序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇辦公室行政管理論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

二、辦公室行政管理中柔性管理職能

（一）教育職能

柔性管理中教育職能是根據(jù)人的行為所決定的，它是柔性管理中的終極目標，也就是把整個團隊的意識變?yōu)槿藗兊男袨榉绞?。對于團隊中的奮斗目標和所規(guī)定的規(guī)章制度是用一種強制性的手段還是用一種自動執(zhí)行和維護的方式來進行，其中的效果是大不相同的。如果想讓人的行為由被動變?yōu)橹鲃?，一個有效的措施就是，對管理對象進行必要有關教育，使之從思想上深刻的理解問題的所在。

（二）協(xié)調(diào)職能

柔性管理中有協(xié)調(diào)職能，柔性管理中的協(xié)調(diào)和普通管理中的協(xié)調(diào)在很大程度上有所不同。普通管理中的協(xié)調(diào)職能是對人一致性的強調(diào)，但是具體協(xié)調(diào)的手段主要是對人的控制和約束，對思想和道德的協(xié)調(diào)如果只靠命令是不行的。柔性管理中的協(xié)調(diào)職能主要是對人思想和道德的協(xié)調(diào)，柔性管理在這方面管理中發(fā)揮了非常大的作用。

（三）激勵職能

柔性管理利用激勵職能表現(xiàn)出了它的主動性。在現(xiàn)代的行政管理中，柔性管理無處不在，它能在人們生活的各個方面和工作中各個環(huán)節(jié)中增加一種積極的力量，比如，如表揚、獎勵、升職等，從各方面能感染人的思想，牽動著人的思緒，然后對這種思緒進行控制，激勵人們對目標前進。

三、辦公室行政管理工作中柔性管理

（一）加強服務意識

在行政管理中運用柔性管理對工作中的一些問題有解決的頭腦，認真對待手中的工作，樂于吃苦，嚴格要求規(guī)范自己的行為，在自己工作的基礎上要具有服務意識，盡自己最大的努力助人為樂。

（二）提高能力

在日常工作通過各種學習來提高自身的工作能力，不但要適應辦公室行政管理工作，而且還要對管理工作中新的要求進行突破。由于辦公室行政管理工作具有工作面廣和綜合性強的特點，在工作中要認真處理好日常事物，對事物中新的工作要求進行學習，提高能力。在工作中要保持一個良好的心態(tài)，以被動為主動，積極探索行政事物中新的方法，對出現(xiàn)的新問題進行研究學習，讓一些變?yōu)橹鲃印?/p>

（三）團隊觀念

在行政管理工作中還要處理好和同事之間的關系，雖然，辦公室行政管理工作中有非常明確的分工，但是有很多時候靠自己的力量是不能完成的，需要和同事有好的合作，所以，內(nèi)心必須要有一個好的團隊觀念，保證管理中的整體力量，發(fā)揮辦公室行政管理工作智能。

篇（2）

隨著高職院校對自身管理體制的改革不斷深入，改革的目的就是不斷加強對教師與學生的服務，這種轉(zhuǎn)變充分體現(xiàn)在服務對象、服務內(nèi)容以及要求上。這種轉(zhuǎn)變也使得高職院校管理與教學逐漸走上專家治校、雙師型教師等發(fā)展方向，而因?qū)W者、教授等人員成為了辦公室的領導崗位，這也充分體現(xiàn)了辦公室要為學校黨政領導提供服務的功能。除此之外，辦公室行政管理工作還必須全面考慮到教師與學生的要求，以滿足教師和學生的需求為原則，才能更高效地完成管理工作。辦公室行政管理工作本身就是一個涉及面多、長期、繁瑣的工作，要做好高職院校的辦公室行政管理工作，就必須有明確的工作思路，明確輕重緩急，合理地規(guī)劃與安排，做到緊張但有序。在實際工作中，要求要積極思考，要求工作人員必須有強烈的責任心與意識，以此來提高辦公室行政工作效率。

2提高管理者的自我修養(yǎng)

高職院校辦公室行政管理工作效率的提高，要求管理人員必須擁有精湛的業(yè)務能力與實際管理經(jīng)驗。但就當前的形勢來看，我國各高職院校從事辦公室行政管理工作的人員情況大多都是來自機關干部、輔導員兼任或者教師兼任等，這些人員雖然擁有管理學生的經(jīng)驗，但缺乏專業(yè)訓練與服務意識。因此，想要提高辦公室行政管理水平，就必須要求從事辦公室行政管理人員提高自身的修養(yǎng)。提高自我修養(yǎng)的方式有很多，通過加強理論學習，提高自身素質(zhì)是最直接，也是最簡單的方法。一方面，加強管理人員對辦公室政策性文件內(nèi)容的學習，熟悉辦公室上傳與下達文件、內(nèi)外事務的處理以及各關系方面的細條等等工作內(nèi)容，根據(jù)國家以及學校的相關方針與規(guī)定，把握精神實質(zhì)，進一步提高自身的決策能力。另一方面，加強與教學相關的理論知識學習，系統(tǒng)地掌握管理知識。明確高職院校辦公室行政管理工作是為教師與學生服務的目標，不斷提高自我修養(yǎng)，以提高行政管理水平。

3進一步創(chuàng)新管理理念

所謂創(chuàng)新管理理念，不僅是要創(chuàng)新管理方式，更要針對管理理念與過程進行創(chuàng)新。創(chuàng)新管理理念就是將傳統(tǒng)的經(jīng)驗式管理轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化科學管理，運用理論知識與寬闊的事業(yè)，以運營的方式來進行辦公室管理工作。知識管理其實就是說通過對新知識與新經(jīng)驗的學習，并通過合理的手段表現(xiàn)出來，在實際管理工作中反映出來，培養(yǎng)和加強個人的知識與及辦公室行政管理工作的價值。還可以通過對知識的共享，運用智慧進一步提高組織管理的應變與創(chuàng)新能力。

