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時(shí)間：2023-06-25 16:21:26
序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇公司治理法律法規(guī)范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。
中圖分類(lèi)號(hào):D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1672-3198(2010)02-0213-02
1 公司交叉持股的利弊分析
1.1 公司交叉持股的優(yōu)勢(shì)
1.1.1 有利于穩(wěn)定公司經(jīng)營(yíng)權(quán)
對(duì)于交叉持股而言,公司之間基于股份的交叉持有建立起來(lái)的互信可以使股份的自由流動(dòng)得到有效遏制。這一方面可以使經(jīng)營(yíng)者安心地實(shí)行其經(jīng)營(yíng)理念,不受經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)的干擾;另一方面可以使經(jīng)營(yíng)者自身職位得到有效地保障。
1.1.2 有利于防止公司間的惡意收購(gòu)與兼并
公司間適度交叉持股可以增強(qiáng)公司間的聯(lián)盟與合作,穩(wěn)定公司的股權(quán)結(jié)構(gòu),可以有效阻止他人的惡意收購(gòu)。分散的股份在遇到他人收購(gòu)時(shí),交叉持股可以起到有效的反收購(gòu)作用,如成員公司在緊急情況下為維持其股價(jià)、防止其崩盤(pán),由持股的其他公司買(mǎi)進(jìn)本公司的股份,而避免被收購(gòu)的命運(yùn)。這就會(huì)使得他人望而生畏,不敢輕易采取吞并目標(biāo)公司的行動(dòng)。
1.1.3 有利于降低交易成本并提高公司經(jīng)營(yíng)效率
在成員公司間交叉持股情況下,成員公司既具有一定的主動(dòng)權(quán),又不完全獨(dú)立分散。這種關(guān)系能促進(jìn)他們相互之間很好的合作,形成各種動(dòng)態(tài)的平衡關(guān)系。這既可避免組織一體化所需要的組織成本,也可降低契約的交易成本。
1.1.4 有利于互相抑制分紅要求以增強(qiáng)資本的積聚
公司間互相持有對(duì)方股份,種種實(shí)例表明其主要目的并不在于享受公司的股息和紅利、投機(jī)獲利,而是為了實(shí)現(xiàn)其向某一方向或領(lǐng)域發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想,這有利于公司資產(chǎn)的增值與積累。在公司交叉持股格局中,交叉持股公司之間可以互相抑制分紅要求,擴(kuò)大公司留利,有利于公司資產(chǎn)的增值與積累。
1.2 公司交叉持股的弊端
1.2.1 導(dǎo)致虛增公司資本
交叉持股的本質(zhì)是公司持有自己的股份,事實(shí)上帶來(lái)向?qū)Ψ焦竟蓶|退還出資的效果,這直接導(dǎo)致虛增公司資本。
1.2.2 形成內(nèi)部控制人問(wèn)題并危及少數(shù)股東的權(quán)益
所謂少數(shù)股東是指憑借其股份上的表決權(quán)不能控制公司的股東。少數(shù)股東在通常情況下也有學(xué)者稱為中小股東、小股東。在交叉持股的情況下,相互交叉持股的管理層為了與對(duì)方管理層達(dá)成某項(xiàng)交易,往往會(huì)將自己持有對(duì)方表決權(quán)委托給對(duì)方管理層行使。這直接導(dǎo)致彼此的管理層對(duì)自己的公司享有一定的表決權(quán),在股權(quán)分散且交叉持股較高時(shí)極有可能就會(huì)形成管理層的內(nèi)部控制,從而嚴(yán)重?fù)p害中小股東的權(quán)益。
1.2.3 使公司治理結(jié)構(gòu)處于扭曲狀態(tài)
在交叉持股的股權(quán)結(jié)構(gòu)下,因股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)被空洞化,嚴(yán)謹(jǐn)完整的公司治理結(jié)構(gòu)在很大程度上被扭曲了,往往形同虛設(shè),各機(jī)構(gòu)間的制約機(jī)制根本得不到有效發(fā)揮。
1.2.4 限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并誘發(fā)壟斷
公司之間的交叉持股可以建立策略聯(lián)盟,但它隨之而來(lái)帶來(lái)的負(fù)面影響是可能造成壟斷聯(lián)合,特別是在具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系橫行的公司之間,利用交叉持股可以產(chǎn)生排擠其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,牟取壟斷利潤(rùn)的行為。
2 我國(guó)公司交叉持股制度的完善
2.1 母子公司交叉持股的法律規(guī)制
2.1.1 禁止子公司持有母公司的股份
由于子公司取得母公司股份的性質(zhì)與公司取得自己股份是相同的,對(duì)公司資本三原則的危害極大。筆者認(rèn)為,我國(guó)《公司法》原則上應(yīng)禁止子公司持有母公司的股份,但有下列情形例外:一是子公司與持有母公司股份的其他公司合并;二是在實(shí)行公司權(quán)利中,為了達(dá)到其目的而必要時(shí),子公司可以取得母公司的股份。但即使是在上述情況下,子公司也必須在6個(gè)月內(nèi)處分母公司的股份,并且子公司對(duì)所取得的母公司的股份除分紅等項(xiàng)權(quán)利外,不享有包括表決權(quán)在內(nèi)的其它一切權(quán)利。
2.1.2 母公司持有子公司股份時(shí)的告知義務(wù)
母公司取得一股份公司發(fā)行在外的一定比例的股份時(shí),必須向該股份公司履行告知義務(wù),并要在指定的報(bào)紙上進(jìn)行公告。子公司不能持有母公司的股份,被持股的子公司在獲悉母公司的通知后,必須在法定的時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)讓或者出賣(mài)其所持有的持股人母公司的股份。
2.2非母子公司交叉持股的法律規(guī)制
2.2.1 限制交叉持股的比例
限制公司交叉持股比例上限的主要意圖在于禁止大份額的公司交叉持股情況。采用此種方式來(lái)抑制公司交叉持股的弊端,也是是世界各國(guó)通行的立法習(xí)慣,所不同的僅是各國(guó)所規(guī)定的比例數(shù)額不同而已。就目前我國(guó)股權(quán)結(jié)構(gòu)分布的狀況和經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的需求來(lái)看,這一限制比例設(shè)定不能太高,也不宜過(guò)低。綜合我國(guó)的實(shí)際情況,筆者建議我國(guó)公司以相互持有對(duì)方公司20%以上的發(fā)行股份為限制標(biāo)準(zhǔn)。
2.2.2 表決權(quán)行使的限制
表決權(quán)是股東參與公司治理的基本權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行的一股一表決原則,難以體現(xiàn)分散的個(gè)體股東的意志,給法人股東操縱公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)提供了便利和實(shí)施空間。為了防止或減少交叉持股所導(dǎo)致的對(duì)股東權(quán)的損害以及“內(nèi)部人控制”的后果,進(jìn)一步完善我國(guó)的公司股份表決權(quán)制度顯得尤為重要。因此,筆者建議限制交叉持股部分的表決權(quán)的行使。
2.2.3 設(shè)立信息披露制度
信息披露制度是現(xiàn)代證券市場(chǎng)的核心內(nèi)容,旨在通過(guò)完全公開(kāi)公司信息,防止公司經(jīng)營(yíng)不當(dāng)或財(cái)務(wù)制度混亂,以維護(hù)股東或債權(quán)人的合法權(quán)益。關(guān)于交叉持股的信息披露制度,在具體規(guī)定上,我國(guó)可以參考德國(guó)、法國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公司法的立法相關(guān)規(guī)定。
2.3 公司交叉持股的配套制度設(shè)計(jì)
2.3.1 適用公司人格否認(rèn)制度
公司法人人格獨(dú)立及股東有限責(zé)任是現(xiàn)代公司法制度的兩大基石,然而在公司法人制度在實(shí)際運(yùn)作中,股東濫用公司獨(dú)立人格和有限責(zé)任,使公司法人制度成為股東牟取非法利益,逃脫責(zé)任的工具,導(dǎo)致公司法人制度在設(shè)計(jì)目的上的落空。所以在我國(guó)2005年修改通過(guò)的《公司法》一大亮點(diǎn)即為明確規(guī)定了公司法人人格否認(rèn)制度,該項(xiàng)制度至今已在司法實(shí)踐中適用三年有余,取得了良好的社會(huì)和司法效果。
2.3.2 強(qiáng)化獨(dú)立董事制度
所謂獨(dú)立董事是指對(duì)公司內(nèi)部董事和執(zhí)行董事起監(jiān)督作用的外部董事和非執(zhí)行董事。外部董事或非執(zhí)行董事相對(duì)于所任職的公司而言,地位是完全獨(dú)立的,不能與該公司有任何影響其客觀、獨(dú)立地做出判斷的關(guān)系,從而保證他們?cè)诠景l(fā)展戰(zhàn)略、運(yùn)作、經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)以及公司其它重大問(wèn)題上作出自己獨(dú)立的判斷。
2.3.3 完善監(jiān)事會(huì)的組織制度
中圖分類(lèi)號(hào)：F830.91 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000—8772（2012）13—0129—02
股票期權(quán)制度在美國(guó)已經(jīng)發(fā)展了近60年的時(shí)間，支持了以硅谷為代表的高技術(shù)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。2006年我國(guó)移植了股權(quán)激勵(lì)這一新生制度，但國(guó)內(nèi)多數(shù)計(jì)劃實(shí)施后效果并不樂(lè)觀。上市公司在實(shí)施股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃后業(yè)績(jī)提高不明顯甚至出現(xiàn)業(yè)績(jī)虧損，同時(shí)媒體又不斷曝出部分公司的高管辭職套現(xiàn)的消息。本文以期權(quán)制度的理論基礎(chǔ)及國(guó)外的學(xué)術(shù)質(zhì)疑為出發(fā)點(diǎn)，從本土化的視角分析我國(guó)法律移植的期權(quán)激勵(lì)的正負(fù)效應(yīng)，顯示阻礙我國(guó)期權(quán)正常發(fā)展的制度桎梏，并提出相關(guān)的建議。
一、上市公司股票期權(quán)的理論基礎(chǔ)與學(xué)術(shù)質(zhì)疑
股票期權(quán)的主要理論根據(jù)是經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)分離的現(xiàn)象和對(duì)人力資本的認(rèn)可。Berle和Means（1932）指出，當(dāng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者擁有企業(yè)很少（或者不持有）的股份，而企業(yè)的股東十分分散時(shí)，已接近所有者缺位的狀態(tài)。經(jīng)營(yíng)者可能不再追求企業(yè)價(jià)值最大化和股東的利益，而會(huì)利用職位便利謀求自身利益。同時(shí)，1979年諾獎(jiǎng)獲得者西奧多·W.舒爾茨提出了著名的人力資本理論：在影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展諸因素中，人的因素是最關(guān)鍵的，勞動(dòng)人才的素質(zhì)高低決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程，而不是自然資源的儲(chǔ)量或資本的多寡。該理論突破了傳統(tǒng)觀念中只承認(rèn)物質(zhì)資本的束縛，承認(rèn)了人的主觀能動(dòng)性。
在此基礎(chǔ)上，Jensen和Meckling提出“利益趨同”假說(shuō)，對(duì)于股權(quán)分散的公司，管理層持有公司適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)，會(huì)激勵(lì)他們追求自己的利益。而隨著管理人員股權(quán)份額的增加，他們的利益將會(huì)與廣大股東趨于一致，其偏離利益最大化的傾向就會(huì)減輕。這一假說(shuō)立刻成為支撐股票期權(quán)激勵(lì)的重要基礎(chǔ)。
任何事物在歷史發(fā)展階段中都會(huì)呈現(xiàn)出兩面性，近年來(lái)，美國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)股票期權(quán)制度進(jìn)行了反思，提出了質(zhì)疑。Jensen和Murphy提出，對(duì)管理層的慷慨激勵(lì)是不對(duì)的，他們懷疑這些激勵(lì)計(jì)劃并沒(méi)有與股東進(jìn)行充分的溝通交流，董事會(huì)在制定方案的時(shí)候，想授予多少就授予多少。另外，股東并不清楚實(shí)施激勵(lì)計(jì)劃所需的全部真實(shí)成本，某些公司的董事會(huì)認(rèn)為期權(quán)計(jì)劃實(shí)際上是不會(huì)花費(fèi)成本的，期權(quán)計(jì)劃只是高管獎(jiǎng)金的一點(diǎn)增加，只不過(guò)是在一個(gè)分量充足的蛋糕上又涂了一層奶油。Calvin H. Johnson認(rèn)為，期權(quán)計(jì)劃的潛在成本太高昂，因?yàn)槠跈?quán)是一種高風(fēng)險(xiǎn)的證券，也可能帶來(lái)高額回報(bào)，因此經(jīng)理人想要的期權(quán)會(huì)更多，這將蠶食股東的利益。
