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時間：2023-11-29 17:15:45
序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇關(guān)于拆遷的法律法規(guī)范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
民主法治目標方略得以實現(xiàn)，主要有以下經(jīng)驗與做法：
一、切實加強組織領(lǐng)導，實行目標管理。
黨總支部、居委會認真貫徹落實新區(qū)、南站街道關(guān)于民主法治、依法治理規(guī)劃精神，始終把法制宣傳教育、依法治理工作作為一項政治任務(wù)來抓，每年下發(fā)關(guān)于實施依法治理工作意見的文件，嚴格完善監(jiān)督檢查機制，從而確保了民主法治工作有計劃、有目標地按步驟實施。
為充分發(fā)揮民主法治領(lǐng)導小組的組織、協(xié)調(diào)職責，組成了以黨總支部書記為組長的領(lǐng)導小組，制定了領(lǐng)導小組工作制度和領(lǐng)導小組人員職責，由領(lǐng)導小組根據(jù)年初制定的考核細則年終對各單位、各人員實行考核，依據(jù)考核情況進行表彰獎勵，充分調(diào)動了基層開展民主法治工作的積極性。
200*年3月，我居委根據(jù)實際情況，研究制定下發(fā)了《*村委民主法治及依法治村規(guī)劃》，明確了總體目標、主要任務(wù)、步驟、方法、組織領(lǐng)導和保障，對順利實施民主法治工作及依法治村規(guī)劃提出了具體要求，做到層層落實，層層發(fā)動，確保了法制教育工作向縱深發(fā)展，落到實處。
二、形式多樣的開展各類普法宣傳教育，增強全民法制意識。
1、成立了近40人的法治骨干隊伍，舉辦了三期法治骨干培訓班，結(jié)合自身工作和居委法治重點，對他們進行了相關(guān)的法律法規(guī)知識的培訓，提高了法治骨干的法律知識水平，增強了對法制工作重要性的認識，并通過他們深入到居民群眾中宣傳，在整個居委形成了人人學法、自覺守法的良好氛圍。
2、抓好領(lǐng)導干部的法制教育。一是制定了領(lǐng)導干部學法制度和領(lǐng)導干部年度學法計劃；二是對領(lǐng)導干部學法采取在一起集中學習和自學，交流學法心得，檢查學法筆記等方式；三是不定期地邀請專家舉辦法制報告會和專題講座，就領(lǐng)導干部工作中涉及到的法律問題進行講解和輔導，增強領(lǐng)導干部的法制觀念，提高依法辦事、依法行政的能力。
3、做好重點對象的法制教育工作。對中小學生，我們一是堅持發(fā)揮法制課教育主陣地作用，聘請法制副校長，定期和根據(jù)實際教育需要對中、小學生、青少年進行法律、法規(guī)輔導，重點講解《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》、《道路交通安全法》等內(nèi)容，以案釋法，對同學們進行警醒教育；二是發(fā)揮青少年教育基地和關(guān)心下一代活動基地的功能作用，多樣化的開展對青少年的暑期教育活動，通過參觀、講座、聽故事、看錄像等形式，讓青少年在活動和娛樂中獲得法制和道德的學習教育；三是在學校深入開展“青少年維權(quán)崗”等活動，加強對青少年的維權(quán)和監(jiān)管；四是制作了預防青少年犯罪圖板12塊、禁毒宣傳圖板10塊在學校巡回展覽，教育他們從小抵制不良思想的侵蝕，爭做帶頭守法的小公民。
4、做好普通干部的法制教育。一是制定了居委干部學法考核制度，對居委干部的學法任務(wù)做了明確規(guī)定；二是利用會議、培訓集中輔導，在每年干部冬訓時，邀請上級政法部門領(lǐng)導為居委干部進行有關(guān)法律知識的大課輔導，開展法律知識競賽；三是專題宣講，結(jié)合新頒布的法律法規(guī)邀請專家進行授課講解，共舉辦了“新婚姻法”、“憲法修正案”、“行政許可法”等多部法律法規(guī)專題報告會。
5、抓好流動人口的法制宣傳工作。我們以服務(wù)流動人口為重點，結(jié)合流動人口服務(wù)與管理的有關(guān)法律法規(guī)，通過在流動人口聚集地開展法律宣傳和咨詢，向他們法制宣傳，為流動人口提供法律咨詢，解答他們在生活中遇到的各類涉法問題，受到了居委流動人口的歡迎。
6、抓好普通群眾的法制宣傳工作。民主法治的目標就是提高全民的法制意識，對普通群眾我們一是送法到村、組，通過發(fā)放普法宣傳資料，致群眾一封信等形式向廣大群眾宣傳與他們生產(chǎn)、生活相關(guān)的法律法規(guī)；二是利用居委法制宣傳欄、黑板報、撐牌等宣傳陣地施教；三是多種形式地開展法律咨詢活動為群眾提供法律咨詢和服務(wù)，群眾受教育面達80%以上。通過多種形式的宣傳教育，廣大群眾的法律意識明顯增強，遇到糾紛能夠運用法律手段維護自己的權(quán)益，民事糾紛逐年減少。
7、能夠?qū)⒎ㄖ菩麄髋c大型活動、事件相結(jié)合。（1）現(xiàn)在我居委面臨大量的拆遷任務(wù)，為使拆遷群眾了解無錫市及新區(qū)拆遷的法律法規(guī)，做到心中有數(shù)，我們向拆遷戶廣泛宣傳新區(qū)關(guān)于拆遷方面的文件，并制訂了《*村農(nóng)民多層住宅公寓樓購置辦法》以及《*村征地房屋拆遷補償辦法》等拆遷規(guī)定，使他們能夠了解相關(guān)的法律、政策，主動配合拆遷。（2）在防治傳染病工作中，我們積極向群眾和流動人口開展防治傳染病方面的法律、法規(guī)的宣傳，宣傳《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，做到科學防治與依法防治相結(jié)合。（3）為配合做好禁建工作，我們積極向廣大群眾宣傳禁建法規(guī)，在6.25土地宣傳日宣傳《土地法》，散發(fā)致全居委居民群眾的一封信等，配合市、區(qū)進行拆違工作宣傳，使控違禁建深入人心。
三、依法治理重點，走依法行政軌道。
在開展依法治理工作中，著重抓好了以下幾個重點：
1、抓依法治村。統(tǒng)一布署,制定下發(fā)了《*居委關(guān)于進一步加強基層民主法治建設(shè)的意見》。結(jié)合村換屆選舉，由村向居委的過度，大力宣傳《村民委員會組織法》、《居民委員會條例》，提高村民自治、居民自治水平，使（村）居委會依法“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。把推進村務(wù)公開與減輕農(nóng)民負擔結(jié)合起來，增強透明度；推進村務(wù)公開與改進干部作風結(jié)合起來；推進村民議事制與民主管理結(jié)合起來，在推進依法治村中，我們規(guī)范了村務(wù)和財務(wù)公開的內(nèi)容、項目、為村民辦實事的要求，有力地促進了依法治村工作的開展，基層民主法治建設(shè)得到了進一步加強，居委三個文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。
2、抓依法行政、依法治理。針對新形勢下居民群眾關(guān)心的熱點和出現(xiàn)的難點問題，開展依法治理。一是對村巷道路的翻新，綠化帶的建設(shè)，給居民一個清新的生活環(huán)境。聯(lián)合*環(huán)衛(wèi)站對區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生死角、坑洼地帶等居民不滿意的地方進行清理、修補，以及糞坑、墳墓等不雅之處，都進行了依法處理；二是與街道愛衛(wèi)辦、衛(wèi)生監(jiān)督辦對居委的鹵菜加工點進行檢查，依法查封無工商營業(yè)執(zhí)照、無衛(wèi)生許可證的非法鹵菜加工點；三是協(xié)同街道執(zhí)法隊、村鎮(zhèn)管理部門對居委養(yǎng)豬、養(yǎng)鳥、養(yǎng)雞等影響生活環(huán)境的居民戶進行清理整頓，有效地打擊了危害居民群眾身體健康和生活環(huán)境的違法行為，整潔了居委的區(qū)容環(huán)境面貌。
3、全力維護社會穩(wěn)定，保一方平安。居委先后開展了打擊“兩搶”和入室盜竊等侵財性犯罪專項斗爭，對流動人口實行專項治理，規(guī)范化管理。加強對“”人員的監(jiān)控管理、轉(zhuǎn)化教育力度，嚴防組織相互串聯(lián)、相互滲透，嚴厲打擊上京滋事、擾亂社會穩(wěn)定的行為。對區(qū)域內(nèi)的不穩(wěn)定因素，加以控制，對社會不穩(wěn)定人員，加以普法教育、思想開導。妥善協(xié)調(diào)處理因拆遷、民事糾紛及企業(yè)工資協(xié)商等引發(fā)的各類矛盾、不穩(wěn)定因素，為*的社會建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展提供了一個良好的法制環(huán)境，為“建設(shè)平安*，創(chuàng)建最安全地區(qū)”的爭創(chuàng)工作帶來了新的契機。
關(guān)鍵詞 舊城改造 問題 對策
隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和改革開放的逐步深入，我國的城市化水平也在逐步的提高。城市化水平的不斷提高促進了促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展，但是于此相伴的就是舊城的問題日益嚴重。眾所周知，舊城在發(fā)展過程中出現(xiàn)了土地利用不合理、環(huán)境污染嚴重、服務(wù)實施不健全，城市布局不合理等問題，越來越不能符合當今社會對城市發(fā)展的要求。所以必須要對舊城進行改造，以此促進城市經(jīng)濟和社會的持續(xù)、健康、和諧的發(fā)展。
一、舊城改造中出現(xiàn)的問題
改革開放以后，我國政府針對經(jīng)濟過程中出現(xiàn)的舊城問題，進行了分層次、重點的多次改造。當然對舊城的改造取得了巨大的經(jīng)濟和社會效益。但是于此同時也出現(xiàn)了許多不令人堪憂問題。
（一）重視建造，忽略改造
目前我國許多地方對于舊城改造的主要方式就是拆，在對大面積的舊房拆完之后，開始建造現(xiàn)代化的高樓大廈。房地產(chǎn)商熱衷對舊城進行開發(fā)，主要因為舊城位于城市中心地段，擁有巨大的利潤空間。而且許多城市把舊城中居住用地和公共用地廉價賣給開發(fā)商，這些居住用地和公共用地經(jīng)過開發(fā)商改造后，變成辦公大樓和娛樂場所，從而獲得巨大的利潤。因此對舊城的改造普遍采用從新建造的方式，而不對其進行改造。
（二）重視改造開發(fā)，忽視對文化古跡的保護
我國的許多舊城中存在著大量的歷史文化古跡，他們與舊城的改造并不相符。從建筑的現(xiàn)代化來說，些文化古跡一般比較破舊，不利于現(xiàn)代化城市建筑的整體美觀。在舊城的改造過程中對文化古跡的改造，嚴重的毀壞了歷史文化遺產(chǎn)。如果從土地利用的角度來說，這些文化古跡的占地面積廣，容積率較小，如果開發(fā)商僅僅從這個角度歷來考慮，那么他們的做法或許是正確的。再則，舊城中的許多文化古跡一般被用作旅游景區(qū)，但是這些旅游景區(qū)所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益遠遠別的用途的效益。
（三）重視土地利用，忽視環(huán)境的建設(shè)
一般說來，舊城區(qū)一般人員相對集中，用地緊張，環(huán)境質(zhì)量差等特點，所以對舊城進行改造的過程中，通常采用提高建筑密度和增加建筑的高度的辦法來解決舊城中的問題。當然這樣改善了舊城土地緊張的問題，提高了土地的利用率，但也造成了一些問題，其中最為嚴重的是建筑用地的增加，綠化等公共用地面積不斷減少，造成城市環(huán)境越來越嚴重。
（四）舊城與新城區(qū)的發(fā)展速度不相協(xié)調(diào)
舊城區(qū)域新城區(qū)是城市的兩個重要組成部分。新城區(qū)是現(xiàn)展的重要標志，各個城市的發(fā)揮一般都把新城區(qū)當做是重點，更可以有效地緩解新城區(qū)在發(fā)展過程的壓力。舊城和新區(qū)開發(fā)建設(shè)進程把握，應(yīng)將城市新區(qū)作為重點建設(shè)區(qū)域，相應(yīng)的舊城改建速度可以放慢。從而實現(xiàn)舊城區(qū)和新城區(qū)的和諧、穩(wěn)步的發(fā)展。
二、舊城改造中的對策分析
（一）必須走了可持續(xù)發(fā)展的道路
政府最為城市建筑過程的開發(fā)者和維護者，，首先必須要樹立全面、健康、可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略。把對舊城的開發(fā)工作重心放在對產(chǎn)業(yè)、用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整和基礎(chǔ)設(shè)施的完善，歷史文化名城與街區(qū)的保護與開發(fā)利用，社區(qū)結(jié)構(gòu)的完善以及社區(qū)物業(yè)管理等全局性長遠目標，合理安排舊城改造的工程規(guī)模，克服和避免大拆大建的現(xiàn)象。于此同時，政府必須要堅持以公共利益為主，利用經(jīng)濟優(yōu)惠政策來吸引開發(fā)商，對他們進行減免稅，在對舊城的改造中充分保護他們的利益。在對舊城進行改造的過程中不僅要保護開發(fā)商的利益，更要保護公共的利益，比如在住房的建筑過程中，要來考慮居民住房的日照、通風，采光及環(huán)境的維護等的呢過。
（二）對舊城改造必須要有規(guī)劃的思想
在對舊城進行改造的過程中，必須要有規(guī)劃的思想。規(guī)劃的思想是保證舊城改造成功的重要因素。對舊城的規(guī)劃要“改造”和“建筑”相結(jié)合，對一些古城內(nèi)的文化古跡采取改造的原則。對這些文化古跡主要是加強基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善周邊的環(huán)境，加強道路的建設(shè)。對于舊城的一些破、爛、臟的地區(qū)則采取建筑為主。對他們進行大范圍的建筑，建設(shè)商業(yè)區(qū)，文化區(qū)等有效地促進該地的經(jīng)濟的發(fā)展和區(qū)民生活水平的提高。
（三）要建立建全法律法規(guī)
在我國對對舊城改造方面的法律法規(guī)還很不健全。第一、必須要保護公共的利益。在拆遷中我們常常看到需多政府和開發(fā)商不顧及公共的利益，濫用公共土地，占有居民的私人土地。因此首先需要法律法規(guī)對公共利益進行保護。其次、應(yīng)該廢除以前陳舊的法律法規(guī)，用新的法律法規(guī)進行代替。比如之前的《城市房屋拆遷管理條例》，它所維護的是管理者的利益，包含了太多政府保護主義的傾向，顯然已經(jīng)不符合新時期的發(fā)展要求了。所以政府有關(guān)部門需要盡快的對拆遷有關(guān)的法律法規(guī)進行一次全面的調(diào)查，在依據(jù)現(xiàn)在的實際情況，對《城市房屋拆遷管理條例》中錯誤條例進行刪除，從而制定新的更加符合是時展要求和人民利益的新的法律法規(guī)。
（四）政府要加強房屋拆遷的管理，完善拆遷計劃和拆遷方案
國家經(jīng)濟、社會的發(fā)展離不開政府的管理，同樣對于舊城的改造也是如此。在對舊城的改造中，政府首先必須要明白自己子啊拆遷的過程自己所扮演的角色，角色的定位直接關(guān)系到政府職能的發(fā)揮。如果在對自己角色把握不正確，那么政府也就不能的發(fā)揮作用，甚至會造成政府發(fā)揮作用低下或者無效。
政府相關(guān)的部門首先要加強對改建工作的研究，然后制定關(guān)于舊城改建的中近期目標，并按期下達自定的計劃目標。對于一些國家重點保護的一些建筑不能拆遷。同時還要進一步完善拆遷計劃和拆遷方案。政府必須要明確的提出拆遷對象，拆遷的實施計劃、拆遷補償費用等。在拆遷的過程中，要維護拆遷人的合法權(quán)益，又要維護拆遷政策的實施。
參考文獻：
[1]余劍鋒.試論舊城改造的問題及發(fā)展對策.城市建設(shè)理論研究(電子版).2011(22).
