序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇城市化管理范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

城市化之前，*、*兩區(qū)已形成雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但行政管理體制卻相對落后，嚴(yán)重制約了兩區(qū)乃至全市的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）管理層級(jí)過多

城市是市政建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口都高度集中的區(qū)域，具有面積小、聚集性強(qiáng)的特點(diǎn)。世界各大城市基本上都實(shí)行一級(jí)政府管理的體制，由職能部門對轄區(qū)實(shí)行集中、垂直和統(tǒng)一管理。但城市化之前，*卻有三級(jí)政府：市政府、區(qū)政府、*、*兩區(qū)還下轄鎮(zhèn)政府，一級(jí)政府可以承擔(dān)的職責(zé)由兩級(jí)政府共同承擔(dān)，延長了管理鏈條，形成了中間層。這種體制一方面容易出現(xiàn)各層級(jí)之間職責(zé)不清、互相扯皮，降低了行政效率；另一方面，大量財(cái)力被用于支撐區(qū)政府的運(yùn)作，作為行政成本被消耗了，再加上鎮(zhèn)政府的費(fèi)用，致使行政成本長期居高不下。

區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)政府共存的體制，削弱了區(qū)域發(fā)展的后勁。對比*和東莞兩市，這一結(jié)論十分明顯。就整體而言，無論是綜合實(shí)力，還是城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理水平，乃至對周邊地區(qū)的輻射能力等各方面，*都明顯占優(yōu)勢。然而，具體到鎮(zhèn)一級(jí)的發(fā)展，雖然**、*兩區(qū)各鎮(zhèn)更具有毗鄰香港的地理優(yōu)勢，而且，行政級(jí)別較高，對人才更具吸引力，但是，除了布吉、龍華等主要借助與*市中心毗鄰的地緣優(yōu)勢，取得較大的發(fā)展之外，其余許多鎮(zhèn)與東莞的鎮(zhèn)相比，可謂相形見絀。其中的一個(gè)重要原因是*實(shí)行市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)政府架構(gòu)，而東莞實(shí)行的是市鎮(zhèn)兩級(jí)政府體制。

（二）鎮(zhèn)政府的行政體制不適應(yīng)城市管理的需要

*和*兩區(qū)無論在城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模，都呈現(xiàn)出較高的城市化特點(diǎn)，而屬于農(nóng)村行政架構(gòu)的鎮(zhèn)政府體制卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于管理的需要，形成了體制。

雖然鎮(zhèn)政府設(shè)立了許多與上級(jí)政府對應(yīng)的機(jī)構(gòu)，但不少機(jī)構(gòu)往往只有一名工作人員，干部身兼數(shù)職的現(xiàn)象十分普遍，或者是一個(gè)機(jī)構(gòu)多個(gè)牌子、多種功能。鎮(zhèn)級(jí)行政體制機(jī)構(gòu)不健全、功能不完備，具有明顯的非完整性，其提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力都非常有限。

與此同時(shí)，*、*的戶籍人口僅占總?cè)丝诘?.6%，根據(jù)戶籍人口配備行政編制根本無法承擔(dān)繁重的管理任務(wù)。為了擺脫這種被動(dòng)局面，各鎮(zhèn)政府只好大量雇傭編外人員。由于編外人員存在素質(zhì)不高、責(zé)任感不強(qiáng)、短期行為嚴(yán)重等問題，影響了管理水平的提高。

（三）村委會(huì)承擔(dān)社區(qū)社會(huì)管理的責(zé)任

*、*兩區(qū)的村民委員會(huì)承擔(dān)著本村范圍內(nèi)的綜合管理責(zé)任。在以農(nóng)業(yè)為主的時(shí)期，這是一種行之有效的體制。然而，在商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，城市化、工業(yè)化程度比較高的階段，這種管理體制逐漸暴露出一些深層次的問題。

村委會(huì)成為新的管理層級(jí)。經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的村，為了保平安，供養(yǎng)了一個(gè)龐大的治安隊(duì)，為了保持環(huán)境衛(wèi)生，維持了一個(gè)龐大的保潔隊(duì)伍，為了保證日常工作的開展，有一個(gè)龐大的干部和工作人員隊(duì)伍，有些村的公共管理開支每年高達(dá)上千萬元。村委會(huì)的管轄范圍過大，權(quán)力過大，等于在管理鏈條中又增加了一個(gè)層次，成為“三級(jí)政府，四級(jí)管理”，其副作用顯而易見。

村委會(huì)的管理權(quán)責(zé)不清，依法無據(jù)，容易出現(xiàn)無序管理現(xiàn)象。*、*兩區(qū)的村級(jí)經(jīng)濟(jì)都比較發(fā)達(dá)，許多村已發(fā)展成為初具現(xiàn)代化規(guī)模的城區(qū)。但是，區(qū)鎮(zhèn)政府對村級(jí)管理基本上是持“誰家的孩子誰家抱”的態(tài)度，讓村委會(huì)承擔(dān)起本村范圍內(nèi)的管理責(zé)任。村委會(huì)是村民自治組織，其法定職能是負(fù)責(zé)管理村民內(nèi)部的事務(wù)，在沒有法律依據(jù)的情況下，被賦予全面管理轄區(qū)的職能，加上沒有清晰的權(quán)責(zé)界定，以及村干部的素質(zhì)良莠不齊，容易出現(xiàn)無序管理等現(xiàn)象。

村委會(huì)管理形成隱性的社會(huì)成本。村委會(huì)在本村范圍內(nèi)擁有全面管理權(quán)力的同時(shí)，也承擔(dān)了龐大的管理費(fèi)用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用，只能從農(nóng)民口袋里掏錢，或者以各種名目亂收費(fèi)，形成一種隱性成本。社會(huì)的綜合管理成本并沒有因此而減少，反而因?yàn)闊o序和不公開而增加。

村委會(huì)行使超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制的措施，不利于集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)范發(fā)展。村委會(huì)實(shí)行的是行政管理與企業(yè)經(jīng)營合一的體制，村委會(huì)往往通過鄉(xiāng)規(guī)民約，把社會(huì)管理的目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)捆綁在一起。譬如，鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定，有違反計(jì)劃生育、違反治安條例或吸毒等行為，多少年不能分紅等等，以經(jīng)濟(jì)的手段強(qiáng)化社會(huì)管理的力度。這種管理模式似乎簡單、明了、有效，因而受到廣泛的肯定，但其合法性卻值得商討，也不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范化管理。

發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與落后的上層建筑不斷發(fā)生矛盾和沖突，成為制約*、*，乃至整個(gè)*發(fā)展的瓶頸。同時(shí)，*的發(fā)展與資源短缺的矛盾也越來越尖銳，其中，最突出的是土地資源不足，而*待開發(fā)的土地又幾乎都是*、*的農(nóng)村集體所有土地。綜合考慮各方面因素后，*市委、市政府決定在*、*全面推進(jìn)城市化。

二、城市化后的新情況和新問題

經(jīng)過一年多的努力，*、*兩區(qū)的城市化工作已初步完成，并取得了一些階段性的效果：

一是撤銷鎮(zhèn)政府成立街道辦事處，理順了行政管理體制。街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，理論上，*已成功減少了一級(jí)政府，變市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)政府為市區(qū)兩級(jí)政府，從而為提高行政效率，降低管理成本打下了良好的基礎(chǔ)。

二是在撤銷村委會(huì)成立社區(qū)居委會(huì)，有利于社區(qū)的規(guī)范管理。村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性組織，具有明顯的“村民特點(diǎn)”，無論是選舉人、被選舉人還是服務(wù)對象都非村民莫屬。而社區(qū)居委會(huì)作為城市居民的自治組織，具有明顯的“轄區(qū)特點(diǎn)”，其選舉人、被選舉人和服務(wù)對象都是轄區(qū)居民。*、*兩區(qū)的人口以非戶籍人口和新移民為主，社區(qū)居委會(huì)的體制更有利于擴(kuò)大基層民主，更符合兩區(qū)的實(shí)際。

三是將集體土地轉(zhuǎn)為國家所有，增強(qiáng)了全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。在城市化的過程中，通過將村民轉(zhuǎn)為居民，撤銷村委會(huì)改為居委會(huì)，以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)绒k法，*將*、*兩區(qū)的土地從農(nóng)村集體所有全面轉(zhuǎn)為國家所有，增強(qiáng)了政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)和管理城市的力度。

實(shí)踐證明，城市化是完全正確的，效果是理想的。但是，由于基本上是按“一鎮(zhèn)一街道”，“一村一社區(qū)”的模式進(jìn)行，所以，牌子換了，管理體制和運(yùn)行機(jī)制還沒有發(fā)生質(zhì)的變化。隨著時(shí)間的推移，一些深層次的矛盾和問題開始出現(xiàn)。

（一）城市管理力度下降

鎮(zhèn)政府根據(jù)鎮(zhèn)人大通過的本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，管理本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作。因此，鎮(zhèn)政府的體制及其功能具有明顯的綜合性。

*直接把鎮(zhèn)委的牌子改成街道黨工委，把鎮(zhèn)政府的牌子改為街道辦事處，直接用街道辦事處的架構(gòu)承接原來鎮(zhèn)政府的管理責(zé)任。理論上，這種管理模式可以說是將原來由鎮(zhèn)政府一級(jí)的管理提升到區(qū)政府一級(jí)的管理，加強(qiáng)了市政府對*、*兩區(qū)的管理力度。但實(shí)際上，在城市化之初，在鎮(zhèn)政府退出歷史舞臺(tái)之后，區(qū)政府的管理并沒有完全到位，真正承擔(dān)起管理責(zé)任的是街道辦事處。

街道辦事處是城市政府最基層的組織，是區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)直接處理城市的公民事務(wù)。根據(jù)《城市街道辦事處組織法》，設(shè)立街道辦事處的目的是加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系。街道辦事處的任務(wù)是：（1）辦理市、市轄區(qū)人民政府有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；（2）指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作；（3）反映居民的意見和要求。顯然，無論是管理職能、管理手段，還是管理力度，街道辦事處都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如鎮(zhèn)政府，簡單地用前者代替后者未免力不從心。因此，城市化之后，*、*兩區(qū)的綜合管理力度不但沒有得到相應(yīng)的加強(qiáng)，反而被削弱了。如果說，原來的鎮(zhèn)級(jí)政府的行政體制不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，是“老馬拉新車”的話，那么，簡單地以街道辦事處代行原來鎮(zhèn)政府的管理職責(zé)，可以說是“小馬拉大車”。

（二）社區(qū)居委會(huì)難堪重任

*、*兩區(qū)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在社區(qū)，但是，與兩區(qū)的街道辦事處一樣，城市化后新成立的社區(qū)普遍面積大、人口多，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的社區(qū)，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模不亞于內(nèi)地的一個(gè)縣城。

社區(qū)居委會(huì)作為群眾性自治組織，既沒有執(zhí)法的職能，又沒有行政處罰權(quán)，無法對龐大的社區(qū)實(shí)施有效的管理和服務(wù)。

（三）新的社區(qū)投入機(jī)制尚未形成

在城市化之前，村委會(huì)負(fù)責(zé)對轄區(qū)進(jìn)行綜合性管理。在花錢買平安的思想指導(dǎo)下，為了營造一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各村的股份公司拿出大量資金用于轄區(qū)的管理。城市化之后，關(guān)于股份公司如何分?jǐn)傒爡^(qū)管理費(fèi)用問題，相關(guān)各方存在較大分歧，絕大多數(shù)股份公司不愿再像過去那樣承擔(dān)過重的管理責(zé)任和費(fèi)用。這樣，舊的投入機(jī)制面臨了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，新的投入機(jī)制又沒有建立起來，長此以往，新成立的社區(qū)將會(huì)面臨無米之炊的困境。

（四）形成了新的管理盲區(qū)

*的城市化有三年過渡期。在過渡期內(nèi)，城市化后新成立的社區(qū)居委會(huì)仍參照村委會(huì)的辦法進(jìn)行選舉，選舉人和被選舉人都由原村民組成，也就是說，新的居委會(huì)成員都全部由原村民組成。

過去，考慮到區(qū)域總體發(fā)展以及因此而可能給所在的村帶來的利益，各村的股份公司把大量的資源用于本村范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)管理。城市化之后，新的居委會(huì)只愿意承擔(dān)原村民聚居地的管理責(zé)任和費(fèi)用，其他居民的居住區(qū)將會(huì)相對被忽略，從而形成一些無人管理的盲區(qū)。

街道和社區(qū)是城市管理的最基層的兩個(gè)環(huán)節(jié)，上述問題的存在，影響到*、*兩區(qū)綜合管理水平的提高。

三、深化改革，推動(dòng)城市化向縱深發(fā)展

城市化涉及到方方面面，在從農(nóng)村管理體制向城市管理體制轉(zhuǎn)變過程中，有些問題可能無法回避，我們不能因此而否定城市化的方向，應(yīng)通過進(jìn)一步推動(dòng)城市化的進(jìn)程，通過深化改革解決改革中出現(xiàn)的新情況和新問題。

（一）調(diào)整區(qū)政府的工作思路

改革開放以來，*、*都以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并取得了令人矚目的成績。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展已到了相對飽和狀態(tài)的今天，當(dāng)很多社會(huì)問題，特別是管理方面的問題和矛盾已日益尖銳的時(shí)候，兩區(qū)政府應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，工作重心應(yīng)由發(fā)展經(jīng)濟(jì)向管理社會(huì)轉(zhuǎn)變，把工作的著重點(diǎn)轉(zhuǎn)到城市管理和社會(huì)管理上來，把主要精力和資源放在治安、環(huán)境、衛(wèi)生、教育、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理、民生，以及其他與市民利益關(guān)系密切的事務(wù)上來，以管理促發(fā)展。正如廣東省委書記張德江在*視察社區(qū)建設(shè)時(shí)指出的那樣：“各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)要高度重視社區(qū)工作，區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)要把社區(qū)工作當(dāng)作自己的主要工作之一?！?/p>

（二）進(jìn)一步明確街道辦事處的職能

目前，*、*的主要問題已經(jīng)從人民不斷增長的物質(zhì)需要與落后的生產(chǎn)力之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為已經(jīng)相對富裕的物質(zhì)生活與相對落后的文化生活、社會(huì)管理和公共服務(wù)之間的矛盾。如果說，過去鎮(zhèn)政府把主要精力放在抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)是恰當(dāng)?shù)脑?，那么，在“撤?zhèn)設(shè)街”之后，街道辦事處應(yīng)徹底退出具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也不再負(fù)責(zé)城市建設(shè)，應(yīng)把公眾事務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)作為自己的基本要?jiǎng)?wù)。只有這樣，街道辦事處才能真正把有限的資源用在刀刃上，也只有處理好公眾事務(wù)，管理好社區(qū)，把社區(qū)建成和諧社區(qū)，才能真正做到“固本強(qiáng)基”，黨的執(zhí)政能力和政府的管理水平才能夠得到真正的提高。

（三）適當(dāng)調(diào)整街道辦事處的規(guī)模

為了解決街道辦事處的體制與其承擔(dān)的管理責(zé)任不對稱問題，有必要適當(dāng)調(diào)整街道辦事處的規(guī)模?！稄V東省設(shè)立街道辦事處標(biāo)準(zhǔn)》對設(shè)立街道辦事處提出了人口、城區(qū)面積和財(cái)政收入三個(gè)指標(biāo)，其中，最高的指標(biāo)分別為常住人口4.5萬人、2.5平方公里和250萬元財(cái)政收入。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，*、*兩區(qū)每一個(gè)街道辦事處都是超大型的街道辦事處。如龍華街道辦事處，轄區(qū)面積88平方公里，人口88.68萬，20*年GDP達(dá)246億元，稅收總額21.17億元，無論是經(jīng)濟(jì)總量還是人口規(guī)模都相當(dāng)于內(nèi)地的大城市。以一個(gè)街道辦事處的架構(gòu)管理這樣的經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模的區(qū)域，顯然不堪重負(fù)?？梢?，適當(dāng)調(diào)整*、*兩區(qū)的街道辦事處的規(guī)模已迫在眉睫?？梢钥紤]，以20-30萬常住人口作為*、*調(diào)整劃分街道辦事處的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）嚴(yán)格控制街道辦事處的行政成本

把街道辦事處適當(dāng)劃小，有利于細(xì)化管理，這是毫無疑問的。但是，如果不轉(zhuǎn)變職能，只是簡單劃小規(guī)模，勢必帶來行政成本的大幅上漲。劃分街道辦事處，應(yīng)以基本不增加行政管理成本為原則。在巨大的管理壓力下，*、*各街道經(jīng)常要開展各種突擊性、運(yùn)動(dòng)式的清理工作，管理成本很高。以龍華街道為例，雖然編制數(shù)只有325人，但干部、職工人數(shù)達(dá)2611人，20*年僅行政開支和社會(huì)管理成本就高達(dá)29940萬元。如果把龍華街道一分為三，每個(gè)街道仍可分得管理費(fèi)用約1億元，而特區(qū)內(nèi)街道辦事處的年費(fèi)用約為2000萬元。因此，重新劃分街道辦事處之后，在適當(dāng)增加行政管理人員編制的同時(shí)，如果注意對其他財(cái)政供養(yǎng)的機(jī)構(gòu)和人員總量嚴(yán)加控制，并真正做到精打細(xì)算，那么，不僅不用增加投入，還可以擠出部分資金投入社區(qū)建設(shè)和管理。

（五）把股份公司從社區(qū)居委會(huì)剝離出來

由于歷史的原因，*、*兩區(qū)的社區(qū)居委會(huì)基本上是與集體股份公司實(shí)行一套人馬兩套牌子，或者是合署辦公。兩者你中有我，我中有你，可以說是孿生兄弟，是典型的企業(yè)辦社會(huì)和社會(huì)辦企業(yè)，帶來了不少弊端：一是居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與股份公司領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想指導(dǎo)下，居民自治工作往往被忽視了；二是股份公司在人財(cái)物等各方面都與社區(qū)居委會(huì)交織在一起，企業(yè)承擔(dān)了大量的社會(huì)管理事務(wù)的開支，無法實(shí)行規(guī)范化管理；三是在利益的誘惑下，有些不法之徒以各種手段參加居委會(huì)選舉，通過控制居委會(huì)掌控股份公司的資產(chǎn)，給居委會(huì)的換屆選舉和日常的管理帶來新的問題。最近，番禺區(qū)太石村罷免村委會(huì)主任事件的本質(zhì)，就是個(gè)別人為了一己私利把經(jīng)濟(jì)問題政治化。如果把股份公司從社區(qū)居委會(huì)中徹底剝離出來，就能有效地鏟除經(jīng)濟(jì)利益沖突的土壤，從根本上避免經(jīng)濟(jì)利益之爭演變成政治性事件的可能性。