二、我國(guó)上市公司股票激勵(lì)法律規(guī)制的制度溯源和變遷
我國(guó)企業(yè)股權(quán)激勵(lì)制度規(guī)制的萌芽地方先于中央。2001年12月26日，北京市政府經(jīng)濟(jì)體改辦、北京市財(cái)政局聯(lián)合了《中關(guān)村科技園區(qū)高新技術(shù)企業(yè)股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)辦法》。2002年8月21日，財(cái)政部、科技部聯(lián)合了《關(guān)于國(guó)有高新技術(shù)企業(yè)開(kāi)展股權(quán)激勵(lì)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。但受制于當(dāng)時(shí)股票市場(chǎng)非流通股的大量存在，股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃在當(dāng)時(shí)并未廣泛展開(kāi)。
2006年，被公認(rèn)為是中國(guó)股權(quán)激勵(lì)制度的元年。2006年1月1日，新修訂的《公司法》、《證券法》在公司資本制度、回購(gòu)公司股票和高級(jí)管理人員任職期內(nèi)轉(zhuǎn)讓股票等方面均有所突破，從而從根本上解決了股票來(lái)源和行權(quán)股流通兩個(gè)根本問(wèn)題，使上市公司實(shí)施股權(quán)激勵(lì)有了統(tǒng)一明確的依據(jù)。2006年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委公布了《國(guó)有控股上市公司（境外）股權(quán)激勵(lì)試行辦法》，《國(guó)有控股上市公司（境內(nèi)）實(shí)施股權(quán)激勵(lì)試行辦法》。
2008年3月16日、3月17日、9月16日中國(guó)證監(jiān)會(huì)就股權(quán)激勵(lì)有關(guān)事項(xiàng)連發(fā)三份備忘錄，即《股權(quán)激勵(lì)有關(guān)事項(xiàng)備忘錄1號(hào)》、《股權(quán)激勵(lì)有關(guān)事項(xiàng)備忘錄2號(hào)》和《股權(quán)激勵(lì)有關(guān)事項(xiàng)備忘錄3號(hào)》，意在針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，進(jìn)行修正完善。財(cái)稅部門(mén)則規(guī)定了相應(yīng)的配套稅收政策。
三、股票期權(quán)法律規(guī)制制度本土化實(shí)踐的評(píng)析
（一）我國(guó)現(xiàn)有股票期權(quán)法律規(guī)制制度框架
目前，我國(guó)上市公司股票期權(quán)實(shí)施已經(jīng)有六年時(shí)間，在激勵(lì)對(duì)象、股票來(lái)源和數(shù)量、行權(quán)資金、稅收政策方面的框架已經(jīng)比較成型。
1.股票期權(quán)激勵(lì)對(duì)象。國(guó)資委根據(jù)謹(jǐn)慎起步的原則，決定將國(guó)有控股上市公司股權(quán)激勵(lì)的對(duì)象范圍集中，將監(jiān)事、獨(dú)立董事和部分外部董事排除在外，以后根據(jù)實(shí)施的情況在必要時(shí)進(jìn)行調(diào)整。而非國(guó)有控股的上市公司的激勵(lì)對(duì)象則由公司各自規(guī)定。
有限責(zé)任公司作為最晚出現(xiàn)的一種公司組織形式，產(chǎn)生于19世紀(jì)末的德國(guó)，立足于中小企業(yè)的發(fā)展，是以有限責(zé)任制度為核心，通過(guò)糅合其他類(lèi)型公司形態(tài)的制度優(yōu)勢(shì)創(chuàng)設(shè)的一種嶄新的公司形態(tài)。發(fā)展至今，有限公司日漸呈現(xiàn)出市場(chǎng)主導(dǎo)趨勢(shì)，尤其是在兩大法系國(guó)家對(duì)企業(yè)形態(tài)與公司類(lèi)型不斷創(chuàng)新發(fā)展的影響下，為突破我國(guó)實(shí)踐中遇到的發(fā)展瓶頸，有必要重新審視對(duì)有限公司的立法定位與法律規(guī)制。從“企業(yè)形態(tài)與公司類(lèi)型”角度入手，正確認(rèn)識(shí)各類(lèi)企業(yè)形態(tài)及不同公司類(lèi)型的本質(zhì)區(qū)別與運(yùn)營(yíng)功效方面的差異，在了解企業(yè)形態(tài)的發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，掌握有限公司獨(dú)具的優(yōu)越性與潛在弊端，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)運(yùn)營(yíng)情況與相關(guān)的法律制度，正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)存的各種理論爭(zhēng)議與不同的實(shí)踐做法，系統(tǒng)的理解公司制度的精義與架構(gòu)，從而為理論問(wèn)題的探索奠定基礎(chǔ)，為實(shí)踐操作方法的優(yōu)化提供參考。
一、有限責(zé)任公司的運(yùn)作現(xiàn)實(shí)
當(dāng)代企業(yè)形態(tài)包括個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)和公司企業(yè)，其中公司類(lèi)型又分為股份有限公司與有限責(zé)任公司（美國(guó)稱為closecorporation，英國(guó)稱為privatecorporation）。從產(chǎn)生——發(fā)展角度講，個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)及股份有限公司都經(jīng)歷了長(zhǎng)期的演進(jìn)歷程，而有限責(zé)任公司則是在糅合合伙企業(yè)的人合性與股份有限公司的有限責(zé)任等主要制度特色的基礎(chǔ)上，由法律創(chuàng)設(shè)與推動(dòng)產(chǎn)生的，但有限責(zé)任公司并非立法者的主觀臆造，而是充分發(fā)揮其對(duì)投資者乃至社會(huì)總福利所具有的較其他企業(yè)形態(tài)所無(wú)法比擬的優(yōu)越性，為適應(yīng)實(shí)踐需求應(yīng)運(yùn)而生的。
具體而言，有限責(zé)任公司作為一種企業(yè)形態(tài)，其不僅集合了股份有限公司與合伙企業(yè)的制度優(yōu)勢(shì)，而且有效規(guī)避了兩者的潛在弊端，即股東在不喪失對(duì)投資支配的情形下享受有限責(zé)任的制度價(jià)值，進(jìn)而參與公司管理或被公司雇傭?；诖?，現(xiàn)如今的有限責(zé)任公司已經(jīng)發(fā)展成中小企業(yè)普遍采用的一種組織形式，盡管其對(duì)社會(huì)生活的影響不像上市公司那般深遠(yuǎn)，但其普及程度、數(shù)量上的優(yōu)勢(shì)，遠(yuǎn)非上市公司所能比，實(shí)際影響已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)上市公司。
與此同時(shí)，不可否認(rèn)的是作為制度創(chuàng)新的有限責(zé)任公司在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中也暴露出一定的制度缺陷，因?yàn)橛邢薰镜墓蓶|只對(duì)公司負(fù)有繳納股款的義務(wù)，對(duì)公司債權(quán)人僅在出資額范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，公司的封閉式運(yùn)作模式容易誘發(fā)股東虛假出資、抽逃出資等運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致債權(quán)無(wú)法得到有效保障，有限公司可能淪為私人經(jīng)營(yíng)的化身。雖然理論與實(shí)踐中專(zhuān)門(mén)規(guī)定了“揭開(kāi)公司的面紗”（公司人格否認(rèn)）制度予以保障，通過(guò)震懾有限股東對(duì)債權(quán)人承擔(dān)無(wú)限責(zé)任達(dá)到限制股東的不規(guī)范行為的目的，進(jìn)而彌補(bǔ)有限責(zé)任制度的漏洞，但是“揭開(kāi)公司面紗”制度作為債權(quán)人一方特有的維權(quán)措施或救濟(jì)手段，其隨機(jī)性的適用規(guī)則在面臨債權(quán)人的道德風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，反而導(dǎo)致公司受制于“惡意”債權(quán)人，不僅阻礙了有限公司制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，更使公司陷入別樣的運(yùn)營(yíng)危機(jī)。所以，有限公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展還需要立足實(shí)際，通過(guò)制度層面上的創(chuàng)新，不斷修復(fù)與完善，從而實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。
二、有限責(zé)任公司存續(xù)的社會(huì)正當(dāng)性
從企業(yè)法律形態(tài)角度講，伴隨投資者對(duì)企業(yè)組織形式的選擇偏好與需求，企業(yè)形態(tài)的演化歷史進(jìn)程沿著順應(yīng)客觀實(shí)踐需求的趨勢(shì)發(fā)展，逐步拓展了投資者從獨(dú)資企業(yè)到股份有限公司的選擇空間。若投資者期望在投資的同時(shí)能夠積極控制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，可以選擇獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)；如果僅僅希望投資而不參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，則可以選擇股份有限公司。但從制度構(gòu)建與責(zé)任分配角度講，無(wú)論是獨(dú)資企業(yè)還是合伙企業(yè)，均要求投資者承擔(dān)嚴(yán)格的無(wú)限責(zé)任，導(dǎo)致投資者的個(gè)人財(cái)產(chǎn)不得不面臨不確定的投資風(fēng)險(xiǎn)；即使是所有權(quán)與控制權(quán)顯著分離的股份有限公司，在股東與經(jīng)營(yíng)者之間、大股東與中小股東之間都存在很大矛盾，尤其是對(duì)中小股東，將其排除在參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的范圍外，變相架空廣大中小投資者的股東權(quán)利，僅僅通過(guò)股利獲得投資收益，且股利的獲得在實(shí)踐中又常常依賴管理者甚至大股東，或者說(shuō)中小股東的利益常盤(pán)者掌控，造成中小股東對(duì)其所投資企業(yè)的被動(dòng)期待狀態(tài)。相對(duì)而言，有限責(zé)任公司則具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)，一方面，投資者對(duì)其責(zé)任承擔(dān)有明確而合理的預(yù)期，投資者不僅可以獲得有限責(zé)任的利益，而且可以積極的參與企業(yè)的管理，并獲得投資的增值；另一方面，有限責(zé)任公司除了普及程度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)股份有限公司，特別是其對(duì)于社會(huì)進(jìn)步的推動(dòng)發(fā)揮了巨大的作用，如給投資者增加了投資的企業(yè)法律形態(tài)選擇、激發(fā)了投資者的投資熱情、創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富進(jìn)而增加社會(huì)總福利、增加了創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)并促進(jìn)就業(yè)、增進(jìn)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的靈活性滿足了社會(huì)的多層次需求等。
由此可見(jiàn)，有限責(zé)任公司的產(chǎn)生順應(yīng)現(xiàn)實(shí)的呼喚，自德國(guó)于1892年首先頒布《有限責(zé)任公司法》之后，其他大陸法系國(guó)家便紛紛仿效，作為兼收并蓄其他形態(tài)公司優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的新型的公司形式，已發(fā)展成現(xiàn)如今占主導(dǎo)地位的公司形式。
三、對(duì)有限責(zé)任公司進(jìn)行法律規(guī)制的必要性
作為投資者選擇的有限責(zé)任公司，在體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)諸多利益的同時(shí)，其獨(dú)具特色的制度設(shè)計(jì)在無(wú)形中不可避免的放大了企業(yè)形態(tài)固有的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