篇（3）

為了適應中央企業(yè)改革發(fā)展新形勢需要，進一步提高中央企業(yè)辦公室工作質(zhì)量和水平，國資委于2010年提出在全系統(tǒng)深入開展“爭創(chuàng)一流中央企業(yè)辦公室”活動的要求，并下發(fā)了《關于新形勢下加強中央企業(yè)辦公室工作的指導意見》。西安飛行自動控制研究所（簡稱自控所），是隸屬于中國航空工業(yè)集團公司（簡稱中航工業(yè)）的成員單位。按照國資委要求，中航工業(yè)作出具體部署，相繼出臺了有關評價標準細則，開展試點工作，并逐步在中航工業(yè)全面推進。

創(chuàng)建“一流辦公室”是一項全新的體系性管理改進和創(chuàng)新工作，以考核達標的形式進行星級認證，達標考核項目涵蓋“督辦管理”“公文管理”“會議管理”“維穩(wěn)”等5個基礎項以及“文化建設”“滿意度提升”“榮譽表彰”3個加分項和“密碼密鑰”“保密管理”一個扣分項，具體有100多條標準，覆蓋全面、考評標準高。

這就要求我們一方面要精準對標，在制度、流程等方面提升管理，為順利過關做足功課;另一方面，要克服一些“柔性”障礙，充分發(fā)揮思想政治工作的“導向和約束”“益智和激勵”“疏導和協(xié)調(diào)”的協(xié)同作用，為“一流辦公室”達標認證保駕護航。

二、推進思路及策略

在推進思路上，我們以弗里蒙特?卡斯特（Fremont E?Kast）的變革過程模型為理論基礎，從“提高認識，明確職責”“對標標準，完善體系”“信息協(xié)同，搭建平臺”“崗位練兵，提升技能”“挖潛增效，管理創(chuàng)新”5個方面著手開展這項工作。

（一）提高認識，明確職責。在組織全員認真學習“一流辦公室”達標有關文件、資料，明確達標具體要求的同時，安排核心團隊到兄弟單位考察學習行政和黨建工作方面的先進做法;邀請上級部門“一流辦公室”建設推進專家授課以深化對標準的理解;將“一流辦公室”創(chuàng)建具體要求結(jié)合每個秘書的崗位職責以及所承擔的改進項目，重新細化崗位KPI;運用平衡計分卡管理工具，制定部門戰(zhàn)略地圖和管理改進方案，實現(xiàn)部門戰(zhàn)略和企業(yè)戰(zhàn)略的對接，保證“一流辦公室”的輸出正是企業(yè)發(fā)展需要的、真正的“一流服務和管理”。

在這項工作啟動之初，黨支部開展了特色鮮明的主題活動，在部門上下統(tǒng)一思想，組織頭腦風暴會，號召黨員干部廣開思路，在創(chuàng)新思考和工作策劃方面積極獻言獻策。通過對標學習、宣傳引導，營造強大的思想氣場。

（二）對標標準，完善體系。在充分學習和吃透標準的基礎上，策劃完成了較為完善的創(chuàng)建工作方案，結(jié)合考核標準，把持續(xù)開展制度體系建設和流程優(yōu)化作為管理改進工作重點之一。通過對業(yè)務工作的重新梳理，修訂和新增了55項制度流程，建立了包含9大類72個制度的流程制度體系，并形成了《辦公室管理制度匯編手冊》。

（三）信息協(xié)同，搭建平臺。通過搭建信息系統(tǒng)，實現(xiàn)管理業(yè)務和制度流程的信息化，形成包括公文管理、信息管理、流程審批、督辦管理、會議管理、客戶關系管理、計劃管理、支撐保障等10個子系統(tǒng)在內(nèi)的行政管理信息系統(tǒng)，業(yè)務信息化覆蓋率達到85%，審批類業(yè)務以及涉及多個部門協(xié)同業(yè)務信息化的覆蓋率達到100%。

黨支部號召黨員在全程參與信息化相關系統(tǒng)開發(fā)、測試、修改等過程中充分發(fā)揚先鋒模范作用，主動學習，帶頭攻堅克難，迎難而上，趕時間節(jié)點，保證工作的高質(zhì)量完成。

（四）崗位練兵，提升技能。要創(chuàng)建“一流辦公室”，提升員工的素質(zhì)是核心。通過崗位練兵，加強培訓，搭建歷練平臺和拓展員工能力范圍、挖掘潛力等手段，促進團隊實現(xiàn)從事務性秘書向政務性秘書的轉(zhuǎn)變。鼓勵員工站在企業(yè)和部門發(fā)展的高度，系統(tǒng)分析和創(chuàng)新思考，組織員工參與企業(yè)專題調(diào)研活動和管理論文的撰寫，增強員工參與管理的積極性。辦公室先后有兩項提案分獲所級優(yōu)秀提案和優(yōu)秀改善成果獎。注重團隊能力提升和員工特長和潛能的激發(fā)。將大的改進項目分解到每個秘書，讓每個人都負責一至兩項獨立完成的課題。在業(yè)務上給他們壓擔子，給他們創(chuàng)造歷練的機會和條件。

實踐表明，通過在“公文管理系統(tǒng)”“動態(tài)信息墻項目”和“會議管理系統(tǒng)”等項目中的歷練，既讓秘書的系統(tǒng)思考能力、學習能力和綜合協(xié)調(diào)能力得以提升，在工作中能獨當一面，同時也讓“一流辦公室”推進計劃順利實施。黨支部發(fā)出“人人爭當奮斗者，在崗位歷練中成長成才”的倡議，及時跟進和了解項目推進中的困難，給予員工必要的思想動力和資源支持，消除他們的思想壓力和顧慮。