第一部分、案件事實經(jīng)過
一、服裝城的建造及出售
奉化市“奉幫服裝城”是由奉化市人民政府主辦、市工商局承辦的一個項目，于91年8月12日正式動工興建。92年3月經(jīng)奉化市人民政府第三次常務(wù)會議討論，會議同意奉化市工商局提出的《奉幫服裝城出售方案》（內(nèi)容為：為籌集建設(shè)資金，將服裝城一、二層攤位進行預售，出資購買者對所購攤位擁有所有權(quán)，一層出售給個體戶，二層出售給市各企業(yè)單位等）。隨后，奉幫服裝城籌建辦于92年4月1日了“關(guān)于歡迎認購奉幫服裝城攤位的公告”，并于92年4月11日在寧波日報頭版頭條上刊登銷售廣告。1992年9月廣大個體工商戶與奉化市工商局簽訂了《奉幫服裝城攤位買賣協(xié)議書》并辦理了公證，92年10月市工商局向購攤位的個體戶頒發(fā)了《奉幫服裝城攤位所有權(quán)證》。自此，個體戶們就一直在服裝城一層攤位經(jīng)營個體服裝、鞋帽等批零生意或?qū)偽怀鲎馑私?jīng)營。
二、服裝城拆遷過程
2002年2月6日奉化市房地產(chǎn)管理中心向市土地流轉(zhuǎn)中心頒發(fā)“房屋拆遷許可證”，對服裝城進行拆遷改造，許可證載明：拆遷期限至2002年3月20日；
2002年2月26日奉化市房地產(chǎn)管理中心“關(guān)于服裝城房屋拆遷公告”；
2002年4月2日拆遷人委托的拆遷單位奉化市房屋拆遷辦公室對服裝城進行“強行”拆遷；（注：未與個體工商戶達成拆遷協(xié)議，又未經(jīng)行政裁決或法院判決）
2002年4月11日奉化市土地流轉(zhuǎn)中心、奉化市市場發(fā)展中心、奉化市房屋拆遷辦公室三方簽訂了“非住宅拆遷補償協(xié)議書”。上述三方在協(xié)議中的身份分別為：拆遷人、被拆遷人、拆遷單位。
第二部分：服裝城拆遷爭議及行政裁決、訴訟過程
一、奉化市規(guī)劃與建設(shè)局行政裁決
2002年3月4日拆遷單位奉化市房屋拆遷辦公室受奉化市市場中心委托，發(fā)出《告攤主用戶書》，主要為：拆遷單位接受所有權(quán)人奉化市市場發(fā)展服務(wù)中心全權(quán)委托，代為處理服裝城內(nèi)固定攤位有關(guān)補償安置事宜，單方?jīng)Q定了拆遷安置方式（貨幣安置）、貨幣補償安置金額等內(nèi)容。個體戶們認為：一服裝城攤位所有權(quán)人是出資購攤位的個體戶而非市場發(fā)展中心、二拆遷安置補償方案不符合申請人購實（即擁有攤位所有權(quán)、攤位建筑面積約11平方等）及違反法律法規(guī)規(guī)定。雙方發(fā)生爭議，未能簽署協(xié)議。
2002年4月12日奉化市市場發(fā)展中心以“申請人”身份、以奉化市土地流轉(zhuǎn)中心、個體戶為被申請人向奉化市規(guī)劃與建設(shè)局申請行政裁決，要求依法對拆遷補償事項進行裁決；申訴人接到通知后及時向建設(shè)局提交了答辯狀及相關(guān)證據(jù)（包括：服裝城攤位出售方案、出售服裝城攤位的公告、廣告、買賣協(xié)議書、公證書、攤位所有權(quán)證、購攤位收款收據(jù)）；
2002年5月15日奉化市規(guī)劃與建設(shè)局作出行政裁決：申請人奉化市市場發(fā)展中心按奉化市國資局批復給予被申請人（即個體戶）實行貨幣補償，金額為每平方10500元，攤位面積4平方，合計 ×× 元。
二、一審行政訴訟
2002年6月28日共58位個體工商戶以奉化市規(guī)劃與建設(shè)局作出的行政裁決具體行政行為主要證據(jù)不足、違反法定程序、適用法律法規(guī)錯誤為由，依法向奉化市人民法院提起行政訴訟（被告：奉化市規(guī)劃與建設(shè)局、第三人：奉化市土地流轉(zhuǎn)中心、奉化市市場發(fā)展中心）。個體戶在一審訴狀中提出：1、奉化市規(guī)劃與建設(shè)局認定個體戶對所購奉幫服裝城固定攤位享有的權(quán)利是永久性使有權(quán)，沒有事實與法律依據(jù)，并且基于這一認定，裁決的內(nèi)容也與法不符，包括主體、補償形式、金額(應(yīng)以經(jīng)房產(chǎn)評估的價格為準，是本案中無評估報告)、面積（因攤位無房產(chǎn)證，應(yīng)以91年的出售方案及市場價格為準，攤位建筑面積約為11平方，使用面積為4平方）等；2、對個體戶的拆遷補償方式、補償金額的確定違反國務(wù)院和浙江省城市房屋拆遷條例的有關(guān)規(guī)定；3、拆遷人拆遷行為違法，屬超期無證違法拆遷，奉化市市場發(fā)展中心申請行政裁決的程序違法，建設(shè)局作出行政裁決違反法定程序。
奉化市人民法院經(jīng)二次開庭審理，于2002年12月24日作出判決。判決認為：“雖然原告（即個體戶）購入奉幫服裝城攤位，并持有奉化市服裝市場籌建辦公室所發(fā)的《攤位所有權(quán)證》，但依照法律法規(guī)的規(guī)定，不能證明原告是該房屋的所有人或共有人，該房屋的所有權(quán)人應(yīng)是第三人奉化市市場發(fā)展中心，對原告可視為被拆房屋的當事人。被告收到第三人奉化市市場發(fā)展中心提出的行政裁決申請，結(jié)合其自愿補償和服裝城攤位評估計算及攤位補償價格的說明等情況，根據(jù)國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第十六條和《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第十七條的規(guī)定，被告所作的裁決不違反法律法規(guī)規(guī)定。綜上被告所作的行政裁決認定的事實基本清楚，適用的法律法規(guī)正確，程序基本合法，應(yīng)予支持，原告訴請的理由和依據(jù)不足，本院難以支持。依照《行政訴訟法》第五十四條第一款第一項的規(guī)定，判決維持被告奉化市規(guī)劃與建設(shè)局所作的行政裁決書?！?/p>
三、二審行政訴訟
個體戶（即二審上訴人）不服一審判決，向?qū)幉ㄖ性禾崞鹕显V，主要理由為：
（一）、一審判決對上訴人在拆遷過程中的身份未依法作出認定，從而導致模糊判決，并否定了上訴人應(yīng)享有的權(quán)利。
1、依《浙江省城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，拆遷當事人包括拆遷人、被拆遷人、承租人、公房代管人、公房使用人，永久性使用權(quán)人不在此五類拆遷當事人之列。
2、被上訴人在庭審中辯稱：“與拆遷有關(guān)的人即為拆遷當事人”。那么，與上訴人一樣購買了攤位的個體戶，有的租了其他人的攤位經(jīng)營，有的把攤位租給他人經(jīng)營，這些攤位的承租人及出租人均與本次拆遷有關(guān)，也應(yīng)是拆遷當事人了，但裁決顯然遺漏了這些與拆遷行為緊密相聯(lián)的當事人。
（二） 、未正確適用法律、法規(guī)。
被上訴人奉化市規(guī)劃與建設(shè)局作出的行政裁決適用了國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第16條和《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第17條的規(guī)定，這二條均是關(guān)于被上訴人有作出行政裁決的行政職權(quán)的規(guī)定，而不是有關(guān)拆遷、補償方面實體規(guī)定的條款。一審判決認為被上訴人作出的具體行政行為適用法律法規(guī)正確，是故意遺漏拆遷條例的相關(guān)實體規(guī)定，對被上訴人的違法之處不作評判。
1、 拆遷補償方式的確定違反拆遷條例的規(guī)定。
上訴人對攤位享有比承租人更多的權(quán)利，因而在拆遷中至少享有拆遷條例所規(guī)定的承租人的權(quán)利，但被上訴人依據(jù)奉化市市場發(fā)展中心的單方申請，作出進行貨幣補償?shù)牟脹Q。依國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第27條的規(guī)定：“被拆遷人與房屋承租人達不成協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當對被拆遷人實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”，行政裁決認為上訴擁有攤位永久性使用權(quán)，卻連承租人都享有的權(quán)利也不予保障，剝奪了上訴人在權(quán)利。補償方式的確定違法。
2、 補償金額的確定。
被上訴人依據(jù)奉化市市場發(fā)展中心的單方申請、奉化市國資局的一批復，裁決確定了對上訴人補償?shù)慕痤~，違反了《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第31條的規(guī)定。
對于面積的認定同樣無事實依據(jù)，與法相悖。一審判決認為“攤位所有權(quán)證”不是合法產(chǎn)權(quán)證明，卻以“攤位所權(quán)證”記載的面積確定攤位面積，前后相矛盾?；煜褂妹娣e與建筑面積概念，對攤位出售方案、購買價格等歷史事實視而不見。
3、 行政裁決的程序。
行政裁決是實施強制拆遷的法律依據(jù)。進行行政裁決的目的是為了完成拆遷，拆遷條例規(guī)定拆遷人應(yīng)在拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限內(nèi)完成拆遷，所以行政裁決應(yīng)當在拆遷期限內(nèi)進行。而本案中，拆遷許可規(guī)定的拆遷期限至2002年3月20日，強行拆遷的時間是4月2日，奉化市市場發(fā)展中心申請行政裁決的時間是4月18日。是先違法強行拆后申請行政裁決，行政裁決解決的是拆遷過程中的補償安置問題，進行裁決的前提是拆遷行為合法，而本案中這一前提不存在（即超期違法無證拆遷），被上訴人理應(yīng)依法行使職權(quán)對違法拆遷行為進行管理，對違法的裁決申請不予受理，但被上訴人卻違反程序進行受理并作出了錯誤的裁決。
4、拆遷補償安置發(fā)生在拆遷人與其他拆遷當事人之間。奉化市市場發(fā)展中心不是拆遷人，奉化市市場發(fā)展中心與上訴人間也無任何合同法律關(guān)系存在，雙方間不存在拆遷補償安置關(guān)系。而本案中，對上訴人的補償形式及金額、裁決申請均是市場發(fā)展中心提出的，不是拆遷人土地流轉(zhuǎn)中心提出的，被上訴人依市場發(fā)展中心的申請及補償方案作出裁決，不符合拆遷條例的規(guī)定。
（三）、一審判決書未對被上訴人提交并經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)進行完全的羅列和認定，對案件事實的認定存在遺漏，致使判決認定事實不清。從而無法糾正：裁決所列拆遷當事人主體錯誤、拆遷項目未完成補償安置即違法轉(zhuǎn)讓等違法之處，判決結(jié)果錯誤。
被上訴人在8月26日第一次開庭前、12月11日第二次開庭前分兩次向法庭提交了相關(guān)證據(jù)。
第一次：提交了9份證據(jù)，其中證據(jù)三是奉化市計委“關(guān)于同意寧波市大榭開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司新建奉化商貿(mào)大廈建設(shè)項目立項的批復”、證據(jù)四是奉化市規(guī)劃局發(fā)給寧波大榭開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”（副本）；
第二次：提交了五份證據(jù)，證據(jù)一是奉化市計委“關(guān)于同意市土地流轉(zhuǎn)中心開發(fā)服裝城地塊建設(shè)項目的批復”、證據(jù)二是建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
對被上訴人在一審中提交的上述證據(jù)，上訴人認為：
1、第二次提交的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)中心的批復、建設(shè)用地規(guī)劃許可證屬逾期提交，且無法定可延期提交的事由，違反了行政訴訟法關(guān)于被告舉證期限的強制性規(guī)定，應(yīng)不予認定，一審判決認為逾期提交的證據(jù)有效與法無據(jù)。
2、一審判決遺漏了對被上訴人不利的證據(jù)，單列了對被上訴人有利的證據(jù)。
3、奉化市計委、規(guī)劃部門先后二次分別對奉化市土地流轉(zhuǎn)中心和寧波市大榭開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司立項、發(fā)證，被上訴人在庭審中答辯稱是項目轉(zhuǎn)讓即土地流轉(zhuǎn)中心將未完成拆遷補償安置的項目轉(zhuǎn)讓給恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)公司，但被上訴人在行政裁決中、一審法院在判決中均未對此進行陳述，也未適用拆遷條例（即國務(wù)院條例第19條、浙江省條例第25條）的相關(guān)規(guī)定進行審查評判。導致判決認定事實與實際存在出入，未能對裁決所列當事人主體錯誤（即由項目受讓人繼承原拆遷人的權(quán)利義務(wù)）的事實進行認定，從而對裁決違法之處予以糾正。 寧波市中級人民法院于2003年2月13日開庭審理了本案，二審中各方當事人圍繞本案被上訴人奉化市規(guī)劃與建設(shè)局所作拆遷裁決程序是否合法、是否具有法定職權(quán)、裁決書中所列主體是否正確、認定上訴人攤位面積是否有事實依據(jù)、補償標準的制訂是否具有規(guī)范性文件依據(jù)、裁決適用法律是否正確等爭議進行質(zhì)證、辯論。二審判決認為：“一、上訴人不是服裝城拆遷活動中的被拆遷人，但可以認定是拆遷當事人。二、被上訴人受理裁決申請并啟動裁決程序符合法律規(guī)定。三、被上訴人根據(jù)上訴人擁有的攤位所有權(quán)，確認被拆遷人自愿補償上訴人