首先，有限責(zé)任作為有限責(zé)任公司區(qū)別于合伙企業(yè)的一個(gè)最主要特征，事實(shí)上并非立足于公司法人的角度考量，因此也成為有限責(zé)任公司遭受各種非議的總根源。有限責(zé)任加大了資產(chǎn)不夠清償債權(quán)人債務(wù)的可能性，股東常常為了獲取利己的收益從事各種冒險(xiǎn)行為，而將冒險(xiǎn)行為的成本卻轉(zhuǎn)移給債權(quán)人承擔(dān)。由此看來(lái)，股東承擔(dān)的有限責(zé)任對(duì)股東從事冒險(xiǎn)行為形成了一種激勵(lì)，“造就”了市場(chǎng)投機(jī)者，更成為市場(chǎng)主體欠缺社會(huì)責(zé)任的“罪魁禍?zhǔn)住薄?/p>
其次，有限責(zé)任公司區(qū)別于股份公司的一個(gè)顯著特征表現(xiàn)為所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的高度重合，在實(shí)現(xiàn)投資者的預(yù)期收益的同時(shí)，也面臨企業(yè)的少數(shù)投資者被壓迫的困境。概言之，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的高度重合體現(xiàn)了有限責(zé)任公司在相當(dāng)程度上的人合性，有利于吸引具有某種密切關(guān)系的投資者之間的合作，使企業(yè)在運(yùn)營(yíng)中容易達(dá)成共識(shí)。但也面臨這樣的問(wèn)題，一方面，公司長(zhǎng)期穩(wěn)健的經(jīng)營(yíng)模式在應(yīng)對(duì)變幻莫測(cè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，經(jīng)營(yíng)者不得不改變投資戰(zhàn)略或轉(zhuǎn)換投資理念，股東之間在此問(wèn)題上若有異議并難以調(diào)和時(shí)，便會(huì)導(dǎo)致投資者之間的信任危機(jī)，人合性不再具有優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而影響有限公司的效率運(yùn)營(yíng)；另一方面，有限責(zé)任公司缺乏像股份公司那樣的公開(kāi)交易市場(chǎng)，為維護(hù)其封閉特性，制度構(gòu)建上也傾向于對(duì)股份轉(zhuǎn)讓的限制，所以當(dāng)發(fā)生“公司僵局”時(shí)，公司的正常運(yùn)轉(zhuǎn)深受影響，股東利益更無(wú)法得到有效保障。
再次，實(shí)踐中的有限責(zé)任公司的制度設(shè)計(jì)，很大程度上以股份公司為范本，恰恰忽視了作為主要適用群體的中小企業(yè)的特殊需求。因?yàn)楣煞莨緩?fù)雜的制度設(shè)計(jì)并不全是針對(duì)有限責(zé)任制度下的債權(quán)人保護(hù)，那些針對(duì)股份有限責(zé)任公司自身組織形式特點(diǎn)而設(shè)計(jì)的制度對(duì)股東人數(shù)少、股東之間具有一定人合性、不對(duì)外公開(kāi)發(fā)行股份的有限公司來(lái)說(shuō)，并不具有可適用性。
鑒于上述分析，有限責(zé)任公司的有序發(fā)展離不開(kāi)制度層面的合理規(guī)制，配合有限公司這一特殊調(diào)整對(duì)象和專(zhuān)門(mén)的調(diào)整方法，構(gòu)建一套單獨(dú)適用于有限公司的法律規(guī)范，從而在市場(chǎng)運(yùn)行中促進(jìn)與股份公司之間相得益彰的互補(bǔ)發(fā)展。
四、有限責(zé)任公司的現(xiàn)實(shí)困境
不可否認(rèn)，有限責(zé)任公司的發(fā)展數(shù)量及速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于股份有限公司，其在定位、設(shè)立、運(yùn)營(yíng)與效用方面也表現(xiàn)出獨(dú)具一格的優(yōu)勢(shì)，但在法律保障方面，卻表現(xiàn)得滯后很多，相關(guān)的制度規(guī)范不僅欠缺而且多強(qiáng)制性，反而限制了有限公司效能的發(fā)揮空間。特別是我國(guó)在立法選擇上，對(duì)有限公司的定位趨同于股份公司，導(dǎo)致對(duì)公司治理進(jìn)行理論分析、研究公司法改革與現(xiàn)代化進(jìn)程時(shí)也偏向以上市的股份有限公司為素材，未引起對(duì)有限責(zé)任公司的廣泛關(guān)注與深入探討，有限公司作為中小投資者保守且受歡迎的投資選擇、作為活躍市場(chǎng)不可或缺的關(guān)鍵要素等重要價(jià)值沒(méi)有被準(zhǔn)確定位與重視。事實(shí)上，這樣一種不規(guī)范的法律制環(huán)境非但不利于有限公司的成熟壯大與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，反而給投資者形成一個(gè)非理性追捧股份有限公司的誤區(qū)與導(dǎo)向，更不利于企業(yè)制度的合理構(gòu)建，尤其是忽略有限責(zé)任公司的兩權(quán)分離程度弱于股份有限公司的事實(shí)，將有限公司和股份公司均采納的不同理論基礎(chǔ)的有限責(zé)任制度混同適用，按股份公司的模式構(gòu)建有限公司的組織機(jī)構(gòu)和相關(guān)制度，造成有限責(zé)任公司與非上市的股份有限公司區(qū)分問(wèn)題上的混亂，一定程度上抑制了有限責(zé)任公司立法理念的更新。
因此，有必要對(duì)有限責(zé)任公司進(jìn)行重新定位，設(shè)置理性的法律規(guī)則體系，力求最大限度發(fā)揮有限責(zé)任公司形態(tài)的積極效用，防止有限責(zé)任公司的潛在弊端被投資者濫用，避免有限責(zé)任公司成為控股股東壓制中小股東的工具，進(jìn)而保護(hù)公司的有效運(yùn)轉(zhuǎn)、債權(quán)人利益及社會(huì)公共利益。
公司治理效率本質(zhì)上屬于制度效率范疇，公司治理作為一種制度安排，其存在的最終目標(biāo)應(yīng)是解決“兩權(quán)分離”導(dǎo)致的“問(wèn)題”，因此治理效率的核心是公司治理解決“問(wèn)題”的效率，表現(xiàn)為公司應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的各種不確定性、風(fēng)險(xiǎn)等方面的效率，使公司實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，履行公司使命，實(shí)現(xiàn)公司戰(zhàn)略目標(biāo)，滿足利益相關(guān)者的利益訴求。相對(duì)于治理效率而言，治理結(jié)構(gòu)、治理原則以及治理機(jī)制等只是實(shí)現(xiàn)治理效率的方式。
在我們所注意到的國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)中，普遍認(rèn)為，一套有效率的公司治理制度能夠使得特定主體的收益最大化以及治理成本最小化。因此，無(wú)論從成本、收益還是價(jià)值的角度，公司治理效率都可以等同于治理機(jī)制與公司績(jī)效之間的關(guān)系。公司治理效率究竟是否完全等同于績(jī)效呢？
績(jī)效與公司治理效率之間的確存在緊密聯(lián)系。不過(guò)，前者多指一定經(jīng)營(yíng)期間內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、資本運(yùn)營(yíng)效益或者經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jī)，內(nèi)涵較為廣泛；后者作為對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制有效性的度量，在對(duì)企業(yè)一段時(shí)期各利益相關(guān)方的收益與成本加以量化的基礎(chǔ)上，更加注重治理功效的發(fā)揮程度以及治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。從股東利益至上的角度，只要能夠消除各種有礙股東利益的成本、保證股東價(jià)值最大化，便是有效的治理機(jī)制；而從利益相關(guān)者的角度，治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制的設(shè)計(jì)則重在對(duì)各利益相關(guān)者作出相關(guān)制度安排，以在不同利益集團(tuán)之間尋求利益均衡。
二、影響我國(guó)公司治理效率提高的制度性因素
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：（1）制度是重要的；（2）制度是可以進(jìn)行分析的，恰當(dāng)?shù)闹贫劝才庞兄诮档蛷?fù)雜系統(tǒng)中的協(xié)調(diào)成本，限制并可能消除人們之間的沖突。所謂制度，無(wú)非是存在某一共同體內(nèi)，旨在抑制人類(lèi)交往過(guò)程中可能出現(xiàn)的機(jī)會(huì)行為，以及眾所周知的各種規(guī)則。無(wú)論是外在制度還是內(nèi)在制度，其最終目標(biāo)都是確保人們能作出承諾，并切實(shí)履行。這些制度安排有助于人們之間形成相互信任的氛圍，培養(yǎng)互利合作的習(xí)慣，增加行為可預(yù)見(jiàn)性，減少信息搜尋成本和協(xié)調(diào)成本，并抑制機(jī)會(huì)主義傾向。
1.外在制度對(duì)公司治理的制約作用
公司作為一種正式和非正式制度安排體系，它是處于一定的環(huán)境之中的，制度關(guān)聯(lián)和制度互補(bǔ)意味著公司制度是與處于同一環(huán)境中的其他外在制度相聯(lián)系的，其他相關(guān)制度必然對(duì)公司制度及其運(yùn)行產(chǎn)生影響，公司也只有在與其他制度體系相互協(xié)調(diào)中才能顯示其特定的制度生命力。
高效公司治理需要的外在制度應(yīng)該是設(shè)計(jì)規(guī)范、精細(xì)，有懲罰性條款，并能被強(qiáng)制執(zhí)行的正式制度。同時(shí)，穩(wěn)定性的外在制度還必須具有前瞻性，代表未來(lái)發(fā)展方向。然而，國(guó)內(nèi)與公司治理相關(guān)的法律法規(guī)明顯存在諸多缺陷，過(guò)時(shí)的法律法規(guī)阻礙了公司的正常運(yùn)作和有序退出，司法體系也不能提供當(dāng)今全球市場(chǎng)所要求的快速反應(yīng)機(jī)制和可預(yù)期性。
2.內(nèi)在制度對(duì)公司治理的影響
在內(nèi)在制度方面，我國(guó)尤其缺乏與提高公司治理效率密切相關(guān)的文化傳統(tǒng)，主要表現(xiàn)在：
首先，我國(guó)缺乏強(qiáng)制執(zhí)行和主動(dòng)遵循的文化傳統(tǒng)?？梢哉f(shuō)強(qiáng)制執(zhí)行和主動(dòng)遵循的文化傳統(tǒng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的精髓之一，是法治精神在公司治理機(jī)制中的具體體現(xiàn)。這種文化傳統(tǒng)一方面強(qiáng)調(diào)執(zhí)法者必須強(qiáng)制執(zhí)行已有正式制度，培育市場(chǎng)主體對(duì)規(guī)則的信任，即“信譽(yù)重于規(guī)則”。另一方面，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)法律法規(guī)的主動(dòng)服從和遵循，從而實(shí)現(xiàn)外在制度的內(nèi)在化，提高法律的執(zhí)行效率。我國(guó)目前無(wú)論是司法部門(mén)對(duì)法律法規(guī)的強(qiáng)制執(zhí)行文化，還是民間主體對(duì)法律法規(guī)的主動(dòng)遵循文化，無(wú)疑都是極其匱乏的。
其次，我國(guó)缺少健康的股權(quán)文化。健康的股權(quán)文化，從大的方面講是指社會(huì)正確看待公司制企業(yè)、股市乃至股東在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，從小的方面說(shuō)則主要指公司管理者是否有意識(shí)維護(hù)股東在公司中的所有者地位，盡職盡責(zé)，忠實(shí)履行受托責(zé)任。
最后，與上面兩條密切相關(guān)的是，我國(guó)尚未形成有效的誠(chéng)信機(jī)制。由于外無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行的文化傳統(tǒng)，內(nèi)無(wú)健康的股權(quán)文化，公司管理者很難有主動(dòng)服從法律規(guī)范的壓力和動(dòng)力，公司治理中必然會(huì)出現(xiàn)誠(chéng)信問(wèn)題，甚至爆發(fā)誠(chéng)信危機(jī)。
綜上所述，不難得出公司治理機(jī)制既是規(guī)范公司各利益主體經(jīng)濟(jì)行為的一種制度安排，也是強(qiáng)制性外在制度與自發(fā)性內(nèi)在制度相結(jié)合的產(chǎn)物。換言之，公司治理機(jī)制就是在公司法、證券法、破產(chǎn)法、兼并收購(gòu)法、反壟斷法以及公司治理法等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范下，結(jié)合本企業(yè)的經(jīng)營(yíng)理念、商業(yè)慣例、企業(yè)文化等內(nèi)在制度的特點(diǎn)，建章立制，設(shè)置權(quán)力機(jī)關(guān)，簽訂契約，保護(hù)在公司設(shè)立、運(yùn)行中做出貢獻(xiàn)的各相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的利益。
