(quán)得到維護(hù)，并在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)”；五項(xiàng)基礎(chǔ)工作為摸清資源性資產(chǎn)家底，建立資源性資產(chǎn)基準(zhǔn)價(jià)格與標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格體系，開展資源性資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估方法研究，研究和制定資源性資產(chǎn)開發(fā)、運(yùn)作效益考核指標(biāo)體系與考核辦法，研究和制定產(chǎn)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓與產(chǎn)權(quán)交易收益管理法規(guī)、條例及規(guī)范市場(chǎng)行為等。

3.1.3 正式提出

1992年，黨的十四大確定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，產(chǎn)權(quán)制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本制度實(shí)質(zhì)上成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)體系的重要內(nèi)容。1997年，黨的十五大報(bào)告要求實(shí)施資源有償使用制度。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)要求建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、自然資源資產(chǎn)監(jiān)管制度，這是中央全會(huì)文件中首次出現(xiàn)這兩個(gè)概念。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，開啟了我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理新紀(jì)元。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，進(jìn)一步細(xì)化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重大任務(wù)。2018年自然資源部組建，標(biāo)志著我國(guó)初步形成相對(duì)綜合的自然資源資產(chǎn)管理體制機(jī)制，為統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提供體制保障。2019年，《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》制定了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計(jì)、時(shí)間表與路線圖。2022年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》，進(jìn)一步落實(shí)所有權(quán)的行權(quán)主體及其職責(zé)，建立健全所有權(quán)委托代理的管理體制和制度體系。健全中國(guó)特色的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系是堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度與生態(tài)文明制度的重要任務(wù)，其體系特征是系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效，制度目標(biāo)是歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效。

3.2研究任務(wù)

3.2.1 主要進(jìn)展

黨的十八大以后，我國(guó)自然資源管理長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念影響，發(fā)展和改革長(zhǎng)期滯后于國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理，中國(guó)特色的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度著眼于在自然資源領(lǐng)域?qū)⑸鐣?huì)主義公有制的制度優(yōu)勢(shì)、管理體制優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的機(jī)制優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，從市場(chǎng)與政府結(jié)合、產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)體系、產(chǎn)權(quán)保護(hù)和監(jiān)管等方面，系統(tǒng)提出了自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)與自然資源監(jiān)管者職責(zé)“兩統(tǒng)一”、統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制、所有權(quán)使用權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”、使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)、國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理報(bào)告、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表等創(chuàng)新性理論和制度設(shè)計(jì)等，不僅開創(chuàng)了我國(guó)資源管理的新局面，而且有些在世界范圍也屬首創(chuàng)，這些新的理念、新的認(rèn)識(shí)、新的視野、新的制度為創(chuàng)新公有制實(shí)現(xiàn)方式和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵，使自然資源管理總體格局煥然一新。二是初步形成自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律規(guī)定框架。通過(guò)《民法典》和各類自然資源單項(xiàng)法等，明確了有關(guān)自然資源資產(chǎn)物權(quán)規(guī)定，對(duì)自然資源資產(chǎn)的國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)、各種國(guó)有使用權(quán)和集體使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及抵押權(quán)、地役權(quán)等，從權(quán)利的主體與客體、取得與喪失、內(nèi)容與限制等方面作出了原則性規(guī)定，推動(dòng)改變了自然資源資產(chǎn)權(quán)利法律規(guī)定不全面、不系統(tǒng)、不具體、不明確的局面，初步形成以公有制為基礎(chǔ)，所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，囊括地權(quán)、礦業(yè)權(quán)、海權(quán)、林權(quán)、草權(quán)、水權(quán)、漁業(yè)權(quán)、空間權(quán)、碳權(quán)等諸多權(quán)利的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系。三是基本確立相對(duì)集中的國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體系框架。自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，國(guó)家林業(yè)和草原局、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等行使部分全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)或管理事項(xiàng)，同時(shí)通過(guò)構(gòu)建所有權(quán)委托代理機(jī)制，構(gòu)建中央到省市縣四級(jí)政府履行或代理履行所有者職責(zé)的管理體系。自然資源部?jī)?nèi)也基本明確了自然資源資產(chǎn)、自然資源監(jiān)管的職責(zé)分工，初步明確了全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)內(nèi)涵（主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益），目前正在推進(jìn)構(gòu)建產(chǎn)權(quán)登記、資源清單、資產(chǎn)規(guī)劃、清查統(tǒng)計(jì)核算、儲(chǔ)備管護(hù)、配置處置、收益、損害賠償、考核監(jiān)督等權(quán)益管理制度體系。