（五）挖潛增效，管理創(chuàng)新。在管理創(chuàng)新改進具體策劃中，辦公室結(jié)合“一流辦公室”考核的定位，以部門戰(zhàn)略對接所級戰(zhàn)略，明確辦公室的價值目標，探尋以下創(chuàng)新改進區(qū)間，制定改進目標。1.“督辦工作”力求更加深入透明。通過信息化手段擴大督辦工作范圍，加大督辦力度。對督辦過程中發(fā)現(xiàn)的矛盾和問題深入調(diào)研，協(xié)調(diào)推動工作進展，確保企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略落地和決策的有效執(zhí)行。2.“公文簡報”力求更加簡要及時。針對公文、簡報數(shù)量大、信息質(zhì)量不高等情況，將現(xiàn)有的信息進行合理分類，分別建立流轉(zhuǎn)更加高效的渠道，搭建“動態(tài)信息展示墻”，提高信息閱讀效率和對高層決策的參考價值。3.“會議統(tǒng)籌”力求更加合理有力。通過探索信息化手段搭建會議管理平臺，實現(xiàn)對所級會議計劃的、調(diào)整、會議室預定、會議材料的上傳和提前分閱、會議服務和會后會議紀要等全流程的管控。4.“客戶關系管理”力求更加細致新穎。對客戶關系管理（CRM）平臺進行全面優(yōu)化升級。依據(jù)權限在相關部門開放查閱客戶信息的權限，提高客戶信息利用價值。

三、思想政治工作的協(xié)同

曾指出：“思想是主觀的東西，做或行動是主觀見之于客觀的東西，都是人類特殊的能動性。這種能動性，我們名之曰‘自覺的能動性’，是人之所以區(qū)別于物的特點?！蔽覀兊乃枷胝喂ぷ鳎褪怯萌祟悮v史上最先進、最科學的世界觀、方法論去教育人、啟發(fā)人，解決人的立場和思想問題，不斷提高認識和改造世界的能力。

我們?nèi)绾瓮ㄟ^思想政治工作這個“人類歷史上最先進、最科學”的工具，去“教育人、啟發(fā)人，解決人的立場和思想問題，不斷提高認識和改造世界的能力”，也就是如何解決在“一流辦公室”創(chuàng)建中面臨的一些“柔性”的障礙，是擺在黨支部面前亟待解決的問題。

在深入分析形勢和困難的基礎上，所辦黨支部經(jīng)過縝密研究和細致部署，在推進方式上，通過“思想”“管理”“文化”三個方面的協(xié)同助推，充分發(fā)揮思想政治工作的“導向和約束”“益智和激勵”“疏導和協(xié)調(diào)”的作用，確保支部工作有核心、有重點、有目標，與中心工作無縫對接，為“一流辦公室”的創(chuàng)建保駕護航。

（一）思想?yún)f(xié)同?！耙涣鬓k公室”的創(chuàng)建對現(xiàn)有部分工作提出了變革和創(chuàng)新的要求，這意味著要打破原有的一些慣例、傳統(tǒng)和工作習慣產(chǎn)生的核心剛度。在這項工作啟動之初，面對員工的畏難情緒和參與熱情不均衡等現(xiàn)象，黨支部積極引導，以“交心談心”的方式了解員工的困難和困惑，消除他們的思想顧慮。結(jié)合工作項目進度緊，需要加班加點趕節(jié)點等情況，策劃“溫暖奮斗者的心”系列活動，增進家屬對員工奉獻敬業(yè)的支持和理解，解除員工的后顧之憂。

充分發(fā)揮黨員的示范和引領作用。黨支部加強“黨員示范崗”“明星員工”等典型事跡的樹立和宣傳，在網(wǎng)站《明星人》欄目展示部門優(yōu)秀員工風采，對在工作中勇挑重擔、業(yè)績突出、甘于奉獻的同志及時宣傳和鼓勵，為管理變革順利推進助力蓄勢。

（二）管理協(xié)同。為了切實將黨支部工作融入中心工作，發(fā)揮黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，助推“一流辦公室”創(chuàng)建，黨支部提出三個原則：1.堅實的組織保障是思想政治工作管理協(xié)同作用充分發(fā)揮的前提和基礎。黨政領導班子要密切配合，團結(jié)協(xié)作，剛?cè)峄パa，分挑重擔，以促進支部工作與部門行政工作緊密融合、密切協(xié)同。2.以黨建、思想政治及文化建設同部門中心工作的同步實施作為發(fā)揮管理協(xié)同作用的出發(fā)點。思想政治、文化工作的核心重點要以促進中心工作的完成為前提，避免黨建文化工作開展與行政業(yè)務脫節(jié)，形成兩張皮。3.以計劃統(tǒng)籌管理來充分發(fā)揮黨建工作對中心工作的管理協(xié)同作用。將黨建工作計劃納入部門計劃管理體系統(tǒng)一管理和推進，提升黨建工作計劃執(zhí)行的有效性。

在充分發(fā)揮思想政治工作的益智和激勵作用方面，黨支部一方面致力于打造學習型組織，實現(xiàn)員工成長和組織發(fā)展的統(tǒng)一，另一方面緊扣“一流辦公室”創(chuàng)建對人員素質(zhì)提升的要求，從以下幾方面開展工作：

――倡導全員持續(xù)學習，提高自我更新、自覺學習能力。改變舊有的知識結(jié)構，摒棄慣性思維方式，不僅要加強政務管理理論知識和崗位技能知識的學習，更要善于站在企業(yè)和部門發(fā)展的高度思考問題和開展工作。形成系統(tǒng)思考、適應變化、勇于創(chuàng)新、充分溝通、知識共享的思維習慣，提升員工的主觀能動性和創(chuàng)新能力，使組織擁有不斷創(chuàng)新的動力和源泉。

――考慮到“一流辦公室”創(chuàng)建達標對提升政務服務能力的要求，黨支部策劃開展了“專業(yè)知識流程行”“科研現(xiàn)場參觀講解競賽”等活動，促進全員更加全面了解企業(yè)產(chǎn)品譜系和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，促進業(yè)務技能提升，提升政務服務能力落到實處。

―― 面對企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型，國際合作日益增多的情況，辦公室需要進一步發(fā)揮好對外聯(lián)絡方面的作用。為此，辦公室開展了針對性較強的提升英語能力的活動，強化秘書在商務英語和專業(yè)英語的閱讀和交流能力。

通過黨政融合和發(fā)揮思想政治工作的管理協(xié)同效用，員工在知識儲備、系統(tǒng)思考、綜合管理等各方面的能力都得到了顯著提升，我們在“一流辦公室”創(chuàng)建工作中又邁進了堅實的一步。