三、結(jié)論與建議
內(nèi)部控制是上市公司控制會(huì)計(jì)舞弊問(wèn)題的常用手段，上市公司在做好會(huì)計(jì)舞弊治理工作過(guò)程中不得不重視內(nèi)部控制的作用。內(nèi)部控制工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，需要各個(gè)部門(mén)之間的相互合作和配合，單靠某一個(gè)部門(mén)或者幾個(gè)部門(mén)難以完全做好內(nèi)部控制工作。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的時(shí)代背景下，企業(yè)面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越發(fā)激烈，上市公司面臨的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境多變和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)管理模式調(diào)整等問(wèn)題。近年來(lái)，企業(yè)內(nèi)部控制制度的建設(shè)受到廣泛的重視，國(guó)家也出臺(tái)了一系列的政策和措施以便促進(jìn)企業(yè)的內(nèi)部控制工作發(fā)展，2010年國(guó)家了《內(nèi)部控制配套指引》，其中要求所有的上市公司自2012年1月1日起開(kāi)展實(shí)施配套指引中的系列要求，為上市公司提供了會(huì)計(jì)舞弊治理路徑，以便做好內(nèi)部控制工作，優(yōu)化會(huì)計(jì)舞弊治理模式。
一、上市公司會(huì)計(jì)舞弊的原因分析
（一）審計(jì)制度不完善
審計(jì)工作是上市公司內(nèi)部控制的重要手段之一，根據(jù)目前國(guó)內(nèi)各大會(huì)計(jì)師事務(wù)所的工作情況可知，多數(shù)采用制度基礎(chǔ)審計(jì)方法，該方法有助于發(fā)現(xiàn)上市公司財(cái)務(wù)工作中的一些程序錯(cuò)誤和工作流程中的失誤，但是制度基礎(chǔ)審計(jì)工作并不能控制公司高層管理人員互相串通并實(shí)行會(huì)計(jì)舞弊等問(wèn)題，上市公司高層人員將基于自身利益與審計(jì)人員互相串通舞弊，由于審計(jì)制度不完善，內(nèi)部控制工作難以及時(shí)識(shí)別會(huì)計(jì)舞弊現(xiàn)象。
（二）相關(guān)的法律法規(guī)不健全
根據(jù)目前我國(guó)關(guān)于上市公司管理的法律制度可知，上市公司如出具虛假的審計(jì)報(bào)告時(shí)需要承擔(dān)行政責(zé)任和民事責(zé)任，嚴(yán)重的情況下將承擔(dān)刑事責(zé)任。根據(jù)上市公司舞弊治理案件審判結(jié)果可知，違法者眾多而真正被判刑的案例卻相對(duì)較少，法律法規(guī)的執(zhí)行效力較差。其次，部分法律法規(guī)不健全，缺乏可操作性的條款，法律解釋不夠全面，監(jiān)管力度較弱，民事賠償機(jī)制尚未全面建立，為部分上市公司開(kāi)展會(huì)計(jì)舞弊提供了可乘之機(jī)。
（三）上市公司外部治理結(jié)構(gòu)較差
制度建設(shè)工作直接影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，良好的內(nèi)部控制制度有助于上市公司內(nèi)部各個(gè)因素的協(xié)調(diào)成長(zhǎng)，反之將對(duì)上市公司的發(fā)展帶來(lái)阻礙作用。目前現(xiàn)行的證券監(jiān)管體制下上市公司舞弊查處力度較弱，部分會(huì)計(jì)師事務(wù)所和律師事務(wù)所操作不規(guī)范，并沒(méi)有良好的信譽(yù)和職業(yè)道德，為了一己私利而幫助公司做假賬，或者提供虛假的財(cái)務(wù)信息。同時(shí)，不完善的股票市場(chǎng)下， 無(wú)保留意見(jiàn)審計(jì)報(bào)告的重要性促使管理當(dāng)局具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師施加壓力， 使其開(kāi)展會(huì)計(jì)舞弊行為以便出具對(duì)自己有利的審計(jì)報(bào)告。
二、優(yōu)化上市公司會(huì)計(jì)舞弊治理工作模式應(yīng)該采取的措施
（一）首先應(yīng)該完善審計(jì)制度，保證注冊(cè)會(huì)計(jì)師的獨(dú)立性
內(nèi)部管理工作的順利開(kāi)展離不開(kāi)完善的審計(jì)制度，上市公司要想做好會(huì)計(jì)舞弊治理工作就要充分重視審計(jì)工作的作用，完善審計(jì)工作制度，并根據(jù)上市公司的實(shí)際要求建立內(nèi)部核算會(huì)計(jì)手冊(cè)，為審計(jì)工作提供必要的依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)該根據(jù)上市公司的實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況和業(yè)務(wù)性質(zhì)選擇適合企業(yè)要求的審計(jì)模式，并要在動(dòng)態(tài)中不斷調(diào)整并修正審計(jì)制度。內(nèi)部審計(jì)工作是一項(xiàng)年度性的工作，在日常工作中，內(nèi)部審計(jì)人員要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并做好清單記錄工作，并要對(duì)問(wèn)題進(jìn)行追蹤和記錄，并要對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分析，積極采取有效的解決措施進(jìn)行整改。其次，要保證注冊(cè)會(huì)計(jì)師的獨(dú)立性，設(shè)立內(nèi)部審計(jì)總監(jiān)等崗位直接對(duì)監(jiān)督委員會(huì)或者是審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，同時(shí)要完善董事會(huì)管理制度，可以選擇獨(dú)立董事組成監(jiān)督委員會(huì)成員，進(jìn)而確保注冊(cè)會(huì)計(jì)師的獨(dú)立性。與此同時(shí)，應(yīng)該加緊研究和修訂我國(guó)舞弊審計(jì)準(zhǔn)則， 為注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)會(huì)計(jì)舞弊建立更實(shí)用的標(biāo)準(zhǔn)和提供更詳細(xì)的指南。
（二）相關(guān)部門(mén)要完善會(huì)計(jì)舞弊治理法律法規(guī)
完善的法律法規(guī)可以對(duì)會(huì)計(jì)舞弊行為有著較強(qiáng)的約束性，會(huì)計(jì)舞弊行為不僅破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)破壞了良好經(jīng)營(yíng)的風(fēng)氣，危害股東和公司的利益，降低了財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和可靠性。要想做好上市公司會(huì)計(jì)舞弊治理工作，相關(guān)部門(mén)就要及時(shí)完善會(huì)計(jì)舞弊治理法律法規(guī)，建立健全完善的法律解釋條款，并要根據(jù)會(huì)計(jì)舞弊形式動(dòng)態(tài)完善法律法規(guī)，提高法律條款的可操作性，進(jìn)而提高法律條款的靈活，避免為會(huì)計(jì)舞弊行為提供可乘之機(jī)。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)要逐漸強(qiáng)化會(huì)計(jì)舞弊行為的懲罰力度，完善懲罰條例，逐步提高法律法規(guī)的執(zhí)行力度，并要對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，提高會(huì)計(jì)舞弊的懲罰成本，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性和公平性，促進(jìn)上市公司的良好競(jìng)爭(zhēng)。
（三）優(yōu)化上市公司外部治理結(jié)構(gòu)，完善管理層激勵(lì)約束機(jī)制
要優(yōu)化上市公司外部治理結(jié)構(gòu)，就要建立科學(xué)的選聘機(jī)制，約束經(jīng)理人的行為并不斷提高其行為的合法性，建立市場(chǎng)化的經(jīng)理人資源配置機(jī)制，提高職業(yè)經(jīng)理人的培養(yǎng)力度，并將誠(chéng)信作為職業(yè)經(jīng)理人的衡量考核標(biāo)準(zhǔn)。其次，要健全證券監(jiān)管體制，規(guī)范會(huì)計(jì)師事務(wù)所和律師事務(wù)所的操作流程和行為，提高其職業(yè)道德和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，從而保證審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量。同時(shí)，企業(yè)可以建立集團(tuán)共享中心，并由集團(tuán)共享中心對(duì)核算工作進(jìn)行統(tǒng)一的安排和分配，對(duì)核算工作的具體開(kāi)展情況進(jìn)行全程跟蹤和監(jiān)督，并要保證集團(tuán)共享中心的獨(dú)立性和自主性，以便避免其受到管理層的干擾，從而保證核算工作的統(tǒng)一性。
參考文獻(xiàn)：
一、引言
上世紀(jì)八十年代，隨著國(guó)外機(jī)構(gòu)投資者持股比例提高，機(jī)構(gòu)投資者對(duì)上市公司的內(nèi)部治理問(wèn)題分外關(guān)注。在市場(chǎng)成熟的條件下，機(jī)構(gòu)投資者積極參加公司治理，發(fā)展為公司治理的重要成分。與發(fā)達(dá)國(guó)家的機(jī)構(gòu)投資者相比，我國(guó)機(jī)構(gòu)剛起步不久，不論是從持股比例還是參與公司治理程度都存在較大的距離。那國(guó)內(nèi)的機(jī)構(gòu)投資者是否積極參與公司治理？他們是帶著什么樣的動(dòng)機(jī)參與公司治理？機(jī)構(gòu)投資者的類(lèi)型是否影響參與治理的積極性呢？外部市場(chǎng)環(huán)境是促進(jìn)還是制約機(jī)構(gòu)投資者參與公司治理呢？近年來(lái)，這些問(wèn)題都是學(xué)術(shù)界討論與研究的重要課題。
正是基于上述背景，在我國(guó)逐步引導(dǎo)機(jī)構(gòu)投資者擴(kuò)大持股比例，積極參與公司治理的現(xiàn)實(shí)情況下，本文致力于從理論層面剖析影響我國(guó)機(jī)構(gòu)投資者積極性的因素，給出合理的建議與對(duì)策。
二、理論研究基礎(chǔ)
（一）機(jī)構(gòu)投資者及分類(lèi)
廣義機(jī)構(gòu)投資者是指用自有資金或者籌集其他人的資金進(jìn)行證券投資的法人組織、機(jī)構(gòu)。本文所指的機(jī)構(gòu)投資者是指廣義上的機(jī)構(gòu)投資者，主要包括：投資基金、證券公司、社?；?、企業(yè)年金、保險(xiǎn)公司、信托投資公司、QFII 等。
（二）公司治理
學(xué)者們對(duì)公司治理的概念界定各有不同，比較認(rèn)同的界定是李維安對(duì)公司治理的定義。李維安（2001）[1]認(rèn)為公司治理問(wèn)題的核心是在法律、法規(guī)、慣例的框架下，保證以股東為主體的利益相關(guān)者的一整套公司權(quán)力安排，責(zé)任分工和約束機(jī)制。公司治理的現(xiàn)有研究的主要問(wèn)題在于：兩權(quán)分離后股東與管理者的問(wèn)題；控制性股東對(duì)其他股東的利益侵占問(wèn)題。
（三）機(jī)構(gòu)投資者參與公司治理的理論基礎(chǔ)
企業(yè)所有者委托管理層管理企業(yè)，即管理權(quán)和股權(quán)分離。然而，管理層與股東的利益不一定相同，往往管理層從自己的利益出發(fā)，不顧道德的譴責(zé)，逆向選擇對(duì)自己有利的決策。這樣勢(shì)必增加人成本。股東為了保護(hù)自身利益，不得不對(duì)管理者實(shí)施監(jiān)督，這又產(chǎn)生監(jiān)督費(fèi)用，并且實(shí)施監(jiān)督的效果不一定理想。
另一方面，我國(guó)“一股獨(dú)大”的股權(quán)結(jié)構(gòu)下，大股東普遍侵占中小股東之間的利益，大股東（控制股東）在公司治理中控制著公司的資金，利用資金進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易、占用共有資金暗自投資以及轉(zhuǎn)移公司資金。機(jī)構(gòu)投資者在構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制、減少大股東侵占食公司其他股東的利益、改善公司治理方面起著至關(guān)重要的作用。
（四）機(jī)構(gòu)投資者參與公司治理方式
機(jī)構(gòu)投資者參與上市公司治理方式很多，他們會(huì)通過(guò)收集其他股東的投票權(quán)；機(jī)構(gòu)投資者會(huì)與管理層溝通交流；在無(wú)法參與公司治理的情況下，會(huì)采取向法院訴訟的形式。
1.機(jī)構(gòu)投資者收集中小股東投票權(quán)