（六）徹底解決社區(qū)居委會(huì)行政化問題

根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》，居民委員會(huì)是群眾性自治組織，其職責(zé)包括：辦理有關(guān)居民的公共福利事項(xiàng)；向當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會(huì)或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見和要求；動(dòng)員居民響應(yīng)政府號(hào)召并遵守法律；領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作；調(diào)解居民間的糾紛。但實(shí)際上，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的社會(huì)公共管理事務(wù)越來越多。民政部《關(guān)于社區(qū)建設(shè)情況的報(bào)告》指出：“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，社區(qū)承擔(dān)著社會(huì)治安、社會(huì)救助、就業(yè)再就業(yè)、計(jì)劃生育等100多項(xiàng)管理和服務(wù)工作，社區(qū)已成為城市社會(huì)建設(shè)和管理的重要組成部分?！毕鄬τ诟骷?jí)政府給社區(qū)居委會(huì)委派的任務(wù)而言，群眾自治工作屬于比較軟的任務(wù)，在各級(jí)、各部門的工作紛紛進(jìn)社區(qū)的形勢下，社區(qū)居委會(huì)往往只能犧牲后者而保證前者，社區(qū)居委會(huì)行政化已嚴(yán)重到足以改變其群眾性自治組織性質(zhì)的程度?？梢哉f，當(dāng)前社區(qū)居委會(huì)最大的問題就是行政化問題。把社區(qū)居委會(huì)變成一個(gè)管理的層級(jí)，顯然不是我們的初衷，因此，應(yīng)該把龐雜的社會(huì)公共管理事務(wù)從社區(qū)居委會(huì)的日常工作中剝離出來，還居委會(huì)群眾自治組織的本來面目。

（七）成立社區(qū)工作站

從社區(qū)居委會(huì)剝離出來的政務(wù)類工作要有一個(gè)承接的載體，一個(gè)比較可行的辦法是成立社區(qū)工作站。目前，各地的社區(qū)工作站主要有四種模式：一是下屬模式，社區(qū)工作站是社區(qū)居委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，兩者是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；二是專干模式，由基層政府或街道辦事處出錢聘用社區(qū)專干，并與社區(qū)居委會(huì)成員一起辦公；三是條屬模式，社區(qū)工作站是各政府職能部門在社區(qū)分別設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)；四是分設(shè)模式，社區(qū)工作站完全獨(dú)立于社區(qū)居委會(huì)，兩者是并行的組織，分別擔(dān)負(fù)不同職能。四種模式各有特點(diǎn)，也各有優(yōu)劣。在決策時(shí)，常常沒有十全十美的方案，需要我們根據(jù)實(shí)際情況，在各種有缺陷的方案中進(jìn)行抉擇。如果僅僅從運(yùn)作成本的角度考慮，四種模式的差別可能不大，但是，前兩種模式顯然對解決社區(qū)居委會(huì)行政化問題作用不大，而后兩種模式則都致力于承接居委會(huì)的政務(wù)類事務(wù)。比較而言，條屬模式容易形成多頭進(jìn)社區(qū)之后的分割局面，不利于整合資源。分設(shè)模式的概念是由政府在社區(qū)設(shè)立工作點(diǎn)承辦政府在社區(qū)的工作任務(wù)，權(quán)責(zé)分明，既能徹底解決社區(qū)居委會(huì)行政化，增強(qiáng)其自治的功能，又能最大限度地整合社區(qū)資源，加強(qiáng)政府在社區(qū)的工作力度，可以說是一個(gè)較為理想的模式。

（八）合理劃分社區(qū)

《城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，居民委員會(huì)一般以100-700戶居民為范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至20*年底，全國共有社區(qū)居委會(huì)77884個(gè)，其中1000戶以下的占29%，1001－3000戶的占56%，3001－5000戶的占11%，5001－8000戶的占3%，8001戶以上的占1%。*、*平均每個(gè)社區(qū)的人口達(dá)到2.12萬人，龍華街道辦事處的民治社區(qū)更高達(dá)約20萬人。考慮到*人口結(jié)構(gòu)的特殊性，可以按3000戶（按一家四口算，每個(gè)居民委員會(huì)的規(guī)模約12000人）的標(biāo)準(zhǔn)重新劃分社區(qū)居委會(huì)。

（九）嚴(yán)格控制社區(qū)管理成本

社區(qū)細(xì)分的必要性毋庸置疑，問題在于如何控制管理成本，否則將會(huì)造成巨大的資金壓力，可以考慮從以下幾個(gè)方面著手控制管理成本：

1、把社區(qū)居委會(huì)還原為群眾自治組織后，居委會(huì)委員的崗位不再作為一個(gè)工薪職位，只拿少量的補(bǔ)助，不領(lǐng)取工資，居委會(huì)的運(yùn)作成本自然會(huì)大幅下降。

2、一個(gè)社區(qū)工作站服務(wù)若干個(gè)社區(qū)，以較小的社區(qū)居委會(huì)規(guī)模達(dá)到細(xì)化管理的目的，以一個(gè)社區(qū)工作站服務(wù)若干個(gè)社區(qū)居委會(huì)的體制，謀求最大限度地整合社區(qū)資源，從而達(dá)到控制管理成本的目的。

3、在增設(shè)社區(qū)居委會(huì)時(shí)，充分利用原有的組織和架構(gòu)。譬如，在增設(shè)社區(qū)居委會(huì)時(shí)，盡量與原有的物業(yè)小區(qū)相銜接，能重合的盡量重合，并鼓勵(lì)業(yè)主委員會(huì)成員通過選舉兼任社區(qū)居委會(huì)成員。由于這些社區(qū)擁有一定的資源優(yōu)勢，所以，只要給予其適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助就能夠維持一個(gè)新的社區(qū)居委會(huì)的運(yùn)作，從而達(dá)到以最小投入實(shí)現(xiàn)最大效益的目的。

4、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理也要厲行節(jié)約。*、*兩區(qū)的社區(qū)比特區(qū)內(nèi)的社區(qū)要復(fù)雜得多，管理的難度大，成本自然也高，這是事實(shí)。但是，不可否認(rèn)，兩區(qū)的社區(qū)在開展工作的過程中，也有不少可節(jié)約的空間。據(jù)調(diào)查，特區(qū)內(nèi)的社區(qū)，一年的經(jīng)費(fèi)平均是51.7萬元，而*區(qū)的城市化社區(qū)的費(fèi)用卻高達(dá)481萬元！如果現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)一半用于社區(qū)居委會(huì)，一半用于社區(qū)工作站，再將現(xiàn)有的社區(qū)一分為二，那么，每個(gè)社區(qū)每年仍有120萬元經(jīng)費(fèi)，仍遠(yuǎn)高于特區(qū)內(nèi)的水平。此外，通過開展社區(qū)居民互助和公益性勞動(dòng)等方式，也能大大減少社區(qū)開支。

（十）擴(kuò)大基層民主

*、*兩區(qū)的人口結(jié)構(gòu)與全市一樣，戶籍人口與非戶籍人口的比例嚴(yán)重倒掛，達(dá)到約1：10左右的水平。在社區(qū)居委會(huì)的選舉中，占人口絕大多數(shù)的非戶籍人口被剝奪了選舉權(quán)和被選舉權(quán)。為進(jìn)一步推進(jìn)基層民主建設(shè)，同時(shí)，也為了提高這個(gè)龐大群體對社區(qū)的認(rèn)同，應(yīng)有計(jì)劃、有步驟地讓他們參與社區(qū)選舉。衡量的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該簡單易操作，公平無異議，可以考慮以他們在當(dāng)?shù)睾戏ň幼〉臅r(shí)間（以辦理暫住證的時(shí)間為準(zhǔn)）作為重要的參考因素。

（十一）建立穩(wěn)定的社區(qū)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制

據(jù)調(diào)查，*區(qū)每年投入社區(qū)的經(jīng)費(fèi)達(dá)6.6億元，其中，區(qū)財(cái)政投入占5%，街道投入占5%，社區(qū)居委會(huì)自籌占10-20%，股份公司投入占70-80%。城市化的三年過渡期滿后，股份公司是否能夠繼續(xù)承擔(dān)這一部分費(fèi)用成為一個(gè)很大的問題。因此，應(yīng)未雨綢繆，盡快建立和健全兩區(qū)的社區(qū)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。

1、區(qū)政府應(yīng)將社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理的費(fèi)用納入?yún)^(qū)財(cái)政預(yù)算，作為社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理資金的主要來源。區(qū)政府的投入是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理最重要、最有保障，也是最合理的經(jīng)費(fèi)投入渠道。

2、各街道辦事處將其可支配財(cái)力的一部分直接撥付到社區(qū)，作為社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理資金的重要部分。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，代表區(qū)政府具體負(fù)責(zé)組織和開展社區(qū)建設(shè)與管理。因此，街道辦事處應(yīng)以社區(qū)建設(shè)為己任，把資源盡量向社區(qū)傾斜。

3、各社區(qū)的股份公司應(yīng)在社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中貢獻(xiàn)自己的力量。條件較好的股份公司應(yīng)一次性劃撥足夠的物業(yè)，條件較差的股份公司也應(yīng)有一個(gè)計(jì)劃和時(shí)間表，提供用于社區(qū)管理和服務(wù)的物業(yè)。

篇（2）

摘　要：城市化是社會(huì)發(fā)展的突出特點(diǎn)之一，我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，城市化進(jìn)程和發(fā)展將對全球發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。城市化進(jìn)程帶來了我們經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，但也給城市危機(jī)管理帶來了眾多的挑戰(zhàn)。本文從城市化進(jìn)程的現(xiàn)狀出發(fā)，探討了城市危機(jī)管理模式的不足。

關(guān)鍵詞 ：城市化；危機(jī)管理模式；不足

中圖分類號(hào)：F126.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8772（2014）34-0145-01

收稿日期：2014-11-10

作者簡介：舒小蘭（1984-），女，漢，四川瀘州人，管理學(xué)碩士，講師，從事公共行政管理策略研究。

一、我國城市化進(jìn)程的現(xiàn)狀

城市，是人口集中、工商業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)。城市化是伴隨著人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生的，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，城市化水平是一個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技水平的重要標(biāo)志之一。世界上10萬人口以上的城市由1950年的484個(gè)增至1970年的844個(gè)；100萬人口以上的大城市由1950年的71個(gè)增至1970年的157個(gè)，到1980年已達(dá)234[1]個(gè)。

當(dāng)然，城市化也是一把雙刃劍，由于人口的集中和擴(kuò)大，城市人口布局的過密，也給城市的基礎(chǔ)設(shè)施帶來巨大壓力。因此，在城市化進(jìn)程中對城市危機(jī)管理的研究具有重大意義。

二、我國城市化進(jìn)程中的城市危機(jī)管理模式存在的問題分析

城市化是社會(huì)發(fā)展的突出特點(diǎn)之一，但城市內(nèi)部復(fù)雜的綜合性和關(guān)聯(lián)性以及城市的脆弱性使城市危機(jī)給社會(huì)帶來的傷害帶有連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致?lián)p失也會(huì)越來越大。雖然我國政府在危機(jī)管理方面已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，但與西方發(fā)達(dá)國家成熟的危機(jī)管理體系相比，我國的城市危機(jī)管理還存在很多不足。筆者將在下文對我國的城市危機(jī)管理存在的問題及原因作分析：

（一）危機(jī)管理理念需要?jiǎng)?chuàng)新

1、政府和公眾的危機(jī)意識(shí)不夠

如前文所述，危機(jī)的發(fā)生具有不確定性，但做好危機(jī)的預(yù)防工作便可以減少危機(jī)的危害甚至防止危機(jī)的發(fā)生。如火災(zāi)、交通事故等，降低其發(fā)生的頻率，可以通過技術(shù)和管理手段來實(shí)現(xiàn)；對于不可避免的自然災(zāi)害如地震等，要使危害降到更低，也可以通過周密的準(zhǔn)備工作作保障。因此首先就是加強(qiáng)對危機(jī)的意識(shí)，不僅對于政府應(yīng)這樣，公眾也應(yīng)該加強(qiáng)對危機(jī)的防范意識(shí)。

2、危機(jī)管理的指導(dǎo)理念需要革新

上海連續(xù)發(fā)生的“瘦肉精”食物中毒事故便暴露出我國在危機(jī)應(yīng)急方面存在的問題，特別是執(zhí)行危機(jī)監(jiān)督的監(jiān)管部門的職能問題。目前我國的城市危機(jī)管理理念還比較落后，還是因襲舊有、重救輕防的傳統(tǒng)的管理理念，在處理手段上，還多是采取行政手段，相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織依然是憑經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行應(yīng)急管理。

（二）危機(jī)應(yīng)急預(yù)警機(jī)制不健全

危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)是指組織為了能在危機(jī)來臨時(shí)能盡可能早地發(fā)現(xiàn)危機(jī)的來臨，建立一套能感應(yīng)危機(jī)來臨的信號(hào)，通過對危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)源、危機(jī)征兆進(jìn)行不斷地監(jiān)測，從而在各種信號(hào)顯示危機(jī)來臨時(shí)及時(shí)地向組織或個(gè)人發(fā)出警報(bào)，提醒組織或個(gè)人對危機(jī)采取行動(dòng)[6]。因此可以說，危機(jī)預(yù)警包括對危機(jī)的預(yù)防、警示和對危機(jī)的意識(shí)教育。但目前我國在建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制方面還存在很多問題，需要進(jìn)一步的完善。

首先是沒有建立與現(xiàn)代城市發(fā)展適應(yīng)的靈敏準(zhǔn)確的信息監(jiān)測系統(tǒng)，缺乏對城市潛在危機(jī)的分析判斷和風(fēng)險(xiǎn)評估；再次是對于預(yù)案本身的研究不夠，在對危機(jī)管理人才培養(yǎng)方面也較落后。

（三）危機(jī)管理綜合指揮協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善

由前文所述可知，我國目前的城市危機(jī)管理在橫向上是分散的，各部門各自處理分管領(lǐng)域的應(yīng)急事務(wù)，管理體系是割裂的。這種分部門、分災(zāi)種的危機(jī)管理模式應(yīng)對單項(xiàng)危機(jī)的能力較強(qiáng)，但對于復(fù)合型危機(jī)便較為無力。一旦危機(jī)爆發(fā)，各部門往往各行其是，各自為政，缺乏一個(gè)將政府各個(gè)相關(guān)部門組織起來共同面對和解決突發(fā)事件的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

1、中央和地方的政策不協(xié)調(diào)

不同層級(jí)間危機(jī)管理的不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在中央政策與地方政策的不協(xié)調(diào)。如暴恐事件在開始處理時(shí)就暴露了這個(gè)問題。由于中國傳統(tǒng)的高度集權(quán)的中央決策，使得地方政府在應(yīng)對危機(jī)時(shí)不夠靈活和合理，同時(shí)層級(jí)過多也使得危機(jī)管理缺乏效率。因此在危機(jī)決策的執(zhí)行中，地方政府往往受自身利益的驅(qū)動(dòng)而采取“上有政策，下有對策”的行為，使管理效果整體低下。

2、危機(jī)管理缺乏制度化的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

在危機(jī)爆發(fā)時(shí)，我國采取的行動(dòng)多半是運(yùn)動(dòng)式的，即成立臨時(shí)領(lǐng)導(dǎo)班子，臨時(shí)抽調(diào)各部門的人員和資源，強(qiáng)調(diào)不顧一切地在短期內(nèi)控制危機(jī)，這種各自為政、彼此封閉的管理模式導(dǎo)致了我國政府危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的分割，沒有穩(wěn)定性，也不利于積累管理經(jīng)驗(yàn)，難以在政府內(nèi)部形成危機(jī)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，來實(shí)現(xiàn)資源整合與協(xié)同決策，使城市政府能把握最佳時(shí)機(jī)應(yīng)對危機(jī)，并為以后積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

參考文獻(xiàn)：

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篇（3）

第二，城市化與工業(yè)化相互依托和相互促進(jìn)。城市化是工業(yè)化的產(chǎn)物，又是工業(yè)化的推動(dòng)器?？v觀世界城市發(fā)展歷史，每一次工業(yè)革命后，城市都得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展，比如經(jīng)過第一次工業(yè)革命，英國倫敦的人口就從10萬人猛增到100萬人，二戰(zhàn)后的日本工業(yè)化水平從28%提高到30%，而同期的城市化水平從28%提高到75%。城市化水平提高了，不僅促使產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化，也促使二、三產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，推動(dòng)三大產(chǎn)業(yè)升級(jí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化組合，最佳配置；也使教育、科研、住宅等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施和供水、供電、交通等工程性基礎(chǔ)設(shè)施不斷得到完善；也促進(jìn)了人們的思想觀念、行為方式、生活方式發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變，使物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的成功，最主要的是靠工業(yè)化這個(gè)“發(fā)動(dòng)機(jī)”和城市化這個(gè)“助推器”。目前，*工業(yè)化正處于加快發(fā)展時(shí)期，特別是今年以來，工業(yè)發(fā)展速度非?？?，元—4月份，國有及規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值增長51.9%，實(shí)現(xiàn)利稅增長141%，實(shí)現(xiàn)利潤總額增長314.6%。這些將為*城市化快速發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，我們要搶抓機(jī)遇，大力推進(jìn)城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城市化跳躍式發(fā)展，使我縣城市化水平有較大的提高。

第三，城市化是增加農(nóng)民收入的重要舉措。推進(jìn)城市化，就是從根本上打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村向城市、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)移。*目前還是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的縣，75%的人口生活在農(nóng)村。農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問題始終是*經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的根本問題，也是重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。解決農(nóng)民問題的重要出路是推進(jìn)城市化進(jìn)程，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，減少農(nóng)民。我

們規(guī)劃到2010年，*城市人口要達(dá)到10萬人以上，*城市化水平由現(xiàn)在的24.7%提高到30%以上，每年平均需要向縣城轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口將近1萬人，農(nóng)民可以從中人均增收300元以上。這項(xiàng)工程非常宏偉和艱巨，必須要用全新的思路，強(qiáng)有力的舉措才能實(shí)現(xiàn)。