（三）文化協(xié)同。文化是團隊凝聚的核心，是組織的靈魂。辦公室經(jīng)過多年的積淀，有著較好的文化基因。如何讓這些優(yōu)秀的基因更好地發(fā)揚和傳承，解決一些制度、流程無法解決的問題，這正是黨支部開展文化建設的意義和價值所在。黨支部在這方面的工作重點如下：1.將原有的一些無形而又有價值的文化內(nèi)涵加以總結(jié)提煉，構建了包含愿景、目標、工作理念、行為準則、崗位職業(yè)規(guī)范等體系性的部門文化框架。通過在全員的宣講和推動，以及對其內(nèi)涵的完善和深化，使其成為我們開展工作的行動準則和行為指南。2.開展 “文化理念征集”“難忘的假期”攝影大賽等活動，以豐富的文化活動凝聚人心;開展“致我們最可敬可愛的人――外場保障團隊慰問”“關愛?凝聚?幸?！钡任幕幕顒?，拉近組織與員工以及員工家屬的距離，傳遞組織關懷，進一步深化員工對部門文化的理解和認同。3.幫貧扶弱，承擔社會責任。策劃開展扶貧幫困及助學獻愛心活動。通過這些活動的開展，讓員工珍惜現(xiàn)有的工作、學習環(huán)境和生活條件，懂得感恩，讓員工在工作中多一份責任、多一份擔當。

以有針對性的、豐富多彩的文化活動為依托，以黨建、文化深度融合促中心工作，不僅增強職工的認同感、榮譽感，而且激發(fā)他們的工作熱情和主觀能動性，使“一流辦公室”創(chuàng)建工作不斷深入推進。

四、結(jié)語

2014年年底，自控所辦公室順利通過了中航工業(yè)“一流辦公室”三星級達標認證（初次申請最高只能認證三星級），成為中航工業(yè)首家申報和通過驗收的單位。在完成“一流辦公室”達標改進工作目標的同時，部門提升了管理，歷練了隊伍，打造了一支能順應發(fā)展和善于變革的、勵志奮進的辦公室工作團隊。

與此同時，思想政治工作在推進“一流辦公室”創(chuàng)建中充分發(fā)揮了“導向和約束”“益智和激勵”“疏導和協(xié)同”的作用，充分體現(xiàn)出其思想、管理和文化方面的協(xié)同效應。

回想“一流辦公室”創(chuàng)建歷程，它所歷經(jīng)的創(chuàng)新和實踐僅僅是我們在推進和提升辦公室工作邁出的一步。自控所辦公室作為政務服務職能部門之一，如何使其成為順應企業(yè)未來戰(zhàn)略發(fā)展的“司令部”，以及黨支部在其協(xié)同效能如何更好地發(fā)揮，如何體現(xiàn)出更多的管理特質(zhì)等方面，我們還需要更多深入的思考和實踐。

篇（4）

現(xiàn)代競爭是成本的較量

高成長期與低成長期的經(jīng)營相比，成本意識有很大的差異。高成長期市場不斷擴大，經(jīng)營者最關心的是銷售的增長，成本意識較弱。但是，在市場有限，競爭對手擁擠的情況下，爭奪就會通過價格來進行。即便經(jīng)銷獨特產(chǎn)品，一旦類似產(chǎn)品登場后，仍要靠價格決勝負。

對成本敏銳起來

企業(yè)競爭以成本決勝負，從這個意義上說，成本感覺是經(jīng)營者最為重要的經(jīng)營感覺。

那么，經(jīng)營者對有關成本的數(shù)字，應當怎樣看呢？

第一，相對于銷售額花費了多少直接成本。經(jīng)營者不應該單純地看直接成本，而應該看相對于銷售額的比率。把附加值比率作為指標最合適。附加值即企業(yè)活動所產(chǎn)生的新價值。一般來說，包括零售和批發(fā)業(yè)的商業(yè)是指銷售額總利潤（銷售額減去銷售成本），制造業(yè)等工業(yè)是指加工額（生產(chǎn)額或銷售額減去材料費、外協(xié)費），建設業(yè)是指完成加工額（完成工程額減去材料費、勞務費、外協(xié)費），這些數(shù)字相當于附加值，附加值與銷售額之比為附加值比率。這幾年的大致平均值，制造業(yè)為41～42，建設業(yè)為27～28，批發(fā)業(yè)為18左右，零售業(yè)為30。如果本公司的數(shù)字比這些平均值低，說明直接成本花費過多。在這種情況下，努力降低進價，降低對外協(xié)作成本等等，將成為經(jīng)營的重要課題。

第二，直接成本以外的成本花費了多少。指標為銷售管理費。銷售管理費是指銷售員工資、包裝運輸、廣告宣傳、接待交際等銷售費加上有關人員工資、福利保健、辦公用品、差旅、通訊、房租等管理費。銷售管理費與銷售額之比即銷售管理費比率。平均值：制造業(yè)19，建設業(yè)約14，批發(fā)業(yè)16～17，零售業(yè)約28。超過了這個數(shù)值，則說明比其他公司銷售管理費高。

第三，人事費的大小。人事費，是指關系到人的經(jīng)費，合計為工資、獎金、福利保健費等。人事費與銷售額之比，即人事費比率。平均值為制造業(yè)17～18，建設業(yè)12～13，批發(fā)業(yè)超過6，零售業(yè)超過13。人事費過大時，由于不能降低工資，只有削減人員或在現(xiàn)有人員的基礎上，努力提高銷售額。也就是提高勞動生產(chǎn)率，必須關注每一個提高了多少成果。

以上三個數(shù)字是經(jīng)營者應該看的最為重要的數(shù)字。另外，還有一個不可缺少的視點--單位小時成本和成果，即公司每小時花費多少成本，獲得多少成果。

比起表面上出現(xiàn)的數(shù)字，嚴格地關注單位小時成本和成果更為重要。

一個立志成功的經(jīng)營者為培養(yǎng)這種技能，不妨首先計算一下單位小時的人事費是多少，可能的話以十分鐘或以一分鐘為單位來計算，算算單位小時產(chǎn)生了多少成果。經(jīng)常檢查一下，到下班時是否還在全力沖刺；是否在拖拖拉拉地加班。