為了增大股權(quán)控制力，聰明的機(jī)構(gòu)投資者收集因故放棄投票股東的投票權(quán)。他們會(huì)從中小股東、因故放棄投票權(quán)的股東手里收集股票投票權(quán)。在此，特別強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)投資者收集股票投票權(quán)并不是為了控制上市公司股權(quán)，而是為了改變“一股獨(dú)大”現(xiàn)狀，維護(hù)廣大中小股東以及機(jī)構(gòu)投資者的利益。
2.機(jī)構(gòu)投資者與管理層溝通
機(jī)構(gòu)投資者通過(guò)參加公司會(huì)議討論、與管理者共同分析公司財(cái)務(wù)問(wèn)題以及參與公司發(fā)展計(jì)劃等，改進(jìn)公司治理結(jié)構(gòu)和公司業(yè)務(wù)戰(zhàn)略。機(jī)構(gòu)投資者采取協(xié)商、溝通的方式達(dá)到改進(jìn)公司治理、提高公司收益的目的。
3.機(jī)構(gòu)投資者向法院提出訴訟
機(jī)構(gòu)投資者在利益受損嚴(yán)重的情況，可以采取法律訴訟方式來(lái)維護(hù)自身利益。又由于訴訟結(jié)果可能會(huì)受益于其他股東，所以機(jī)構(gòu)投資者可以聯(lián)合其他利益受損的小股東，一并提出對(duì)管理層的訴訟。然而，現(xiàn)實(shí)中，訴訟程序復(fù)雜、訴訟成本高以及需要花費(fèi)更多的人力物力。一般，持股比例較低的、利益受損不大的機(jī)構(gòu)投資者受限于成本效益原則不會(huì)采取訴訟方式。
三、影響機(jī)構(gòu)投資者參與公司治理積極性因素
通過(guò)回顧過(guò)往相關(guān)研究文獻(xiàn)，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)機(jī)構(gòu)投資者參與公司治理的現(xiàn)狀，本文從機(jī)構(gòu)投資者自身因素及外部環(huán)境兩個(gè)方面探討分析影響國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者參與公司治理積極性。
（一）影響機(jī)構(gòu)投資者參與公司治理積極性的自身因素
1.機(jī)構(gòu)投資者持股分散，缺乏參與公司治理的動(dòng)機(jī)
一些學(xué)者研究表明：機(jī)構(gòu)投資者持股分散，普遍持股比例低，這意味著機(jī)構(gòu)投資者不關(guān)注公司內(nèi)部治理。甚至部分研究結(jié)果顯示，機(jī)構(gòu)投資者與上市公司治理呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系?？傊覈?guó)機(jī)構(gòu)投資者最突出的問(wèn)題是投資分散化程度嚴(yán)重，極容易造成持股比例低的機(jī)構(gòu)力量薄弱，以及實(shí)施有效監(jiān)督成本較大，因此分散化導(dǎo)致機(jī)構(gòu)投資者普遍不參與公司治理。
2.機(jī)構(gòu)投資者類(lèi)型不同，參與公司治理的積極性不同
目前我國(guó)的機(jī)構(gòu)投資者類(lèi)型大部分是基金公司，而且機(jī)構(gòu)投資者市場(chǎng)總投資規(guī)模有待提高。姜麗敏提出不同類(lèi)型的機(jī)構(gòu)投資者在結(jié)構(gòu)、動(dòng)力和目標(biāo)等方面，探究機(jī)構(gòu)投資者在參與公司治理方面存在的差別。不同的機(jī)構(gòu)投資者，他們的投資目標(biāo)以及風(fēng)格不同。所以，必須大力鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)投資者朝多元化的方向發(fā)展，必須打破機(jī)構(gòu)投資者種類(lèi)單一的僵局，開(kāi)拓機(jī)構(gòu)投資者全面快速發(fā)展的新局面。
3.機(jī)構(gòu)投資者內(nèi)部利益沖突，缺乏參與公司治理動(dòng)力
普通投資者委托機(jī)構(gòu)投資者管理資金，但是機(jī)構(gòu)投資者（人）并不總站在委投資者（委托人）的利益角度。表面上，機(jī)構(gòu)投資者存在獲得有利信息、經(jīng)驗(yàn)豐富等優(yōu)勢(shì)，實(shí)際上，在信息不對(duì)稱、責(zé)任與義務(wù)不對(duì)等的情況下，機(jī)構(gòu)投資者從自身利益出發(fā)，無(wú)心提高投資能力和培養(yǎng)人才，往往可能導(dǎo)致投資者虧損。而且為了吸引更多的投資者他們力求提高短期收益率，減少有利的長(zhǎng)期資本投資，這勢(shì)必犧牲投資者的利益。
（二）制約機(jī)構(gòu)投資者積極行動(dòng)的外部環(huán)境
1.上市公司派現(xiàn)不足打擊機(jī)構(gòu)投資者積極性
中國(guó)上市公司普遍不分派股利的現(xiàn)象，打擊了眾多有意投資于穩(wěn)定收益上市公司的機(jī)構(gòu)投資者的熱情。因此，機(jī)構(gòu)投資者為了獲得收益，往往只能選擇利用股價(jià)波動(dòng)進(jìn)行投機(jī)賺取利益的方式，于是他們普遍投資那些股價(jià)波動(dòng)較大的上市公司。要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)是，機(jī)構(gòu)投資者普遍關(guān)注股價(jià)波動(dòng)而不是公司的內(nèi)部治理問(wèn)題。
2.證券市場(chǎng)制度缺陷
證券市場(chǎng)飛速發(fā)展背后不完善的市場(chǎng)制度，常常成為損害投資者利益機(jī)構(gòu)的空子。不僅增加了機(jī)構(gòu)投資者監(jiān)督管理者的成本，而且降低了會(huì)計(jì)信息可信度。
首先，市場(chǎng)監(jiān)管制度不健全，造成機(jī)構(gòu)參與公司治理的成本和效益不對(duì)等，進(jìn)而影響其參與公司治理的積極性。另外，公司會(huì)計(jì)信息可信度低、監(jiān)管違規(guī)不足以及機(jī)構(gòu)參與公司內(nèi)部治理法律法規(guī)不完善等對(duì)機(jī)構(gòu)投資者參與治理產(chǎn)生重要影響。無(wú)法參與日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)投資者往往只能相信公開(kāi)披露有限的會(huì)計(jì)信息，因此常被有誤的信息瞞騙或誤導(dǎo)。再者，我國(guó)公司“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象普遍，盡管機(jī)構(gòu)投資者集廣大利益受損的中小股東力量，也可能無(wú)法對(duì)控股股東的實(shí)施監(jiān)管，難以參與公司治理。
3.機(jī)構(gòu)投資者的積極性受到的法規(guī)政策影響
當(dāng)前我國(guó)的相關(guān)法律體系主要以公司法、證券法為核心，以行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章為補(bǔ)充，但對(duì)機(jī)構(gòu)投資者的界定和相關(guān)規(guī)定不夠詳盡、市場(chǎng)不完善。有些法規(guī)的規(guī)定不合理。
各地的法規(guī)可能存在相互矛盾情況，各地的實(shí)際執(zhí)行情況各有不同，市場(chǎng)不規(guī)范、秩序混亂。此外，政府出臺(tái)的相關(guān)優(yōu)惠政策往往被部分機(jī)構(gòu)投資者利用，進(jìn)行短期投資套利。
四、提高機(jī)構(gòu)投資者參與公司治理積極性的對(duì)策與建議
（一）改善機(jī)構(gòu)投資者內(nèi)部治理
1.集中機(jī)構(gòu)投資者持股，形成多元化的投資主體
鑒于我國(guó)機(jī)構(gòu)投資者結(jié)構(gòu)單一和我國(guó)“一股獨(dú)大”的公司治理結(jié)構(gòu)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)投資者參與到證券市場(chǎng)，大力發(fā)展多元化機(jī)構(gòu)投資者主體。首先，我國(guó)的投資者機(jī)構(gòu)單一。一方面，主要表現(xiàn)在社保和養(yǎng)老基金的比例很低，可以通過(guò)鼓勵(lì)和優(yōu)惠政策等手段，提升資本市場(chǎng)的社保和養(yǎng)老基金份額。另一方面，引進(jìn)新的基金對(duì)象，比如，債券基金、股票基金等。其次，促進(jìn)境外機(jī)構(gòu)投資者的合伙制政策，使得合伙制的基金管理層與投資者的利益一致。
2.完善和健全機(jī)構(gòu)投資者自身的內(nèi)部機(jī)制
為了緩解我國(guó)機(jī)構(gòu)投資者內(nèi)部委托問(wèn)題，提出以下四點(diǎn)。首先，完善機(jī)構(gòu)投資者內(nèi)控制度，尤其是內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)管理。其次，對(duì)機(jī)構(gòu)投資資金管理者實(shí)施懲罰獎(jiǎng)賞分明的政策，引導(dǎo)機(jī)構(gòu)投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)整體利益。另外，透明化機(jī)構(gòu)投資者的投資行為，對(duì)機(jī)構(gòu)投資者實(shí)施有效的監(jiān)督。最后，大力培養(yǎng)和引進(jìn)機(jī)構(gòu)管理人才，提高整個(gè)組織的素質(zhì)，為公司制定有遠(yuǎn)見(jiàn)的長(zhǎng)期計(jì)劃。
（二）改善機(jī)構(gòu)投資者參與公司治理的外部環(huán)境
1.健全上市公司利潤(rùn)分配政策
從公司不派現(xiàn)卻能籌資的現(xiàn)象看出，多數(shù)投資者進(jìn)入市場(chǎng)的目的在于，通過(guò)短期投資獲取換手利益，這導(dǎo)致了證券市場(chǎng)的不穩(wěn)定。因此，健全上市公司利潤(rùn)分配政策很重要，本文給出以下建議。首先，健全公司利潤(rùn)分配政策的基礎(chǔ)在于完善財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息披露制度，所以必須提高上市公司會(huì)計(jì)信息的披露質(zhì)量。其次，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)投資者、中小股東聯(lián)合提案改變不派現(xiàn)或是派現(xiàn)少的股利政策。最后，鼓勵(lì)企業(yè)出具派現(xiàn)報(bào)告，通過(guò)報(bào)刊媒體等途徑展現(xiàn)企業(yè)具有誘惑力的分紅政策，逐步引導(dǎo)上市公司分派更多的股利。
2.健全市場(chǎng)體制
健全資本市場(chǎng)的體制，首先著重建設(shè)股票市場(chǎng)，進(jìn)而支持機(jī)構(gòu)投資者參與到公司治理中。其次，改變監(jiān)督管理模式、建立獎(jiǎng)罰分明公平制度。對(duì)監(jiān)督工作做得好的機(jī)構(gòu)投資者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，反之，對(duì)監(jiān)督不到位者進(jìn)行懲罰。最后，機(jī)構(gòu)投資者自身要維護(hù)市場(chǎng)良好秩序，共同健全市場(chǎng)體制。
3.放寬法律制度對(duì)機(jī)構(gòu)投資者的要求
保障機(jī)構(gòu)投資者的法律法規(guī)在某種程度上，限制了機(jī)構(gòu)投資者積極主動(dòng)參與治理。這說(shuō)明，我國(guó)機(jī)構(gòu)投資者相關(guān)法律法規(guī)還不完善，存在許多改進(jìn)的地方。以下提出兩點(diǎn)建議。第一，機(jī)構(gòu)投資者遞交股東提案的條件苛刻，應(yīng)該適當(dāng)放寬，才能使得機(jī)構(gòu)投資者暢所欲言。第二，專(zhuān)設(shè)收集中小股東、不參加或因故不能參加股東大會(huì)的投票權(quán)的部門(mén)或機(jī)構(gòu)。第三，降低我國(guó)機(jī)構(gòu)投資者門(mén)檻，間接提高機(jī)構(gòu)投資者的持股比例。從而機(jī)構(gòu)投資者股份增多意味著其更關(guān)注投資公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，關(guān)注公司的內(nèi)部治理。
五、結(jié)論
我國(guó)機(jī)構(gòu)投資者普遍不主動(dòng)參與上市公司內(nèi)部治理。本文首先回顧了機(jī)構(gòu)投資者對(duì)公司治理的積極性方面的理論基礎(chǔ)，結(jié)合研究現(xiàn)狀，從機(jī)構(gòu)投資者自身內(nèi)部及外部環(huán)境兩方面探究影響國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者參與上市公司內(nèi)部治理的積極性，并針對(duì)現(xiàn)狀，提出相關(guān)意見(jiàn)。其中，機(jī)構(gòu)投資者的自身內(nèi)部因素是從持股分散、機(jī)構(gòu)類(lèi)型、機(jī)構(gòu)內(nèi)部等方面分析；外部因素包括派現(xiàn)不足、證券市場(chǎng)制度缺陷、相關(guān)法律法規(guī)不完善等方面分析。最后，針對(duì)上述阻礙機(jī)構(gòu)投資者參與公司治理積極性的內(nèi)外部因素，提出以下對(duì)策與建議。集中機(jī)構(gòu)投資者持股、形成多元化投資主體；完善自身內(nèi)部機(jī)制；健全利潤(rùn)分配政策；健全市場(chǎng)機(jī)制；放寬法律法規(guī)對(duì)機(jī)構(gòu)投資者的要求。
參考文獻(xiàn)：
[1]李維安著.《公司治理》，南開(kāi)大學(xué)出版社2001年版.