不違反法律規(guī)定，并無不當?！迸袥Q：駁回上訴，維持原判。
第三部分：個體戶認為拆遷存在違法，個體工商戶的權(quán)利未得到保護。
一、個體戶的身份及在拆遷中享有的權(quán)利
本案中個體戶購置了固定攤位，取得奉化市工商局頒發(fā)的攤位所有權(quán)證后安心經(jīng)營個體生意，現(xiàn)在才發(fā)現(xiàn)7年之后（即98年）整個服裝城的房產(chǎn)證辦到了奉化市市場發(fā)展中心名下。于是，奉化市市場發(fā)展中心名正言順地以被拆遷人自居，拆遷人也以個體戶不是被拆遷人為由，創(chuàng)造出一個《拆遷條例》沒有規(guī)定的“永久性使用權(quán)人”概念，不評估、不安置，通過政府部門的紅頭文件（如國資局批復）來定了一個價格進行補償。于是，規(guī)劃與建設(shè)局又以準司法機關(guān)的身份為理由，來了一個根據(jù)民法公平合理的原則，并作出了一個自認為“公平合理”的裁決。
個體戶購置服裝城固定攤位是一個歷史事實，享有攤位的所有權(quán)，連承租人都應(yīng)受到法律保護的權(quán)利，擁有所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的個體戶卻不能享有，違背事實與法律法規(guī)規(guī)定。制造一個個體戶在拆遷中的“身份”（即永久性使用權(quán)人），進而以法無名文為由，從程序、實體上進行自由的裁量，導致申訴人的合法權(quán)利無法保障。
二、行政裁決的程序要求。
拆遷期限過了，并且強行拆遷完了，再申請裁決，符合程序嗎？對此，《杭州市拆遷條例》作出明確規(guī)定，裁決申請必須在拆遷期限內(nèi)提出。國務(wù)院及浙江省《拆遷條例》雖未有明確的條款規(guī)定時間限定，但仍可得出行政裁決必須在拆遷期限內(nèi)進行的結(jié)論。
1、裁決是為了完成拆遷，而拆遷又必須在拆遷期限內(nèi)完成。本案中，申請人市場發(fā)展中心是在拆遷期限之后申請裁決的，顯然違反了法定的行政程序，裁決的程序違法。
2、拆遷許可證的有效期即拆遷期限，一旦超過拆遷期限而拆遷人又未提出延期申請，拆遷人的行為實際已構(gòu)成無證拆遷，是一種違法行為。行政裁決是解決合法拆遷補償爭議，對無證拆遷引起的爭議無權(quán)裁決，而應(yīng)行使行政管理職責予以糾正。
三、拆遷人對被拆遷人進行貨幣補償，再由被拆遷人對個體戶（攤主）進行補償沒有法律法規(guī)依據(jù)。
本案中，拆遷人先與被拆遷人簽訂了“非住宅拆遷補償協(xié)議”，協(xié)議中約定：對被拆遷人的補償金額已包含了對固定攤位攤主的補償，再由被拆遷人提出補償方案。這樣，拆遷人就不再于個體戶發(fā)生拆遷關(guān)系了，而改成被拆遷人與申訴人進行補償。
1、對于租賃房屋而言，拆遷要兼顧被拆遷人和承租人權(quán)益，拆遷人與被拆遷人、承租人均為拆遷當事人。國務(wù)院和浙江省《拆遷條例》規(guī)定：拆遷協(xié)議應(yīng)由三方簽署，在被拆遷人與承租人間達不成解除租賃關(guān)系協(xié)議時，要實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。
2、本案中，個體戶不是承租人，而是享有攤位的所有權(quán)。而且，個體戶與被拆遷人間無任何合同法律關(guān)系存在，何來補償之由。
本案中，拆遷人的這種做法不合法，首先是剝奪了個體戶的權(quán)利，其次是個體戶與被拆遷人間無任何合同法律關(guān)系存在，補償一說無事實與法律依據(jù)。
四、攤位的建筑面積未進行正確認定
攤位無房產(chǎn)證，建筑面積如何確定？以買賣協(xié)議還是以出售方案來確定？個體戶認為：房產(chǎn)證是確定房屋建筑面積的直觀證據(jù)，但本案中，出售方奉化市工商局一直未給購買攤位的個體戶辦理房產(chǎn)證；所以，以奉化市工商局的出售方案來確定攤位是最為直接與正確的，該方案明確了服裝城攤位價格的構(gòu)成（與當時的市場價相符），個體戶所購攤位的建筑面積與使用面積大小，而且是由建設(shè)單位奉化市工商局制定、經(jīng)市常務(wù)會議討論通過的。以攤位所有權(quán)證所載的使用面積來認定攤位建筑面積，違背了客觀事實，直接導致對申訴人權(quán)利的侵害，致使判決結(jié)果錯誤。
五、遺漏關(guān)鍵事實，認定事實及適用法律法規(guī)錯誤
奉化市規(guī)劃與建設(shè)局在8月26日第一次開庭前、12月11日第二次開庭前分兩次向法庭提交了相關(guān)證據(jù)。第一次提交了9份證據(jù)，其中證據(jù)三是奉化市計委“關(guān)于同意寧波市大榭開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司新建奉化商貿(mào)大廈建設(shè)項目立項的批復”、證據(jù)四是奉化市規(guī)劃局發(fā)給寧波大榭開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”（副本）；第二次提交了五份證據(jù)，證據(jù)一是奉化市計委“關(guān)于同意市土地流轉(zhuǎn)中心開發(fā)服裝城地塊建設(shè)項目的批復”、證據(jù)二是建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
上述證據(jù)經(jīng)過庭審質(zhì)證，一審判決故意遺漏，未作表述。二審判決同樣故意遺漏，對個體戶在上訴狀中提出的該事實不作評判。是對拆遷行為違法性的遺漏，導致所列拆遷當事人主體錯誤判決結(jié)果違背事實、違反法律法規(guī)規(guī)定。
隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，為了城市、工業(yè)發(fā)展需要，各地都將面臨著對舊城及城郊村莊進行拆遷的問題，拆遷過程中也必將涉及到提前收回國有出讓土地使用權(quán)的補償問題。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對提前收回國有出讓土地使用權(quán)的補償問題雖有所涉及，但是未能對如何補償、補償標準作出明確的規(guī)定。各地在城市拆遷中對提前收回國有出讓土地使用權(quán)的補償問題由于缺少明確法律法規(guī)依據(jù)，在實際城市拆遷實施過程中不可避免的出現(xiàn)各種各樣的問題。
1 國有出讓土地使用權(quán)概念
國有土出讓地使用權(quán)是土地使用者以向國有土地所有者代表支付出讓金為對價而原始取得的有期限限制的國有土地使用權(quán)。簡單說來，就是指國家將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。
2 國有出讓土地使用權(quán)補償?shù)睦碚撘罁?jù)
《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“國有土地使用權(quán)可以依法出讓、劃撥，依法取得的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出資、作價入股?！薄段餀?quán)法》第一百三十五條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！边@樣以立法的形式確立了國有土地使用權(quán)全新的涵義：依法取得的從國有土地所有權(quán)中分離出來的土地使用權(quán)，成為一種新的不動產(chǎn)物權(quán)形式，成為了用益物權(quán)。[1]明確了土地使用權(quán)是一項用益物權(quán)――財產(chǎn)權(quán)的法律屬性，也就確立了城市拆遷中收回國有土地使用權(quán)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)。
3 對現(xiàn)行法律法規(guī)對城市拆遷中提前收回國有出讓土地使用權(quán)補償問題的規(guī)定的分析
《土地管理法》第二條、第五十八條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”“為公共利益需要使用土地的；為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的，收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當給予適當補償?！薄冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條規(guī)定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會公眾利益的需要，國家依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應(yīng)的補償?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第十九條規(guī)定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應(yīng)的補償?！币陨戏煞ㄒ?guī)對收回國有出讓土地使用權(quán)的表述有很大差異，反映在“給予補償”、“給予相應(yīng)的補償”和“給予適當?shù)难a償”的文字表述的內(nèi)涵上，這對城市房屋拆遷管理的實踐必然產(chǎn)生疑義，在拆遷人與被拆遷人之間引發(fā)權(quán)益爭議，產(chǎn)生利益糾紛。[1]我國唯一一部關(guān)于城市房屋拆遷的法規(guī)《國有土地上房屋征收與補償條例》對國有出讓土地使用權(quán)的補償沒有明確的規(guī)定，僅將土地使用權(quán)的價值隱含在房屋價值當中，土地資產(chǎn)價值未能得到顯現(xiàn)。
另外，對于土地使用權(quán)的具體補償規(guī)定僅在《物權(quán)法》第一百四十八條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補償，并退還相應(yīng)的出讓金?！焙唵蔚耐诉€剩余年限的土地出讓金，未能考慮土地使用權(quán)人已有的土地開發(fā)投資對土地資產(chǎn)增值效應(yīng)的影響，也未考慮地價上漲的因素，如果僅僅退還剩余年限的出讓金讓土地使用權(quán)人喪失了未來一定的土地收益，恐有失公允。因此加快提前收回國有土地使用權(quán)補償?shù)牧⒎?，?guī)定收回國有土地使用權(quán)補償標準迫在眉睫。
4 對城市拆遷中提前收回國有出讓土地使用權(quán)補償問題的幾點建設(shè)性建議
為維護國有土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，避免城市拆遷中因提前收回國有土地使用權(quán)引發(fā)糾紛的發(fā)生，筆者結(jié)合自己多年工作實際，對于收回國有土地使用權(quán)補償問題提一下幾點建設(shè)性建議：
4.1 嚴格區(qū)分“公益性拆遷”、“非公益性拆遷”（商業(yè)拆遷）
根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，為了社會公共利益的需要可以提前收回國有土地使用權(quán)。但是什么是“公共利益”卻沒有明確的界定，實際也很難界定。實際當中，很多明明是非公益性拆遷（商業(yè)拆遷），卻被冠以公益性拆遷的名銜，因此應(yīng)嚴格界定公益性拆遷的范疇。對于非公益性拆遷（商業(yè)拆遷），應(yīng)由開發(fā)商與土地使用權(quán)人通過民事流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)土地使用權(quán)的變更，并由雙方基于誠實信用、公平合理的原則進行補償。[2]
4.2 實行房屋與土地使用權(quán)的分離評估
新頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》僅僅規(guī)定了對房屋的補償，將土地使用權(quán)的補償隱含于房屋補償中，土地資產(chǎn)未能得到體現(xiàn)。另外沒有考慮到房屋面積與占地面積比率的差異。實行房屋與土地使用權(quán)分離評估，分開補償，有利于真實顯示土地使用權(quán)的市場價值。
4.3 國有出讓土地使用權(quán)的補償應(yīng)按照市場價值進行補償
依據(jù)土地級別、基準地價和土地用途建立國有出讓土地使用權(quán)價格評估體現(xiàn)和評估標準，從市場價格出發(fā)，實行以市場為導向的國有出讓土地使用權(quán)價格浮動機制。還應(yīng)根據(jù)國有出讓土地使用權(quán)剩余年限、拆遷后土地級差等因素的影響，設(shè)置調(diào)整系數(shù)。[1]