目前*的城市化發(fā)展相對滯后，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和在全區(qū)中的位置嚴(yán)重不符。主要表現(xiàn)為：一是城市化水平比較低，現(xiàn)在城市化率僅為24.7%（含陶樂地區(qū)），比全區(qū)低15個(gè)百分點(diǎn)，比全國低17個(gè)百分點(diǎn)。二是縣城和集鎮(zhèn)規(guī)模偏小，功能不強(qiáng)?？h城人口為6萬人，低于10萬人的全國平均水平。姚伏、黃渠橋等集鎮(zhèn)非農(nóng)人口也遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到全國平均水平。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平低，工業(yè)支撐力量不明顯，商貿(mào)不發(fā)達(dá)，對縣域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)力不強(qiáng)。三是觀念落后。一些同志把城市化等同于城市建設(shè)，認(rèn)為城市化就是蓋高樓修馬路，沒有把生產(chǎn)要素聚集作為關(guān)鍵，缺乏現(xiàn)代經(jīng)營和管理城市的理念。今年確定的重點(diǎn)城市化建設(shè)項(xiàng)目思路不寬，辦法不多，措施不硬，規(guī)劃論證的多，開工建設(shè)的少。四是資金短缺，體制不順。城市建設(shè)尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要依靠政府單方投入，多元化城市建設(shè)的投融資體制還沒有建立健全，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠帳較多。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分割嚴(yán)重，對推進(jìn)城市化的合力不強(qiáng)，在戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、教育制度等方面，存在與城市化發(fā)展不相適應(yīng)的地方。這些狀況必須引起我們高度重視，要抓住國家西部大開發(fā)和我縣工業(yè)化進(jìn)程加快的有利機(jī)遇，遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)定不移地推進(jìn)城市化進(jìn)程，為改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供新的動(dòng)力，走出一條欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快城市化進(jìn)程的新路子。

二、開拓創(chuàng)新，真抓實(shí)干，加快推進(jìn)*城市化進(jìn)程

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期*城市化要以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以西部大開發(fā)為契機(jī)，以加快發(fā)展為主題，以體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為動(dòng)力，解放思想，實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)，開拓進(jìn)取，面向全國，面向未來，面向現(xiàn)代化，堅(jiān)持城市化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、信息化緊密結(jié)合，按照適度超前，布局合理，重點(diǎn)突出，梯度推進(jìn)的方針，依托*市和*市，集中力量把*縣城做強(qiáng)做美，擇優(yōu)培育重點(diǎn)集鎮(zhèn)，全面提高城市化水平和質(zhì)量，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的輻射和帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，努力開創(chuàng)城市化發(fā)展的新局面。

要圍繞到2010年使縣城居住人口增加到10萬人，建成面積達(dá)7.5平方公里，把*建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮，人民安居樂業(yè)，社會(huì)文明，生態(tài)優(yōu)良，環(huán)境優(yōu)美的區(qū)域性中心城市這樣一個(gè)目標(biāo)，重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)方面的工作：

一是堅(jiān)定不移地實(shí)施西區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略。*要提高城市化水平，必須在改造老城區(qū)的基礎(chǔ)上，把工作的著力點(diǎn)和著眼點(diǎn)放在推進(jìn)西區(qū)開發(fā)進(jìn)程，建設(shè)*新城上來，要形成規(guī)模，建立區(qū)域性中心城市，真正形成聚集效應(yīng)和極化效應(yīng)，全面提升*的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在這一點(diǎn)上，市委、市人民政府的意圖是非常明確的，大武口向東發(fā)展，*向西發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)對接。對于*縣來講，這是機(jī)遇和優(yōu)勢。西區(qū)建設(shè)不是形象工程，而是實(shí)實(shí)在在的德政工程和民心工程，直接關(guān)系到今后*經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。我們要從長遠(yuǎn)考慮，思路觀念上要有個(gè)大的轉(zhuǎn)變，站在全市發(fā)展的高度上，站在區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的高度上考慮西區(qū)建設(shè)，加快西區(qū)開發(fā)進(jìn)度，絕不能觀望等待、庸庸碌碌、無所作為，坐失良機(jī)。

二是著眼長遠(yuǎn)，科學(xué)制定規(guī)劃。對這個(gè)問題，占龍

同志已經(jīng)講得很明確，我不想重復(fù)多講，只強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，搞城市規(guī)劃，必須講求科學(xué)性，規(guī)劃一經(jīng)確定，要確保規(guī)劃的權(quán)威性。大量事實(shí)說明，一個(gè)建筑物設(shè)計(jì)不當(dāng)造成的損失是幾十萬、幾百萬、幾千萬，而規(guī)劃不當(dāng)，造成的損失是幾億、十幾億、幾十億甚至更大。包頭市的城市規(guī)劃是60年代原蘇聯(lián)專家設(shè)計(jì)的，至今仍在堅(jiān)持使用。我們在規(guī)劃當(dāng)中，存不存在朝令夕改的問題，我們的規(guī)劃能否經(jīng)得起時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。所以，我們一定要堅(jiān)持高起點(diǎn)搞規(guī)劃，要有長遠(yuǎn)和戰(zhàn)略眼光，注意把長遠(yuǎn)和當(dāng)前結(jié)合起來，我認(rèn)為在規(guī)劃審批上應(yīng)該堅(jiān)持“寧缺勿濫”，對一時(shí)拿不準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，可以先放一放，不要馬上批，做到適度超前，為未來發(fā)展留下空間，避免規(guī)劃區(qū)內(nèi)沒完沒了的拆遷、改造，最大限度地多留遺產(chǎn)，少留遺憾。

三是要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)營城市機(jī)制。*城市化的任務(wù)十分艱巨，資金短缺的問題尤為突出。解決這些問題的根本出路在于深化改革，創(chuàng)新思路，經(jīng)營城市。經(jīng)營城市是市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展城市的一種新手段，它把城市作為最大的國有資產(chǎn)來規(guī)劃、建設(shè)、管理和經(jīng)營，通過營造好的城市投資環(huán)境和居住環(huán)境，創(chuàng)造城市品牌，增強(qiáng)城市的輻射力和帶動(dòng)作用。經(jīng)營城市的主體是政府，經(jīng)營過程中既有政府行為，也有市場行為。通過前幾年經(jīng)營城市的探索，我們既有成功的地方，也有不盡人意之處，但最重要的是我們已經(jīng)開始運(yùn)作，學(xué)到了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)，在今后的城市化工作中，一定要堅(jiān)持運(yùn)用。縣委、政府的分管領(lǐng)導(dǎo)和直接從事城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的領(lǐng)導(dǎo)干部，一定要學(xué)會(huì)經(jīng)營城市，要通過城市資產(chǎn)經(jīng)營，以城聚財(cái)，以城興城。當(dāng)然經(jīng)營城市不能簡單地理解為拍賣土地，還要將一些基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)設(shè)施等資源推向市場，通過招投標(biāo)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、拍賣，使用權(quán)出讓、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，拍賣、經(jīng)營特許權(quán)，以及合作、合資等方式，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)要素的優(yōu)化配置，逐步形成投資、經(jīng)營、回收的良性循環(huán)?？傊?，經(jīng)營城市對縣政府和有關(guān)部門來講是一項(xiàng)新課題，我們一定要認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究，使之成為發(fā)展城市化的主要資金來源，改變過去由政府作為城市建設(shè)投資主體的現(xiàn)狀。

四是加快體制轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)城市管理?？茖W(xué)的管理是城市快速健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我想在現(xiàn)階段，城市管理要重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。第一，從突擊性管理向經(jīng)常性管理轉(zhuǎn)變，建立長效管理機(jī)制，運(yùn)用先進(jìn)管理手段，推進(jìn)城市管理工作制度化、規(guī)范化，提高管理的長期效果。隨著城區(qū)的逐年擴(kuò)大，清掃保潔范圍也要隨之?dāng)U大，不能城市擴(kuò)大了，保潔范圍不延伸，造成城鄉(xiāng)結(jié)合部臟亂差現(xiàn)象得不到根本治理。第二，要從行政管理向依法管理轉(zhuǎn)變。對城市中的亂貼亂畫、亂停亂擺、亂扔亂放現(xiàn)象，城管部門要加大城市管理的執(zhí)法力度，強(qiáng)制人們改變衛(wèi)生陋習(xí)，自覺遵守秩序。第三，要從制約管理向服務(wù)管理轉(zhuǎn)變。管理就是服務(wù)，從服務(wù)出發(fā)搞好管理，寓管理于服務(wù)中。建設(shè)局及下屬單位都要積極推進(jìn)政務(wù)公開，改進(jìn)服務(wù)態(tài)度，提高工作效率，提高服務(wù)質(zhì)量和水平。第四，管理重心由上向下轉(zhuǎn)變。城市管理工作由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府分工負(fù)責(zé)，縣政府抓規(guī)劃等大事，城管部門和城關(guān)鎮(zhèn)街道辦要把主要精力放在街道管理、整治、社會(huì)治安和社區(qū)建設(shè)等方面，逐步把社區(qū)管理作為城市管理的重要基礎(chǔ)來抓，加強(qiáng)“人民城市人民建，人民城市人民管”的宣傳教育，提高廣大市民參與城市建設(shè)和管理的積極性、自覺性。

五是增強(qiáng)城鎮(zhèn)功能，提高城市文明水平。城市化的過程，就是城鎮(zhèn)教育、科研、文化、娛樂、美化等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善的過程，也是交通、郵電、供水、供電、供氣、供熱、住宅、綠化、污染治理等工程性基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善的過程。我們地處西北，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，在城市建設(shè)中要盡可能多搞些綠地、林帶和濕地，提高城市品位。在西區(qū)建設(shè)和舊城道路改造中，供電、通信、廣電、供水、供熱等部門要密切配合，各類管線設(shè)計(jì)、安裝要最大可能一次性到位，能地埋的，全部地埋，不要“今天修路，明天挖路”。在加大縣城建設(shè)的同時(shí)，要有重點(diǎn)、有選擇地發(fā)展陶樂、姚伏、寶豐等中心集鎮(zhèn)，涉及到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把集鎮(zhèn)建設(shè)與管理作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來抓，縣上要重點(diǎn)扶持，不要把有限的資金撒胡椒面，并把這項(xiàng)工作列入這幾個(gè)鎮(zhèn)的考核，以點(diǎn)帶面，增強(qiáng)集鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)

力。推進(jìn)城市化的根本目的，就是要使人民群眾享受現(xiàn)代城市的一切文明成果，真正實(shí)現(xiàn)共同富裕、共同發(fā)展、共同進(jìn)步。因此，在城市化進(jìn)程中，必須加快教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，重視文化、體育設(shè)施的建設(shè)，提升城市的文化品位，豐富市民的文化生活，增強(qiáng)市民的文化素質(zhì)，保持和促進(jìn)城市社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

六是調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)，為加快城市化發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力。要根據(jù)*的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源、環(huán)境等條件，大力調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)工業(yè)化和發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，為城市化發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力。當(dāng)前要抓好太沙、崇崗工業(yè)園區(qū)的招商引資和環(huán)境治理工作，積極規(guī)劃建設(shè)紅樂工業(yè)園區(qū)，在陶樂鎮(zhèn)積極引進(jìn)勞動(dòng)密集型加工企業(yè)，不斷提高工業(yè)化水平，以工業(yè)化推動(dòng)城市化。要加大市場建設(shè)力度，爭取今年建成鐘鼓樓商城，規(guī)劃建設(shè)建材、糧油等專業(yè)批發(fā)市場，積極整合玉皇閣大市場、城關(guān)果蔬批發(fā)市場，發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)。要依托沙湖、玉皇閣、陶樂沙漠公園等旅游資源，大力發(fā)展特色旅游，提高旅游業(yè)的組織化程度。大力發(fā)展餐飲、金融、保險(xiǎn)、信息、咨詢等服務(wù)業(yè)，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向縣城轉(zhuǎn)移，提高城市化水平。

三、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，全方位推進(jìn)城市化進(jìn)程

推進(jìn)城市化對我們來說是項(xiàng)長期和艱巨的任務(wù)。許多新情況需要我們研究，許多新問題需要我們解決，我們必須統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加大工作力度，采取有力措施，切實(shí)把實(shí)施城市化戰(zhàn)略落實(shí)到實(shí)處。

一要明確責(zé)任，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)縣委十一屆六次全體（擴(kuò)大）會(huì)和縣十四屆二次人代會(huì)精神，經(jīng)縣委、政府研究，確定了縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包“雙十”工程項(xiàng)目責(zé)任制，對確定的項(xiàng)目，要一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)項(xiàng)目地狠抓落實(shí)。半年，縣委常委會(huì)要專題聽取“雙十”工程項(xiàng)目進(jìn)展情況匯報(bào)并將進(jìn)展情況通報(bào)全縣，希望負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要率先垂范，定期召開匯報(bào)會(huì)議，經(jīng)常深入到項(xiàng)目實(shí)地，幫助責(zé)任單位協(xié)調(diào)解決問題。城建等部門要充分發(fā)揮求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，促進(jìn)項(xiàng)目盡快完成。

二要團(tuán)結(jié)協(xié)作，密切配合抓落實(shí)。城市化是一項(xiàng)艱巨、復(fù)雜和長期的系統(tǒng)工程，涉及面廣，不可能單憑某一個(gè)部門就能將工作完成，各相關(guān)部門必須在縣委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，服從大局，密切配合，按照各自的職能，齊抓共管，盡責(zé)盡力。要一個(gè)聲音喊到底，不允許一個(gè)部門一把號(hào)，各吹各的調(diào)。城建、土地、環(huán)保、人勞、民政、社保等有關(guān)部門要正確處理部門利益和全局利益的關(guān)系，正確處理城市建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系，正確處理城市化和工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的關(guān)系，正確處理加快城市建設(shè)和依法行政的關(guān)系，認(rèn)真解決我縣城市化過程中出現(xiàn)的各種問題，確保城市化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)。

篇（4）

我國經(jīng)濟(jì)改革以來的一、二十年間，數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，并因此帶動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速度增長，在一定程度上代替了城市化的發(fā)展，但這種替代終究是有限度的。農(nóng)村人口城市化規(guī)律是不可阻擋的，限制城市化是積累矛盾，加劇矛盾，而不是解決矛盾。這就要求我們必須把轉(zhuǎn)移剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與城市化有機(jī)地結(jié)合起來。國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城市遷移，是現(xiàn)代化進(jìn)程中相互制約、相互影響的兩個(gè)方面。從20世紀(jì)80年代初期以來，我國剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，取得史無前例的進(jìn)展，但農(nóng)村人口向城市遷移的進(jìn)程仍然十分緩慢，這兩者之間表現(xiàn)出極其明顯的不協(xié)調(diào)。這種不協(xié)調(diào)的后果，集中反映在最近幾年前者速度大幅度回落，以及與此相聯(lián)系的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長速度及農(nóng)民收入增長幅度明顯趨緩。這就要求必須因勢利導(dǎo)地解決這種不協(xié)調(diào)問題，并使之相互促進(jìn)，以開創(chuàng)中國剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的新階段。

要有效地解決我國剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，就必須遵循社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，正確認(rèn)識(shí)和處理市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的關(guān)系。市場化、工業(yè)化和城市化是推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程不可缺少的原動(dòng)力，也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不可缺少的原動(dòng)力。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律是，伴隨著工業(yè)化的推進(jìn)，城市化水平也不斷提高，這是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷引起就業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)變遷的結(jié)果，也是市場機(jī)制在勞動(dòng)力資源配置過程中發(fā)揮作用的結(jié)果。我國的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)已由建國初期的3:7轉(zhuǎn)移為7.5:2.5，而城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)乃為3.6:6.4，這在世界上是絕無僅有的。造成這種狀況的主要原因，是在一個(gè)相當(dāng)長的歷史時(shí)期中，中國的工業(yè)化是在城鄉(xiāng)隔離的環(huán)境下并且獨(dú)立于城市化進(jìn)行的，使得迅速增長著的剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力無法被城市二、三產(chǎn)業(yè)所吸收。1952年至1978年，我國城市工業(yè)所能提供的新的就業(yè)崗位只有3723萬個(gè)，而同一時(shí)期由于人口政策的失誤，全國城鄉(xiāng)勞動(dòng)力共增加19127萬人，大部分新增勞動(dòng)力不得不被安置于農(nóng)村，這就必然嚴(yán)重地制約著中國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長。市場取向改革以來，我國市場化程度有了顯著的進(jìn)展，并且與工業(yè)（尤其農(nóng)村工業(yè)）協(xié)調(diào)發(fā)展的道路基本上打通。這些年來，我國農(nóng)村工業(yè)化和剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移所取得的巨大進(jìn)步，也正是市場化因素不斷強(qiáng)化的結(jié)果。然而，在依靠市場機(jī)制和農(nóng)村工業(yè)化力量來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長與剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的同時(shí)，城市化滯后的矛盾又日益突出出來。

二、是進(jìn)小城鎮(zhèn)抑是進(jìn)大中城市

關(guān)于我國城市化與城鎮(zhèn)化問題，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界都作了不同程度的研究，并取得一系列階段性成果。但是，對城鎮(zhèn)化與城市化的關(guān)系問題，至今還沒有取得一致的看法。這就很難對我國農(nóng)民進(jìn)城的方式和條件作出正確的回答。我們認(rèn)為，城鎮(zhèn)化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國特定條件下城市化戰(zhàn)略的一部分而不是全部，發(fā)展小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)二元體制下被迫作出的選擇，而不是最佳的選擇。確立這樣的一種觀點(diǎn)，才能正確認(rèn)識(shí)我國農(nóng)民進(jìn)城的方式和條件。換句話說，我國農(nóng)民進(jìn)城的方式和條件的特殊性，在相當(dāng)程度上是和我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及與此相聯(lián)系發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略聯(lián)系在一起。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒有被破除的背景下，大中城市的發(fā)展從一開始就同農(nóng)村問題的解決無關(guān)。而改革開放以來，我國政府提出發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略時(shí)，又總是同解決農(nóng)村問題聯(lián)系在一起。我國現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城方式和條件，都是由此派生出來的。在城鄉(xiāng)分離或城鄉(xiāng)分割體制尚未消除的背景下，人們往往把大中城市和小城鎮(zhèn)區(qū)分為兩個(gè)不同類型的社區(qū)。與此相適應(yīng)，在農(nóng)民進(jìn)城上，也可以劃分為進(jìn)大中城市和進(jìn)小城鎮(zhèn)這兩種方式。當(dāng)城市化還沒有基本實(shí)現(xiàn)的情況下，必然是進(jìn)大中城市和進(jìn)小城鎮(zhèn)并重（目前兩者人口各占一半），而且在一定時(shí)期內(nèi)，進(jìn)小城鎮(zhèn)的人數(shù)還會(huì)比進(jìn)大中城市的人數(shù)多得多。當(dāng)城市化演變到一個(gè)相當(dāng)高的程度，城鎮(zhèn)化就會(huì)逐漸被城市化所代替。屆時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城的方式，主要表現(xiàn)為進(jìn)入大中城市，或進(jìn)入大中城市的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過小城鎮(zhèn)。