有的放矢的成本考慮

降低成本計劃包括短期和長期兩種方式。短期方式可稱為臨時的應急措施，一個月內(nèi)可以完畢，分三步。

第一步：分析企業(yè)的組織機構。

組織機構分析的目的是確定公司各個部門怎樣合理配置和改編，把握三個重要規(guī)則：

（1）控制范圍：一個經(jīng)理主管下屬人員不超過10人，但不少于7人；

（2）合適的匯報層次：最影響利潤的部門經(jīng)理應該直接向公司負責人匯報；

（3）簡化管理層次：公司負責人與基層管理部門之間的管理層次數(shù)應保持最少程度。

第二步：分析經(jīng)營管理比率。

首先你需要一組最近5年（最好是10年）公司營運的詳細數(shù)字。這些數(shù)字都是最基本的，如：銷售量，毛利，銷售開支，一般費用和行政管理費用，研究開發(fā)費用，債務成本和稅前利潤等。了解這些數(shù)字相對于銷售量的百分比，再對這些數(shù)字作宏觀分析，先找出毛利占銷售量百分比最高的年份，找出銷售成本，一般和行政管理費用，研究和開發(fā)費用和債務成本占銷售量最低的年份，如果有可能，你還應將你的數(shù)據(jù)與其他公司相比較，這樣做，會讓你大有啟發(fā)。接下來是微觀分析，確定哪種成本是在正常值以內(nèi)，哪種成本占銷售量的百分比不必要增加了。在這一步中你應該細分，比如原材料、固定資產(chǎn)損耗、人員工資、一些其它的制造費用等，其它如監(jiān)督管理費、銷售人員工資及傭金、倉庫管理人員工資、福利待遇、固定開支、差旅費和招待費等，分門別類。應該想方設法將這些費用降低。

第三步：工作抽樣。

工作抽樣是對工廠內(nèi)或公司內(nèi)不同工位的活動頻率和效率進行抽樣，能明顯地反映出工人和機器兩者的生產(chǎn)率及低效率的程度。

它是從一個工作抽樣觀察員進入車間或辦公室的一個特定部位觀察特定職能開始的。該觀察員記錄每個人在做什么，他們做事的速度，每臺機器或每個職能發(fā)生了什么。憑借這些任意觀察結(jié)果，企業(yè)主能探知操作者或機器在安裝、操作、維修保養(yǎng)等方面所花的時間以及操作者的工作節(jié)奏。

工作抽樣必須安排企業(yè)內(nèi)部有經(jīng)驗的雇員，或者是外部的、在這方面有能力的咨詢專家。事實上，組織機構分析以后的那個星期一，經(jīng)營者必須和工作抽樣專家坐下來討論工作抽樣過程和時間表。對負責工作抽樣的專業(yè)人員來說起碼要花費一周時間取得所需的雇員和機器數(shù)據(jù)以及向有關雇員解釋抽樣過程。這樣大約留下三周時間進行工作抽樣實際操作。

進行工作抽樣能提供企業(yè)管理者三個方面的寶貴信息：

（1）雇員工作時間百分比；

（2）雇員工作速率；

（3）機器利用率。

通過工作抽樣你能對機器和人員的利用率做出評估，可以確定你的公司哪些工作點的人太多。以上三個步驟即組織機構分析、比率分析和工作抽樣，可以幫助你降低人員費用10～20。當然這只是臨時性的應急措施，下一步更加深入的程序需大半年才能完成。

管好你的采購部門

在企業(yè)里，采購部門常常控制著40～50的銷售金額，減少材料成本也許是整個降低成本計劃中最有效的一步。所有經(jīng)營者應明三個關鍵性的采購原則：

（1）不要害怕采購部門。要學習各種成本降低方法，學習采購。最重要的是，不要使自己和采購部門及采購負責人隔離開來，要參與進去。

（2）把力量集中在“一號”部件上。要保證你的采購部門在代價較高的“一號”部件的選擇、交貨和周轉(zhuǎn)上花費最多的時間。在這方面，有效的采購、替代或重新設計會產(chǎn)生大的影響。

（3）不要超速完成采購。要允許企業(yè)的采購部門運用其創(chuàng)造力，想象力和專業(yè)經(jīng)驗，以盡可能低的價格采購部件和材料。不要像你定一份咖啡那樣對待采購部門。不要根據(jù)蹩腳的預測或因為缺少正確的銷售和生產(chǎn)制造計劃而讓采購部門迅速辦理。

（4）不要吊死在一棵樹上。對采購部門來說，往往習慣于和一個特定的供應商維持關系，因為他們在一起做生意已有多年了。事實上，經(jīng)營者完全可以挑起供應商之間的競爭，這樣可以刺激他們降低某些材料的價格。

（5）能作出準確的預測。企業(yè)必須能對原材料未來的走向及產(chǎn)品的趨勢作出預測，特別是那些較為短缺的原材料，許多往往需要進口，短缺常會發(fā)生。如果經(jīng)營者不能準確地預測，采取相應的措施，也許最需要一種材料的時候，正是它價格最高的時候。

重視產(chǎn)品重新設計

利潤提高的一個重大機會在于對現(xiàn)有產(chǎn)品進行重新設計。一般來說，認真地重新設計可以使你的成本降低10～15。在勞務、材料和制造費方面都能得到大量的節(jié)省。

不僅是市場中不再具有競爭力的產(chǎn)品需要進行重新設計，受人喜歡的產(chǎn)品也需要進行重新設計。對一種受人喜歡的產(chǎn)品，往往只需要對其內(nèi)部的工作部件進行重新設計以便降低成本，而購買者看到的和在廣告中出現(xiàn)的都沒有什么變化。對于其它產(chǎn)品外觀也需要改變，因為公眾欣賞新款和現(xiàn)代化。