3.2.2 主要問(wèn)題

一是對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)相關(guān)概念和認(rèn)識(shí)尚不明確統(tǒng)一。由于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度在我國(guó)推進(jìn)時(shí)間較晚，特別是受長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、管理體制所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)不分等影響，各級(jí)政府、自然資源管理系統(tǒng)和相關(guān)部門、社會(huì)公眾對(duì)自然資源與自然資源資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)管理與資產(chǎn)管理、所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的特性、自然資源資產(chǎn)國(guó)有產(chǎn)權(quán)與集體產(chǎn)權(quán)管理方式異同、所有權(quán)委托代理與分級(jí)管理、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表等改革理念、政策、舉措等理解還不深、不透，存在許多模糊認(rèn)識(shí)。二是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系還不健全。全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與集體所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)之間范圍、界限和底數(shù)等尚不清晰，自然資源資產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式、所有權(quán)與使用權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)責(zé)利關(guān)系還未明確，自然資源資產(chǎn)使用權(quán)結(jié)構(gòu)還不完善，國(guó)有農(nóng)用地、未利用地等使用權(quán)制度尚未建立，各類自然資源資產(chǎn)使用權(quán)之間尚未形成配合銜接。三是自然資源資產(chǎn)管理體系還不完善。自然資源資產(chǎn)管理在國(guó)家發(fā)展全局、國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度體系、國(guó)有資產(chǎn)管理整體管理中的定位和作用等尚不明確。國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理與資源、生態(tài)管理尚未建立起有效的銜接機(jī)制。自然資源資產(chǎn)管理由分類分散向統(tǒng)一綜合轉(zhuǎn)變不夠到位，各方面的政策統(tǒng)籌和工作融合不夠，缺乏多層次自然資源資產(chǎn)管理協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，依然延續(xù)以單門類資源資產(chǎn)管理為主的模式。所有權(quán)管理縱向?qū)用娴捻攲釉O(shè)計(jì)的三種行權(quán)方式（中央直管、委托地方政府和法律授權(quán)地方政府）尚待試點(diǎn)探索和實(shí)踐落實(shí)。自然資源資產(chǎn)有償使用、收益管理、資產(chǎn)負(fù)債表編制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等重點(diǎn)改革領(lǐng)域需深入推進(jìn)，確權(quán)登記、資源調(diào)查、資產(chǎn)清查核算等基礎(chǔ)管理工作有待加強(qiáng)。自然資源資產(chǎn)監(jiān)管問(wèn)責(zé)不到位，自然資源資產(chǎn)法治和治理比較薄弱。

3.2.3 研究重點(diǎn)