我國小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位，是源于農(nóng)村工業(yè)化是在城市化嚴(yán)重滯后的背景下運(yùn)行的。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，是采取“離土不離鄉(xiāng)”的就地轉(zhuǎn)移方式。剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，比起舊體制下農(nóng)民沒有選擇職業(yè)的自由、缺乏必要的勞動(dòng)力流動(dòng)機(jī)制，無疑是一個(gè)很大的進(jìn)步。但是，這種初級(jí)形態(tài)的勞動(dòng)力市場，畢竟存在很大的局限性，突出表現(xiàn)在剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移在就業(yè)空間上的封閉性和分散性。封閉性指的是面向農(nóng)村，就地轉(zhuǎn)移。分散性指的是92%的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是分布在村落，向小城鎮(zhèn)集中的不及8%。應(yīng)當(dāng)這樣看，即小城鎮(zhèn)建設(shè)對帶動(dòng)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還將繼續(xù)發(fā)揮一定的作用。我國目前仍然有大量分布過散、缺乏規(guī)模效益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，迫切需要改善布局和基礎(chǔ)設(shè)施條件。但由于企業(yè)自身和外界條件的限制，它們大多數(shù)還很難向大中城市集中，而小城鎮(zhèn)的進(jìn)入門坎則要低得多。但是，和大中城市相比，小城鎮(zhèn)的集聚效益差，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模小、檔次低，對投資的吸引力和對勞動(dòng)力的容納能力很有限，不應(yīng)對它在城市化中的作用寄予過高的期望。我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度很快，目前總數(shù)已突破60000個(gè)，但每個(gè)城鎮(zhèn)平均人口（指非農(nóng)業(yè)人口）只有2000人左右，作為吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力主要載體的初衷始終未能達(dá)到。大中城市可以吸收大量的鄉(xiāng)村勞動(dòng)力和其他資源，可以創(chuàng)造出更高的經(jīng)濟(jì)效益。為了擴(kuò)大小城鎮(zhèn)的規(guī)模，提升小城鎮(zhèn)的檔次，客觀上要求小城鎮(zhèn)建設(shè)必須同大中城市的布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來，例如在與大中城市一定距離內(nèi)和交通干線附近形成小城鎮(zhèn)群帶，可以有效利用大中城市對周圍地區(qū)的擴(kuò)散和帶動(dòng)效益，并減輕其膨脹壓力。事實(shí)上，目前有些小城鎮(zhèn)所表現(xiàn)出來的規(guī)模和效益，有相當(dāng)部分來自鄰近大中城市發(fā)展的可能性。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)，是在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割制度安排下的一種迫不得已的選擇。今后我國新增就業(yè)崗位，將有很大一部分集中于第三產(chǎn)業(yè)，如果絕大部分人口集中于小城鎮(zhèn)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將嚴(yán)重受阻。我國城市化已經(jīng)演變到一個(gè)新的階段，即小城鎮(zhèn)數(shù)量擴(kuò)張已經(jīng)基本完成，今后發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)放在提高建設(shè)質(zhì)量上。還應(yīng)當(dāng)指出的是，我國經(jīng)濟(jì)增長正由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，以往在粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式下發(fā)展起來的低技術(shù)含量的產(chǎn)品市場已經(jīng)相對飽和，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中有相當(dāng)一部分低技術(shù)含量的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)需要進(jìn)行技術(shù)改造、產(chǎn)品升級(jí)、資產(chǎn)重組和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，小城鎮(zhèn)是無法滿足這一結(jié)構(gòu)重組要求的。大中城市不但比較容易提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行調(diào)整所需要的資金、技術(shù)、信息、人力資源、市場條件等，而且還將為第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供廣闊的市場。統(tǒng)計(jì)資料表明，我國100萬－200萬人口的城市，勞動(dòng)力在第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重高達(dá)45%，而20萬人口以下的小城市，其比重僅占23%。這就要求我們必須采取更加積極的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，在繼續(xù)為小城鎮(zhèn)發(fā)展（擴(kuò)大規(guī)模、提高檔次）提供必要條件的同時(shí)，把城市化政策的重心，從消極限制向積極鼓勵(lì)發(fā)展大中城市。與此相聯(lián)系，農(nóng)民進(jìn)城的方式將越來越由集中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向集中大中城市。

與農(nóng)民進(jìn)城方式相聯(lián)系，在大中城市勞動(dòng)力市場上，還存在著事實(shí)上的二元市場，即進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)市場與城市居民的就業(yè)市場同時(shí)存在。從相對意義上，這兩類市場是相互分割，相互獨(dú)立的。由于戶籍制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、教育制度、養(yǎng)老制度等方面的差別，轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民還不可能享有城市居民同等的就業(yè)權(quán)利和就業(yè)條件，還無法同城市居民一樣進(jìn)入同等待遇的職業(yè)領(lǐng)域并獲得制度性工資。在城市二元?jiǎng)趧?dòng)力市場上，進(jìn)城農(nóng)民所從事的多為城市勞動(dòng)者不去競爭的崗位，并領(lǐng)取比城市居民相對低得多的勞動(dòng)報(bào)酬，相對少得多的社會(huì)福利。這種對農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市的就業(yè)限制和歧視，在短時(shí)間內(nèi)還難以完全消除。至于城市中的資本密集、技術(shù)密集、知識(shí)密集的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)民進(jìn)入的機(jī)會(huì)也很少。這種制度上的市場結(jié)構(gòu)差異，目前起著緩解進(jìn)城農(nóng)民工對城市居民就業(yè)的沖擊力的作用。與此相聯(lián)系，我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，其就業(yè)性質(zhì)一般是屬于非正規(guī)就業(yè)。所謂非正規(guī)就業(yè)，指的是廣泛存在于非正規(guī)部門和正規(guī)部門有別于傳統(tǒng)典型的就業(yè)形式。它包括非公有部門里的各種就業(yè)門類，和正規(guī)部門里的短期臨時(shí)性就業(yè)、非全日制就業(yè)、勞務(wù)派遣就業(yè)、包生產(chǎn)或服務(wù)項(xiàng)目的外部工人等。相對于傳統(tǒng)的國有、集體單位的正規(guī)就業(yè)，非正規(guī)就業(yè)穩(wěn)定性較弱，流動(dòng)性較強(qiáng)，加上非正規(guī)部門的社會(huì)保障制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，要被城市居民所普遍接受，還需要經(jīng)歷一個(gè)很長的適應(yīng)性過程，使得這種就業(yè)崗位大都留給進(jìn)城的農(nóng)民。

三、制約農(nóng)民進(jìn)城的制度性與結(jié)構(gòu)

農(nóng)民進(jìn)城的條件，首先取決于城市門檻的高低。要形成有利于農(nóng)民進(jìn)城的條件，就必須降低農(nóng)民進(jìn)城的門檻。1980年國務(wù)院作出“嚴(yán)格控制大城市，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的方針，其中的一個(gè)考慮，就是農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)的門檻相對比較低。從理論上說，要把一個(gè)勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，大約需要三種基本投入：(1)生產(chǎn)資本投入，為創(chuàng)造一個(gè)就業(yè)崗位所需要的資本投入；(2)生活資本投入，農(nóng)村勞動(dòng)力及其家屬在城市安家和生活所需要的資本投入；(3)基礎(chǔ)設(shè)施投入，就是生產(chǎn)與生活所必需的水、電、路、汽等基礎(chǔ)設(shè)施。這三種基本投入大中小城市的差別不是很大。但是，根據(jù)我國的國情，越是中心城市，政府的補(bǔ)貼越高，大中城市建設(shè)的制度性成本所占比重很大，而小城鎮(zhèn)則近乎等于零。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，城市居民所享受的而農(nóng)民又享受不到的社會(huì)福利（或國家財(cái)政補(bǔ)貼），大城市最多，中等城市次之，小城鎮(zhèn)最少。從這個(gè)意義上說，要?jiǎng)?chuàng)造有利于農(nóng)民進(jìn)城的條件，尤其是進(jìn)大中城市的條件，就必須消除附著在城鄉(xiāng)戶籍上的各種待遇差別（包括就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、養(yǎng)老制度等），實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。由此可見，為了加快我國農(nóng)村城市化進(jìn)程，就必須從根本上突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市建設(shè)是由政府負(fù)擔(dān)的，城市居民的高福利、高保障是由政府負(fù)擔(dān)的。受政府財(cái)政資金的限制，政府很難把對城鎮(zhèn)居民的義務(wù)擴(kuò)大到農(nóng)民身上。因?yàn)檗r(nóng)民的大規(guī)模進(jìn)城，意味著政府財(cái)政支出的擴(kuò)大。為了緩解這種矛盾，政府所作出的反應(yīng)，自然是限制農(nóng)民進(jìn)城，即阻礙農(nóng)村人口城市化進(jìn)程。為了改變這種情況，就必須因勢利導(dǎo)地促進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)市場化，使城鎮(zhèn)化建設(shè)從以往政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌稣T導(dǎo)型，即不依賴于國家投資，引入市場競爭機(jī)制，誘導(dǎo)先富起來的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，依靠農(nóng)民自身力量，多渠道籌措城鎮(zhèn)建設(shè)資金，解決城鎮(zhèn)發(fā)展中的人口集聚、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)資金三大問題，使城鎮(zhèn)化步入快車道。

當(dāng)前我國農(nóng)村城市化所面臨的一個(gè)主要難點(diǎn)，就是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，嚴(yán)重地滯后于農(nóng)村城市化的發(fā)展。這就必須逐步改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，變城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度為統(tǒng)一的居民身份證一元戶籍制度。其具體內(nèi)容是：逐步建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口的戶籍登記制度，如實(shí)地反映公民的職業(yè)和身份狀況的本來面目，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口一體化管理。只有改革城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，才有可能為勞動(dòng)力在產(chǎn)業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)和形成全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場創(chuàng)造條件。以往那種城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，不能適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，它從制度上堵塞了農(nóng)村人口城市化途徑，抑制了勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的自由流動(dòng)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是一個(gè)社會(huì)問題。要使這種轉(zhuǎn)移能夠比較順利地進(jìn)行，政府一方面要為增強(qiáng)這部分勞動(dòng)者的就業(yè)技能和提高他們的就業(yè)競爭力創(chuàng)造條件，另一方面還要為這部分勞動(dòng)者的生存提供必要的保障和服務(wù)機(jī)制。這一機(jī)制主要包括兩方面內(nèi)容：一是包括養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障體系；二是包括就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹在內(nèi)的就業(yè)服務(wù)體系。目前我國農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制和就業(yè)服務(wù)體系嚴(yán)重滯后的現(xiàn)象，已經(jīng)直接影響和制約著勞動(dòng)力市場功能的發(fā)揮，以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移。這是我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力資源市場化配置所要解決的重要問題。我國目前現(xiàn)實(shí)的情況是，絕大部分農(nóng)民尚未納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民享受不到城市居民一樣的待遇。在住房、醫(yī)療、教育、勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老等方面，身份沒有變化的農(nóng)民只能自己承擔(dān)高額費(fèi)用，導(dǎo)致在許多已經(jīng)發(fā)展起來的小城鎮(zhèn)，出現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民又回到農(nóng)村“人口回流”現(xiàn)象。

我國農(nóng)民進(jìn)城的條件，除了要受一系列制度性因素的制約，同時(shí)還要受其他非制度性因素的制約，即經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的約束。世界上那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家，其剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，基本上都是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)粗放型增長向集約型增長轉(zhuǎn)變之前。也就是說，在粗放型經(jīng)濟(jì)增長階段，工業(yè)規(guī)模急劇擴(kuò)大，需要?jiǎng)趧?dòng)力大量增加，為大量剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移提供良好機(jī)遇。當(dāng)經(jīng)經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變之前，社會(huì)上大部分農(nóng)村人口已經(jīng)進(jìn)入城市，大部分勞動(dòng)力已經(jīng)在工業(yè)中就業(yè)。此后，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，主要不再依靠絕對規(guī)模的擴(kuò)大，而是依靠效率或效益的提高。但是，與世界上那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家不同，我國實(shí)行的是趕超型的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，即不是發(fā)揮勞動(dòng)力資源充裕的優(yōu)勢，反而選擇資本密集型的重工業(yè)化為發(fā)展重點(diǎn)。20世紀(jì)50年代至80年代這一典型的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式和外延型工業(yè)化階段中，剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向工業(yè)轉(zhuǎn)移，是與工業(yè)中技術(shù)、資本和對勞動(dòng)力排擠同時(shí)發(fā)生的，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移遇到很大的障礙。

20世紀(jì)90年代中后期，我國經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”以來，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)生很大的變化，經(jīng)濟(jì)增長速度趨向回落。這固然和改革進(jìn)程的深化以及世界經(jīng)濟(jì)增長放慢有很大的關(guān)系，但就國內(nèi)因素而言，經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變滯后和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，也是很重要的原因。這就要求我們必須把國民經(jīng)濟(jì)增長建立在經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上。但是，與我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相聯(lián)系，或由我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型派生出來的，則是就業(yè)問題的尖銳性，以及為解決就業(yè)問題所必須應(yīng)對的就業(yè)模式的轉(zhuǎn)變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)從某種意義上說是一種“短缺經(jīng)濟(jì)”。當(dāng)我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中，必定要經(jīng)歷一個(gè)長期被壓抑的需要迅猛釋放的階段。但是，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，賣方市場向買方市場轉(zhuǎn)變，市場結(jié)構(gòu)也隨之由以往的供給主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨笾鲗?dǎo)型。在激烈的市場競爭中，長期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行的國有企業(yè)，由于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理，加上經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換滯后，大量產(chǎn)品積壓，生產(chǎn)能力嚴(yán)重閑置，致使相當(dāng)一部分國有企業(yè)職工下崗。伴隨著市場競爭力度的加大，這種結(jié)構(gòu)性矛盾必將進(jìn)一步加劇，進(jìn)而由工業(yè)制造業(yè)本身結(jié)構(gòu)調(diào)整所形成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)壓力，將會(huì)越來越大。市場取向改革的深化，使以往傳統(tǒng)體制下，以低效率為代價(jià)的大量隱蔽性失業(yè)顯性化，即轉(zhuǎn)化為公開性失業(yè)。從提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，適應(yīng)市場競爭要求的角度，這種變化是積極的、必要的、進(jìn)步的，從緩解由此帶來的公開失業(yè)壓力的角度，這又是改革所必須付出的機(jī)會(huì)成本。根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，目前我國到各地城市打工的農(nóng)民約有8800萬人，而城市勞動(dòng)力市場總體上是供大于求，不少城市下崗失業(yè)人數(shù)越來越多，不得不采取本地市民就業(yè)優(yōu)先的原則，并采取各種強(qiáng)制性手段限制外來農(nóng)民工就業(yè)?，F(xiàn)在全國不少城市在招工程序、招工比例、務(wù)工的領(lǐng)域、行業(yè)工種等方面，采取各種行政、法律手段予以限制。從嚴(yán)格意義上說，作為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要部分（目前全國城市約有8800萬農(nóng)民工）、我國城市發(fā)展的重要力量，農(nóng)民工實(shí)際上是屬于城市邊緣群體。從行政管理上講，他們被看作沒有獲得城市戶口的農(nóng)民；從政治上講，他們不被承認(rèn)為工人；從經(jīng)濟(jì)上講，他們沒有城市起碼的勞動(dòng)福利保障。這種產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍隱性化，是不利于國家穩(wěn)定的。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，盡管農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場上受到歧視性待遇和不公平待遇，但他們具有較強(qiáng)的競爭力，其實(shí)際失業(yè)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市實(shí)際失業(yè)率，他們已成為全國各省區(qū)城鎮(zhèn)人口的重要組成部分，只是沒有被確認(rèn)為城市的正式戶口，也沒有得到基本公共服務(wù)，但其生產(chǎn)與生活方式和城鎮(zhèn)勞動(dòng)力大體相同。為了促進(jìn)我國結(jié)構(gòu)變革、城市化進(jìn)程，政府應(yīng)當(dāng)制定公平的民工就業(yè)政策，保證農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益、勞動(dòng)安全和享受與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裣嗟鹊幕竟卜?wù)。為此必須改革現(xiàn)行的戶籍制度，實(shí)行常住人口申報(bào)制和登記制，只要具有勞動(dòng)崗位（正規(guī)就業(yè)或靈活就業(yè)）、合法收入和居住地就可以視為當(dāng)?shù)刈匀丝?，并有獲得公共服務(wù)的選擇權(quán)和公共事務(wù)參與權(quán)。目前進(jìn)城農(nóng)民工的真正后顧之憂是社會(huì)保障制度。由于農(nóng)民工沒有享受到城市的各種保障制度，農(nóng)民工一旦成為城里人，其原來擁有的土地如何處理，是今后制定農(nóng)民工政策的一個(gè)難點(diǎn)。對此，胡鞍鋼教授曾經(jīng)提出“給戶口置換土地”的設(shè)想。即如果農(nóng)民工愿意選擇留在城市工作和生活，那么，就應(yīng)該給其城鎮(zhèn)戶口，讓其享受與城里人同等的權(quán)益。即應(yīng)該根據(jù)《勞動(dòng)法》給其各種社會(huì)保障權(quán)力，包括失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等各項(xiàng)保障都應(yīng)該擁有。與此同時(shí)，由于居住地點(diǎn)的改變，農(nóng)民工就會(huì)自動(dòng)放棄其原來所擁有的土地。但是，受國家財(cái)力的限制，已有城市人口的社會(huì)保障遠(yuǎn)未到位，又要解決近億個(gè)進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，在實(shí)踐操作中仍有許多待解決的難題。

【參考文獻(xiàn)】

篇（5）

中國漸進(jìn)式改革開放的試驗(yàn)，具有典型的“路徑依賴”特征，可以概括為從“特區(qū)(試驗(yàn))”到“推廣(示范)”的路徑：從1980年最早設(shè)立深圳、珠海、廈門、汕頭4個(gè)“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，2005年和2006年先后批準(zhǔn)浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)為“綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，到2007年批準(zhǔn)重慶、成都為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，武漢、長株潭為“兩型社會(huì)(即資源節(jié)約型、環(huán)境友好型)綜合改革試驗(yàn)區(qū)”。隨著中國改革和對外開放的不同歷史階段，這些特區(qū)在演進(jìn)過程中發(fā)揮著不同的功能和作用。