4.4 完善和規(guī)范有關(guān)收回國有出讓土地使用權(quán)補償?shù)牧⒎?/p>
有關(guān)機關(guān)對有關(guān)拆遷的行政法規(guī)、地方性立法進行全面的審核，對相關(guān)法律法規(guī)進行進一步的規(guī)范和完善，使收回國有出讓土地使用權(quán)的補償有統(tǒng)一的法律依據(jù)。
只有在城市拆遷中對國有出讓使用權(quán)采取科學合理的補償，才能有效避免因提前收回國有出讓土地使用權(quán)引發(fā)糾紛的發(fā)生，土地使用權(quán)人的合法權(quán)益才能得到有效的保障和維護。
2.法律體制方而:我國日前拆遷工程相當浩大，涉及到許多樣眾的切身利益。這方面的矛盾糾紛呈上升趨勢。然而，在這一領(lǐng)域尚沒有一部統(tǒng)一的《拆遷法》這方面的法律依據(jù)主要是國務(wù)院在2001年6月6日第40次常務(wù)會議上通過并于2001年11月1日正式實施的《城市房屋拆遷管理條例》(以下稱《條例》)。各地政府根據(jù)各地的實際情況，依據(jù)此條例制定了當?shù)氐牟疬w管理規(guī)定。如:1997年北京市頒布了《北京市城市房屋拆遷管理辦法》。關(guān)于拆遷補償方法，規(guī)定比較混亂，因此帶來了實際操作中的混亂現(xiàn)象。
3.執(zhí)法方式與水平方而:城ili拆遷辦公室是專門管理拆遷事務(wù)的機構(gòu)，執(zhí)掌著拆遷人權(quán)。目前存在著較多的違反法律程序、野蠻拆遷等情況，反映出執(zhí)法方式粗暴單一、執(zhí)法水平低。這在一定程度上傷害了被拆遷人的感情導致了此類矛盾的激化。
二、行政法視野中的拆遷問題
1.關(guān)于拆遷抽象行政行為的可訴性問題
現(xiàn)代法治國家一般都將立法納入司法審查。例如在英國，無論是行政機關(guān)的具體行政行為還是抽象行政行為，只要超越權(quán)限，法院都可行使審查權(quán)。而在我國的實踐中，有這樣一種情況:在被拆遷人對一此拆遷規(guī)則表不疑問時，尚沒有較有效的解決途徑。這與我國現(xiàn)有的行政法律制度有關(guān)。我國《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的意見(試行)》所確定的行政訴訟受案范困僅限于具體行政行為，而排除了抽象行政行為。2003年4月25日，《法制日報》以《公民狀告政府行政“立法”不作為》為題報道了南京市江寧區(qū)的一件由拆遷糾紛引出的案中案。案件中的江寧區(qū)政府在上位的拆遷法規(guī)已修改多年的情況下，不及時修改當?shù)氐牟疬w法規(guī)，仍然沿用7年前的祈行辦法，以致被拆遷人因此損失數(shù)白萬元，被拆遷人憤而狀告政府立法不作為，其訴訟請求被駁回。而對一些地方政府以行政立法的方式損害被拆遷人合法權(quán)益的行為，司法的活動空間很小，這也就使得當事人處在了一種投告無門的境地。故許多學者強烈呼吁擴人行政訴訟受案范困。有的學者還卞張從社會公共利益關(guān)系出發(fā)，一切行政行為都納入行政訴訟受案范圍。
2.《城市房屋拆遷管理條例》的不周延性
(1)《條例》尚未規(guī)定被拆遷人有權(quán)利參與拆遷的決策過程及監(jiān)督拆遷過程。飛政府行政公開是現(xiàn)代社會的一人趨勢，而在我國的拆遷實踐中，許多拆遷決策存在著暗箱操作的現(xiàn)象，都是政府一言為定，不容被拆遷人的質(zhì)疑。如果被拆遷人有參與拆遷決策過程的機會的話，會減少不少矛盾。另外，《條例》也未規(guī)定被拆遷人有權(quán)利參與監(jiān)督拆遷過程。
(2)《條例》并未明確提出聽證程序，只在第八條規(guī)定:“房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時，應(yīng)當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人，拆遷范困，拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布”而未要求“房屋拆遷卞管部門在審查拆遷人拆遷補償安置方案時，應(yīng)當聽取被拆遷人的意見?！?/p>
(3)《條例》第十六條規(guī)定:“拆遷人與被拆遷人或扦拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應(yīng)當自收到申請之日起30日內(nèi)作出?！爱斒氯藢Σ脹Q不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內(nèi)向人民法院。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補償或扦提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行?！边@一規(guī)定存在兩個問題:首先，裁決公正的前提是地位中立，而城市規(guī)劃和拆遷或授權(quán)開發(fā)商拆遷本身就是政府行為，而且在一些地方，政府官員追求所謂政績的愿望與商人追求經(jīng)濟利益的目標相結(jié)合，于是政府和開發(fā)商之間有了更多的默契，由此產(chǎn)生的政府的裁決的公正性就可想而知了。其次，“訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行”的規(guī)定使被拆遷人如果對拆遷補償不滿，即使選擇了行政訴訟，也只能“帶著鐐銬跳舞”，無法改變被強制拆遷的命運。這就,,致一些被拆遷人采取非理性的方法來處理問題。
3.其它法律法規(guī)存在的問題
我國尚沒有系統(tǒng)地規(guī)范房地產(chǎn)評估方面的法律法規(guī)。目前多數(shù)房地產(chǎn)評估機構(gòu)依附于行政權(quán)力而存在，其出具的評估報告帶有濃厚的行政色彩。因此，有關(guān)部門有必要盡快制定相關(guān)措施。另外，有些地方性的法規(guī)雖然打著保護被拆遷人合法權(quán)益的旗號，但在實際立法過程中并沒有把被拆遷人作為權(quán)利主體來保護，而是站在管理者的角度，以方便拆遷為目的。這些都是立法中需要改進的。
三、解決拆遷矛盾之法律構(gòu)想
要想徹底解決城市建設(shè)中的盲目與無序狀態(tài)，從根本上保護公民的權(quán)利不受侵害，僅靠行政命令是不夠的。為了防止推土機下的悲劇”的發(fā)生，需要從立法理念、法律體制、執(zhí)法方法等層而解決拆遷矛盾。
1.樹立正確的立法理念
國家利益和個人利益從根本上說是一致的，不應(yīng)該把被拆遷人放在政府拆遷的對立面上。要改變政府的行政觀念。政府行政的最重要目標，不應(yīng)當是修了幾條步行街，招了多少商，引了多少資，而應(yīng)是為當?shù)氐娜罕娞峁┖玫墓参锲泛凸卜?wù)。西方國家拆遷一條街道往往要醞釀四五年甚至七八年，我國香港的街道少有筆直，都是因為他們用了最充分的時間進行平等的協(xié)商，直到雙方都覺得公平為止。這一點值得我們借鑒?；谄降然A(chǔ)上的拆遷法律法規(guī)才能得到群眾的擁護。
2.完善我國現(xiàn)行的有關(guān)拆遷的法律法規(guī)
(1)規(guī)范建設(shè)項目的審批程序
對涉及拆遷的，在規(guī)劃審批前應(yīng)以適當?shù)男问接枰怨?，充分聽取被拆遷人等利害關(guān)系人的意見。建設(shè)上程規(guī)劃方案一經(jīng)批準，建設(shè)單位不得擅自變更;確需變更的，必須經(jīng)過規(guī)劃部門審批;城市規(guī)劃行政部門在批準其變更前，應(yīng)重新進行公示。
(2)應(yīng)明確提出聽證程序
《行政復議法》第四條規(guī)定:“行政復議機關(guān)履行行政復議職責，應(yīng)當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施?！薄缎姓幜P法》專門對行政機關(guān)作出某此行政處罰決定前，當事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)就組織聽證的程序作硬性規(guī)定。可見，聽證有一定的法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，《條例》應(yīng)明確提出聽證程序，要求“房屋拆遷主管部門在審查拆遷人拆遷補償安置方案時，應(yīng)當聽取被拆遷人的意見?！敝挥谐浞煮w現(xiàn)透明度原則，才能提高行政效率。
(3)確立合理貨幣補償機制
公共利益的成本當由受益人均衡負擔，這是現(xiàn)代社會的共識。因此，對城ili建設(shè)中的利益受損者，應(yīng)進行及時、充分、合理的補償?！稐l例》規(guī)定，被拆遷房屋的評估辦法及搬遷補助費和臨時安置費的標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定或規(guī)定。從目前的情況看，各地的評估辦法和補償標準、補償程序均不相同，拆遷補償標準較混亂。且補償標準一般都是政府說了算，較少聽取樣眾意見。而目前的拆遷矛盾在很人程度上是由執(zhí)行的補償標準相對于市場房價偏低引起的。因此應(yīng)賦予樣眾在補償標準上的“話語權(quán)”，從而提高透明度，使補償趨向于公平。有學者建議，國家可制定統(tǒng)一的《征收補償法》，確立評估辦法和補償標準的制定辦法，明確評估和補償?shù)某绦颉?/p>
3.就政府而言，應(yīng)嚴格依法行政。
依法行政，必須強化聽證程序，確保被拆遷方的知情權(quán)。依據(jù)相關(guān)法律的精神，在拆遷當事雙方不能就拆遷補償安置等問題達成一致，經(jīng)做工作仍無效的情況下，對涉及拆遷住戶多、影響而廣、補償數(shù)額人的糾紛應(yīng)舉行聽證。根據(jù)拆遷行政程序規(guī)定和拆遷實踐，筆者認為，把舉行拆遷聽證的時機選擇在經(jīng)多次做工作拆遷當事雙方仍不能就拆遷安置補償事宜達成一致，拆遷行政部門在下達拆遷行政裁決之前較為適宜。這樣做便于充分聽取拆遷當事雙方的意見，也為即將下達的行政裁決提供充分的事實和法律依據(jù)，確保行政裁決的公正拆遷聽證應(yīng)以公開的方式進行，不但拆遷行政機關(guān)和利益關(guān)系人參加，一般公眾經(jīng)允許亦可參加旁聽，新聞記者也可以采訪。拆遷聽證應(yīng)遵守法定程序。聽證結(jié)束后，行政機關(guān)負責人應(yīng)對聽證結(jié)果進行審查，作出相應(yīng)決定。
依法行政，需要注意方式方法現(xiàn)在有不少地方政府走的是“強硬派路線”，以權(quán)壓人，以勢欺人，根本沒有把拆遷戶放到平等的談判位置。在利益之爭中既不遵循法律，也不嚴格按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，而是按拆遷辦單方面的意志行事，甚至或通過停水停電等違法方式逼人就范，或通過造成既成事實來強迫拆遷戶接受。其結(jié)果往往是事與愿違。拆遷方式應(yīng)當依法確定，具體有兩個方面，一是在實體方面，依照法律規(guī)定，對被拆遷人足額進行補償、安置，不能利用評估或地位的優(yōu)勢克扣、減損補償、安置數(shù)額，侵害被拆遷人的利益;一是依據(jù)法定程序拆遷，對不能達成協(xié)議的，可提請拆遷主管部門裁決。裁決生效后或被拆遷人不服的且拆遷人提供周轉(zhuǎn)用房的方可強制拆遷。同時，拆遷部門應(yīng)改進執(zhí)法方法。這方面也有一些成功的經(jīng)驗。據(jù)報道，沈陽市在“金廊”拆遷過程中，走的是市場化路線”補償金額通過"市場評估定價”。為保障被拆遷人及承租人的利益，還設(shè)定了最低補償線。為盡快完成拆遷工作，采用現(xiàn)金獎勵的辦法，并采取了分時間段獎勵措施:拆遷人會后25日內(nèi)搬遷完畢的，每戶獎勵4000元人民幣;拆遷人會后35日之內(nèi)搬遷完畢的，獎勵3000元人民幣。這種“以柔克剛”、人性化、靈活務(wù)實的解決問題的思路，更適應(yīng)當下的樣眾的心理。無論是經(jīng)濟效益，還是社會效益，都遠遠好于一此地方的野蠻拆遷。只有依法行政，才能真正俘重人的俘嚴，達到拆遷的最終的目的，即為了滿足的人更高層次的社會需要。
另外，政府要采取措施，為拆遷戶提價供經(jīng)濟適用房和中低價商品房，以從源頭上減少拆遷矛盾。
4.應(yīng)暢通被拆遷人的權(quán)利救濟渠道。
現(xiàn)實中，被拆遷人權(quán)利救濟渠道的不通暢是造成拆遷矛后激化的重要原因。為此，人民法院應(yīng)當受理拆遷爭議，同時享有拆遷糾紛的最終裁判機關(guān)的地位。同時，考慮到拆遷涉及一些專業(yè)知識，應(yīng)組建由與拆遷雙方?jīng)]有利害關(guān)系的專業(yè)人士組成的裁判機構(gòu)，公正而高效地裁決拆遷糾紛，既維護被拆遷人的合法權(quán)益，又保障城市建設(shè)項目的順利進行。
拆遷本來是為人民樣眾創(chuàng)造更好的生活環(huán)境的一件好事然而由于立法理念的落后、法律法規(guī)的不健全丙加上一此部門工作方法簡單粗暴，導致“善花”結(jié)出“惡果”。筆者認為，只有全面廓清立法理念、改善現(xiàn)有法律體制再加上有關(guān)部門依法行政、人性化執(zhí)法，才能真正把好事辦好，最終使人民樣眾受益。
【參考文獻】
[1]秦平.城市拆遷，司法何以缺位[J].中央政法管理干部學院學報，1995,(6).