我國(guó)證券市場(chǎng)自建立以來(lái)，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績(jī)：據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)2009年8月25日的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國(guó)股票投資者開(kāi)戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過(guò)1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達(dá)23．57萬(wàn)億元，流通市值11．67萬(wàn)億元，市值位列全球第三位。證券市場(chǎng)作為我國(guó)資本市場(chǎng)中的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時(shí)，由于監(jiān)管、上市公司、中介機(jī)構(gòu)等方面的原因，中國(guó)證券市場(chǎng)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)使證券市場(chǎng)的健康發(fā)展備受困擾，證券市場(chǎng)監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度，加強(qiáng)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管、維護(hù)投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管制度存在的問(wèn)題
(一)監(jiān)管者存在的問(wèn)題
1．證監(jiān)會(huì)的作用問(wèn)題
我國(guó)《證券法》第178條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)督管理，維護(hù)證券市場(chǎng)秩序，保障其合法運(yùn)行?！睆默F(xiàn)行體制看，證監(jiān)會(huì)名義上是證券監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍看似很大：無(wú)所不及、無(wú)所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價(jià)格、公司獨(dú)立董事培訓(xùn)及認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，到證券中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場(chǎng)有關(guān)的事情無(wú)不是在其管制范圍內(nèi)。而實(shí)際上，證監(jiān)會(huì)只是國(guó)務(wù)院組成部門(mén)中的附屬機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無(wú)法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會(huì)自律性監(jiān)管的獨(dú)立性問(wèn)題
我國(guó)《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律組織，是社會(huì)團(tuán)體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會(huì)。證券業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體會(huì)員組成的會(huì)員大會(huì)”。同時(shí)規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會(huì)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會(huì)員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的四個(gè)條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè)，并且實(shí)施起來(lái)效果也不好。無(wú)論中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)還是地方證券業(yè)協(xié)會(huì)大都屬于官辦機(jī)構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會(huì)制定的，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。這與我國(guó)《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過(guò)其會(huì)員的自我約束、相互監(jiān)督來(lái)補(bǔ)充證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國(guó)《證券法》還沒(méi)有放手讓證券業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會(huì)能夠進(jìn)行自律監(jiān)管。在我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管作用依然沒(méi)得到重視，證券市場(chǎng)自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問(wèn)題
強(qiáng)調(diào)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，主要是考慮到證券市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)性、波及范圍廣等特點(diǎn)，而過(guò)于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會(huì)導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力降低。而從辨證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對(duì)的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟(jì)人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽(yù)權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團(tuán)的工具，而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來(lái)的，它是從人民權(quán)利中分離出來(lái)，交由公共管理機(jī)構(gòu)享有行使權(quán)，用來(lái)為人服務(wù)；同時(shí)由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標(biāo)，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場(chǎng)的監(jiān)管活動(dòng)中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問(wèn)題
1．上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的問(wèn)題
由于我國(guó)上市公司上市前多由國(guó)有企業(yè)改制而來(lái)，股權(quán)過(guò)分集中于國(guó)有股股東，存在“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，這種國(guó)有股股權(quán)比例過(guò)高的情況導(dǎo)致政府不敢過(guò)于放手讓市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過(guò)多地干預(yù)證券市場(chǎng)的運(yùn)行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲?guó)有企業(yè)的融資制度，同時(shí)證券市場(chǎng)的每一次大的波動(dòng)均與政府政策有關(guān)，我國(guó)證券市場(chǎng)的功能被強(qiáng)烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管活動(dòng)也往往為各級(jí)政府部門(mén)所左右。總之，由于股權(quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管出現(xiàn)問(wèn)題。
2．證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的治理問(wèn)題
同上市公司一樣，我國(guó)的證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等也有在著上述的問(wèn)題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)隨著證券市場(chǎng)的發(fā)展雖然也成長(zhǎng)起來(lái)，但在我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足的境況下，這些機(jī)構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機(jī)構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無(wú)理要求，為其虛假包裝上市大開(kāi)方便之門(mén)。目前很多上市公司與中介機(jī)構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計(jì)報(bào)告，或以能力有限為由對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性做出有傾向性錯(cuò)誤的審計(jì)結(jié)論，誤導(dǎo)了投資者，擾亂證券市場(chǎng)的交易規(guī)則和秩序，對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問(wèn)題
我國(guó)證券市場(chǎng)的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場(chǎng)傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨(dú)立思考和決策的能力。他們沒(méi)有樹(shù)立正確的風(fēng)險(xiǎn)觀念，在市場(chǎng)價(jià)格上漲時(shí)盲目樂(lè)觀，在市場(chǎng)價(jià)格下跌時(shí)又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，又助長(zhǎng)了大戶或證券公司操縱市場(chǎng)的行為，從而加大了我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問(wèn)題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問(wèn)題
我國(guó)證券法制建設(shè)從20世紀(jì)80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實(shí)施，使得我國(guó)證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國(guó)證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場(chǎng)是由上市公司證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、投資者及其它市場(chǎng)參與者組成，通過(guò)證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運(yùn)行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有，但我國(guó)目前除《證券法》之外，與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)平價(jià)法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國(guó)不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導(dǎo)致我國(guó)在面臨一些證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為時(shí)無(wú)計(jì)可施；另一方面，我國(guó)現(xiàn)有的證券市場(chǎng)法律法規(guī)過(guò)于抽象，缺乏具體的操作措施，導(dǎo)致在監(jiān)管中無(wú)法做到“有章可循”。再者，我國(guó)現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴(yán)重失衡，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而忽視了民事責(zé)任，導(dǎo)致投資者的損失在事實(shí)上得不到補(bǔ)償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問(wèn)題
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展模式曾長(zhǎng)久的站在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺(tái)上，這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識(shí)淡薄，最終導(dǎo)致政府不敢也不想過(guò)多放手于證券市場(chǎng)。因此在我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管中，市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段存在的問(wèn)題
對(duì)于證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段，無(wú)論是我國(guó)的法律規(guī)定還是在實(shí)際的操作過(guò)程中均有體現(xiàn)，只不過(guò)這種經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管手段過(guò)于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的監(jiān)督管理作用。我國(guó)證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟(jì)制裁，而對(duì)于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績(jī)的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)手段鼓勵(lì)其守法守規(guī)行為。
二、完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會(huì)地位的法律完善
我國(guó)《證券法》首先應(yīng)重塑中國(guó)證監(jiān)會(huì)的權(quán)威形象，用法律規(guī)定增強(qiáng)其獨(dú)立性，明確界定中國(guó)證監(jiān)會(huì)獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護(hù)證券市場(chǎng)發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會(huì)的工作目標(biāo)中剝離出去，將證監(jiān)會(huì)獨(dú)立出來(lái)，作為一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法委員會(huì)。同時(shí)我國(guó)《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會(huì)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實(shí)施監(jiān)管權(quán)力的獨(dú)立范圍，并對(duì)地方政府對(duì)證監(jiān)會(huì)的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣，一方面利于樹(shù)立中國(guó)證監(jiān)會(huì)的法律權(quán)威，增強(qiáng)其監(jiān)管的獨(dú)立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對(duì)證券業(yè)自律組織的簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場(chǎng)監(jiān)管中的輔助地位，我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管體制，對(duì)證券業(yè)自律組織重視起來(lái)。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場(chǎng)中的監(jiān)管權(quán)范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會(huì)對(duì)證券業(yè)自律組織的有限干預(yù)，并嚴(yán)格規(guī)定干預(yù)的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項(xiàng)人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對(duì)其監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國(guó)證券業(yè)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國(guó)際證券市場(chǎng)的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對(duì)證券市場(chǎng)中的監(jiān)管者必須加強(qiáng)監(jiān)督約束：我國(guó)相關(guān)法律要嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過(guò)法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟(jì)人的一面，一方面改變我國(guó)證監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同管理者的勞動(dòng)用工解聘制度，采取懲罰和激勵(lì)機(jī)制，另一方面落實(shí)量化定額的激勵(lì)相容的考核制度；在法律上明確建立公開(kāi)聽(tīng)證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對(duì)監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過(guò)法律開(kāi)辟非政府的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管者業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)機(jī)制，來(lái)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對(duì)我國(guó)上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制出現(xiàn)的問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國(guó)有股的股份數(shù)額，改變國(guó)有股“一股獨(dú)大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨(dú)立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機(jī)制，把充分發(fā)揮董事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機(jī)構(gòu)治理的法律完善
我國(guó)證券市場(chǎng)中的中介機(jī)構(gòu)同上市公司一樣，在面對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史和國(guó)情時(shí)也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制的問(wèn)題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標(biāo)，一方面在法津上提高違法者成本，加大對(duì)違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機(jī)構(gòu)建立起嚴(yán)格的信用擔(dān)保制度。
3．有關(guān)投資者投資的法律完善
我國(guó)相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問(wèn)責(zé)機(jī)制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問(wèn)題，誰(shuí)應(yīng)對(duì)此負(fù)責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實(shí)施長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)教育戰(zhàn)略，向投資者進(jìn)行“股市有風(fēng)險(xiǎn)，投資需謹(jǐn)慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價(jià)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的預(yù)期是決定股價(jià)波動(dòng)的重要因素，投資者應(yīng)以過(guò)去的經(jīng)濟(jì)信念為條件對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國(guó)證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律法規(guī)體系，但我國(guó)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無(wú)論從總體上還是細(xì)節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對(duì)21世紀(jì)的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對(duì)證券監(jiān)管中的作用不言而語(yǔ)，我們?nèi)孕杓訌?qiáng)對(duì)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺(tái)《證券法》的實(shí)施細(xì)則，以便細(xì)化法律條款，增強(qiáng)法律的可操作性，并填補(bǔ)一些《證券法》無(wú)法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)評(píng)價(jià)法》等等；進(jìn)一步完善法律責(zé)任制度，使其在我國(guó)證券市場(chǎng)中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，彌補(bǔ)投資者所遭受的損害，保護(hù)投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對(duì)證券市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場(chǎng)的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干涉。盡量以市場(chǎng)化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟(jì)、法律手段代替過(guò)去的政府指令和政策干預(yù)，在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴(yán)格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場(chǎng)本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
我國(guó)證券市場(chǎng)自建立以來(lái)，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績(jī)：據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)2009年8月25日的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國(guó)股票投資者開(kāi)戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過(guò)1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達(dá)23．57萬(wàn)億元，流通市值11．67萬(wàn)億元，市值位列全球第三位。證券市場(chǎng)作為我國(guó)資本市場(chǎng)中的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時(shí)，由于監(jiān)管、上市公司、中介機(jī)構(gòu)等方面的原因，中國(guó)證券市場(chǎng)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)使證券市場(chǎng)的健康發(fā)展備受困擾，證券市場(chǎng)監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度，加強(qiáng)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管、維護(hù)投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管制度存在的問(wèn)題
(一)監(jiān)管者存在的問(wèn)題
1．證監(jiān)會(huì)的作用問(wèn)題
我國(guó)《證券法》第178條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)督管理，維護(hù)證券市場(chǎng)秩序，保障其合法運(yùn)行。”從現(xiàn)行體制看，證監(jiān)會(huì)名義上是證券監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍看似很大：無(wú)所不及、無(wú)所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價(jià)格、公司獨(dú)立董事培訓(xùn)及認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，到證券中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場(chǎng)有關(guān)的事情無(wú)不是在其管制范圍內(nèi)。而實(shí)際上，證監(jiān)會(huì)只是國(guó)務(wù)院組成部門(mén)中的附屬機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無(wú)法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會(huì)自律性監(jiān)管的獨(dú)立性問(wèn)題
我國(guó)《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律組織，是社會(huì)團(tuán)體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會(huì)。證券業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體會(huì)員組成的會(huì)員大會(huì)”。同時(shí)規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會(huì)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會(huì)員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的四個(gè)條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè)，并且實(shí)施起來(lái)效果也不好。無(wú)論中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)還是地方證券業(yè)協(xié)會(huì)大都屬于官辦機(jī)構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會(huì)制定的，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。這與我國(guó)《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過(guò)其會(huì)員的自我約束、相互監(jiān)督來(lái)補(bǔ)充證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國(guó)《證券法》還沒(méi)有放手讓證券業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會(huì)能夠進(jìn)行自律監(jiān)管。在我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管作用依然沒(méi)得到重視，證券市場(chǎng)自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問(wèn)題
強(qiáng)調(diào)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，主要是考慮到證券市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)性、波及范圍廣等特點(diǎn)，而過(guò)于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會(huì)導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力降低。而從辨證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對(duì)的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟(jì)人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽(yù)權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團(tuán)的工具，而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來(lái)的，它是從人民權(quán)利中分離出來(lái)，交由公共管理機(jī)構(gòu)享有行使權(quán)，用來(lái)為人服務(wù)；同時(shí)由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標(biāo)，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場(chǎng)的監(jiān)管活動(dòng)中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問(wèn)題
1．上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的問(wèn)題
由于我國(guó)上市公司上市前多由國(guó)有企業(yè)改制而來(lái)，股權(quán)過(guò)分集中于國(guó)有股股東，存在“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，這種國(guó)有股股權(quán)比例過(guò)高的情況導(dǎo)致政府不敢過(guò)于放手讓市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過(guò)多地干預(yù)證券市場(chǎng)的運(yùn)行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲?guó)有企業(yè)的融資制度，同時(shí)證券市場(chǎng)的每一次大的波動(dòng)均與政府政策有關(guān)，我國(guó)證券市場(chǎng)的功能被強(qiáng)烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管活動(dòng)也往往為各級(jí)政府部門(mén)所左右?？傊捎诠蓹?quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管出現(xiàn)問(wèn)題。