特區(qū)最先發(fā)展了起來，為全國提供了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式、新經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也會(huì)最先經(jīng)歷發(fā)展的過程和階段，最先面對發(fā)展中國家在發(fā)展過程中都會(huì)遇到的各種問題，包括經(jīng)濟(jì)方面的問題，也包括社會(huì)、文化、政治方面的問題，比如，收入差距的社會(huì)問題、城市化過程的人口、生態(tài)惡化和環(huán)境污染等。特區(qū)率先面對并力圖解決這些問題，也就為全國處理這些問題提供了經(jīng)驗(yàn)。

在這里，我們就看到了特區(qū)存在的意義：發(fā)展是一個(gè)漫長的進(jìn)化過程，在發(fā)展的不同階段新的問題會(huì)不斷出現(xiàn)，這就需要一個(gè)國家內(nèi)部的一些區(qū)域先行先試，率先探索解決這些問題的辦法與途徑，以減少全國處理這些問題的成本費(fèi)用。因此，我們要結(jié)合發(fā)展階段的演進(jìn)來看特區(qū)在不同發(fā)展階段上新的意義――特區(qū)將不再僅僅具有率先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的功能，也將具有率先發(fā)展社會(huì)、文化、生態(tài)和政治等各各方面的功能。

因此，在新的階段，特區(qū)還將繼續(xù)承擔(dān)著發(fā)展和改革的新使命，特區(qū)仍然是體制改革的“試驗(yàn)田”，尤其是在政治、行政、社會(huì)管理和城市管理體制改革方面先行先試，探出一條路子。中國改革的目標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)到，特區(qū)試驗(yàn)出的成功模式仍將成為其他地區(qū)改革的“參照系”。

深圳城市發(fā)展的目標(biāo)和挑戰(zhàn)

深圳特區(qū)發(fā)展的總目標(biāo)是“努力當(dāng)好科學(xué)發(fā)展排頭兵，加快建設(shè)現(xiàn)代化國際化先進(jìn)城市”。我們認(rèn)為，建設(shè)現(xiàn)代化國際化先進(jìn)城市，其中公共交通、供排水、供電供氣、生態(tài)綠化和環(huán)境衛(wèi)生等城市硬件的管理水平是考量政府治理能力的核心內(nèi)容。在當(dāng)前和未來，深圳面臨的重大挑戰(zhàn)是：如何迅速破解有城市化率而沒有對應(yīng)的城市化質(zhì)量的問題，如何以現(xiàn)代化理念實(shí)現(xiàn)城市硬件管理的完善和提升，實(shí)現(xiàn)城市各種功能之間的銜接與配套，保障現(xiàn)代城市的有序運(yùn)行。

深圳城市硬件管理的理性思考：三個(gè)選擇

改革開放30年來，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長，我國的城市化進(jìn)程不斷深入，2009年我國的城市化率已從1978年18％的上升到47.3％，并已進(jìn)入峰速城市化階段。而作為中國改革開放的窗口，深圳的城市化率在2008年已經(jīng)達(dá)到100％，但在城市硬件管理方面卻存在明顯缺陷，如何改進(jìn)?首先需要科學(xué)的理性思考。總體來說，深圳在城市硬件管理中面臨三個(gè)選擇：

選擇一：深圳應(yīng)該是按照大城市管理還是小城市管理?

戶籍人口與非戶籍人口的倒掛使得深圳不得不面臨“被大城市”的現(xiàn)實(shí)。從城市管理的角度，管理一個(gè)400萬人口的城市和管理一個(gè)1400萬人口的城市，從管理難度、服務(wù)提供需求都有天壤之別。另一方面因“一市兩法”帶來的半城市化現(xiàn)象嚴(yán)重，使特區(qū)內(nèi)、外形成兩重天的巨大反差。我們認(rèn)為，未來深圳應(yīng)該從“大城市”的現(xiàn)實(shí)出發(fā)應(yīng)對城市管理，根據(jù)實(shí)際需求量提供公共服務(wù)和管理。

選擇二：公共服務(wù)是由政府提供還是市場調(diào)節(jié)?

深圳比較早地在城市公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行了市場化改革，主要著眼點(diǎn)是投融資體制改革和企業(yè)治理，即通過引進(jìn)外部資源(資本、技術(shù)、管理)，彌補(bǔ)弱勢要素(資本、技術(shù)、知識(shí))的不足，獲取資本和企業(yè)流入帶來的知識(shí)增量和“外溢效應(yīng)”，短期目標(biāo)是在提高經(jīng)營效率的基礎(chǔ)上增加供給，這個(gè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)了。但是，對于城市準(zhǔn)公共品究竟由誰供給，也一直存在較大的爭議。我們認(rèn)為，因城市化的進(jìn)程加速而帶來的城市公用事業(yè)產(chǎn)品需求的快速增長激化了供需之間的矛盾，考慮到現(xiàn)實(shí)情況，多元供給機(jī)制是符合現(xiàn)實(shí)需求的。

選擇三：是由企業(yè)自治、分散管理還是統(tǒng)一監(jiān)管?

現(xiàn)實(shí)的情況是，城市硬件缺乏規(guī)劃、發(fā)展及監(jiān)管的清晰目標(biāo)；法律體系不完善；監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不清或者缺位；監(jiān)管架構(gòu)不合理，監(jiān)管手段技術(shù)性差。公用事業(yè)企業(yè)自治，各行業(yè)主管局分散管理，作為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和城市基本運(yùn)行必需品，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同，對于公用事業(yè)所具有的公共性缺乏有效的監(jiān)管，鑒于行業(yè)的特殊性，統(tǒng)一監(jiān)管勢在必行。

城市硬件管理的兩個(gè)政策著力點(diǎn)：供給與監(jiān)管

從國際城市化管理的理論體系和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，城市硬件管理的政策著力點(diǎn)主要分布在兩個(gè)領(lǐng)域：一是如何供給，二是如何監(jiān)管。

在供給方面：城市硬件提供的產(chǎn)品或服務(wù)多是準(zhǔn)公共品，與居民日常生活息息相關(guān)，是現(xiàn)代社會(huì)尤其是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到人們的生產(chǎn)和生活秩序，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定，對新時(shí)期城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有全局性和先導(dǎo)性影響。城市化快速發(fā)展的直接表現(xiàn)形式是，城市人口大幅增加和城市規(guī)模急速膨脹。城市硬件產(chǎn)品供給在未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要性日益凸顯，成為現(xiàn)代城市治理的核心內(nèi)容。

當(dāng)前正值社會(huì)物質(zhì)財(cái)富快速增長階段。政府的一項(xiàng)責(zé)任是，通過加大公共服務(wù)的投入實(shí)現(xiàn)改革成果的再分配，縮小貧富差距。具體而言，政府可以與市場和社會(huì)組織形成不同的主體組合，使得供給的模式多樣化，創(chuàng)新城市硬件產(chǎn)品供給機(jī)制，充分發(fā)揮城市治理調(diào)節(jié)器的效用。

在監(jiān)管方面，準(zhǔn)公共品供給涉及不同的利益集團(tuán)，而公共財(cái)政越來越大，政府掌握分配的資源越來越大，利益制衡和反腐敗的問題越來越重要。政府在城市硬件管理中兼具的另一項(xiàng)責(zé)任是：通過公共政策的制定，實(shí)現(xiàn)公平。

供給主體多元化后，企業(yè)以利潤最大化為目標(biāo)，公共政策的落實(shí)需要政府的監(jiān)管。城市公用事業(yè)市場化改革后，消費(fèi)者要低廉的價(jià)格和良好的服務(wù)，運(yùn)營商要維護(hù)其資產(chǎn)收益而獲得壟斷利潤，政府必然要承擔(dān)“長線責(zé)任”。

而監(jiān)管的目標(biāo)在于平衡政府、運(yùn)營企業(yè)與消費(fèi)者之間的利益，實(shí)際上這是一個(gè)世界性難題，因?yàn)樗粌H涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還涉及社會(huì)領(lǐng)域，與城市發(fā)展的宏觀背景及城市政府的目標(biāo)取向密切相關(guān)。

三個(gè)對策建議

城市發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)就是：城市硬件管理是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，包括中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、宏觀調(diào)控政策、財(cái)政資產(chǎn)的預(yù)算和投入、運(yùn)營的模式的選擇以及市場監(jiān)管的制度安排等。而任何一方面的公共品和公用品的供給，都是一個(gè)具有高度系統(tǒng)性、與其他方面高度相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)，不可能

“獨(dú)善其身”；任何一個(gè)子系統(tǒng)的改善，都不可能脫離其他子系統(tǒng)相應(yīng)的配合與調(diào)整。因此，城市系統(tǒng)管理的改善，要求有高度的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，不能由一個(gè)部門各自為政、單獨(dú)完成，而需要由城市最高管理者進(jìn)行集權(quán)式的統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

為此，我們建議：首先，由政府最高領(lǐng)導(dǎo)直接統(tǒng)籌城市治理系統(tǒng)的改革與完善，打破各子系統(tǒng)各自為政的模式，在一段時(shí)間內(nèi)(比如一年)集中治理某一方面的公共服務(wù)系統(tǒng)，通過各方面的協(xié)調(diào)整治，加以完善；一個(gè)方面接一個(gè)方面逐步展開，用5年的時(shí)間初步實(shí)現(xiàn)各子系統(tǒng)在大系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)同運(yùn)行。

其次，實(shí)施多元化供給。對于城市硬件供給的不同主體組合安排，有各自的作用空間與邊界條件，同時(shí)必須配套與之對應(yīng)的監(jiān)管架構(gòu)與制度安排。具體說，對于公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，以政府投資建設(shè)為主導(dǎo)，并盡可能保持基礎(chǔ)設(shè)施的公有性質(zhì)，同時(shí)采用市場化的委托經(jīng)營的方式，提高運(yùn)營效率與運(yùn)營質(zhì)量。對于一般性城市公用事業(yè)領(lǐng)域，加快市場化改革。市場化改革實(shí)際上是產(chǎn)權(quán)多元化，核心是通過民營化引入競爭，形成以現(xiàn)代企業(yè)為治理基礎(chǔ)的多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，市場化改革的方式選擇，必須兼顧效率與公平。

第三，實(shí)行統(tǒng)一化監(jiān)管。成立城市硬件規(guī)劃與監(jiān)管中心，強(qiáng)調(diào)管理和監(jiān)管分離，建立城市硬件第三方規(guī)劃與監(jiān)管支持體系，由獨(dú)立的第三方監(jiān)管支持機(jī)構(gòu)根據(jù)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和公益目標(biāo)提供相應(yīng)的服務(wù)；建立和完善城市硬件公眾監(jiān)督委員會(huì)，加強(qiáng)社會(huì)力量對城市硬件的監(jiān)管；明確界定政府職能，扶持非營利組織的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與市場化的合理匹配。完善監(jiān)管的制度建設(shè)，將競爭制度、產(chǎn)權(quán)制度和監(jiān)管制度有機(jī)統(tǒng)一起來；引入管理審計(jì)方法，通過全流程成本分解及計(jì)量關(guān)系確定，建立價(jià)格調(diào)節(jié)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的合理有效。

篇（6）

“地鐵人多就漲價(jià)，就不能分開時(shí)段限價(jià)么？”

無論是小汽車牌照搖號(hào)，還是地鐵提價(jià)，都在網(wǎng)絡(luò)上引起了一些城市居民的異議。城市的建設(shè)、規(guī)劃乃至一些規(guī)則的制定，顯然需要成為精細(xì)化、人性化的管理。涉及市民利益的提價(jià)性措施和禁止性措施，能不用盡量不用。 買車搖號(hào)，不是治堵的長久之計(jì)

“北京人，開著外地牌子的汽車，老感覺缺點(diǎn)什么。經(jīng)歷過幾次安檢，警察叔叔看完我的身份證很幽默地說道：‘呦，北京的，開外地車，有點(diǎn)意思！’然后我強(qiáng)擠出一絲兒惡心得不能再惡心的微笑，回答道：‘搖號(hào)呢！’”

百度網(wǎng)站的北京汽車搖號(hào)吧里，充滿了各種無奈的段子。在北京，多年難以搖中汽車牌號(hào)，成為正常的事情。今年6月，小汽車個(gè)人搖號(hào)基數(shù)序號(hào)總數(shù)為3385140個(gè)，基準(zhǔn)中簽率只有0.53%，相當(dāng)于190人中1個(gè)。粗略地算，一個(gè)人參加190次搖號(hào)才能中一次，按照北京目前兩個(gè)月組織一次搖號(hào)的頻率，一年可以參加6次，參加30年搖號(hào)才能中簽一次。一個(gè)在40歲獲得了駕照的北京人，可能在70歲才有機(jī)會(huì)購得一輛汽車。車牌照一號(hào)難求，市場上終身轉(zhuǎn)租的車牌號(hào)價(jià)格已經(jīng)炒到六七萬元。

車牌搖號(hào)一號(hào)難求，有網(wǎng)友甚至質(zhì)疑，根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》及國務(wù)院的“實(shí)施條例”，號(hào)牌登記沒有搖號(hào)指標(biāo)一項(xiàng)，且明文規(guī)定只有法律和行政法規(guī)可以設(shè)定附加條件。北京、上海的地方性法規(guī)設(shè)立的搖號(hào)程序有不合法嫌疑。

購車和上牌號(hào)，在法律上確實(shí)是個(gè)體的權(quán)益。而且汽車搖號(hào)也沒從根本上改變堵車的現(xiàn)實(shí)。即便放開購車資格，經(jīng)由其他治理方式，或許道路可以更順暢，這是有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。

有人統(tǒng)計(jì)了北京出現(xiàn)堵車的原因，除了機(jī)動(dòng)車數(shù)量劇增之外，影響北京交通暢行的另外一個(gè)重要因素是交通設(shè)計(jì)不合理：環(huán)路的進(jìn)口和出口的位置設(shè)計(jì)不合理，造成瓶頸；環(huán)路的進(jìn)口或出口的導(dǎo)向車道設(shè)計(jì)不合理造成瓶頸；環(huán)路的公交車道設(shè)計(jì)不合理，造成環(huán)路的瓶頸；十字交叉路口的直行車道與直行的導(dǎo)向車道設(shè)計(jì)不合理，造成瓶頸；立交橋的盤橋匝道設(shè)計(jì)不合理，造成瓶頸；紅綠燈的時(shí)間設(shè)計(jì)不合理，使車輛等候時(shí)間過長；非機(jī)動(dòng)車道內(nèi)的機(jī)動(dòng)車右轉(zhuǎn)彎道和停車位設(shè)計(jì)不合理；限速不合理，沒有規(guī)律；調(diào)頭線設(shè)計(jì)不合理；交通標(biāo)志牌的說明不明確；標(biāo)線的長短虛實(shí)設(shè)計(jì)不合理；新建的道路寬，與其他道路會(huì)合時(shí)入口狹窄。這些問題成為交通擁堵的重要原因。

有經(jīng)驗(yàn)的司機(jī)都知道，大城市常堵車的就是那幾類地方，寬路匯入路口過窄處，轉(zhuǎn)彎路口、調(diào)頭路口，基本都存在設(shè)計(jì)不合理的地方。這些問題不處理，簡單地靠限發(fā)車牌號(hào)，解決不了大城市的堵車問題。北京、上海等大城市的的交通堵塞問題，顯然需要對道路建設(shè)進(jìn)行綜合性的整改。

一些治理體系成熟的大城市在治理交通問題方面的經(jīng)驗(yàn)，同樣值得借鑒。約2190平方公里的東京，機(jī)動(dòng)車保有量超過800萬輛；約16410平方公里的北京，機(jī)動(dòng)車保有量在2014年達(dá)到559.1萬輛。東京很少發(fā)生堵車問題，1981年東京市區(qū)的平均汽車時(shí)速和現(xiàn)在相比是8：17，車輛增加了2倍多，速度卻提升了一倍多。便利的軌道交通，使得市民愿意在出行時(shí)選擇地鐵和公交出行是東京交通治理的重要手段。在香港，有九成的市民使用公共交通工具出行，比例為全世界第一。香港在控制交通紅綠燈方面，實(shí)行靈活的監(jiān)測調(diào)控，設(shè)立控制中心，經(jīng)由閉路電視觀測交通情況，監(jiān)測到某路段車流量大，綠燈時(shí)間就會(huì)延長。

香港、東京、倫敦等城市市區(qū)的停車費(fèi)都很高，一方面允許市民購車體諒去醫(yī)院和去機(jī)場接人的剛需之苦，另一方面通過較高的停車費(fèi)鼓勵(lì)日常公交出行。 陽光與希望，來自朝陽群眾與西城大媽

在北京昌平區(qū)龍澤地鐵西側(cè)，每天早晚上下班人流高峰期間，都會(huì)出現(xiàn)數(shù)千人翻越京包線鐵路的情景。從回龍觀村北部的幾個(gè)社區(qū)到龍澤地鐵，不可避免地需要穿過八達(dá)嶺高速和京包線鐵路，在八達(dá)嶺高速和京包鐵路交叉線的路口南側(cè)700米左右，雖然設(shè)有一座高架橋，但由于北部臨近地鐵的地方?jīng)]有高架橋，居住回龍觀北部的一些居民便選擇了沿著京包線穿越八達(dá)嶺高速然后翻越京包線走向地鐵站的路徑，這顯然是非常危險(xiǎn)的。臨近的市民希望有關(guān)部門在地鐵站附近建一個(gè)跨越八達(dá)嶺高速的過街天橋，不必再經(jīng)歷走在鐵路邊與呼嘯而來的火車擦肩而過的膽戰(zhàn)心驚。

需要精細(xì)化、人性化設(shè)計(jì)的不僅僅有道路、橋梁，有學(xué)校的操場建在化糞池上的，操場布滿井蓋。在國貿(mào)下班高峰期，排隊(duì)的人群擠到機(jī)動(dòng)車道上等候公交，危險(xiǎn)隨時(shí)存在，不測悲劇可能發(fā)生的概率潛在。

知政失者，在于草野；知屋漏者，在于宇下。好的城市管理一定是人性的管理，也一定是吸取了市民意見的管理。市民最了解自己的需要，也最了解自己的苦惱。城市的管理方式、管理宗旨，乃至管理成果的評估，本質(zhì)上都需要參考市民的意見和聲音。

12345是政府綜合服務(wù)熱線，也是政府聽取群眾意見、改善政府服務(wù)的重要渠道。零點(diǎn)調(diào)查的報(bào)告顯示，在全國333個(gè)地級(jí)市以上的城市中，32.1%的城市12345政府綜合服務(wù)熱線無法接通，北京、上海、天津三大直轄市接通率是100%，江蘇、安徽、廣東接通率都在80%以上。在服務(wù)質(zhì)量方面，調(diào)查從“轉(zhuǎn)人工時(shí)間”、“禮儀”、“溝通技巧”和“問題解決情況”四個(gè)方面考察了12345熱線的表現(xiàn)，在百分制評分下，12345熱線綜合得分76.7分，處于良好等級(jí)。31個(gè)省級(jí)行政單位中，有6省的12345熱線總體表現(xiàn)達(dá)到優(yōu)秀等級(jí)（總分80分以上），北京的12345以90.6分的高分獨(dú)占鰲頭。