一、存在的困難和問題
1.宣傳工作不到位
部分干部對拆遷工作認識不足，創(chuàng)新意識、責任意識不強。拆遷工作不僅僅是經(jīng)濟問題，也是民生問題、穩(wěn)定問題，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局。但是，目前仍存在少數(shù)干部和職能部門對拆遷工作重視不夠，工作創(chuàng)新意識、責任意識不強等問題，導致部分工作推進不積極，工作落實不到位。
以威寧縣草海鎮(zhèn)為例，通過調(diào)查，群眾只知道要征地拆遷，大都對征地拆遷帶來的好處了解甚少。比如小城鎮(zhèn)建設(shè)可以改進農(nóng)民生活條件，促進農(nóng)村城市化，能使村民的經(jīng)營多樣化；工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，在滿足其政府意愿，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的同時，也為當?shù)貜V大群眾提供大量就業(yè)機會；而畢威（畢節(jié)―威寧）高速公路更是一項惠民工程，俗話說“要致富，先修路”，只有把路修好了，村民才能更好走出大山，和外面的世界交流、接軌，高速公路的修建，更加方便當?shù)厝嗣衽c外界來往；草海景區(qū)的建設(shè)更是當?shù)剞r(nóng)民脫貧致富的一個法寶，外來的旅游投資建設(shè)，可以帶動鄉(xiāng)里相關(guān)產(chǎn)業(yè)的一系列發(fā)展，旅游者的吃住行消費都是當?shù)厝嗣竦氖杖?。而這一切的好處都被村民現(xiàn)有的征地補償費所掩蓋，村民短淺的目光都反映出基層干部宣傳不到位，沒有把實實在在的好處給農(nóng)民講清楚，導致村民只顧極少的補償款，而拒絕拆遷。
2.法律法規(guī)不健全
法律法規(guī)不健全主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，就村民而言，土地是農(nóng)民生存的至寶，許多村民接受不了土地被征的事實。許多村民認為，土地是自己私有的或承包的，國家無權(quán)征收或得由自己定價，這樣一來導致征地障礙加大。有極個別的村民還利用征地拆遷做一些不利于大局的事情，如聽到土地即將要被征收的消息，受到眼前利益驅(qū)使，進行搶建（違章建筑）、搶種（種植經(jīng)濟作物）。這些無非就是想多得一點補償款，但給我們工作人員增加了工作難度。少數(shù)村民為了自己私人利益，煽動他人上訪，從而影響發(fā)展大局。
第二，對于政府，在拆遷過程中，嚴重混淆了農(nóng)民土地的集體所有性質(zhì)和房屋的私有性質(zhì)。長期以來，對于農(nóng)民房屋私有財產(chǎn)權(quán)，有關(guān)部門沒有高度重視，一直采取忽略或放任態(tài)度，在可見的法律法規(guī)中，房屋僅被包含在“附著物”之中，相關(guān)部門在具體辦理農(nóng)村房屋拆遷補償事宜時，主要參照國有土地上的城市房屋拆遷補償辦法進行，有的甚至連參照標準都沒有，農(nóng)民公平受到補償?shù)臋?quán)利，在法律上受到不公平的待遇，把本該由上位法保護的農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)，移位于下位法，或者由地方性法規(guī)、規(guī)章及其以下規(guī)范性文件擅自處分農(nóng)民私有房屋財產(chǎn)，這樣一種法律的移位，可謂是我國法律的一大缺憾，因此，也導致拆遷中出現(xiàn)許多暴力。在這個過程中，很多村民合情合理合法的利益訴求，可能會被棄之不理，得不到相應(yīng)的滿足。
第三，征地拆遷過程中容易產(chǎn)生腐敗。一是虛報冒領(lǐng)問題。在征地拆遷過程中，地上實物清點、丈量存在重復或者虛報問題，清點人員與測算人員沒有良好的溝通和合作，沒有相互審核，出現(xiàn)清點與測算脫節(jié)現(xiàn)象，造成虛報或竄改征地補償費等損害國家和人民利益的腐敗問題。另外，地上實物清點丈量的清單底冊保管也不夠規(guī)范，沒有統(tǒng)一、明確由哪個部門建檔保管，需要查閱相關(guān)材料時，查閱困難。二是存在清點丈量數(shù)量不實問題。一些征地拆遷工作人員責任意識不強、業(yè)務(wù)水平不高，而又缺乏規(guī)范的操作規(guī)程，加上部分村民法治意識淡薄，貪小便宜，項目協(xié)調(diào)單位又沒有參與現(xiàn)場核實，現(xiàn)場監(jiān)管不到位，造成實物清點多報多補償?shù)默F(xiàn)象。
二、解決以上問題的建議
1.加大宣傳力度，多做村民的思想工作
有關(guān)部門要加大法制宣傳和教育力度，對于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的居民，相關(guān)職能部門要運用多種形式加強對城建規(guī)劃的宣傳，這個過程中，尤其是要發(fā)揮好村干部的作用，要教育引導農(nóng)民服從規(guī)劃，積極支持規(guī)劃，依法維護自身權(quán)益。相關(guān)職能部門應(yīng)加強對農(nóng)村宅基地的審批管理，剎住違規(guī)占地搞建筑之風。一是及時向被拆遷人宣傳相關(guān)法律法規(guī)及政策，使被拆遷人充分了解享有的權(quán)利及如何維護自身的合法權(quán)益。同時，也要使他們深刻認識應(yīng)盡的義務(wù)。引導被拆遷或被征地農(nóng)民依法辦事，配合拆遷。二是要建立公開透明的征地拆遷工作制度。怎樣征地或者拆遷、如何安置和補償以及依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)政策，都要向與規(guī)劃有利益關(guān)系的被征被拆戶公示，接受監(jiān)督，給被征被拆人一個平等的權(quán)利。三是完善征地拆遷程序，規(guī)范征地、拆遷具體操作行為，在安置和補償操作中要堅持公平、公正、公開。四是基層政府和村干部要做好村民的思想工作，切實讓村民清楚拆遷的重大意義和帶來的好處。基層工作人員應(yīng)多和農(nóng)民接觸，多了解農(nóng)民的想法。尤其是大多數(shù)的村干部，其作為村里有威信的人，在村里更容易做通村民的思想工作。
2.建立健全相關(guān)法律法規(guī)，確保征地拆遷有法可依
第一，農(nóng)村土地征收和房屋拆遷相關(guān)法律缺失，相關(guān)政策又相對滯后，是造成農(nóng)村征地拆遷矛盾突出的重要根源。規(guī)范征收土地和拆遷行為，保護當事人合法權(quán)益，需要盡快制定一部完善的關(guān)于集體土地、房屋拆遷補償安置的法律。
2002年2月26日東海市房地產(chǎn)管理中心“關(guān)于服裝城房屋拆遷公告”；
2002年4月2日拆遷人委托的拆遷單位東海市房屋拆遷辦公室對服裝城進行“強行”拆遷；（注：未達成拆遷協(xié)議，又未經(jīng)行政裁決或法院判決）
2002年4月11日東海市土地流轉(zhuǎn)中心、東海市市場發(fā)展中心、東海市房屋拆遷辦公室三方簽訂了“非住宅拆遷補償協(xié)議書”。上述三方在協(xié)議中的身份分別為：拆遷人、被拆遷人、拆遷單位。
三、服裝城拆遷爭議及行政裁決、訴訟過程2002年3月4日拆遷單位東海市房屋拆遷辦公室受東海市市場中心委托，發(fā)出“告攤主用戶書”，稱：接受所有權(quán)人東海市市場發(fā)展服務(wù)中心全權(quán)委托，代為處理服裝城內(nèi)固定攤位有關(guān)補償安置事宜，單方?jīng)Q定了拆遷安置方式（貨幣安置）、貨幣補償安置金額等內(nèi)容。個體戶認為：一服裝城攤位所有權(quán)人是出資購攤位的個體戶而非市場發(fā)展中心、二拆遷安置補償方案不符合法律法規(guī)規(guī)定。雙方發(fā)生爭議，未能簽署拆遷安置補償協(xié)議。
2002年4月12日東海市市場發(fā)展中心以申請人身份、以東海市土地流轉(zhuǎn)中心、個體戶為被申請人向東海市建設(shè)局申請行政裁決，要求依法對個體戶的拆遷補償安置費用進行裁決；個體戶向建設(shè)局提交了答辯狀及相關(guān)證據(jù)（包括：出售服裝城攤位的公告、廣告、買賣協(xié)議書、公證書、攤位所有權(quán)證、購攤位收款收據(jù)）；
2002年5月15日東海市建設(shè)局作出行政裁決：申請人東海市市場發(fā)展中心按國資局批復給予被申請人（即個體戶）實行貨幣補償，金額為===. 2002年6月28日共有45位個體戶認為東海市建設(shè)局作出的行政裁決具體行政行為主要證據(jù)不足、違反法定程序、適用法律法規(guī)錯誤，依法向東海市人民法院提起行政訴訟（被告：東海市建設(shè)局、第三人：東海市土地流轉(zhuǎn)中心、東海市市場發(fā)展中心）。個體戶在一審訴狀中提出：1、東海市建設(shè)局認定個體戶對所購服裝城固定攤位享有的權(quán)利是永久性使有權(quán)，沒有事實與法律依據(jù)，并且基于這一認定，裁決的內(nèi)容也與法不符，包括主體、補償形式、金額（應(yīng)以經(jīng)房產(chǎn)評估的價格為準，是本案中無評估報告）、面積（因攤位無房產(chǎn)證，應(yīng)以91年的出售方案及市場價格為準，攤位建筑面積約為11平方，使用面積為4平方）等；2、對個體戶的拆遷補償形式、補償金額的確定違反國務(wù)院拆遷條例的有關(guān)規(guī)定；3、拆遷人拆遷行為違法，屬超期無證違法拆遷，東海市市場發(fā)展中心申請行政裁決的程序違法，建設(shè)局作出行政裁決違反法定程序。
東海市人民法院經(jīng)二次開庭審理，于2002年12月24日作出判決。判決認為：“雖然原告（即個體戶）購入服裝城攤位，并持有東海市服裝市場籌建辦公室所發(fā)的《攤位所有權(quán)證》，但依照法律法規(guī)的規(guī)定，不能證明原告是該房屋的所有人或共有人，該房屋的所有權(quán)人應(yīng)是第三人東海市市場發(fā)展中心，對原告可視為被拆房屋的當事人。被告收到第三人東海市場發(fā)展中心提出的行政裁決申請，結(jié)合其自愿補償和服裝城攤位評估計算及攤位補償價格的說明等情況，根據(jù)國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第十六條和《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第十七條的規(guī)定，被告所作的裁決不違反法律法規(guī)規(guī)定。綜上被告所作的行政裁決認定的事實基本清楚，適用的法律法規(guī)正確，程序基本合法，應(yīng)予支持，原告訴請的理由和依據(jù)不足，本院難以支持久。依照《行政訴訟法》第五十四條第一款第一項的規(guī)定，判決：維持被告東海市建設(shè)局于2002年5月15日作出的行政裁決書?！?/p>
上面所述的是服裝城從建造、拆遷、發(fā)生爭議進行行政裁決、一審行政訴訟的全過程。
第二部分：對本案處理的個人意見現(xiàn)其中的30位個體戶不服一審判決，已向東海地區(qū)中院提起上訴。
一、對上訴人在拆遷過程中的身份未依法作出認定，從而導致模糊判決。
一審判決認為：上訴人不是房屋的所有權(quán)人，但可視為拆遷房屋的當事人。上訴人認為，一審判決的這一認定缺乏法律依據(jù)，與事實也不符?！墩憬〕鞘蟹课莶疬w管理條例》第十五條規(guī)定了5種拆遷當事人：拆遷人、被拆遷人、承租人、（公房）代管人、（公房）房屋使用人，個體戶是哪一種呢，一審判決沒有認定；一審判決認為是個體戶是拆遷當事人，那么又享有哪些權(quán)利呢，沒有說明。而是模糊地認為是當事人，但不歸類，沒有列明能否適用《拆遷條例》所規(guī)定當事人權(quán)利。而事實上，個體戶對所購攤位是有處分權(quán)（如出租、出售）的，不僅僅享有使用權(quán)，其權(quán)利比承租人的權(quán)利要大的多。
比如：國務(wù)院《拆遷條例》明確規(guī)定：“拆遷租賃房屋的，被拆遷人與承租人達不成解除租賃關(guān)系協(xié)議的，實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換”，本案中個體戶沒有這種權(quán)利嗎。
二、未正確適用法律、法規(guī)。