一是推進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理理論創(chuàng)新。加強(qiáng)所有權(quán)委托代理重大問(wèn)題研究，要在基本概念、基礎(chǔ)理論、重大法律關(guān)系、重要制度建立上下功夫，區(qū)分所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)，處理好統(tǒng)一行使、委托代理和法律授權(quán)的關(guān)系，完善自然資源清單制度，健全資源資產(chǎn)處置配置規(guī)則，研究建立收益管理制度。二是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系。建立自然資源資產(chǎn)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)與集體產(chǎn)權(quán)相互協(xié)調(diào)和糾紛解決機(jī)制。推動(dòng)所有權(quán)和使用權(quán)充分分離，明確占有、使用、收益和處分等權(quán)利歸屬和權(quán)責(zé)，適度擴(kuò)大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保、入股等權(quán)能。明確國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)和牧場(chǎng)土地所有者和使用者權(quán)能。逐步完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)，探礦權(quán)、采礦權(quán)、海域使用權(quán)的相關(guān)制度。逐步擴(kuò)大自然資源資產(chǎn)使用權(quán)主體范圍，國(guó)有自然資源產(chǎn)權(quán)要逐步向民間資本開放，推動(dòng)自然資源產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是構(gòu)建中國(guó)特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系?，F(xiàn)代國(guó)家管理由決策、執(zhí)行、信息、咨詢、監(jiān)督、反饋等諸多環(huán)節(jié)構(gòu)成一個(gè)完整系統(tǒng)。國(guó)外公共自然資源遵循行政管理三權(quán)分立原則，在管理體制內(nèi)部實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立，推動(dòng)“決策集中化，執(zhí)行專門化，監(jiān)督獨(dú)立化”。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制大多強(qiáng)調(diào)管理、監(jiān)督和營(yíng)運(yùn)三位一體。本文認(rèn)為，除了管理、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督三大體制外，全民所有自然資源資產(chǎn)管理體系還應(yīng)包括協(xié)調(diào)、法律、技術(shù)（信息）等板塊，從而形成系統(tǒng)完備、功能協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的制度體系。因此建議全民所有自然資源資產(chǎn)管理體系應(yīng)由管理、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、法規(guī)、技術(shù)六個(gè)方面構(gòu)成。四是集中力量攻堅(jiān)產(chǎn)權(quán)主體問(wèn)題。解決所有者主體不到位、權(quán)責(zé)不明晰問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)制度改革的“牛鼻子”，所有權(quán)委托代理機(jī)制是構(gòu)建中國(guó)特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系的關(guān)鍵。當(dāng)前的試點(diǎn)工作，第一要建立健全所有權(quán)委托代理的管理體制。按照中央直接行使所有權(quán)、委托省級(jí)和地（市）級(jí)政府代理行使所有權(quán)、法律直接授權(quán)省市縣級(jí)政府行使所有權(quán)部分職責(zé)這三個(gè)方面，設(shè)計(jì)管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、組成方式、管理手段和方法等，形成一個(gè)科學(xué)合理的有機(jī)系統(tǒng)。具體內(nèi)容包括：全民所有自然資源所有權(quán)委托代理的管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)，不同層級(jí)管理機(jī)構(gòu)的管理范圍、權(quán)限邊界、空間尺度、利益及相互關(guān)系等，以及從中央到地（市）級(jí)政府的委全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度理論與實(shí)踐托人和受托人、委托形式、委托期限、調(diào)整情形、受托管理方式等。第二要建立健全所有權(quán)委托代理溝通協(xié)調(diào)和激勵(lì)約束機(jī)制。按照對(duì)上、平行、對(duì)下及橫向與縱向等不同層次，建立全國(guó)和地方人民代表大會(huì)、國(guó)務(wù)院、自然資源部及有關(guān)部門、地方政府及其部門等之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；建立激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)各代理主體的積極性、創(chuàng)造性，建立控制、監(jiān)督、考核問(wèn)責(zé)的約束機(jī)制，防范信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)，保障委托方和代理方的權(quán)益和管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。第三要構(gòu)建所有權(quán)委托代理管理制度。建立完善資產(chǎn)規(guī)劃使用和管護(hù)制度、資源清單制度、資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)制度、資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估和核算制度、資產(chǎn)配置制度、資產(chǎn)收益制度、資產(chǎn)監(jiān)管和考核評(píng)價(jià)制度等。五是加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)立法修法工作。配合全國(guó)人大開展國(guó)有資產(chǎn)綜合性立法研究，對(duì)于地方集中反饋、需要通過(guò)法律層面解決的問(wèn)題，要推動(dòng)在國(guó)有資產(chǎn)法中予以明確。梳理各自然資源單行法中和目前改革方向、所有權(quán)管理等有沖突或不相符的規(guī)定，并適時(shí)修訂。

參考文獻(xiàn)

[1]馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯文集[M].中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局,譯.北京:人民出版社,2009.

[2]佟柔.論國(guó)家所有權(quán)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1987.

[3]王利明.國(guó)家所有權(quán)研究[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,1991.

[4]魏杰.構(gòu)建新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制[M].南京:江蘇人民出版社,1998.

[5]常修澤.廣義產(chǎn)權(quán)論[M].北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2009．

[6]劉燦.我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建研究[M].成都:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2009.

[7]施志源.生態(tài)文明背景下的自然資源國(guó)家所有權(quán)研究[M].北京:法律出版社,2015.

[８]謝高地,曹淑艷,王浩,等.自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展趨勢(shì)[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2015,44(5):161-166.

[９]李維明,谷樹忠.自然資源資產(chǎn)管理體制改革之管見(jiàn)[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2016-02-19(14).

作者:呂賓 單位:中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院