一方面，知識更新加快，造成普通產(chǎn)品壽命周期的縮短；另一方面，由于出現(xiàn)外部形勢變化，如競爭對手的進步或產(chǎn)品原材料成本突然增漲，這些都使重新設計成為必要。為取得和保持主要產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢，在成本降低計劃中應包括為提高利潤而重新設計產(chǎn)品階段。

精確的銷售預測

銷售預測的重要性是不言而喻的。一個公司應該有一個比較準確的預測：其產(chǎn)品究競有多少能賣出去?？茖W的銷售預測可防止產(chǎn)品生產(chǎn)得太多或太少。

特別是在經(jīng)濟或商業(yè)周期發(fā)生重大變化時，從一個時期到下一個時期，原材料和零售需求起伏波動相當大。這種突然的急劇的變化會給最好的庫存管理系統(tǒng)帶來混亂。沒有透徹的、全面的銷售預測，一個公司很難肯定它應該生產(chǎn)的產(chǎn)品數(shù)量，因而，保持有效庫存管理將會十分困難。

錯誤的銷售預測是多數(shù)經(jīng)營管理中的一個共同弱點。實際上可靠的銷售預測在一定范圍內(nèi)是可以做到的，花錢也不多。

在銷售預測分析中，有四個基本要素：

（1）趨勢；

（2）周期；

（3）季節(jié)性變化；

（4）不規(guī)則變化。

趨勢是一系列經(jīng)濟數(shù)據(jù)長期的長距的動向，與逐月發(fā)生的變化沒有什么關系，極其緩慢地顯露出它們的走向。

周期是指較短的持續(xù)時期，盡管一般不能規(guī)定其長短。它們通常以發(fā)展和緊縮的交替期為特征。

季節(jié)性變化發(fā)生在一年中某個時期內(nèi)，在每年的同一時期并以大致相同的程度再發(fā)生。

不規(guī)則變化是具有經(jīng)濟影響的不可預見或非再次發(fā)生的事件的結(jié)果。例如，在關鍵性工業(yè)中的罷工會引起不規(guī)則變化。

在銷售預測中可以共同使用或分開使用這四種要素。一個有名望的分析事務所在幫助其重要零售業(yè)客戶進行銷售預測時往往采用時間系列分析法。這是把周期的和長期的（或趨勢）因素及其他形式的因素，特別是由于季節(jié)性產(chǎn)生的因素區(qū)分開來的一種統(tǒng)計方法。

雖然這些分析不能直接應用于生產(chǎn)制造運行管理，但是，值得注意的是，這些分析被用于所有最敏感的銷售預測，零售。它們對一年中每個月度的季節(jié)性影響作出分析，幫助零售商作出有關短期經(jīng)營的正確決定。決定中包括確定價格、庫存量、采購以及使用多少銷售人員等。

時間系列分析還包括這樣一些指示量，如可支配的收入（即納稅后收入）、國民生產(chǎn)總值、顧客服務開支、商品消費價格指數(shù)、服務消費價格指數(shù)以及耐用品和非耐用品開支等。

這種方法的基本原理實際上適用于所有生產(chǎn)制造經(jīng)營管理，為一個以上的客戶服務。企業(yè)銷售經(jīng)理向經(jīng)營者提供的銷售預測報告，應包含下列幾項內(nèi)容：

（1）公司銷售量的歷史趨勢輪廓線，其中能清楚地識別出季節(jié)性變化；

（2）行業(yè)預測；

（3）國家經(jīng)濟預測；

（4）可獲得的有關競爭者計劃的全部信息；

（5）表示相關經(jīng)濟指標狀態(tài)的研究結(jié)果。

另外，銷售經(jīng)理自己的研究結(jié)果也應加入其中，包括：

（1）預測期間內(nèi)銷售受到最大重視（廣告，特殊推銷，折扣等）的產(chǎn)品；

（2）受到競爭者最激烈競爭的產(chǎn)品；

（3）競爭最少的產(chǎn)品；

（4）逐步淘汰的、降級的或替代的產(chǎn)品；

（5）構成銷售量大部分的A類產(chǎn)品。

過低的價格等于增加成本

在作出如此多的辛勤工作和努力之后，經(jīng)營者應努力避免因定價錯誤而造成的損失。

特別是在高通貨膨脹期間，定價錯誤代價更為慘重。在通貨膨脹時期，沒有任何成本降低方法能替代定價。即使沒有通貨膨脹，一個錯誤的定價制度也會斷送企業(yè)通過成本降低帶來的效益。所以如果要保護成本降低和提高利潤，則定價和標準成本彼此必須完全分開。

應認真實施和控制定價方針和方法，參與定價的關鍵人員必須接受正確程序和不正確程序所導致的兩種結(jié)果的教育。定價應成為建立在其他規(guī)范基礎上的一個獨立的職能，不這樣做，會招致災難。

審視勞務成本

篇（5）

在市場經(jīng)濟的發(fā)展浪潮中，信用是一切經(jīng)濟活動的前提和基礎，而工商企業(yè)是市場經(jīng)濟下各種活動中最重要、最活躍的主體，企業(yè)在市場活動中形成的信用檔案，對我國的社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展以及各項經(jīng)濟制度的完善起著至關重要的作用。工商企業(yè)建立信用檔案是企業(yè)加強管理的需要，是維護合法權益的需要，是參與市場競爭的需要。把工商企業(yè)形成的對國家和社會具有保存利用價值和應當保密的檔案完整地保留下來，是工商企業(yè)應依法履行的義務。 

工商企業(yè)信用檔案是指和企業(yè)及其法人的基本情況、企業(yè)的信用狀況相關的文件材料的總和，集中體現(xiàn)出企業(yè)在市場行為過程中的可信度、公信度和誠實信用的綜合競爭力，是證實企業(yè)是否誠實守信、遵紀守法或有無違法違約、欺詐、拖欠及逃避債務等行為的重要憑證和依據(jù)。工商企業(yè)信用檔案是企業(yè)信用最直接的證明，有了它不但可以依法規(guī)范企業(yè)的行為，也可以使信用企業(yè)贏得其應有的經(jīng)濟利潤。如果企業(yè)搶先一步，早日建立企業(yè)信用檔案，就有可能在激烈的市場競爭中勝出一籌，占得先機。因此，工商企業(yè)建立檔案，特別是建立信用檔案是檔案工作的一個新領域，也是一個社會系統(tǒng)工程，加強工商企業(yè)信用檔案的創(chuàng)建工作，對建設社會誠信環(huán)境、規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為、促進企業(yè)健康有序發(fā)展都具有積極的意義。 