被上訴人東海市建設(shè)局作出的行政裁決適用了國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第16條和《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第17條的規(guī)定，這二條均是關(guān)于被上訴人有作出行政裁決的行政職權(quán)的規(guī)定，而不是有關(guān)拆遷、補償方面實體規(guī)定的條款。一審判決認為被上訴人作出的具體行政行為適用法律法規(guī)正確，是故意遺漏拆遷條例的相關(guān)實體規(guī)定，對被上訴人的違法之處不作評判。
1、拆遷補償形式的確定違反拆遷條例的規(guī)定。
上訴人對攤位享有比承租人更多的權(quán)利，因而在拆遷中至少享有拆遷條例所規(guī)定的承租人的權(quán)利，被上訴人依據(jù)奉化市市場發(fā)展中心的單方申請，作出進行貨幣補償?shù)牟脹Q。違反國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第27條的規(guī)定，剝奪了上訴人在權(quán)利。
2、補償金額的確定。
被上訴人依據(jù)東海市市場發(fā)展中心的單方申請、東海市國資局的一批復，裁決確定了對上訴人補償?shù)慕痤~，違反了《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第31條關(guān)于要求進行評估確定的法律規(guī)定。
3、裁決的程序。
行政裁決是實施強制拆遷的法律依據(jù)。進行行政裁決的目的是為了完成拆遷，拆遷條例規(guī)定拆遷人應(yīng)在拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限內(nèi)完成拆遷，所以行政裁決應(yīng)當在拆遷期限內(nèi)進行。而本案中，拆遷許可規(guī)定的拆遷期限至2002年3月20日，強行拆遷的時間是4月2日，東海市市場發(fā)展中心申請行政裁決的時間是4月18日。是先違法強行拆后申請行政裁決，行政裁決解決的是拆遷過程中的補償安置問題，進行裁決的前提是拆遷行為合法，而本案中這一前提不存在（超期違法無證拆遷），被上訴人理應(yīng)依法行使職權(quán)對違法拆遷行為進行管理，對違法的裁決申請不予受理，但被上訴人卻違反程序進行受理并作出了錯誤的裁決。
4、拆遷補償安置發(fā)生在拆遷人與其他拆遷當事人之間。東海市市場發(fā)展中心不是拆遷人，東海市市場發(fā)展中心與上訴人間也無任何合同法律關(guān)系存在，雙方間不存在拆遷補償安置關(guān)系。而本案中，對上訴人的補償形式及金額、裁決申請均是市場發(fā)展中心提出的，不是拆遷人土地流轉(zhuǎn)中心提出的，被上訴人依市場發(fā)展中心的申請及補償方案作出裁決，不符合拆遷條例的規(guī)定。
三、一審判決書未對被上訴人提交并經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)進行完全的羅列和認定。
在8月26日第一次開庭前、12月11日第二次開庭前分兩次向法庭提交了相關(guān)證據(jù)。第一次提交了9份證據(jù)，其中證據(jù)三是東海市計委“關(guān)于同意東海市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司新建東海商貿(mào)大廈建設(shè)項目立項的批復”、證據(jù)四是東海市規(guī)劃局發(fā)給東海市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”（副本）；第二次提交了五份證據(jù)，證據(jù)一是東海市計委“關(guān)于同意市土地流轉(zhuǎn)中心開發(fā)服裝城地塊建設(shè)項目的批復”、證據(jù)二是建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
對被上訴人在一審中提交的上述證據(jù)，上訴人認為：
1、逾期提交且無法定可延期提交的事由，違反了行政訴訟法的強制性規(guī)定，應(yīng)不予認定，一審判決認為逾期提交的證據(jù)有效與法無據(jù)。
2、一審判決遺漏了對被上訴人不利的證據(jù)，單列了對被上訴人有利的證據(jù)。
3、東海市計委、規(guī)劃部門先后二次分別對東海市土地流轉(zhuǎn)中心和東海市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司立項、發(fā)證，被上訴人在庭審中答辯稱是項目轉(zhuǎn)讓即土地流轉(zhuǎn)中心將未完成拆遷補償安置的項目轉(zhuǎn)讓給恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)公司，但被上訴人在行政裁決中、一審法院在判決中均未對此進行陳述，也未適用拆遷條例的相關(guān)規(guī)定進行審查評判。導致判決認定事實與實際存在出入。
綜觀本案拆遷人、“被拆遷人”、市規(guī)劃與建設(shè)局的所作所為，東海法院二次向省高院申請延長審理期限，在過了近5個月時間后下達了一審判決書。30位個體戶現(xiàn)已提起上訴，等待二審法院開庭審理判決，但本案中出現(xiàn)的幾個問題，確是值得大家討論的，同時也希望各位朋友能發(fā)表自已的寶貴意見。
問題一：攤主的身份及在拆遷中享有的權(quán)利。
本案中個體戶購置了固定攤位，但至今無房產(chǎn)證，7年之后整個服裝城的房產(chǎn)證辦到了東海市市場發(fā)展中心名下。于是，東海市市場發(fā)展中心名正言順地以被拆遷人自居，拆遷人也以個體戶不是被拆遷人為由，創(chuàng)造出一個《拆遷條例》沒有規(guī)定的“永久性使用權(quán)人”概念，不評估、不安置，通過政府部門的紅頭文件（如國資局批復）來定了一個價格進行補償。于是，建設(shè)局又以準司法機關(guān)的身份為理由，來了一個根據(jù)民法公平合理的原則，并作出了一個自認為“公平合理”的裁決。
我認為：個體戶雖無房產(chǎn)證，但其是固定攤位的購買者，又實際使用經(jīng)營該攤位，承租人的權(quán)利總享有吧？，更何況對攤位是有“永久性使用權(quán)”呢？一審法院認為：攤位復雜，且法律沒有明確規(guī)定，以國資局批文加上評估計算表和說明就可以定補償價格了，不評估不違法，而且是較公平合理的。實際是不確定個體戶的身份，進而以無法律可適用為由，大膽“自由裁量”了一回。對個體戶的權(quán)利、要進行評估的規(guī)定都視而不見了。
問題二：行政裁決的程序要求。
拆遷期限過了，再申請裁決，符合程序嗎？對此，《杭州市拆遷條例》作出明確規(guī)定，裁決申請必須在拆遷期限內(nèi)提出。國務(wù)院及浙江省《拆遷條例》雖未有明確的條款規(guī)定時間限定，但我認為仍可得出行政裁決必須在拆遷期限內(nèi)進行的結(jié)論，因為裁決是為了完成拆遷，而拆遷又必須在拆遷期限內(nèi)完成。本案中，申請人市場發(fā)展中心是在拆遷期限之后申請裁決的。
問題三：拆遷人對被拆遷人進行貨幣補償，再由被拆遷人對個體戶（攤主）進行補償正確嗎？
本案中，拆遷人先與被拆遷人簽訂了“非住宅拆遷補償協(xié)議”，協(xié)議中約定：對被拆遷人的補償金額已包含了對固定攤位攤主的補償，再由被拆遷人提出補償方案。這樣，拆遷人就不再于個體戶發(fā)生拆遷關(guān)系了。
1、對于租賃房屋，拆遷要兼顧被拆遷人和承租人權(quán)益，拆遷人與被拆遷人、承租人均為拆遷當事人?！恫疬w條例》規(guī)定：拆遷協(xié)議應(yīng)由三方簽署，在被拆遷人與承租人間達不成解除租賃關(guān)系協(xié)議時，要實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。
2、本案中，個體戶不是承租人，但享有比承租人更多的權(quán)利內(nèi)容。而且，個體戶與被拆遷人間無任何合同法律關(guān)系存在。
本案中，拆遷人的這種做法合法嗎？我認為不合法，一是剝奪了個體戶的權(quán)利，二是個體戶與被拆遷人間無任何合同法律關(guān)系存在。
四、超過了拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限后，拆遷人未經(jīng)行政裁決/法院判決非法強行拆遷，后又提出行政裁決申請，房屋拆遷管理部門應(yīng)如何處理？
本案中，拆遷人在拆遷期限屆滿后，未經(jīng)行政裁決/法院判決非法強行拆遷，后又提出行政裁決申請，東海市建設(shè)局受理并作出了裁決?！恫疬w條例》對無證拆遷的處罰作了規(guī)定，本案中的情況如何處理呢？
2003年4月份，某縣人民政府按照上級決定對新輝公路進行拓寬改造，了對新輝公路建設(shè)進行拆遷的通告，政府因臨時建設(shè)而組建的公路建設(shè)指揮部按照通告的規(guī)定了關(guān)于新輝公路改造拆遷的實施辦法，并對被拆遷戶送達了拆遷通知書。此次拆遷共涉及該縣某鎮(zhèn)10個村莊141戶，房屋面積達35000平方米。其中44戶對拆遷通告、辦法、拆遷通知書不服，向市中級人民法院提起行政訴訟（以下簡稱HM拆遷案）。訴訟期間，政府與被拆遷戶達成了補償協(xié)議，交付了補償款物，批劃了宅基地，提供了其它優(yōu)惠條件，并對少數(shù)領(lǐng)取了補償款而未自行拆遷的被拆遷戶的房屋進行了。
一審法院經(jīng)審理認為：44個被拆遷戶對縣政府的拆遷行為具有訴權(quán)，但其房屋均位于省道兩側(cè)建筑控制線以內(nèi)，屬于違章建筑。因房屋補償問題已達成協(xié)議，故對其要求撤銷通知、辦法和拆遷通知書以及要求賠償?shù)脑V訟請求不予支持，遂判決駁回了44個被拆遷戶的訴訟請求。其中25個被拆遷戶不服，向省高級人民法院提起上訴。
二審法院審理認為：公路建設(shè)者需要在集體土地上進行公路建設(shè)，應(yīng)當先行征地，將集體土地國有化后進行建設(shè)?？h政府在沒有征地手續(xù)的情況下，給上訴人下發(fā)拆遷通知書，組織，屬程序違法，應(yīng)確認違法。其中4戶因其不能提供建房的合法手續(xù)，賠償請求不予支持，上訴被駁回；另外21戶的房屋因系有關(guān)部門批準后所建，縣政府應(yīng)參照該市國家建設(shè)征用土地上附著物補償標準，扣除已交付的補償款物價格后在接到判決之日起30日內(nèi)予以賠償。依照終審判決，縣政府應(yīng)對勝訴的21個被拆遷戶支付93萬余元賠償款。
需要說明的是，縣政府對新輝公路的拓寬改造，實質(zhì)上是對公路兩側(cè)建筑控制區(qū)進行的規(guī)范治理，公路邊溝以內(nèi)的公路本身并非進行再建設(shè)，公路邊溝也并非向外拓展，公路的寬度依舊保持1992年拓寬時的寬度。
二、公路兩側(cè)建筑控制區(qū)房屋內(nèi)的拆遷不應(yīng)等同于公路建設(shè)征用土地上的拆遷，土地征用不是控制區(qū)內(nèi)房屋拆遷的前置程序。
拆遷案發(fā)生在全省公路建設(shè)期間，但該案的拆遷屬于公路兩側(cè)建筑控制區(qū)內(nèi)房屋的拆遷，而非公路建設(shè)征用土地上的拆遷。新輝公路建設(shè)早已完成，“公路用地”僅指公路兩側(cè)邊溝及邊溝以外不少于一米范圍的土地，這些土地早在公路建設(shè)之前已征為國有，并未發(fā)生爭議?！敖ㄖ刂茀^(qū)”系為保障公路暢通和出行安全而被依法劃定的限制建筑的區(qū)域，其目的是為了限制建筑以保障安全，且為日后的公路拓寬備用土地。至今沒有法律規(guī)定也沒有必要將其征為國有，改變土地性質(zhì)。因為一則國家沒有足夠的公路建設(shè)資金將控制區(qū)內(nèi)的土地征為國有；二則征為國有予以閑置是對土地資源的浪費；三則控制區(qū)土地的集體所有性質(zhì)有利于發(fā)揮土地的最大價值，如可以種植莊稼、樹木等增加農(nóng)民收入。當然，控制區(qū)內(nèi)土地所有權(quán)的行使是不完全的，表現(xiàn)在其合法建筑的翻建、改建、擴建受限，且有被責令撤除的風險。因此，對公路兩側(cè)建筑控制區(qū)房屋的拆遷，依據(jù)的是公路法、公路管理條例以及省市政府關(guān)于路政管理的有關(guān)規(guī)范性文件，而不同于公路建設(shè)征用土地上拆遷的依據(jù)，該類拆遷依據(jù)的是土地法等法律法規(guī)，因而土地征用不是控制區(qū)內(nèi)房屋拆遷的前置程序，二審法院以土地未征用為由確認拆遷程序違法屬事實不清、定性不準、適用法律錯誤。
三、被拆遷人房屋均位于公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)，被拆遷人理應(yīng)在限定的期限內(nèi)自行拆除，縣政府拆遷行為具有合法依據(jù)。