政府的服務(wù)和商家相比處于怎樣的水平？研究人員選取了淘寶客服熱線作為商家熱線的代表，以商家和消費(fèi)者的身份進(jìn)行了雙面測評。結(jié)果顯示，淘寶熱線得分81.8分，表現(xiàn)優(yōu)于12345公共服務(wù)熱線的76.7分。在轉(zhuǎn)人工時(shí)間、禮儀、溝通技巧和問題解決情況這四個(gè)方面，政府綜合服務(wù)熱線只在“轉(zhuǎn)人工時(shí)間”一項(xiàng)有優(yōu)勢――12345熱線的轉(zhuǎn)人工時(shí)間平均13.6秒，而在淘寶要等22.8秒。

精細(xì)化治理，離不開群眾的力量。多名網(wǎng)絡(luò)大V、明星藝人吸毒在北京朝陽區(qū)被群眾舉報(bào)后，神秘的“朝陽群眾”被戲稱為滲透于朝陽區(qū)的情報(bào)組織。實(shí)際上，在北京每個(gè)區(qū)縣都活躍著這樣的志愿者隊(duì)伍，他們經(jīng)常戴著紅袖標(biāo)，目光坦然、淡定地注視著行人?？吹浇址秽従?，還會(huì)客氣地和您打招呼。他們多是破案能手，北京市公安局官方微博“平安北京”曾微博，手把手教你成為“朝陽群眾”，生動(dòng)形象地教群眾甄別違法犯罪線索、合理舉報(bào)和自我保護(hù)。和朝陽群眾同樣聞名的是北京的“西城大媽”。在西城7萬余群防群治力量中，超過七成的成員都是大媽。她們在上半年，收集各類情報(bào)信息11937件，違法犯罪線索567件。今年前4個(gè)月，西城警方就對信息員提供重要信息線索獎(jiǎng)勵(lì)753人次、獎(jiǎng)勵(lì)金額56萬元。

政府的治理為了群眾，也離不開群眾，北京先后形成“居民議事廳”、“市民論壇”、“開放空間”多種居民自治形式。各區(qū)縣還開通了特服號(hào)碼、公眾微博、社區(qū)論壇、咨詢郵箱，借助信息平臺(tái)準(zhǔn)確把握民情、回應(yīng)民意、服務(wù)民生?？梢酝蒲荩鱾€(gè)政府部門如果都能像公安部門一樣貼近群眾，鼓勵(lì)群眾發(fā)現(xiàn)治理的死角，提供治理的建議，那么城市化進(jìn)程中的精細(xì)治理就更可期待了。 大數(shù)據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)化，決定城市服務(wù)的未來

依靠大數(shù)據(jù)，商家可以提供怎樣的服務(wù)？有商家能夠依據(jù)大數(shù)據(jù)推導(dǎo)出客戶出現(xiàn)在某一地點(diǎn)的時(shí)間。神奇吧？他們的依據(jù)在于客戶的通信工具地址運(yùn)行規(guī)律。

有了大數(shù)據(jù)，尋常人可以成為“千里眼”、可以有“順風(fēng)耳”。城市的精細(xì)化治理，同樣離不開大數(shù)據(jù)。

天津日前出臺(tái)了《天津市推進(jìn)智慧城市建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017年）》，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建智慧化城市管理體系。升級(jí)數(shù)字化城市管理系統(tǒng)，以新型信息終端為主要載體，建設(shè)“全民城管”系統(tǒng)、生活垃圾處理數(shù)字化監(jiān)督平臺(tái)；建立可量測實(shí)景影像空間數(shù)據(jù)平臺(tái)，推進(jìn)建立精確精細(xì)、敏捷高效、全時(shí)段、全方位、全實(shí)景覆蓋的城市管理模式。

對北京這樣的超大城市而言，有了大數(shù)據(jù)，城市治理也就有了底氣。近年來，北京采集形成了數(shù)以億計(jì)的海量大數(shù)據(jù)，建立了若干數(shù)據(jù)庫，包括房屋、人口、單位等等，這些數(shù)據(jù)包含著寶貴的信息資源，對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有序推進(jìn)和科學(xué)管理有著重要作用。整治“馬路市場”、“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”等痼疾頑癥時(shí)，依據(jù)餐飲業(yè)的大數(shù)據(jù)，及時(shí)推進(jìn)“早餐工程”、“菜籃子工程”，美化環(huán)境的同時(shí)，也方便了市民的生活。

篇（7）

一、引言

鄉(xiāng)村城市化亦稱鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化，體現(xiàn)的是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口并向城鎮(zhèn)性質(zhì)的居民點(diǎn)集聚。鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)或在鄉(xiāng)村地域中城市要素逐漸增長的過程。鄉(xiāng)村城市化是一個(gè)復(fù)合的動(dòng)力系統(tǒng)，工業(yè)化是城市化初始階段的主導(dǎo)推力，隨著我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)型的“雙重轉(zhuǎn)型”的不斷推進(jìn)。鄉(xiāng)村城市化已經(jīng)與市場化和國際化取向的改革緊密相關(guān)，超越了工業(yè)化的范疇。在全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，探索和優(yōu)化鄉(xiāng)村城市化的動(dòng)力已經(jīng)成為各界關(guān)注的重要命題。旅游開發(fā)是近些年來鄉(xiāng)村地區(qū)加快發(fā)展的重要依托，深入分析鄉(xiāng)村城市化進(jìn)程中的旅游影響機(jī)制及動(dòng)力系統(tǒng)，科學(xué)審視鄉(xiāng)村旅游地的城市化效應(yīng)及程度界定，進(jìn)而提出相應(yīng)的調(diào)控對策，不僅對于鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮積極的指導(dǎo)作用，同時(shí)對于優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)控城市化動(dòng)力機(jī)制，科學(xué)推進(jìn)鄉(xiāng)村城市化進(jìn)程有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、旅游影響研究述略及效應(yīng)評析

旅游活動(dòng)對地區(qū)的影響研究是一個(gè)非常復(fù)雜的議題，旅游從本質(zhì)上講是旅游行為的空間移動(dòng)，這一動(dòng)態(tài)的移動(dòng)過程帶來的影響層面主要涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)文化三個(gè)方面，這也解釋了現(xiàn)有相關(guān)成果的研究視角源于地理學(xué)、人類學(xué)和社會(huì)學(xué)等三個(gè)學(xué)科的原因。從地理學(xué)的視角來看，旅游本身由三個(gè)主要成分組成，即旅游客源地、旅游目的地和聯(lián)系客源地與目的地之間的旅游通道。其中，旅游目的地研究是其中的主體，Smith(1978)認(rèn)為不同類型的旅游者對旅游目的地的影響具有一定的規(guī)律；Doxey(1976)對目的地居民的態(tài)度進(jìn)行了研究，并提出了著名的“憤怒指數(shù)”。而旅游影響機(jī)制的效應(yīng)研究，則以Butler(1980)提出的旅游目的地生命周期理論為代表，他認(rèn)為旅游者數(shù)量、類型和發(fā)展歷史是影響旅游目的地不同發(fā)展階段的決定因素，從而形成不同程度和形式的旅游影響，進(jìn)而奠定了地理學(xué)視角的旅游影響研究的基本基調(diào)，即從旅游地主客關(guān)系的角度探討旅游活動(dòng)對旅游目的地的影響，輔之以生命周期的不同階段的理論闡釋，形成了日趨復(fù)雜的研究框架。這種傾向性對國內(nèi)的相關(guān)研究產(chǎn)生了極強(qiáng)的示范效應(yīng)和導(dǎo)向作用。1980年代以來，國內(nèi)旅游地理學(xué)界關(guān)于旅游影響的研究全部集中在旅游者以及旅游地居民對旅游影響的感知與態(tài)度的分析方面，且這些研究基本上都是針對某一類型的案例地開展實(shí)證研究。

1963年，人類學(xué)學(xué)者努涅斯(Nunez)發(fā)表題為《一個(gè)墨西哥山村開展周末旅游帶來的影響》的論文，標(biāo)志著人類學(xué)學(xué)者開始關(guān)注旅游研究，并于20世紀(jì)70年代在西方全面興起。人類學(xué)視角的研究重點(diǎn)主要從目的地居民、游客以及客源地社會(huì)三個(gè)不同視角進(jìn)行深入探究，認(rèn)為旅游過程是旅游者與東道主進(jìn)行文化接觸和碰撞的過程，其中包含著不同文化、亞文化之間的交流與融合。社會(huì)學(xué)的視角則主要從社會(huì)系統(tǒng)的整體角度來研究社會(huì)的結(jié)構(gòu)、功能和現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展規(guī)律。英國社會(huì)學(xué)家洱瑞(Urry，1990)提出，旅游社會(huì)學(xué)研究的意義在于：“通過對旅游現(xiàn)象和非旅游現(xiàn)象(即日常實(shí)踐和‘正常社會(huì)’)的對比研究，來揭示本來不易為人發(fā)覺的‘正常社會(huì)’的問題和矛盾。”這是建構(gòu)旅游社會(huì)學(xué)的基礎(chǔ)素材之一，通過二三十年的持續(xù)關(guān)注，學(xué)術(shù)界對旅游社會(huì)學(xué)涉及的論題主要包括：旅游活動(dòng)過程的特征、接待地社會(huì)壓力的成因、旅游業(yè)發(fā)展對接待地社會(huì)的影響、旅游與風(fēng)情民俗資源的關(guān)系及相互影響、旅游者群體及其與接待地關(guān)系、旅游的現(xiàn)代化和原始化以及旅游者群體、個(gè)體和旅游系統(tǒng)等等。

從旅游影響的三重學(xué)科剖面(圖1)的研究態(tài)勢上可以看出，旅游影響的空間概念體現(xiàn)在居民和旅游者對目的地旅游現(xiàn)象形成的空間感知和心理體驗(yàn)。旅游經(jīng)營帶來了目的地商業(yè)化和城市化現(xiàn)象的加劇，這顯然給旅游目的地的社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來了深度變革；在本地文化與旅游者帶來的外來文化的機(jī)制耦合中，文化的交鋒與碰撞、目的地文化的本真性特點(diǎn)與外來文化的多元性一直是難以化解的矛盾，這種交織的過程對旅游目的地的形象進(jìn)行不斷地調(diào)整與修正。

三、鄉(xiāng)村城市化進(jìn)程中的旅游影響機(jī)制

(一)旅游影響視角下的鄉(xiāng)村城市化動(dòng)力機(jī)制

在人類社會(huì)發(fā)展歷程中，人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)逐步向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移和集中是一個(gè)非常重要的社會(huì)現(xiàn)象。18世紀(jì)中葉英國產(chǎn)業(yè)革命以來，工業(yè)化的興起有力地推動(dòng)了城市化進(jìn)程。城市化表現(xiàn)了人類生產(chǎn)與生活方式的變化，在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的趨勢加快，各類城市形態(tài)不斷出現(xiàn)并得以豐富和完善。從本質(zhì)上講，城市化體現(xiàn)了城市和鄉(xiāng)村的雙重視角，鄉(xiāng)村地區(qū)的城市化處于城市化的末端，是城市化進(jìn)程的基礎(chǔ)層次。

鄉(xiāng)村城市化的傳統(tǒng)模式是農(nóng)村社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民家庭或個(gè)人等民間力量發(fā)動(dòng)的一種由市場力量推動(dòng)形成的誘致性制度變遷模式。推動(dòng)城市化過程所需的動(dòng)力的產(chǎn)生機(jī)制以及維持和改善這種機(jī)制的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系、組織制度等是一個(gè)綜合體系。無論是學(xué)術(shù)界早期提出的二元城市化動(dòng)力機(jī)制，還是自上而下的城市化發(fā)展機(jī)制等，鄉(xiāng)村城市化都具有相同或相近的發(fā)生機(jī)理，都是在市場機(jī)制作用下，由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益主體在響應(yīng)產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)和組織來促成的。鄉(xiāng)村城市化的路徑一般從鄉(xiāng)村工業(yè)開始，通過發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，讓農(nóng)民直接享受到工業(yè)、非農(nóng)化的利益，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。在這一過程中，市場化始終是鄉(xiāng)村城市化的基本準(zhǔn)則，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是鄉(xiāng)村城市化的利益相關(guān)者。

鄉(xiāng)村城市化的動(dòng)力機(jī)制總體上可以歸納為三個(gè)層次、八重動(dòng)力(圖2)。其中，宏觀層次主要體現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。中觀層次的動(dòng)力集中體現(xiàn)在農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程的加快、第三產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展以及各個(gè)層面的政策與制度措施的推動(dòng)。微觀層次的動(dòng)力相對復(fù)雜，可以概況為三個(gè)方面，即農(nóng)民對生活質(zhì)量需求的變化、農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等要素流動(dòng)的加快，以及旅游影響帶來的促動(dòng)。這一動(dòng)力體系在市場機(jī)制和城鄉(xiāng)互動(dòng)的交互作用下，鄉(xiāng)村地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、聚落結(jié)構(gòu)以及制度結(jié)構(gòu)等方面發(fā)生了深刻變化，即第二、三產(chǎn)業(yè)的比重明顯加大，剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移加快、非農(nóng)人口比重增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯提升，人們聚居方式發(fā)生顯著變化，鄉(xiāng)村地區(qū)的社會(huì)關(guān)系面臨新一輪的重構(gòu)等。

旅游影響對鄉(xiāng)村城市化進(jìn)程的推動(dòng)，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展質(zhì)量和綜合效益上，旅游影響并非推動(dòng)鄉(xiāng)村城市化的主要?jiǎng)恿?，但其潛在的作用顯然也不能低估，判定這種作用的程度，可從以下幾方面加以理解：(1)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)決定著旅游對城市化的貢獻(xiàn)程度，依托旅游業(yè)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)村地區(qū)，旅游影響顯然是推動(dòng)城市化的主導(dǎo)動(dòng)力；(2)旅游影響的作用機(jī)理應(yīng)從鄉(xiāng)村作為旅游目的地和客源地的雙重視角加以解讀，以往的諸多研究多是從目的地的視角加以分析探討，這顯然是有失偏頗的，鄉(xiāng)村地作為客源輸出地，將會(huì)加速農(nóng)民對旅游的認(rèn)知，有助于城市化程度的逐步提升。(3)旅游影響對鄉(xiāng)村地區(qū)而言，是一個(gè)復(fù)合的影響系統(tǒng)，將對旅游地的社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)等形成多元化的推動(dòng)力，由此形成的城市化效應(yīng)是一個(gè)各種要素兼顧并能保持協(xié)同發(fā)展的良性格局，而單純的工業(yè)化催生的城市化現(xiàn)象顯然達(dá)不到這種效果。簡而言之，旅游引發(fā)的城市化能夠?qū)ζ渌a(chǎn)業(yè)形成的城市化發(fā)揮補(bǔ)充、提高和優(yōu)化的作用。

(二)旅游影響下的鄉(xiāng)村城市化動(dòng)力構(gòu)成

城鎮(zhèn)的發(fā)展基于兩種動(dòng)力，一種是向心集聚的力量，另一種是離心擴(kuò)散的力量。一般說來，城市發(fā)展的向心過程和離心過程貫穿于城市化的全過程，但是城市發(fā)展的初、中期以向心集聚的力量為主，中后期則以離心擴(kuò)散的力量為主。自1990年代以來，城市化出現(xiàn)了新的趨勢，即多元城市化動(dòng)力替代以往一元或二元城市化動(dòng)力。在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變過程中，其中的形成機(jī)理愈發(fā)復(fù)雜，多元化和多層次性特點(diǎn)日趨明顯。

1旅游消費(fèi)觀念的異化是鄉(xiāng)村城市化的基礎(chǔ)動(dòng)力。旅游業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國民可支配收入水平、生活方式的轉(zhuǎn)變等因素休戚相關(guān)。閑暇時(shí)間、非必要性開支和旅游動(dòng)力是產(chǎn)生旅游意愿的三個(gè)條件。旅游活動(dòng)的初期形態(tài)多是以觀光游覽為主，之后開始向休閑、度假、體驗(yàn)、健身等方向轉(zhuǎn)變。當(dāng)城市旅游、知名景點(diǎn)景區(qū)成為旅游者旅游行為的普遍載體之后，旅游消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變促使旅游者關(guān)注新的旅游形式，鄉(xiāng)村旅游迎合了這一市場需求，其獨(dú)特性優(yōu)勢開始成為旅游業(yè)的新生力量，研究旅游引發(fā)的鄉(xiāng)村城市化問題不能忽視這一前提條件。

2文化生態(tài)的異質(zhì)性是鄉(xiāng)村城市化的原發(fā)動(dòng)力。旅游作為城市化的一種動(dòng)力，既可以在城市化中后期發(fā)生作用，使城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型或城市功能多元化，也可以作為城市化的原動(dòng)力，使城市從無到有，從小到大，使其發(fā)生質(zhì)的飛躍[22J。旅游對鄉(xiāng)村城市化的初始動(dòng)力是鄉(xiāng)村文化生態(tài)的異質(zhì)性優(yōu)勢。鄉(xiāng)村聚落景觀的獨(dú)特性、鄉(xiāng)村消費(fèi)文化的生態(tài)性、鄉(xiāng)村自然和人文環(huán)境的本真性等優(yōu)勢已然成為吸引外來游客的重要引力，由之形成了旅游流的集聚，帶動(dòng)了鄉(xiāng)村旅游目的地相關(guān)城市功能要素的聚集與完善。

3政策效應(yīng)和開發(fā)成本是鄉(xiāng)村城市化的誘導(dǎo)動(dòng)力。自1992年以來，國家旅游局每年推出特定的旅游主題。其中，1995年的“民俗風(fēng)情游”、1998年的“華夏城鄉(xiāng)游”、2002年的“中國民間藝術(shù)游”、2006年的“中國鄉(xiāng)村游”、2007年的“中國和諧城鄉(xiāng)游”都對鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展發(fā)揮了直接的推動(dòng)作用，結(jié)合近一段時(shí)期“擴(kuò)內(nèi)需、保增長”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，各地紛紛通過發(fā)放旅游消費(fèi)券等形式加大對鄉(xiāng)村旅游的宣傳和推廣。在政策效應(yīng)和市場機(jī)制的層層推進(jìn)下，鄉(xiāng)村旅游呈現(xiàn)出迅猛的發(fā)展勢頭。比較而言，鄉(xiāng)村旅游具有很強(qiáng)的開發(fā)優(yōu)勢，在規(guī)劃要素、土地成本、勞動(dòng)力、相關(guān)政策等方面容易獲得額外的“關(guān)照”，開發(fā)成本的經(jīng)濟(jì)性也對鄉(xiāng)村城市化產(chǎn)生了積極作用。

4鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展需要是城市化發(fā)展的根本動(dòng)力。在鄉(xiāng)村城市化發(fā)展的動(dòng)力因素中，旅游是推動(dòng)城市化發(fā)展的特殊因素。鄉(xiāng)村地區(qū)為加快旅游開發(fā)而衍生出多種產(chǎn)業(yè)要素，這為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移創(chuàng)設(shè)了新環(huán)境，相比較于進(jìn)城務(wù)工等異地轉(zhuǎn)移方式，鄉(xiāng)村旅游對剩余勞動(dòng)力的安置既是一種高效的就地轉(zhuǎn)移，同時(shí)也是相對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期的錯(cuò)峰式轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)人口轉(zhuǎn)移的結(jié)果是，以旅游業(yè)為載體的城市化現(xiàn)象開始成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展可以將現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代管理的理念引入農(nóng)村，有利于增強(qiáng)農(nóng)民的主人翁意識(shí)，促進(jìn)鄉(xiāng)村的民主管理。同時(shí)，當(dāng)傳統(tǒng)的以工業(yè)化為主導(dǎo)的城市化驅(qū)動(dòng)模式面臨發(fā)展中的瓶頸時(shí)，旅游將成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)水平提升的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

由旅游消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變、鄉(xiāng)村文化生態(tài)的特征、鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)特點(diǎn)以及政策導(dǎo)向和基于鄉(xiāng)村自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要四方面共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村城市化的動(dòng)力機(jī)制，彼此相互作用，形成了基于旅游影響的鄉(xiāng)村城市

四、鄉(xiāng)村旅游地的城市化效應(yīng)及程度界定

鄉(xiāng)村旅游以各種類型的鄉(xiāng)村為背景，以能夠吸引旅游者的旅游吸引物為載體，以滿足旅游者觀光、休閑、度假、健身、學(xué)習(xí)等各種旅游需求為目的的旅游活動(dòng)。鄉(xiāng)村性作為鄉(xiāng)村旅游吸引物的主要特性，是界定鄉(xiāng)村旅游的關(guān)鍵，也是研究旅游影響下鄉(xiāng)村城市化的前提條件。

(一)鄉(xiāng)村旅游地城市化的表現(xiàn)

旅游引發(fā)的鄉(xiāng)村城市化主要表現(xiàn)在因旅游開發(fā)而引起的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)變、農(nóng)村居民點(diǎn)形式向城鎮(zhèn)居民點(diǎn)形式轉(zhuǎn)化以及由此引發(fā)的鄉(xiāng)村聚落生態(tài)變遷的動(dòng)態(tài)過程。旅游開發(fā)給鄉(xiāng)村城市化帶來了三方面的變化，一是鄉(xiāng)村人口由原來分散的農(nóng)村居民點(diǎn)逐步向不同程度上相對集中的各類城鎮(zhèn)集結(jié)，鄉(xiāng)村空間格局發(fā)生顯著改變。二是鄉(xiāng)村地區(qū)土地利用方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，旅游資源和項(xiàng)目的開發(fā)在吸引大量旅游者的同時(shí)，外來的定居人口也逐漸增多，城鎮(zhèn)化程度不斷得到加強(qiáng)。三是鄉(xiāng)村聚落景觀發(fā)生明顯變化，各種旅游接待設(shè)施的建造與完善，在優(yōu)化旅游服務(wù)環(huán)境的同時(shí)，也帶來了鄉(xiāng)村景觀人工化、異域化、旅游地風(fēng)格主題化和商業(yè)化等現(xiàn)象的加劇。

(二)鄉(xiāng)村城市化效應(yīng)的程度界定

旅游業(yè)“食、住、行、游、購、娛”的六大產(chǎn)業(yè)要素，在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中同樣有明確的體現(xiàn)，這種消費(fèi)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形成是鄉(xiāng)村城市化的重要推動(dòng)力量。根據(jù)鄉(xiāng)村旅游引發(fā)的城市化程度的不同，可以分為適度城市化、過度城市化和滯后城市化三種類型。適度城市化能有效促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的全面和協(xié)調(diào)發(fā)展，過度城市化和滯后城市化都會(huì)對鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展帶來負(fù)面影響。對城市化程度的分析正是在這三種情況下尋求平衡。

(三)旅游開發(fā)引致的鄉(xiāng)村城市化效應(yīng)表現(xiàn)

1適度城市化。適度城市化可以充分利用和整合鄉(xiāng)村地區(qū)的各類資源，加快鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮助推作用。其次，適度的游客規(guī)?？梢约訌?qiáng)鄉(xiāng)村社區(qū)的內(nèi)外文化溝通，合理改善農(nóng)村地區(qū)的文化生態(tài)，對改進(jìn)農(nóng)民的文化素質(zhì)和思想觀念等有很大促進(jìn)。第三，城市化促進(jìn)了鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，加快由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第四，有效促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，就地轉(zhuǎn)移的模式可以有效避免因進(jìn)城務(wù)工等轉(zhuǎn)移類型引發(fā)的鄉(xiāng)村空心化等問題。

2滯后城市化。城市化水平滯后的根源是對鄉(xiāng)村地區(qū)的“過度保護(hù)”，一些地方從節(jié)約投入的角度出發(fā)，認(rèn)為鄉(xiāng)村地區(qū)的所有現(xiàn)象和行為都可以成為旅游活動(dòng)的吸引物，“臟、亂、差”的旅游環(huán)境、缺乏專門治理的旅游接待設(shè)施等容易讓旅游者望而生畏，這顯然背離了鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)初衷；城市化程度不足還會(huì)給鄉(xiāng)村居民帶來身份上的“優(yōu)越感”，思想上的“固步自封”使其很難關(guān)注自身的文化素質(zhì)和責(zé)任意識(shí)方面存在的問題，不愿意接近或者是純粹出于利益角度的粗放式旅游經(jīng)營行為很難獲得旅游者的認(rèn)可。同時(shí)，這種滯后效應(yīng)使得鄉(xiāng)村旅游難以實(shí)現(xiàn)集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，農(nóng)村地區(qū)社會(huì)分工不充分，農(nóng)民就業(yè)環(huán)境很難得到改善，有效轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的作用就無從談起。

3過度城市化。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的過度城市化帶來了一系列的負(fù)面效應(yīng)，可以概括為以下幾方面：

(1)破壞鄉(xiāng)村地區(qū)的聚落結(jié)構(gòu)和生態(tài)景觀

在經(jīng)濟(jì)特征和自然環(huán)境、民族文化等因素的作用下，鄉(xiāng)村存在著種種居住方式和形態(tài)特征。這些特征是鄉(xiāng)村地區(qū)聚落形態(tài)的特色和精華，而不少地區(qū)在旅游開發(fā)過程中，臆想旅游者的消費(fèi)心理，新建或改建一些與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村聚落景觀差異很大的接待設(shè)施。一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了將古建筑推倒和盲目改建的現(xiàn)象，導(dǎo)致了個(gè)性化的“鄉(xiāng)村性”向同質(zhì)化的“城市性”演變的現(xiàn)象。

(2)鄉(xiāng)村地區(qū)民俗文化舞臺(tái)化、娛樂化傾向加劇

豐富的民俗文化資源盡管是鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的一大亮點(diǎn)，但事實(shí)情況是，不少地區(qū)一直缺乏科學(xué)的開發(fā)思路。鄉(xiāng)村旅游“急功近利”的開發(fā)套路使得許多旅游地盡可能地用舞臺(tái)化的形式、娛樂化的方式把當(dāng)?shù)匚幕尸F(xiàn)給游客，這種人為的文化表現(xiàn)形式使游客與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)隔離開來。這種做法積極的一面是使游客對鄉(xiāng)村居民和文化的探究壓力減小，在一定程度上保護(hù)了當(dāng)?shù)匚幕?；消極的一面是讓旅游業(yè)蒙上了文化優(yōu)越的色彩，表現(xiàn)的內(nèi)容也多是鄉(xiāng)村文化的膚淺形式。

(3)商業(yè)化帶來了鄉(xiāng)村居民的邊緣化

根據(jù)巴特勒旅游地生命生命周期理論，鄉(xiāng)村旅游在進(jìn)入發(fā)展階段后，政府政策的傾斜、游客量規(guī)模的增加吸引了大量的投資者。從利益相關(guān)的角度看，政府、投資者、居民成為鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的三方利益主體。在這一博弈環(huán)境中，地方政府的初衷容易被市場化的運(yùn)作路徑所左右，投資者由于資本話語權(quán)會(huì)始終保持較強(qiáng)的談判能力，鄉(xiāng)村居民多處于一種邊緣化境地。鄉(xiāng)村居民主體地位的模糊，產(chǎn)生了兩方面的后果，一是商業(yè)化帶來了居住成本的增加，不少環(huán)境優(yōu)美的鄉(xiāng)村地區(qū)，旅游開發(fā)之后的顯著變化是地價(jià)攀升或房價(jià)飛漲，鄉(xiāng)村居民往往無力分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果；二是鄉(xiāng)村地區(qū)淳樸的文化氣息開始被外來文化所浸染，鄉(xiāng)村社區(qū)的文化和價(jià)值觀開始發(fā)生變異，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村景觀與現(xiàn)代文化景觀不協(xié)調(diào)等問題日益凸顯。

(4)鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)了逆城市化的傾向

逆城市化是城市化過度發(fā)展的必然結(jié)果，造成逆城市化的原因主要是城市人口過于密集、環(huán)境惡化、地價(jià)房租昂貴、生活質(zhì)量下降等引起人口向環(huán)境優(yōu)美、地價(jià)房租便宜的郊區(qū)、衛(wèi)星城等鄉(xiāng)村地遷移。鄉(xiāng)村旅游成為承接這種轉(zhuǎn)移“任務(wù)”的載體。鄉(xiāng)村居住環(huán)境的優(yōu)勢、交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善，加大了城市景觀對鄉(xiāng)村景觀的影響，這種“侵蝕行為”使得不少鄉(xiāng)村的“城市性”特點(diǎn)越來越明顯。

五、鄉(xiāng)村旅游地城市化的調(diào)控對策

(一)科學(xué)規(guī)劃開發(fā)區(qū)域。營造鄉(xiāng)村氛圍

鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃與開發(fā)要樹立“區(qū)域——城市——鄉(xiāng)村社區(qū)——鄉(xiāng)村旅游地”的多元開發(fā)維度，從“資源——產(chǎn)品——市場”的互動(dòng)層面來規(guī)劃開發(fā)區(qū)域。參與鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的人員應(yīng)包括旅游地理、經(jīng)濟(jì)管理、人文歷史等學(xué)科背景的專家構(gòu)成，本著保護(hù)第一、開發(fā)第二的指導(dǎo)思想編制旅游總體規(guī)劃或概念性規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村景觀資源應(yīng)由景觀園林、建筑等專業(yè)人員來完成規(guī)劃的空間設(shè)計(jì)和景觀布局。鄉(xiāng)村旅游的景觀應(yīng)從體驗(yàn)的角度出發(fā)，通過個(gè)人體驗(yàn)的作用使“景”與“觀”和諧統(tǒng)一，營造一種天然意趣、田園詩化的獨(dú)特鄉(xiāng)村氛圍。

(二)重塑鄉(xiāng)村文化形象。凸顯鄉(xiāng)村優(yōu)勢

在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，注意保護(hù)好“鄉(xiāng)村性”的優(yōu)勢是避免過度城市化問題的前提。為此，首先要依托鄉(xiāng)村既有的空間布局對鄉(xiāng)村進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，防止破壞鄉(xiāng)村“原生態(tài)”特質(zhì)的粗線條模式。其次，要積極采取各種措施保護(hù)鄉(xiāng)土文化、鄉(xiāng)間民俗在旅游開發(fā)中的“神秘性”。城市化的旅游規(guī)劃往往是一類“公園化”、“廣場化”、“舞臺(tái)化”的模式。在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)和發(fā)展進(jìn)程中，消除和避免這一現(xiàn)象的根本途徑是從鄉(xiāng)村旅游地的地脈和文脈出發(fā)，本著生態(tài)循環(huán)、文化保護(hù)、永續(xù)利用的指導(dǎo)方針，來開展鄉(xiāng)村旅游的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。

在開發(fā)過程中，應(yīng)從當(dāng)?shù)乇姸嗟穆糜尉坝^中發(fā)掘出最能代表地方文化的文化景觀并從中提煉出主題，以主題為基礎(chǔ)進(jìn)行特色分區(qū)。通過對不同區(qū)域的非具象和抽象的規(guī)劃設(shè)計(jì)，用具象的形態(tài)生動(dòng)地表達(dá)出特定的景觀形象。在鄉(xiāng)土建筑風(fēng)貌的塑造中，建筑風(fēng)格應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)土建筑特色，避免不合理的異域文化侵蝕鄉(xiāng)村聚落景觀的原始風(fēng)貌。

(三)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，延伸旅游效應(yīng)

鄉(xiāng)村地區(qū)在確立了旅游開發(fā)的主體地位之后，合理設(shè)計(jì)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是必須要考慮的重要命題。首先，加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，促進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)、無公害農(nóng)業(yè)的推廣。其次，科學(xué)調(diào)整農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類型，地方政府要在招商引資過程中設(shè)置“門檻”，強(qiáng)化基于環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度。鄉(xiāng)村旅游是當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈條的主體，如摻雜其他工業(yè)元素，特別是污染嚴(yán)重、能耗高的工業(yè)項(xiàng)目很容易失去本真，從而產(chǎn)生“一損俱損”的局面。第三，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)的政策要求，合理推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府應(yīng)把一些小城鎮(zhèn)按旅游集鎮(zhèn)的風(fēng)貌進(jìn)行控制，使其本身就成為旅游吸引物之一。同時(shí)，依托這些農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展旅游商貿(mào)流通業(yè)，如農(nóng)副產(chǎn)品的深加工、旅游紀(jì)念品的生產(chǎn)與銷售等，使小城鎮(zhèn)成為承接鄉(xiāng)村旅游一體化發(fā)展的中轉(zhuǎn)站。

(四)合理布局和完善旅游開發(fā)的產(chǎn)業(yè)要素

鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的初期階段，重點(diǎn)突出三方面的功能特性，即居住功能、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能和旅游接待服務(wù)功能。旅游引發(fā)的鄉(xiāng)村城市化，其實(shí)質(zhì)是旅游產(chǎn)業(yè)的城市化。旅游是綜合性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，除了產(chǎn)品體系服務(wù)功能外，還包括支撐體系服務(wù)功能，如游客的休息坐臥、游客安全保護(hù)、標(biāo)識(shí)導(dǎo)引服務(wù)等。產(chǎn)業(yè)要素的完善應(yīng)立足鄉(xiāng)村實(shí)際，例如針對游客住宿問題，鄉(xiāng)村社區(qū)應(yīng)充分利用現(xiàn)有民宅，改善用電、用水及衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施條件，建造一些農(nóng)家客棧以滿足游客住宿之需。另外，鄉(xiāng)村旅游地的不斷發(fā)展會(huì)使其功能組成日趨多樣化，比如一些商務(wù)、會(huì)務(wù)活動(dòng)可能進(jìn)入旅游地，這些設(shè)施的空間布局與要素體系建設(shè)要進(jìn)行科學(xué)論證、有序開發(fā)。

(五)建構(gòu)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的資本和人力資源平臺(tái)

篇（8）

按照科學(xué)發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、集約節(jié)約、環(huán)境友好的新型城市化建設(shè)總體要求，積極組織開展區(qū)域、次區(qū)域規(guī)劃的編制工作，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)空間布局，有力地推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；并以聯(lián)鎮(zhèn)帶村和成片連線推進(jìn)為重點(diǎn)，扎實(shí)有效地促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)。

1、重點(diǎn)次區(qū)域規(guī)劃進(jìn)一步深入完善

以*市城市總體規(guī)劃和余慈地區(qū)城鎮(zhèn)空間布局規(guī)劃為指導(dǎo)，組織編制了《余慈中心城核心區(qū)城市設(shè)計(jì)》、《姚周片分區(qū)規(guī)劃》、《余慈中心城綜合交通規(guī)劃》和《東錢湖地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》，前三個(gè)規(guī)劃已通過通過市政府常務(wù)會(huì)議審查。加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃研究，完成了《*市*－鄞南地區(qū)規(guī)劃前期研究》方案，啟動(dòng)了《*市區(qū)域空間管制規(guī)劃對策》等課題研究。

2、縣市（域）總體規(guī)劃工作扎實(shí)推進(jìn)

為進(jìn)一步優(yōu)化市域城鎮(zhèn)空間布局，根據(jù)省、市政府關(guān)于加強(qiáng)“兩規(guī)銜接”的要求，各縣（市）都開展了縣（市）域總體規(guī)劃的編制。目前，*、*、*、*等縣（市）域總體規(guī)劃編制工作已完成，其中*市域總體規(guī)劃已通過審批。在規(guī)劃編制中，各地普遍加強(qiáng)了縣（市）域總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的有機(jī)銜接，增強(qiáng)了規(guī)劃實(shí)施的針對性和有效性。指導(dǎo)完成了*縣城市總體規(guī)劃修編，參與了各縣(市)相關(guān)規(guī)劃方案技術(shù)審查。

3、村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)一步細(xì)化。積極做好“聯(lián)鎮(zhèn)帶村”、“成片連線推進(jìn)新農(nóng)村”的規(guī)劃工作。在完成村莊布點(diǎn)規(guī)劃、示范村、整治村規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以“聯(lián)鎮(zhèn)帶村”和“成片連線全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”為抓手，進(jìn)行了鎮(zhèn)域總體規(guī)劃的編制探索，加強(qiáng)了鎮(zhèn)域規(guī)劃的編制和指導(dǎo)，市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)鎮(zhèn)帶村的9個(gè)鎮(zhèn)（街道）的規(guī)劃編制工作已經(jīng)完成，成片連線推進(jìn)的8個(gè)鎮(zhèn)（街道）的規(guī)劃已完成了編制初稿，為發(fā)揮鎮(zhèn)的輻射、集聚功能，促進(jìn)鎮(zhèn)村互動(dòng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了實(shí)施依據(jù)。全市已經(jīng)完成了275個(gè)示范村（含示范創(chuàng)建村）的村莊建設(shè)規(guī)劃和超過1500個(gè)整治村的村莊整治規(guī)劃，超額完成“百千工程”預(yù)定任務(wù)。對部分重點(diǎn)小城鎮(zhèn)開展了控制性詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)工作。