1 工商企業(yè)建立信用檔案的必要性 

1.1 工商企業(yè)信用檔案的建立有利于企業(yè)信用體系的建設和完善。建立健全企業(yè)信用體系，關系到社會主義市場經(jīng)濟體系的完善，關系到經(jīng)濟社會的健康持續(xù)發(fā)展。企業(yè)信用體系的建設，在很大程度上依賴于企業(yè)信用檔案的建立與完善。完整、齊全、真實的企業(yè)經(jīng)濟行為材料，是判斷和評價企業(yè)信用狀況的第一手材料。企業(yè)信用評價、信用監(jiān)督、信用約束、信用擔保等配套體系的建立，都要依賴于企業(yè)信用檔案。 

1.2 工商企業(yè)信用檔案的建立有助于組織了解企業(yè)的有關情況，幫助企業(yè)獲得更多的發(fā)展機會。對與企業(yè)有來往的組織或個人而言，建立企業(yè)信用檔案有利于組織或個人了解企業(yè)的有關情況。通過企業(yè)信用檔案，了解企業(yè)的經(jīng)營資質(zhì)、業(yè)績、歷史、誠信狀況等，有助于消除市場上信息不對等的狀況，保護組織或個人的合法權益。與一些組織或個人合作過程中，相互之間如果沒有誠信基礎，合作就很難進行下去。因此，企業(yè)信用檔案在信用大環(huán)境下對企業(yè)來說至關重要，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，企業(yè)信用檔案準確記載企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品狀況，為企業(yè)贏得市場商機；第二，企業(yè)信用檔案的建立是提升企業(yè)形象和產(chǎn)品品牌形象的需要；第三，企業(yè)信用檔案是提升企業(yè)經(jīng)營者社會形象，擴大企業(yè)知名度的需要；第四，企業(yè)信用檔案有利于提高企業(yè)經(jīng)營管理水平、企業(yè)整體素質(zhì)和綜合競爭能力，對促進企業(yè)健康發(fā)展能起到非常重要的作用。[1] 

1.3 工商企業(yè)信用檔案的建立，有利于上級主管部門對工商企業(yè)的規(guī)范化管理。企業(yè)信用檔案可以幫助企業(yè)主管部門對市場主體進行監(jiān)督管理，褒獎遵守誠信的企業(yè)，處罰不守誠信的企業(yè)，從而規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營行為。工商部門的企業(yè)信用檔案在其利用過程中，因與其他檔案性質(zhì)不同，展現(xiàn)出了一些特性，主要包括以下幾方面： 

1.3.1 針對性強。從企業(yè)信用檔案利用過程中所服務的對象來看，工商部門企業(yè)信用檔案具有較強的針對性。由名稱可以看出，工商部門企業(yè)信用檔案的性質(zhì)就是為了反映企業(yè)的信用狀況，工商部門的職能一方面決定了它管轄和治理的范圍限于在市場中進行經(jīng)營活動的企業(yè)和個體戶，而另一方面卻也形成了其在規(guī)范企業(yè)行為、治理市場活動方面的專業(yè)優(yōu)勢。 

1.3.2 影響范圍廣。從企業(yè)信用檔案在其利用過程中所服務的對象看，工商部門企業(yè)信用檔案具有廣泛的影響力。工商部門企業(yè)信用檔案與社會的每一方面都息息相關，影響著處在市場經(jīng)濟中的每一個活動主體。 

1.3.3 資源共享的同時能夠保護工商企業(yè)的商業(yè)機密。從企業(yè)信用檔案的利用方式來看，在利用企業(yè)信用檔案的過程中具有共享性和保護性的特征。一方面，社會上任何組織或個人都能獲取企業(yè)的基本信息，在法定的規(guī)范程序下還可獲得相關的信用信息，并以此作出信用決策，可有效防范信用風險；另一方面，企業(yè)信用檔案中的某些內(nèi)容又涉及商業(yè)秘密和個人隱私，如企業(yè)資產(chǎn)狀況、企業(yè)的交易活動、法人的個人資料等，具有一定的機密性，不宜對外公布利用。[2] 

2 工商企業(yè)信用檔案的基本內(nèi)容 

企業(yè)信用檔案從形成渠道看，可分為直接信息與間接信息。直接信息是指企業(yè)自身活動中形成的信用材料，如企業(yè)基本情況、資產(chǎn)狀況、借還貸記錄、納稅記錄、會計報表等；間接信息是與企業(yè)相關的單位形成的反映企業(yè)信用狀況的材料，如工商、稅務、金融、質(zhì)量認證等部門關于企業(yè)經(jīng)營、納稅、貸款產(chǎn)品質(zhì)量等記錄以及來自客戶或消費者的評價。 

從具體內(nèi)涵看，主要包括企業(yè)資本信用檔案、商業(yè)信用檔案、管理信用檔案等三個方面的內(nèi)容。第一，企業(yè)資本信用檔案，主要指企業(yè)按照公司章程的規(guī)定繳納投資款，按期歸還各種借款本息，按公司章程向投資者分配股利；企業(yè)的貸款記錄，貸款方式、作用，還款情況；擔保單位、金額、期限等情況記錄等。第二，商業(yè)信用檔案，主要指企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中不生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品，不進行商業(yè)欺詐，按時向購貨方供貨，以及產(chǎn)品質(zhì)量記錄，產(chǎn)品質(zhì)量標準、狀況等。第三，管理信用檔案，主要指企業(yè)向外提供真實合法的財務會計報告，嚴格執(zhí)行各項合同、協(xié)議，按期交稅等記錄。[3] 