公路法、公路管理條例、省公路管理條例、省公路路政管理規(guī)定、省政府關(guān)于加強公路路政管理的通告以及市政府關(guān)于加強公路兩側(cè)建筑控制區(qū)管理緊急通知等一系列法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件對不同類型的公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)范圍進行了明確界定。新輝公路是省道三元線的一段公路，屬省二級公路。依照規(guī)定，新輝公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)為公路邊溝外緣以外十五米。HM拆遷案中被拆遷人的房屋均位于建筑控制區(qū)內(nèi)，這一基本事實得到了一審法院的認定。
省人民政府為加強公路路政管理，于1992年7月23日發(fā)出了通告，通告不僅明確了公路兩側(cè)建筑控制線的范圍，而且對不同時期的合法建筑和違章建筑進行了定性，并作出了具體要求。其中規(guī)定：“凡一九八八年一月一日至本通告之日止，經(jīng)土地管理、城建部門批準在公路控制線范圍以內(nèi)的占地和建成的建筑物，均視為臨時用地和臨時建筑，要在限期內(nèi)搬遷出公路建筑控制線以外”。市政府在貫徹落實省政府通告的實施意見中對上述時間段經(jīng)批準的占地和建（筑）構(gòu)物規(guī)定：“仍視為違章用地和違章建筑，必須在1993年1月31日前拆除完畢”。HM拆遷案中被拆遷的房屋由于縣政府1988年7月頒發(fā)了有關(guān)證件（被拆遷人上訴狀中稱），因而符合省、市規(guī)定的上述情形，依省政府規(guī)定屬臨時建筑，依市政府規(guī)定屬違章建筑。
雖然省、市政府對位于公路兩側(cè)建筑控制區(qū)的該種情形下房屋的定性不同，但均作出了限期拆除的規(guī)定。市政府實施意見中要求必須在1993年1月3日前拆除完畢，在其后即2000年5月17日的關(guān)于加強公路兩側(cè)建筑控制區(qū)管理的緊急通知中再次限定了自行拆除的期限，并規(guī)定了逾期的后果。這一切表明被拆遷人的房屋理應(yīng)在限定時間內(nèi)自行拆除，否則將被，以保障公路通暢和出行安全?？h政府依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和省市政府規(guī)范性文件的規(guī)定，組織力量拆除本應(yīng)自行拆除但逾期不予以自行拆除的建筑物是履行管理職責的體現(xiàn)，具有合法性。
四、縣政府與被拆遷人之間的補償協(xié)議基于雙方自愿，合法有效，且在訴訟過程中自行達成，人民法院予以確認具有法理基礎(chǔ)。
作者簡介：陳百慧、馮迪、王子模，中國海洋大學法政學院。
一、城鎮(zhèn)化進程中的主要風險類型
高速城鎮(zhèn)化在給社會帶來日新月異的變化的同時，也造成了社會風險的不斷提高。具體體現(xiàn)為一下幾種：
（一）惡性拆遷持續(xù)存在
城鎮(zhèn)化進程自本世紀以來進入了一個高速發(fā)展的時期，特別是基層社會紛紛加快了舊城改造的進程。通過對舊生活區(qū)域進行拆遷重建，使得城鎮(zhèn)功能得到升級，符合城鎮(zhèn)化進程的需要。但由于拆遷問題涉及眾多利益人，而且相關(guān)利益的協(xié)調(diào)難度大。特別是某些政府為追求發(fā)展速度，忽視了拆遷中存在的各種風險。
（二）社會底層規(guī)模擴大
由于高速城鎮(zhèn)化，人口流動也變大。特別是由于土地征收和拆遷，許多農(nóng)民失去了耕地，不得不轉(zhuǎn)入到城鎮(zhèn)尋找新的就業(yè)機會。但由于其就業(yè)能力的限制，一般多從事于第一產(chǎn)業(yè)的工作，國企下崗失業(yè)工人、包括農(nóng)民工在內(nèi)的農(nóng)民群體、難以就業(yè)的知識青年等被甩到社會結(jié)構(gòu)之外，正在成為“沒有機會的群體” ，導致社會底層龐大，社會階層差距大。
（三）生態(tài)環(huán)境惡化
城鎮(zhèn)化進程的過快導致經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護發(fā)生嚴重的錯位。地方政府為追求GDP的增長，引入高污染、高能耗的企業(yè)，忽略生態(tài)環(huán)境惡化造成的社會損失。這些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該進行淘汰的企業(yè)由城市轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，排污從城市轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，并且更加肆無忌憚，導致城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境惡化加劇。
二、社會風險防控之首要對象――房屋拆遷風險
在建立應(yīng)對社會風險的機制時應(yīng)該重視如何建立一個應(yīng)對拆遷風險的機制。由于城鎮(zhèn)化最直接的外部表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)空間面擴大、農(nóng)村景觀轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)景觀。人口向城鎮(zhèn)移動也促使城鎮(zhèn)住房面積增大，公共基礎(chǔ)設(shè)施完善。城鎮(zhèn)化意味著城鎮(zhèn)人口規(guī)模的不斷擴大，即意味著城鎮(zhèn)空間規(guī)模的不斷擴大，這就必須要求通過拆遷等手段來實現(xiàn)城鎮(zhèn)空間的延伸。并且通過一系列的舊城拆遷，改變原來城鎮(zhèn)的功能結(jié)構(gòu)布局，提高城鎮(zhèn)發(fā)展的檔次，完善城鎮(zhèn)的社會生活功能布局、生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)景觀等。
因而，如果在城鎮(zhèn)化的進程中不能很好地應(yīng)對拆遷中存在的各類風險矛盾，那么城鎮(zhèn)化的進行就無從談起。有效解決拆遷中存在的問題并建立一個預防拆遷沖突風險的機制，正確處理好城鎮(zhèn)建設(shè)和人民群眾個體利益之間的關(guān)系，形成人民群眾真心實意支持城鎮(zhèn)拆遷、改造和建設(shè)工作的氛圍，促進城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)、健康和穩(wěn)定，有利于降低城鎮(zhèn)化進程中社會風險發(fā)生總體可能性，推動和諧社會的建立。因此，著重探討建立一個如何應(yīng)對拆遷風險的長效運行機制，對于整個社會風險防控機制的建立具有重大的積極意義。
三、拆遷風險之表現(xiàn)及誘因
（一）具體誘因
解決拆遷中存在的風險，就要正視“拆遷難”的問題。房屋拆遷及其拆遷糾紛涉及多個利益主體，包括公共利益和個人利益，拆遷人利益和被拆遷人利益，土地所有人利益和土地使用人利益等等，涉及范圍極廣，因而調(diào)節(jié)好這些利益的難度也大。拆遷風險產(chǎn)生的原因具體有以下五點：
1.拆遷工作任務(wù)重且追求速度。當前，人口向城鎮(zhèn)、城市流動速度快，流入人口對住房需求加大，原城市、城鎮(zhèn)人口對于住房環(huán)境質(zhì)量的要求提高，因此房產(chǎn)開發(fā)的面積不斷擴大。房產(chǎn)開發(fā)速度提高，相對應(yīng)的進行拆遷工作的速度也進行提高，社會拆遷任務(wù)重。高速的拆遷，必然導致對部分拆遷利益相關(guān)人的忽視，基層拆遷人員需要在很短的時間內(nèi)完成對拆遷補嘗的評估，對接、協(xié)商和最終的拆遷，使得整個拆遷過程很緊迫 。并且部分開發(fā)商為追求效益，造成暴力拆遷和強制拆遷的事件增多，引發(fā)集體的社會沖突。
2.拆遷補償?shù)臉藴实貌坏浇y(tǒng)一。依據(jù)拆遷法規(guī)的要求，對于拆遷補償?shù)脑u估應(yīng)該以市場評估價格為依據(jù)。但是由于中國市場面積達，地區(qū)差異也明顯，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展存在差異，房產(chǎn)評估的標準難以統(tǒng)一，即使在同一地區(qū)，由于環(huán)境、觀念、習慣的不同，對于補償標準的認定也存在差異，市場評估價格得不到統(tǒng)一。補償基準價與市場價格產(chǎn)生一定差異， 具體體現(xiàn)在以下幾個方面： 一是總體評估和個案評估存在差異;二是自行改變房屋用途導致補償困難;三是裝修的補償問題 。這些因素都導致了拆遷補償在地區(qū)間存在差異。
3.被拆遷人法律意識淡薄。在當今社會，雖然社會整體的道德素養(yǎng)和法律素養(yǎng)都得到顯著提高，但由于地區(qū)發(fā)展的不平衡，特別是在基層社會，仍大量存在著法律素養(yǎng)和道德素養(yǎng)缺失的被拆遷人。在拆遷工作中，常常會有一些無理取鬧的拆遷戶，無視法律關(guān)于補償?shù)囊?guī)定，在拆遷補償方面超越法律的政策進行漫天要價，或者是在進行拆遷評估前進行違章建筑，希望獲得更多的拆遷補償。或者是拆遷的決意不清晰，對拆遷補償甚至是否拆遷存在矛盾，導致今天同意、明天后悔的現(xiàn)象。
4.房產(chǎn)開發(fā)商違反拆遷政策。首先對于在拆遷補償方面超越法律的政策進行漫天要價的被拆遷人，房產(chǎn)開發(fā)商本著財大氣粗以及息事寧人的態(tài)度，對部分被拆遷人進行隨意承諾和超額補償，縱容了被拆遷人的不當要求。其次對于始終不愿意搬遷的被拆遷人，被開發(fā)商采取斷水、斷電、騷擾和阻礙通行的方式逼迫被拆遷人搬遷，甚至進行入戶暴力拆遷和強制拆遷。加劇了被拆遷人的不滿情緒，一旦不滿情緒積累到一定程度，就有可能爆發(fā)大面積的社會沖突，阻礙拆遷工作的進行。 5.政府依法執(zhí)行力度不充足。由于配套的拆遷的法律法規(guī)不完善，且政府的監(jiān)管力度不足，勢必導致政府對于拆遷的執(zhí)行力度不足。政府不能由于個別被拆遷人不愿意搬遷，而忽視了更為重要的人民群眾的生命安全和公共利益。面對個別不愿意搬遷的拆遷戶，政府在進行了各種勸說和溝通后仍然不愿意搬遷的，應(yīng)該予以依法的強制執(zhí)行。政府要堅持依法強制執(zhí)行，特別是涉及人民群眾人身利益的，更要堅決地執(zhí)行。依法執(zhí)行力度不充足不僅削弱了政府的權(quán)威，也勢必會影響整個拆遷工作的進程，對于地區(qū)整體的發(fā)展規(guī)劃進行了阻礙，并且導致地區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)。
（二）具體表現(xiàn)
導致拆遷風險的原因具有多樣性，且具有并發(fā)性，例如，有與被拆遷人缺乏對拆遷補償相關(guān)法律法規(guī)的了解，坐地起價，漫天要價導致房產(chǎn)開發(fā)商為了可以維持效益，進行隨意承諾，但事后卻不履行，導致被拆遷人和開發(fā)商之間利益關(guān)系緊張，并且隨時可能爆發(fā)雙方?jīng)_突。由于政府在相關(guān)政策執(zhí)行上沒有履行相應(yīng)的職責，忽視對拆遷工作的監(jiān)督管理，導致開發(fā)商違反相關(guān)拆遷政策，并且損害弱勢的被拆遷人的利益。再者，沒有一個公平合理的補嘗標準，致使補償標準差異巨大，使被拆遷人心理落差加大，對政府工作產(chǎn)生不滿情緒甚至會采取一定的措施進行反抗，拆遷工作的執(zhí)行就更加難上加難。
而且由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，使得政府缺乏一個可以進行依法強制拆遷的依據(jù)，使得一些頑固的被拆遷人無正當理由不愿進行搬遷，造成拆遷工作擱置，阻礙了地區(qū)城鎮(zhèn)化的進展。政府、開發(fā)商和被拆遷人三方之間由于不合理的拆遷規(guī)劃、拆遷措施等，容易造成心理失衡。特別是在開發(fā)商和被拆遷人之間，開發(fā)商會利用自身優(yōu)勢強制進行拆遷，而被拆遷人也會頑固的抵抗，造成群體性沖突事件。群體性沖突事件一旦發(fā)生到劇烈的程度，例如引發(fā)傷亡和嚴重的流血事件，政府進行調(diào)和的難度愈發(fā)加大，甚至由于調(diào)解不能爆發(fā)社會沖突。
因此，建立一個有效的機制，具有可以預見風險、識別風險、劃界風險和解決風險的功能，對于拆遷工作的進行具有重要性和必要性，對于城鎮(zhèn)化的進展來說也是必不可少的。