2．證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的治理問(wèn)題
同上市公司一樣，我國(guó)的證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等也有在著上述的問(wèn)題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)隨著證券市場(chǎng)的發(fā)展雖然也成長(zhǎng)起來(lái)，但在我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足的境況下，這些機(jī)構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機(jī)構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無(wú)理要求，為其虛假包裝上市大開(kāi)方便之門(mén)。目前很多上市公司與中介機(jī)構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計(jì)報(bào)告，或以能力有限為由對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性做出有傾向性錯(cuò)誤的審計(jì)結(jié)論，誤導(dǎo)了投資者，擾亂證券市場(chǎng)的交易規(guī)則和秩序，對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問(wèn)題
我國(guó)證券市場(chǎng)的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場(chǎng)傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨(dú)立思考和決策的能力。他們沒(méi)有樹(shù)立正確的風(fēng)險(xiǎn)觀念，在市場(chǎng)價(jià)格上漲時(shí)盲目樂(lè)觀，在市場(chǎng)價(jià)格下跌時(shí)又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，又助長(zhǎng)了大戶或證券公司操縱市場(chǎng)的行為，從而加大了我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問(wèn)題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問(wèn)題
我國(guó)證券法制建設(shè)從20世紀(jì)80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實(shí)施，使得我國(guó)證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國(guó)證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場(chǎng)是由上市公司證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、投資者及其它市場(chǎng)參與者組成，通過(guò)證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運(yùn)行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有，但我國(guó)目前除《證券法》之外，與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)平價(jià)法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國(guó)不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導(dǎo)致我國(guó)在面臨一些證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為時(shí)無(wú)計(jì)可施；另一方面，我國(guó)現(xiàn)有的證券市場(chǎng)法律法規(guī)過(guò)于抽象，缺乏具體的操作措施，導(dǎo)致在監(jiān)管中無(wú)法做到“有章可循”。再者，我國(guó)現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴(yán)重失衡，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而忽視了民事責(zé)任，導(dǎo)致投資者的損失在事實(shí)上得不到補(bǔ)償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問(wèn)題
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展模式曾長(zhǎng)久的站在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺(tái)上，這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識(shí)淡薄，最終導(dǎo)致政府不敢也不想過(guò)多放手于證券市場(chǎng)。因此在我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管中，市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段存在的問(wèn)題
對(duì)于證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段，無(wú)論是我國(guó)的法律規(guī)定還是在實(shí)際的操作過(guò)程中均有體現(xiàn)，只不過(guò)這種經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管手段過(guò)于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的監(jiān)督管理作用。我國(guó)證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟(jì)制裁，而對(duì)于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績(jī)的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)手段鼓勵(lì)其守法守規(guī)行為。
二、完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
1．證監(jiān)會(huì)地位的法律完善
我國(guó)《證券法》首先應(yīng)重塑中國(guó)證監(jiān)會(huì)的權(quán)威形象，用法律規(guī)定增強(qiáng)其獨(dú)立性，明確界定中國(guó)證監(jiān)會(huì)獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護(hù)證券市場(chǎng)發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會(huì)的工作目標(biāo)中剝離出去，將證監(jiān)會(huì)獨(dú)立出來(lái)，作為一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法委員會(huì)。同時(shí)我國(guó)《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會(huì)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實(shí)施監(jiān)管權(quán)力的獨(dú)立范圍，并對(duì)地方政府對(duì)證監(jiān)會(huì)的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣，一方面利于樹(shù)立中國(guó)證監(jiān)會(huì)的法律權(quán)威，增強(qiáng)其監(jiān)管的獨(dú)立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對(duì)證券業(yè)自律組織的簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場(chǎng)監(jiān)管中的輔助地位，我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管體制，對(duì)證券業(yè)自律組織重視起來(lái)。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場(chǎng)中的監(jiān)管權(quán)范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會(huì)對(duì)證券業(yè)自律組織的有限干預(yù)，并嚴(yán)格規(guī)定干預(yù)的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項(xiàng)人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對(duì)其監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國(guó)證券業(yè)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國(guó)際證券市場(chǎng)的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對(duì)證券市場(chǎng)中的監(jiān)管者必須加強(qiáng)監(jiān)督約束：我國(guó)相關(guān)法律要嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過(guò)法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟(jì)人的一面，一方面改變我國(guó)證監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同管理者的勞動(dòng)用工解聘制度，采取懲罰和激勵(lì)機(jī)制，另一方面落實(shí)量化定額的激勵(lì)相容的考核制度；在法律上明確建立公開(kāi)聽(tīng)證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對(duì)監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過(guò)法律開(kāi)辟非政府的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管者業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)機(jī)制，來(lái)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對(duì)我國(guó)上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制出現(xiàn)的問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國(guó)有股的股份數(shù)額，改變國(guó)有股“一股獨(dú)大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨(dú)立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機(jī)制，把充分發(fā)揮董事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機(jī)構(gòu)治理的法律完善
我國(guó)證券市場(chǎng)中的中介機(jī)構(gòu)同上市公司一樣，在面對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史和國(guó)情時(shí)也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制的問(wèn)題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標(biāo)，一方面在法津上提高違法者成本，加大對(duì)違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機(jī)構(gòu)建立起嚴(yán)格的信用擔(dān)保制度。
3．有關(guān)投資者投資的法律完善
我國(guó)相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問(wèn)責(zé)機(jī)制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問(wèn)題，誰(shuí)應(yīng)對(duì)此負(fù)責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實(shí)施長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)教育戰(zhàn)略，向投資者進(jìn)行“股市有風(fēng)險(xiǎn)，投資需謹(jǐn)慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價(jià)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的預(yù)期是決定股價(jià)波動(dòng)的重要因素，投資者應(yīng)以過(guò)去的經(jīng)濟(jì)信念為條件對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國(guó)證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律法規(guī)體系，但我國(guó)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無(wú)論從總體上還是細(xì)節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對(duì)21世紀(jì)的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對(duì)證券監(jiān)管中的作用不言而語(yǔ)，我們?nèi)孕杓訌?qiáng)對(duì)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺(tái)《證券法》的實(shí)施細(xì)則，以便細(xì)化法律條款，增強(qiáng)法律的可操作性，并填補(bǔ)一些《證券法》無(wú)法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)評(píng)價(jià)法》等等；進(jìn)一步完善法律責(zé)任制度，使其在我國(guó)證券市場(chǎng)中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，彌補(bǔ)投資者所遭受的損害，保護(hù)投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對(duì)證券市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場(chǎng)的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干涉。盡量以市場(chǎng)化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟(jì)、法律手段代替過(guò)去的政府指令和政策干預(yù)，在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴(yán)格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場(chǎng)本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
我國(guó)證券市場(chǎng)自建立以來(lái)，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績(jī)：據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)2009年8月25日的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國(guó)股票投資者開(kāi)戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過(guò)1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達(dá)23．57萬(wàn)億元，流通市值11．67萬(wàn)億元，市值位列全球第三位。證券市場(chǎng)作為我國(guó)資本市場(chǎng)中的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時(shí)，由于監(jiān)管、上市公司、中介機(jī)構(gòu)等方面的原因，中國(guó)證券市場(chǎng)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)使證券市場(chǎng)的健康發(fā)展備受困擾，證券市場(chǎng)監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度，加強(qiáng)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管、維護(hù)投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管制度存在的問(wèn)題
(一)監(jiān)管者存在的問(wèn)題
1．證監(jiān)會(huì)的作用問(wèn)題
我國(guó)《證券法》第178條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)督管理，維護(hù)證券市場(chǎng)秩序，保障其合法運(yùn)行。”從現(xiàn)行體制看，證監(jiān)會(huì)名義上是證券監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍看似很大：無(wú)所不及、無(wú)所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價(jià)格、公司獨(dú)立董事培訓(xùn)及認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，到證券中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場(chǎng)有關(guān)的事情無(wú)不是在其管制范圍內(nèi)。而實(shí)際上，證監(jiān)會(huì)只是國(guó)務(wù)院組成部門(mén)中的附屬機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無(wú)法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會(huì)自律性監(jiān)管的獨(dú)立性問(wèn)題
我國(guó)《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律組織，是社會(huì)團(tuán)體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會(huì)。證券業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體會(huì)員組成的會(huì)員大會(huì)”。同時(shí)規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會(huì)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會(huì)員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的四個(gè)條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè)，并且實(shí)施起來(lái)效果也不好。無(wú)論中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)還是地方證券業(yè)協(xié)會(huì)大都屬于官辦機(jī)構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會(huì)制定的，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。這與我國(guó)《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過(guò)其會(huì)員的自我約束、相互監(jiān)督來(lái)補(bǔ)充證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國(guó)《證券法》還沒(méi)有放手讓證券業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會(huì)能夠進(jìn)行自律監(jiān)管。在我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管作用依然沒(méi)得到重視，證券市場(chǎng)自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問(wèn)題
強(qiáng)調(diào)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，主要是考慮到證券市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)性、波及范圍廣等特點(diǎn)，而過(guò)于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會(huì)導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力降低。而從辨證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對(duì)的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟(jì)人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽(yù)權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團(tuán)的工具，而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來(lái)的，它是從人民權(quán)利中分離出來(lái)，交由公共管理機(jī)構(gòu)享有行使權(quán)，用來(lái)為人服務(wù)；同時(shí)由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標(biāo)，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場(chǎng)的監(jiān)管活動(dòng)中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問(wèn)題
1．上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的問(wèn)題
由于我國(guó)上市公司上市前多由國(guó)有企業(yè)改制而來(lái)，股權(quán)過(guò)分集中于國(guó)有股股東，存在“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，這種國(guó)有股股權(quán)比例過(guò)高的情況導(dǎo)致政府不敢過(guò)于放手讓市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過(guò)多地干預(yù)證券市場(chǎng)的運(yùn)行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲?guó)有企業(yè)的融資制度，同時(shí)證券市場(chǎng)的每一次大的波動(dòng)均與政府政策有關(guān)，我國(guó)證券市場(chǎng)的功能被強(qiáng)烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管活動(dòng)也往往為各級(jí)政府部門(mén)所左右?？傊捎诠蓹?quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管出現(xiàn)問(wèn)題。
2．證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的治理問(wèn)題
同上市公司一樣，我國(guó)的證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等也有在著上述的問(wèn)題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)隨著證券市場(chǎng)的發(fā)展雖然也成長(zhǎng)起來(lái)，但在我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足的境況下，這些機(jī)構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機(jī)構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無(wú)理要求，為其虛假包裝上市大開(kāi)方便之門(mén)。目前很多上市公司與中介機(jī)構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計(jì)報(bào)告，或以能力有限為由對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性做出有傾向性錯(cuò)誤的審計(jì)結(jié)論，誤導(dǎo)了投資者，擾亂證券市場(chǎng)的交易規(guī)則和秩序，對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問(wèn)題
我國(guó)證券市場(chǎng)的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場(chǎng)傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨(dú)立思考和決策的能力。他們沒(méi)有樹(shù)立正確的風(fēng)險(xiǎn)觀念，在市場(chǎng)價(jià)格上漲時(shí)盲目樂(lè)觀，在市場(chǎng)價(jià)格下跌時(shí)又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，又助長(zhǎng)了大戶或證券公司操縱市場(chǎng)的行為，從而加大了我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問(wèn)題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問(wèn)題
我國(guó)證券法制建設(shè)從20世紀(jì)80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實(shí)施，使得我國(guó)證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國(guó)證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場(chǎng)是由上市公司證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、投資者及其它市場(chǎng)參與者組成，通過(guò)證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運(yùn)行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有，但我國(guó)目前除《證券法》之外，與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)平價(jià)法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國(guó)不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導(dǎo)致我國(guó)在面臨一些證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為時(shí)無(wú)計(jì)可施；另一方面，我國(guó)現(xiàn)有的證券市場(chǎng)法律法規(guī)過(guò)于抽象，缺乏具體的操作措施，導(dǎo)致在監(jiān)管中無(wú)法做到“有章可循”。再者，我國(guó)現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴(yán)重失衡，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而忽視了民事責(zé)任，導(dǎo)致投資者的損失在事實(shí)上得不到補(bǔ)償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問(wèn)題
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展模式曾長(zhǎng)久的站在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺(tái)上，這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識(shí)淡薄，最終導(dǎo)致政府不敢也不想過(guò)多放手于證券市場(chǎng)。因此在我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管中，市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段存在的問(wèn)題
對(duì)于證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段，無(wú)論是我國(guó)的法律規(guī)定還是在實(shí)際的操作過(guò)程中均有體現(xiàn)，只不過(guò)這種經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管手段過(guò)于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的監(jiān)督管理作用。我國(guó)證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟(jì)制裁，而對(duì)于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績(jī)的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)手段鼓勵(lì)其守法守規(guī)行為。
二、完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會(huì)地位的法律完善