3 工商企業(yè)信用檔案管理體系建設的具體舉措 

3.1 加大宣傳力度，重視工商企業(yè)信用檔案的建設。工商企業(yè)作為經(jīng)濟實體，應該更加重視信用問題。只有充分在思想上重視，轉(zhuǎn)變單純追求經(jīng)濟利益、無視信用的落后觀念，才能在目前的市場競爭中占據(jù)有利地位，形成規(guī)范的企業(yè)信用檔案體系，達到國家強調(diào)的可持續(xù)發(fā)展要求。企業(yè)信用檔案體系建設既是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，又是一項當前亟待加強的重要工作。各企業(yè)要高度重視企業(yè)信用檔案的建立工作，切實加強組織領導，指定專門的職能部門和人員負責此項工作，做到科學籌劃，精心組織，以推動企業(yè)信用體系建設的規(guī)范有序進行?，F(xiàn)階段，我國企業(yè)的信用檔案意識淡薄，不利于企業(yè)發(fā)展，所以，我們要通過企業(yè)報刊、宣傳欄、各種會議和培訓，加強宣傳，營造重信用、講信用、守信用的輿論氛圍。努力增強職工的“信用檔案”意識，促使企業(yè)珍惜自己的信用記錄，這也是建立企業(yè)信用檔案的基礎和切入點。[4] 

3.2 工商企業(yè)信用檔案可與業(yè)務檔案統(tǒng)一管理，做到及時更新和完善。收集是檔案工作的首要環(huán)節(jié)。由于信用檔案的來源廣泛，它不完全由企業(yè)自主產(chǎn)生，因而一定要把好“收集關”，收集時要注意以下幾個方面：1.注意內(nèi)部收集與外部收集相結(jié)合，使來自政府管理機關、銀行、稅務、審計等外部生成的信用檔案不至于流失；2.注意集中收集和隨時收集相結(jié)合，強調(diào)隨時收集；3.注意專職檔案員和兼職檔案員相結(jié)合，特別注意發(fā)揮企業(yè)兼職檔案員的作用。 

3.3 完善規(guī)章制度，建立工商企業(yè)信用檔案管理制度。建立工商企業(yè)信用檔案，首先要建立企業(yè)信用檔案的管理制度，以此促進企業(yè)信用檔案有序管理和依法移交。制度制定要在國家有關法律法規(guī)的基礎上，對信用檔案管理原則、信用檔案的形成和歸檔、信用檔案的開發(fā)、信用檔案的利用等作出規(guī)定。培育良好市場信用體系的核心是要建立使守信者得利、失信者受罰的制約機制，確保契約主體權利不受侵害。各有關企業(yè)要按照建立企業(yè)信用檔案的要求，建立和完善相關的規(guī)章制度，為企業(yè)信用檔案建設提供制度保障。 

3.4 工商企業(yè)信用檔案的安全維護。工商企業(yè)信用檔案中，有些內(nèi)容涉及商業(yè)秘密和國家安全法保護范疇，因此在提供信用檔案利用時，注意保護好商業(yè)秘密和國家安全利益。只有經(jīng)過授權的機構，才可以利用信用檔案，同時，根據(jù)各個授權機構的不同權限和特定需求，提供不同內(nèi)容層次的信用檔案。要在保護好隱私權的前提下，開發(fā)利用好企業(yè)信用檔案信息。企業(yè)信用檔案建立后就要依照法律的各項規(guī)定合理公開。當前，企業(yè)信用檔案的利用過程中公眾最主要的疑問聚集在企業(yè)信用檔案利用是否會侵犯隱私權。企業(yè)信用檔案中披露的信息主要是針對企業(yè)的財務收入信息和名譽內(nèi)容，記錄企業(yè)的優(yōu)良行為和不良行為，而這些信息通常被人們視為隱私不愿意公開，我們有必要弄清楚隱私權的法律規(guī)定，根據(jù)法律規(guī)定合理披露企業(yè)信用檔案，在保護好隱私權的前提下，最大限度地發(fā)揮企業(yè)信用檔案應有的作用。   [本文由WWw.dYlW.nEt提供，第 一專業(yè)檔案管理論文，歡迎光臨dYLW.neT]

參考文獻： 

[1]夏鳳娟，白爽.對加強民營企業(yè)信用檔案管理工作的思考[J].黑龍江史志，2008（2）. 

篇（6）

內(nèi)涵是關于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段；工商管理以經(jīng)濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構?！睉斨赋觯@是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內(nèi)部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發(fā)，認為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學說認為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發(fā)揮?？傊瑖掖嬖谟谏鐣?，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。

1．公共事務的公共性體現(xiàn)于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統(tǒng)治階級用來進行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執(zhí)行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經(jīng)濟的社會職能為基礎的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質(zhì)和目的，也在于為了維護和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調(diào)顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統(tǒng)行政學以經(jīng)濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎性內(nèi)涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹?shù)墓补芾韺W學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發(fā)展社會。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統(tǒng)一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

篇（7）

內(nèi)涵是關于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（一）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段；工商管理以經(jīng)濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內(nèi)部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發(fā)，認為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學說認為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發(fā)揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。

1．公共事務的公共性體現(xiàn)于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統(tǒng)治階級用來進行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執(zhí)行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經(jīng)濟的社會職能為基礎的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質(zhì)和目的，也在于為了維護和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調(diào)顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統(tǒng)行政學以經(jīng)濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻⑸鐣胶蛷V泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎性內(nèi)涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹?shù)墓补芾韺W學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發(fā)展社會。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統(tǒng)一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

篇（8）

內(nèi)涵是關于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段；工商管理以經(jīng)濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內(nèi)部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦**的自然法理論出發(fā)，認為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學說認為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦**的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發(fā)揮?？傊瑖掖嬖谟谏鐣?，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！n頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。

1．公共事務的公共性體現(xiàn)于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統(tǒng)治階級用來進行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執(zhí)行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經(jīng)濟的社會職能為基礎的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質(zhì)和目的，也在于為了維護和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調(diào)顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統(tǒng)行政學以經(jīng)濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立**行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導**行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎性內(nèi)涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹?shù)墓补芾韺W學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發(fā)展社會。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統(tǒng)一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。