四、建立應(yīng)對拆遷風險的完善機制
（一）媒體參與
在拆遷過程中，政府和公眾之間的關(guān)系改變涉及根本、非常困難，需要調(diào)整相應(yīng)法律法規(guī)才能在本質(zhì)上改變其關(guān)系，而媒體在其中的角色相對較靈活，只要調(diào)整應(yīng)對策略，就能有效影響拆遷過程中的信息平衡，并有效化解其中的社會風險。這種影響力，借助于媒體自身得天獨厚的優(yōu)勢，也是對現(xiàn)有拆遷制度中政府、公眾之間信息不對稱、渠道不平衡的有效補充。媒體應(yīng)該講事實，向政府要信息，向公眾挖事實，還原拆遷本來面目;正向?qū)?，立足過去現(xiàn)在，展望未來發(fā)展，還原拆遷真正價值;化風險，合社會智慧，為政府提供決策依據(jù)，為公眾化解拆遷風險。
（二）完善拆遷評估機制
評估是拆遷工作的重要環(huán)節(jié)，拆遷補償?shù)臄?shù)額在很大程度上是由評估結(jié)果決定的，評估機構(gòu)作出的評估結(jié)果是補償?shù)淖钪饕罁?jù)，如果評估的整個機制不完善，即使再好的法律法規(guī)也無濟于事。所以，在法律已經(jīng)對房屋拆|評估有所規(guī)定的情況下，完善機制，使制度更加完善成為當務(wù)之急。
1.對評估機構(gòu)進行規(guī)范。拆遷主管部門應(yīng)做好服務(wù)工作，統(tǒng)一管理、建立信譽檔案，為拆遷雙方當事人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù);建立評估機構(gòu)的篩選和淘汰機制，定期向社會公示那些資質(zhì)高、信譽好、實力強的評估機構(gòu)，供拆遷當事人選擇。評估機構(gòu)應(yīng)依法開展評估工作，不得轉(zhuǎn)讓、變相轉(zhuǎn)讓受托的評估業(yè)務(wù)。另外，公開進行評估機構(gòu)的選定。評估機構(gòu)作為中介組織，是社會服務(wù)性機構(gòu)，不受地域限制，進行評估，可以選擇異地資質(zhì)好、信譽高的評估機構(gòu)參與，以排除利害關(guān)系的，減少對評估工作的影響。
2.保護當事人合法權(quán)益。評估結(jié)果事關(guān)拆遷雙方當事人經(jīng)濟利益的實現(xiàn)，補償額是評估結(jié)果的具體體現(xiàn)，征收人或者被征收人對房屋價格評估結(jié)果持有異議的，可向原房屋價格評估機構(gòu)申請復核評估。該評估機構(gòu)應(yīng)當對評估的結(jié)果負責，并向委托人詳細說明評估結(jié)果產(chǎn)生的事實、依據(jù)和做出評估的理由，如評估時所采用的時間點、計算方法、參考因素等。此外，各地區(qū)應(yīng)成立房屋評估專家委員會，復核可以向被征收房屋所在地房屋價格評估專家委員會申請鑒定，進行復核的專家人選應(yīng)從專家?guī)熘幸猿楹灧绞酱_定。最后，關(guān)于評估費用的承擔，由作出錯誤評估結(jié)果的評估機構(gòu)承擔相應(yīng)的評估費用。
（三）政府部門要有所作為
一、常州市城鎮(zhèn)化建設(shè)下房屋拆遷的現(xiàn)狀
為加速推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，使城市面貌得到根本性改觀，常州市政府對農(nóng)村房屋進行了大幅度的拆遷改造。拆遷改造是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要組成部分和必要手段，同時城鎮(zhèn)化建設(shè)是拆遷改造的目的和落腳點。為了更深入的了解常州市農(nóng)村房屋改造的過程，我們對正在進行農(nóng)村拆遷改造的新北區(qū)孟河鎮(zhèn)完成了實地調(diào)研，發(fā)放調(diào)查問卷，走訪相關(guān)村戶。通過調(diào)查顯示，拆遷過程中大量農(nóng)村土地被征收，拆遷范圍也越來越大，當?shù)卣疬w補償主要根據(jù)國務(wù)院《城市房屋管理條例》、《江蘇省房屋拆遷管理條例》、《常州市城市房屋拆遷管理辦法》等標準。
二、農(nóng)村房屋拆遷過程中存在的主要問題
（一）拆遷補償方面的問題。（1）拆遷標準不統(tǒng)一。由于需要拆遷的農(nóng)村房屋類型多種多樣、房屋裝修程度存在明顯差別、房屋所有者年齡結(jié)構(gòu)分布較廣，在整個拆遷過程中，拆遷補償標準方面就存在很多問題。如對農(nóng)民房屋隨便補償，對待老年人的破舊的小瓦房給予極低的補償，更有些農(nóng)民經(jīng)營的副業(yè)中的棚舍不予補償。（2）補償不及時。通過對相關(guān)村民的采訪，我們了解到當?shù)睾芏啻迕瘳F(xiàn)在還寄居在別人家里，沒有自己的房子。拆遷之前當?shù)卮逦瘯兄Z在一年內(nèi)分到新房，期限已過，但相關(guān)村民并沒有拿到自己的房子。（3）拆遷獎金虛設(shè)。為推進農(nóng)村拆遷的進程，加快拆遷步伐，當?shù)卣诓疬w之初許諾在規(guī)定時間內(nèi)進行拆遷的積極響應(yīng)次此號召的村民予以現(xiàn)金獎勵。如今拆遷已經(jīng)步入尾聲，但是相關(guān)村民還沒有拿到獎金。
（二）拆遷政策方面問題。（1）相關(guān)法律法規(guī)缺失。在整個拆遷過程中，不斷出現(xiàn)新的問題，但是并沒有先例可尋，大多數(shù)是根據(jù)相關(guān)的房屋拆遷條例進行模仿，缺乏一部規(guī)范房屋拆遷行為的法律。正是由于這種法律規(guī)范的缺失，農(nóng)民對房屋拆遷沒有一個規(guī)范的概念，缺乏直接的法律法規(guī)依據(jù)，導致農(nóng)村房屋拆遷補償?shù)确矫娴南嚓P(guān)政策比較混亂，使村民感到拆遷補償?shù)牟还?，從而放慢了農(nóng)村房屋拆遷的過程，影響城鎮(zhèn)化進程。（2）相關(guān)政策宣傳不到位。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，被調(diào)查者中有55.70%的人表示不太了解農(nóng)村拆遷改造的相關(guān)政策；有18.46%的人比較了解拆遷改造政策；只有14.10%的人十分了解拆遷政策；甚至還有11.74%的人根本不了解任何拆遷改造政策。對農(nóng)村房屋拆遷政策的宣傳不到位，使村民大多不了解相關(guān)的政策，阻礙拆遷改造的過程，也會產(chǎn)生很多問題。
（三）農(nóng)戶主觀意識方面問題。（1）突擊裝修、搶蓋房。有些農(nóng)民一旦得知拆遷消息，馬上突擊裝修，裝修范圍涉及到室內(nèi)、院內(nèi)等，使拆遷補償中包含了很多不太合理的部分。（2）釘子戶。一些農(nóng)戶為了獲得更多的拆遷補償，單方面提出一些過分的要求，也有人與拆遷人打持久戰(zhàn)拖延時間以達到自身目的。
三、農(nóng)村房屋拆遷中存在問題原因的分析
（一）村民對拆遷中的法律政策意識淡薄。部分農(nóng)村居民文化程度較低，對國家頒布的相關(guān)農(nóng)村房屋拆遷補助條款沒有認識和理解，在相關(guān)部門組織采取拆遷措施時，盲目的阻撓，用各種方式阻礙實施拆遷工作以及向組織拆遷的組織部門要求過多不合理的賠償要求。
（二）沒有具體法律條文進行規(guī)范。在目前的農(nóng)村房屋拆遷中存在的諸多問題，拆遷戶過分的補償要求、不合理的拆遷程序以及補償標準的混亂等，都是由于沒有具體的法律規(guī)定進行約束和規(guī)范，導致在無法律限制的情形下，拆遷工作沒有條理，拆遷戶與拆遷部門無法達到共同協(xié)議，拆遷實施中糾紛不斷，出現(xiàn)不合法的房屋拆遷。
（三）拆遷程序不規(guī)范。由于拆遷程序的不規(guī)范，房屋拆遷中出現(xiàn)各類問題。一些地方行政機關(guān)得到上級行政機關(guān)授權(quán)，以行政文件或通知的方式制定地方房屋拆遷補償標準對村民的私有財產(chǎn)進行處理。地方行政機關(guān)扮演法規(guī)制定者、參與者、裁判者的角色，集所有權(quán)利于一身，使村民的財產(chǎn)權(quán)益無法得到切實保障。目前，在農(nóng)村房屋拆遷的工作部署中，沒有設(shè)立具體的相關(guān)管理部門，因此在拆遷實施中出現(xiàn)矛盾與糾紛無法得到權(quán)威部門處理與裁定，通常是拆遷戶和拆遷實施部門共同協(xié)商解決，經(jīng)常導致一些不公平的解決方案。
（四）多方利益的驅(qū)使。農(nóng)村房屋的拆遷關(guān)系到多個部門之間的利益關(guān)系，涉及拆遷的相關(guān)政府部門、當?shù)卮逦瘯?、拆遷戶以及村干部。相關(guān)部門期望通過較低成本、高效率的完成拆遷工作，由此拆遷戶獲得滿意的利益，政府部門取得政績。但是，在多數(shù)農(nóng)村房屋拆遷中，上級相關(guān)部門授權(quán)下級部門進行拆遷工作，下級部門通常直接制定拆遷的補償規(guī)定，導致不合理的賠償條款的產(chǎn)生，致使村民的合法權(quán)益得不到有效保證。
（五）耕地保護意識不強?；鶎痈刹垮e誤的認為發(fā)展經(jīng)濟必須要開發(fā)更多的項目，開發(fā)項目就必須占用耕地，浴室盲目的對土地進行開發(fā)，大量拆除農(nóng)村房屋以實行經(jīng)濟建設(shè)，增加自己的政績，忽視農(nóng)民的根本利益，在上級部門的要求下，農(nóng)民拆遷戶不得不進行房屋的拆遷。
四、農(nóng)村房屋拆遷的對策建議
（一）加快制定法律法規(guī)。目前對于農(nóng)村房屋拆遷的相關(guān)法律規(guī)定相對缺失，內(nèi)容不完善，適用范圍窄，導致在農(nóng)村房屋拆遷過程中出現(xiàn)了問題，沒有可以依據(jù)的法律解決問題。因此，盡快制定農(nóng)村土地使用和房屋拆遷補償安置的法律法規(guī)是十分必要的。
（二）規(guī)范拆遷程序。積極對房屋拆遷政策進行宣傳，使農(nóng)民群眾對拆遷政策有所了解，減少在拆遷工作中出現(xiàn)的矛盾和問題。在實施拆遷前，對農(nóng)村拆遷戶進行拆遷法律法規(guī)政策的宣傳，取得農(nóng)民拆遷戶的支持與理解，使農(nóng)民拆遷戶對自己的合法權(quán)益有一定認識，并清楚通過何種方式維護自己的權(quán)益。同時讓拆遷戶認識到自己的義務(wù)，積極主動地配合相關(guān)部門實施拆遷。建立透明的工作制度。拆遷操作中的具體細節(jié)要及時公布給拆遷戶，做到公開公正公平。
（三）建立健全補償安置機制，完善保障體系。為了防止農(nóng)民因房屋拆遷造成失業(yè)以及來帶的一系列問題，政府部門應(yīng)當建立相關(guān)的社會保障體系確保農(nóng)民的權(quán)益不受損害。建立完善對農(nóng)民的就業(yè)培訓機制。房屋拆遷給農(nóng)民帶來失業(yè)的問題，相關(guān)部門要根據(jù)具體情況進行分析，制定合適的就業(yè)培訓計劃，協(xié)助農(nóng)民重新就業(yè)，解決失業(yè)問題。建立完善基本生活保障制度，包括建立就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶助機制、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等機制。建立實地農(nóng)民的司法救濟機制。減少人為因素的干預，遏制拆遷中的不公平現(xiàn)象，切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益。
總結(jié)：農(nóng)村拆遷改造是城鎮(zhèn)化建設(shè)的必要手段，也是縮小貧富差距的有效措施，但在經(jīng)濟快速發(fā)展和我國開展城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時，農(nóng)村征地與拆遷補償方面也存在很多問題，進而影響了正常的農(nóng)民生活和社會穩(wěn)定。本文首先對常州市城鎮(zhèn)化建設(shè)下房屋拆遷的現(xiàn)狀，并從拆遷補償、拆遷政策、農(nóng)民主觀意識方面指出了我國農(nóng)村征地與拆遷存在的主要問題。同時深入剖析了造成這些問題可能存在的原因，有針對性的提出了相應(yīng)的建議，如建立健全補償安置機制等，希望為有關(guān)部門在解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的拆遷補償問題時提供一定的理論指導和實踐參考。