我國(guó)《證券法》首先應(yīng)重塑中國(guó)證監(jiān)會(huì)的權(quán)威形象，用法律規(guī)定增強(qiáng)其獨(dú)立性，明確界定中國(guó)證監(jiān)會(huì)獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護(hù)證券市場(chǎng)發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會(huì)的工作目標(biāo)中剝離出去，將證監(jiān)會(huì)獨(dú)立出來(lái)，作為一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法委員會(huì)。同時(shí)我國(guó)《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會(huì)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實(shí)施監(jiān)管權(quán)力的獨(dú)立范圍，并對(duì)地方政府對(duì)證監(jiān)會(huì)的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣，一方面利于樹(shù)立中國(guó)證監(jiān)會(huì)的法律權(quán)威，增強(qiáng)其監(jiān)管的獨(dú)立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對(duì)證券業(yè)自律組織的簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場(chǎng)監(jiān)管中的輔助地位，我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管體制，對(duì)證券業(yè)自律組織重視起來(lái)。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場(chǎng)中的監(jiān)管權(quán)范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會(huì)對(duì)證券業(yè)自律組織的有限干預(yù)，并嚴(yán)格規(guī)定干預(yù)的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項(xiàng)人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對(duì)其監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國(guó)證券業(yè)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國(guó)際證券市場(chǎng)的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對(duì)證券市場(chǎng)中的監(jiān)管者必須加強(qiáng)監(jiān)督約束：我國(guó)相關(guān)法律要嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過(guò)法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟(jì)人的一面，一方面改變我國(guó)證監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同管理者的勞動(dòng)用工解聘制度，采取懲罰和激勵(lì)機(jī)制，另一方面落實(shí)量化定額的激勵(lì)相容的考核制度；在法律上明確建立公開(kāi)聽(tīng)證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對(duì)監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過(guò)法律開(kāi)辟非政府的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管者業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)機(jī)制，來(lái)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對(duì)我國(guó)上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制出現(xiàn)的問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國(guó)有股的股份數(shù)額，改變國(guó)有股“一股獨(dú)大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨(dú)立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機(jī)制，把充分發(fā)揮董事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機(jī)構(gòu)治理的法律完善
我國(guó)證券市場(chǎng)中的中介機(jī)構(gòu)同上市公司一樣，在面對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史和國(guó)情時(shí)也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制的問(wèn)題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標(biāo)，一方面在法津上提高違法者成本，加大對(duì)違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機(jī)構(gòu)建立起嚴(yán)格的信用擔(dān)保制度。
3．有關(guān)投資者投資的法律完善
我國(guó)相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問(wèn)責(zé)機(jī)制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問(wèn)題，誰(shuí)應(yīng)對(duì)此負(fù)責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實(shí)施長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)教育戰(zhàn)略，向投資者進(jìn)行“股市有風(fēng)險(xiǎn)，投資需謹(jǐn)慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價(jià)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的預(yù)期是決定股價(jià)波動(dòng)的重要因素，投資者應(yīng)以過(guò)去的經(jīng)濟(jì)信念為條件對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國(guó)證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律法規(guī)體系，但我國(guó)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無(wú)論從總體上還是細(xì)節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對(duì)21世紀(jì)的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對(duì)證券監(jiān)管中的作用不言而語(yǔ)，我們?nèi)孕杓訌?qiáng)對(duì)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺(tái)《證券法》的實(shí)施細(xì)則，以便細(xì)化法律條款，增強(qiáng)法律的可操作性，并填補(bǔ)一些《證券法》無(wú)法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)評(píng)價(jià)法》等等；進(jìn)一步完善法律責(zé)任制度，使其在我國(guó)證券市場(chǎng)中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，彌補(bǔ)投資者所遭受的損害，保護(hù)投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對(duì)證券市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場(chǎng)的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干涉。盡量以市場(chǎng)化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟(jì)、法律手段代替過(guò)去的政府指令和政策干預(yù)，在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴(yán)格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場(chǎng)本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
我國(guó)證券市場(chǎng)自建立以來(lái)，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績(jī)：據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)2009年8月25日的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國(guó)股票投資者開(kāi)戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過(guò)1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達(dá)23．57萬(wàn)億元，流通市值11．67萬(wàn)億元，市值位列全球第三位。證券市場(chǎng)作為我國(guó)資本市場(chǎng)中的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。
但同時(shí)，由于監(jiān)管、上市公司、中介機(jī)構(gòu)等方面的原因，中國(guó)證券市場(chǎng)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)使證券市場(chǎng)的健康發(fā)展備受困擾，證券市場(chǎng)監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度，加強(qiáng)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管、維護(hù)投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管制度存在的問(wèn)題
(一)監(jiān)管者存在的問(wèn)題
1．證監(jiān)會(huì)的作用問(wèn)題
我國(guó)《證券法》第178條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)督管理，維護(hù)證券市場(chǎng)秩序，保障其合法運(yùn)行?！睆默F(xiàn)行體制看，證監(jiān)會(huì)名義上是證券監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍看似很大：無(wú)所不及、無(wú)所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價(jià)格、公司獨(dú)立董事培訓(xùn)及認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，到證券中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場(chǎng)有關(guān)的事情無(wú)不是在其管制范圍內(nèi)。而實(shí)際上，證監(jiān)會(huì)只是國(guó)務(wù)院組成部門(mén)中的附屬機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無(wú)法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會(huì)自律性監(jiān)管的獨(dú)立性問(wèn)題
我國(guó)《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律組織，是社會(huì)團(tuán)體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會(huì)。證券業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體會(huì)員組成的會(huì)員大會(huì)”。同時(shí)規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會(huì)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會(huì)員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的四個(gè)條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè)，并且實(shí)施起來(lái)效果也不好。無(wú)論中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)還是地方證券業(yè)協(xié)會(huì)大都屬于官辦機(jī)構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會(huì)制定的，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。這與我國(guó)《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過(guò)其會(huì)員的自我約束、相互監(jiān)督來(lái)補(bǔ)充證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國(guó)《證券法》還沒(méi)有放手讓證券業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會(huì)能夠進(jìn)行自律監(jiān)管。在我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管作用依然沒(méi)得到重視，證券市場(chǎng)自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問(wèn)題
強(qiáng)調(diào)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，主要是考慮到證券市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)性、波及范圍廣等特點(diǎn)，而過(guò)于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會(huì)導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力降低。而從辨證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對(duì)的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟(jì)人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽(yù)權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團(tuán)的工具，而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來(lái)的，它是從人民權(quán)利中分離出來(lái)，交由公共管理機(jī)構(gòu)享有行使權(quán)，用來(lái)為人服務(wù)；同時(shí)由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標(biāo)，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場(chǎng)的監(jiān)管活動(dòng)中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問(wèn)題
1．上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的問(wèn)題
由于我國(guó)上市公司上市前多由國(guó)有企業(yè)改制而來(lái)，股權(quán)過(guò)分集中于國(guó)有股股東，存在“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，這種國(guó)有股股權(quán)比例過(guò)高的情況導(dǎo)致政府不敢過(guò)于放手讓市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過(guò)多地干預(yù)證券市場(chǎng)的運(yùn)行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲?guó)有企業(yè)的融資制度，同時(shí)證券市場(chǎng)的每一次大的波動(dòng)均與政府政策有關(guān)，我國(guó)證券市場(chǎng)的功能被強(qiáng)烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管活動(dòng)也往往為各級(jí)政府部門(mén)所左右?？傊?，由于股權(quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管出現(xiàn)問(wèn)題。
2．證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的治理問(wèn)題
同上市公司一樣，我國(guó)的證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等也有在著上述的問(wèn)題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)隨著證券市場(chǎng)的發(fā)展雖然也成長(zhǎng)起來(lái)，但在我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足的境況下，這些機(jī)構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機(jī)構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無(wú)理要求，為其虛假包裝上市大開(kāi)方便之門(mén)。目前很多上市公司與中介機(jī)構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計(jì)報(bào)告，或以能力有限為由對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性做出有傾向性錯(cuò)誤的審計(jì)結(jié)論，誤導(dǎo)了投資者，擾亂證券市場(chǎng)的交易規(guī)則和秩序，對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問(wèn)題
我國(guó)證券市場(chǎng)的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場(chǎng)傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨(dú)立思考和決策的能力。他們沒(méi)有樹(shù)立正確的風(fēng)險(xiǎn)觀念，在市場(chǎng)價(jià)格上漲時(shí)盲目樂(lè)觀，在市場(chǎng)價(jià)格下跌時(shí)又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，又助長(zhǎng)了大戶或證券公司操縱市場(chǎng)的行為，從而加大了我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問(wèn)題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問(wèn)題
我國(guó)證券法制建設(shè)從20世紀(jì)80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實(shí)施，使得我國(guó)證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國(guó)證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場(chǎng)是由上市公司證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、投資者及其它市場(chǎng)參與者組成，通過(guò)證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運(yùn)行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有，但我國(guó)目前除《證券法》之外，與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)平價(jià)法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國(guó)不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導(dǎo)致我國(guó)在面臨一些證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為時(shí)無(wú)計(jì)可施；另一方面，我國(guó)現(xiàn)有的證券市場(chǎng)法律法規(guī)過(guò)于抽象，缺乏具體的操作措施，導(dǎo)致在監(jiān)管中無(wú)法做到“有章可循”。再者，我國(guó)現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴(yán)重失衡，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而忽視了民事責(zé)任，導(dǎo)致投資者的損失在事實(shí)上得不到補(bǔ)償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問(wèn)題
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展模式曾長(zhǎng)久的站在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺(tái)上，這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識(shí)淡薄，最終導(dǎo)致政府不敢也不想過(guò)多放手于證券市場(chǎng)。因此在我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管中，市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段存在的問(wèn)題
對(duì)于證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段，無(wú)論是我國(guó)的法律規(guī)定還是在實(shí)際的操作過(guò)程中均有體現(xiàn)，只不過(guò)這種經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管手段過(guò)于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的監(jiān)督管理作用。我國(guó)證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟(jì)制裁，而對(duì)于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績(jī)的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)手段鼓勵(lì)其守法守規(guī)行為。
二、完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會(huì)地位的法律完善
我國(guó)《證券法》首先應(yīng)重塑中國(guó)證監(jiān)會(huì)的權(quán)威形象，用法律規(guī)定增強(qiáng)其獨(dú)立性，明確界定中國(guó)證監(jiān)會(huì)獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護(hù)證券市場(chǎng)發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會(huì)的工作目標(biāo)中剝離出去，將證監(jiān)會(huì)獨(dú)立出來(lái)，作為一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法委員會(huì)。同時(shí)我國(guó)《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會(huì)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實(shí)施監(jiān)管權(quán)力的獨(dú)立范圍，并對(duì)地方政府對(duì)證監(jiān)會(huì)的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣，一方面利于樹(shù)立中國(guó)證監(jiān)會(huì)的法律權(quán)威，增強(qiáng)其監(jiān)管的獨(dú)立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對(duì)證券業(yè)自律組織的簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場(chǎng)監(jiān)管中的輔助地位，我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管體制，對(duì)證券業(yè)自律組織重視起來(lái)。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場(chǎng)中的監(jiān)管權(quán)范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會(huì)對(duì)證券業(yè)自律組織的有限干預(yù)，并嚴(yán)格規(guī)定干預(yù)的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項(xiàng)人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對(duì)其監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國(guó)證券業(yè)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國(guó)際證券市場(chǎng)的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對(duì)證券市場(chǎng)中的監(jiān)管者必須加強(qiáng)監(jiān)督約束：我國(guó)相關(guān)法律要嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過(guò)法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟(jì)人的一面，一方面改變我國(guó)證監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同管理者的勞動(dòng)用工解聘制度，采取懲罰和激勵(lì)機(jī)制，另一方面落實(shí)量化定額的激勵(lì)相容的考核制度；在法律上明確建立公開(kāi)聽(tīng)證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對(duì)監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過(guò)法律開(kāi)辟非政府的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管者業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)機(jī)制，來(lái)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對(duì)我國(guó)上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制出現(xiàn)的問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國(guó)有股的股份數(shù)額，改變國(guó)有股“一股獨(dú)大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨(dú)立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機(jī)制，把充分發(fā)揮董事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機(jī)構(gòu)治理的法律完善
我國(guó)證券市場(chǎng)中的中介機(jī)構(gòu)同上市公司一樣，在面對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史和國(guó)情時(shí)也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制的問(wèn)題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標(biāo)，一方面在法津上提高違法者成本，加大對(duì)違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機(jī)構(gòu)建立起嚴(yán)格的信用擔(dān)保制度。
3．有關(guān)投資者投資的法律完善
我國(guó)相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問(wèn)責(zé)機(jī)制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問(wèn)題，誰(shuí)應(yīng)對(duì)此負(fù)責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實(shí)施長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)教育戰(zhàn)略，向投資者進(jìn)行“股市有風(fēng)險(xiǎn)，投資需謹(jǐn)慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價(jià)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的預(yù)期是決定股價(jià)波動(dòng)的重要因素，投資者應(yīng)以過(guò)去的經(jīng)濟(jì)信念為條件對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。新晨
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國(guó)證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律法規(guī)體系，但我國(guó)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無(wú)論從總體上還是細(xì)節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對(duì)21世紀(jì)的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對(duì)證券監(jiān)管中的作用不言而語(yǔ)，我們?nèi)孕杓訌?qiáng)對(duì)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺(tái)《證券法》的實(shí)施細(xì)則，以便細(xì)化法律條款，增強(qiáng)法律的可操作性，并填補(bǔ)一些《證券法》無(wú)法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)評(píng)價(jià)法》等等；進(jìn)一步完善法律責(zé)任制度，使其在我國(guó)證券市場(chǎng)中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，彌補(bǔ)投資者所遭受的損害，保護(hù)投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對(duì)證券市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場(chǎng)的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干涉。盡量以市場(chǎng)化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟(jì)、法律手段代替過(guò)去的政府指令和政策干預(yù)，在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴(yán)格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場(chǎng)本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