風(fēng)景名勝及歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村管理工作也穩(wěn)步推進(jìn)，組織完成了東錢湖沙山村改擴(kuò)建、韓嶺村新村建設(shè)、南湖岸線、田螺山等景區(qū)和東錢湖游艇俱樂部等項(xiàng)目的選址審查、報(bào)批工作，指導(dǎo)各風(fēng)景區(qū)、旅游區(qū)及歷史文化名鎮(zhèn)的規(guī)劃管理工作。

二、圍繞中提升和構(gòu)建和諧*，加快推進(jìn)建設(shè)現(xiàn)代化國際港口城市的步伐

為增強(qiáng)*城市的集聚、輻射和服務(wù)功能，全面提升中心城區(qū)發(fā)展水平，根據(jù)*城市總體規(guī)劃和“十一五”發(fā)展規(guī)劃確定的建設(shè)重點(diǎn)，以建設(shè)“十大功能區(qū)塊”為載體、以完善“系統(tǒng)”為抓手，進(jìn)一步創(chuàng)新城市發(fā)展模式，優(yōu)化城市空間布局，提升城市建設(shè)品位，完善城市服務(wù)功能，為有序推進(jìn)*現(xiàn)代化國際港口城市建設(shè)夯實(shí)了基礎(chǔ)。

1、加強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性和基礎(chǔ)性研究。階段性地完成了競技體育設(shè)施布局規(guī)劃研究、西部地區(qū)研究成果。組織開展了城市功能分區(qū)研究、城市非建設(shè)用地規(guī)劃研究、城市規(guī)劃管理控制單元研究及城市老小區(qū)情況調(diào)研，進(jìn)行三江片城市色彩研究等。為加強(qiáng)城市功能性規(guī)劃研究，經(jīng)市編委批準(zhǔn)，成立了*市城鄉(xiāng)規(guī)劃研究中心，并于7月份開始運(yùn)作，半年來，在人員少、任務(wù)重的情況下，初步取得了一些研究成果。此外還與北侖區(qū)政府聯(lián)合開展了北侖區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究；配合*保稅港區(qū)開展了相關(guān)規(guī)劃研究，并指導(dǎo)*保稅港區(qū)總體規(guī)劃編制。由于在*保稅港區(qū)申報(bào)工作中成績突出，被市政府評為申報(bào)工作“杰出貢獻(xiàn)單位”。

2、全面推進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋。按照年初確定的加快推進(jìn)中心城區(qū)控規(guī)全覆蓋的目標(biāo)，中心城區(qū)在對控規(guī)編制動(dòng)態(tài)進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，合理劃分控規(guī)編制單元，確定需要新編和修改的項(xiàng)目，把控規(guī)編制工作作為年度工作的重中之重，在研究制定《控制性詳細(xì)規(guī)劃編制規(guī)程（試行）》和《控制性詳細(xì)規(guī)劃管理暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上，今年下達(dá)控規(guī)項(xiàng)目27個(gè)，覆蓋城區(qū)用地面積約62平方公里。已完成灣頭地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃成果方案等近20個(gè)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)年底可完成絕大部分成果會(huì)審及審批。

3、繼續(xù)深化完善專項(xiàng)規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃。與鎮(zhèn)海規(guī)劃分局共同組織編制了《*（鎮(zhèn)海）大宗貨物海鐵聯(lián)運(yùn)物流樞紐港空間布局規(guī)劃》并向市政府匯報(bào)。按時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成了《*市住房建設(shè)規(guī)劃（20*-2012）》并向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部備案，受到了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的通報(bào)表彰，年度住房建設(shè)計(jì)劃也及時(shí)制定并公布。召開了社區(qū)布局、電力設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃的聯(lián)席會(huì)議并通過審議，報(bào)市政府審批。組織了快速路網(wǎng)系統(tǒng)及主干道系統(tǒng)的規(guī)劃技術(shù)審查。對教育設(shè)施、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)貿(mào)市場、可再生資源回收設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行了實(shí)施評估并報(bào)市政府備案，啟動(dòng)了公共停車場、城市加油站實(shí)施評估及規(guī)劃調(diào)整。重視歷史文化名城保護(hù)，編制完成南塘河歷史街區(qū)保護(hù)性詳細(xì)規(guī)劃和郁家巷歷史街區(qū)保護(hù)與改造詳細(xì)規(guī)劃。編制了鎮(zhèn)海分區(qū)、國家高新區(qū)分區(qū)規(guī)劃并經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施。

三、創(chuàng)新規(guī)劃管理機(jī)制，著力提高規(guī)劃服務(wù)能力和水平

“三分規(guī)劃，七分管理”，在加強(qiáng)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞規(guī)劃服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一主題，按照適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和依法行政的要求，簡化程序，提高效率，努力形成符合現(xiàn)代化和市場體制管理要求，功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系。

1、積極探索高效順暢的審批機(jī)制。按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，進(jìn)一步深化行政審批制度改革，做好行政審批職能歸并的有關(guān)工作，成立了行政審批處，整合了行政審批職能，行政審批處已整體進(jìn)駐市行政審批服務(wù)中心辦公，進(jìn)一步提高了行政審批效率。按照“批管分離”的要求，建立審批和監(jiān)管相互制約、職責(zé)清晰、溝通順暢、銜接緊密的審批管理制度，真正做到流程規(guī)范、快速高效、公正廉潔。自今年8月份進(jìn)駐審批中心辦公以來，行政審批處共審批、許可各類事項(xiàng)379件，提高了規(guī)劃審批工作的公開性、客觀性和規(guī)范性。

2、加強(qiáng)規(guī)劃法規(guī)制度與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。為認(rèn)真貫徹實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，抓緊做好相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)，草擬并由市政府頒布了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉的實(shí)施意見》，為我市進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作明確了工作要求和目標(biāo)。市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了我局《*市工程管線信息管理辦法》，為進(jìn)一步加強(qiáng)工程管線信息管理提供了依據(jù)。會(huì)同市工商局完成了《*市戶外廣告設(shè)置導(dǎo)則》成果會(huì)審及頒布實(shí)施，制訂了《*市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則》和《*市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理暫行規(guī)定》等一批規(guī)范性文件并報(bào)市政府備案。針對目前上報(bào)的建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案中存在的不規(guī)范、不統(tǒng)一等問題，制訂了《關(guān)于建筑報(bào)批總平面圖繪制及輸出暫行規(guī)定》。組織召開了全市規(guī)劃系統(tǒng)依法行政暨工作會(huì)議，進(jìn)一步提高依法行政水平。1－10月份共處理群眾來信32件，接待群眾來訪13批95人次。

3、強(qiáng)化規(guī)劃的保障能力和服務(wù)水平。積極做好年度城市土地收儲(chǔ)出讓、城中村改造及非成套房改造的規(guī)劃管理與服務(wù)工作，對郁家巷地塊、蓮橋街地塊、驚駕安置地塊、江北鴻毛巷地塊、新星商業(yè)地塊等涉及“中提升”的項(xiàng)目出具了相關(guān)規(guī)劃條件。完成了寧鎮(zhèn)公路燃?xì)夤?、孔浦片區(qū)排水管改造、江北變電力線路徑等多個(gè)方案。對*書城、漁輪廠地塊等17個(gè)建設(shè)項(xiàng)目交通影響評估方案進(jìn)行會(huì)審，完成了中心城快速路網(wǎng)規(guī)劃等。工業(yè)街區(qū)設(shè)計(jì)方案初步確定，組織了永豐庫遺址公園、寧動(dòng)5號(hào)地塊、漁輪廠地塊等16個(gè)項(xiàng)目技術(shù)審查。

4、積極參與災(zāi)后重建測繪和規(guī)劃工作。四川發(fā)生“5·12”特大地震后，我局系統(tǒng)廣大干部職工積極響應(yīng)市委、市政府號(hào)召，為災(zāi)區(qū)群眾重建家園踴躍捐款，局系統(tǒng)廣大干部職工先后共捐款37萬多元（其中黨員自愿交納“特殊黨費(fèi)”16萬多元）。根據(jù)省、市援建指揮部的部署，局系統(tǒng)先后共選派規(guī)劃與測繪二支援建小分隊(duì)，共57人次參加了援建工作。完成了青川縣“一鎮(zhèn)三鄉(xiāng)”(喬莊鎮(zhèn)、瓦礫鄉(xiāng)、茶壩鄉(xiāng)、黃坪鄉(xiāng))13000余套過渡安置房選址、4.5平方公里1:500地形圖測繪和編制“一鎮(zhèn)三鄉(xiāng)”重建總體規(guī)劃等援建工作任務(wù)，并且派出兩位同志到市支援青川縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)災(zāi)后重建指揮部工作。由于援建工作成績出色，我局被市政府授予集體二等功，20多人立功受獎(jiǎng)。

四、加強(qiáng)基礎(chǔ)測繪和信息化工作，積極推進(jìn)“數(shù)字*”建設(shè)

地理信息是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性資源，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮不可或缺的作用。在過去的一年中，我局進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)測繪，大力推進(jìn)測繪信息化，不斷提高測繪對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力，加大測繪成果開發(fā)力度，不斷擴(kuò)展成果應(yīng)用領(lǐng)域，充分拓展測繪保障支持領(lǐng)域。以健全完善制度為抓手，切實(shí)加強(qiáng)了基礎(chǔ)測繪行業(yè)管理。20*年，我局被評為“全國市縣測繪管理工作先進(jìn)單位”，“*市地下空間信息資源管理與共享工程”建設(shè)項(xiàng)目獲得全國測繪科技進(jìn)步三等獎(jiǎng)。

1、深入推進(jìn)基礎(chǔ)測繪項(xiàng)目的實(shí)施。全年下達(dá)了兩批共21項(xiàng)基礎(chǔ)測繪項(xiàng)目。截止10月底，三江片控制網(wǎng)（一級(jí)）擴(kuò)建與復(fù)測、江北區(qū)24平方公里1︰500數(shù)字地形測量修測、西南山區(qū)1︰10000數(shù)字地形圖入庫等項(xiàng)目已基本完成。*市區(qū)社區(qū)地圖編制、城市三維地理模型建設(shè)等項(xiàng)目進(jìn)展順利。其他基礎(chǔ)測繪項(xiàng)目按計(jì)劃穩(wěn)步推進(jìn)。

2、完善測繪法規(guī)制度。為促進(jìn)工程管線共建共享，破解工程管線信息各自為戰(zhàn)的難題，我局在做好綜合管線信息平臺(tái)建設(shè)工作的基礎(chǔ)是，制訂了《*市工程管線信息管理辦法》，并由市政府轉(zhuǎn)發(fā)。制定了《*市基礎(chǔ)測繪成果提供使用管理規(guī)定》，進(jìn)行測繪市場信用調(diào)研，起草了《*市測繪市場信用管理暫行辦法》，現(xiàn)正征求意見。進(jìn)行《*市測繪管理辦法》實(shí)施一年來的評估工作，并根據(jù)評估情況對“*市測繪項(xiàng)目備案管理系統(tǒng)”進(jìn)行改造。

3、大力加強(qiáng)行業(yè)管理與執(zhí)法檢查。一是完成測繪資質(zhì)注冊工作，對全市49家丙、丁級(jí)測繪單位進(jìn)行年度審查、注冊，其中43家予以注冊。二是做好測繪成果保密檢查，會(huì)同市保密局開展了測繪成果與計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)專項(xiàng)檢查。三是開展測繪成果目錄整理與匯交工作，及時(shí)向省測繪局匯交全市基本地形圖和控制測量成果及目錄。四是開展地理信息從業(yè)單位測繪資質(zhì)監(jiān)督檢查工作，經(jīng)過全面摸底，基本掌握了全市從事地理信息采集、加工、處理及提供的單位情況。五是開展網(wǎng)絡(luò)地圖監(jiān)督檢查，檢查涉及地圖的網(wǎng)站80余家，實(shí)地檢查6家，對不符合要求的網(wǎng)站地圖依法進(jìn)行了處理，發(fā)放整改意見通知20份。

五、以主題教育實(shí)踐活動(dòng)為切入點(diǎn)，狠抓機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)

根據(jù)市委、市政府部署，今年是“狠抓落實(shí)之年”、“創(chuàng)新突破之年”，我局以創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新為引領(lǐng)，以“樹新形象、創(chuàng)新業(yè)績”和“干部進(jìn)企業(yè)，服務(wù)促發(fā)展”為主線，以民主評議機(jī)關(guān)為契機(jī)，以“規(guī)劃進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)企業(yè)”為抓手，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，扎實(shí)推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)上臺(tái)階、上水平。

1、認(rèn)真組織開展主題實(shí)踐活動(dòng)。為進(jìn)一步鞏固“作風(fēng)建設(shè)年”活動(dòng)、文明機(jī)關(guān)創(chuàng)建和城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察等工作成效，切實(shí)增強(qiáng)宗旨意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)和服務(wù)水平。我局專題印發(fā)了《關(guān)于開展“規(guī)劃進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)企業(yè)”活動(dòng)的實(shí)施意見》，組成六個(gè)結(jié)對聯(lián)系工作組，由局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，分別與部分街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（農(nóng)村）聯(lián)系結(jié)對，不定期地到結(jié)對聯(lián)系社區(qū)（農(nóng)村）走訪，了解社情民意，宣傳城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，幫助解決社區(qū)（農(nóng)村）建設(shè)中的實(shí)際問題，活動(dòng)受到各界一致好評，取得了較好的效果。

篇（9）

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，帶動(dòng)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)速猛發(fā)展，普遍提高了人們的生活水平，尤其是戶籍制度的改革，加快了城市開發(fā)建設(shè)規(guī)模，形成了不同層次的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、住宅小區(qū)、游樂區(qū)等等，推動(dòng)了人口城市化建設(shè)的發(fā)展。如何在城市化建設(shè)中加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)與管理,適應(yīng)改革發(fā)展的新形勢,很值得深入研究和思考。

一、推進(jìn)城市化建設(shè)，需要統(tǒng)籌解決人口問題

從我國國情看，推進(jìn)人口城市化建設(shè)，具有“四個(gè)”有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展，一是有利于引導(dǎo)人口合理分布。通過城市開發(fā)、扶貧開發(fā)建設(shè)，可以把有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不宜于居住、生產(chǎn)條件惡劣的人口遷移到城市居住，不但能改善生態(tài)自然環(huán)境，降低生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理成本，而且可節(jié)省大量的通電、通路、通訊投資。二是有利解決人口就業(yè)問題。人口相對集中必然形成規(guī)模生產(chǎn)和消費(fèi)，促進(jìn)為生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，吸納大量的就業(yè)人口，轉(zhuǎn)移大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)財(cái)富。三是有利于人口數(shù)量控制和人口素質(zhì)提高。人口集中城市居住，減輕了居住分散、邊遠(yuǎn)閉塞，計(jì)劃生育服務(wù)管理不到位的問題.同時(shí)，有利于發(fā)展教育事業(yè)，改變文化知識(shí)結(jié)構(gòu)。四是有利于緩解耕地資源緊張狀況。隨著城市化建設(shè)的集聚作用的增強(qiáng)，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，不再依賴于經(jīng)營土地為主要生活來源，會(huì)釋放出一定量的農(nóng)村土地還草、還林，擴(kuò)大生態(tài)植被。

之所以在推進(jìn)城市化建設(shè)中，要統(tǒng)籌解決好人口問題，是因?yàn)槿丝诰幼∠鄬校植咳丝诿芏仍龃?，?huì)出現(xiàn)很多新情況和新矛盾，需要各級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)政策調(diào)節(jié)和引導(dǎo)，優(yōu)化資源配置，彌補(bǔ)市場內(nèi)部機(jī)制的不足，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境相互協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、城市化建設(shè)規(guī)模的形成，對計(jì)劃生育服務(wù)管理賦予了更艱巨的任務(wù)。

由于改革開放和市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，加上大力提倡招商引資，促進(jìn)縣城經(jīng)濟(jì)開發(fā)，吸引了省內(nèi)外投資商，成為縣城“無戶口”居住人口，在人口居住上呈現(xiàn)出多元化“混合型”結(jié)構(gòu)。

據(jù)嵐皋縣2012年清理調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全縣轄15個(gè)鎮(zhèn)兩個(gè)辦事處，總面積1995.67平方公里，總?cè)丝?7.1萬人，人口密度為87人/m2。其中“流動(dòng)經(jīng)營型人口”達(dá)1834人，占城區(qū)人口的4.75％;“服務(wù)就業(yè)型人口”達(dá)26825人,占流入城區(qū)人口的17.68％;“陪護(hù)子女型人口”，涉及全縣2734個(gè)家庭，6917人，占城區(qū)人口的17.92％;“兩地居住型人口”達(dá)2328戶，8911人，占城區(qū)人口的23.09％;“常住型人口”14183人，占城區(qū)總?cè)丝诘?6.74％。“空巢型人口” 占總戶數(shù)的15.3﹪,人口達(dá)人, 占總?cè)丝诘?9.8﹪。

人口居住的復(fù)雜和自由，推動(dòng)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)和建設(shè)，但計(jì)劃生育服務(wù)與管理稍有忽略，就會(huì)造成生育秩序混亂，需要適應(yīng)城市化建設(shè)發(fā)展，來不斷研究創(chuàng)新計(jì)劃生育服務(wù)管理工作。

三、應(yīng)對城市化建設(shè)計(jì)生服務(wù)與管理的對策

各級(jí)政府應(yīng)統(tǒng)籌人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的關(guān)系，把城市化建設(shè)規(guī)劃與完善計(jì)劃生育服務(wù)管理同研究、同思考，整活資源，積極應(yīng)對城市化進(jìn)程中計(jì)劃生育服務(wù)管理中的新矛盾，新問題。

——統(tǒng)籌搭建社會(huì)化服務(wù)平臺(tái),不斷創(chuàng)新管理方式方法。一是要夯實(shí)各部門的責(zé)任，強(qiáng)化目標(biāo)考核，完善管理辦法，促進(jìn)公安部門憑計(jì)生證件上戶，民政部門憑婚前醫(yī)檢證明登記，按月報(bào)送新婚人口信息，衛(wèi)生部門堅(jiān)持終止妊娠審批、按月報(bào)送新生人口信息，工商、公安、城建、房管等部門傳遞流入人口信息。二是要堅(jiān)持城市化規(guī)模發(fā)展與計(jì)劃生育管理統(tǒng)籌發(fā)展，做到增加一個(gè)社區(qū)，相應(yīng)增設(shè)一個(gè)計(jì)生服務(wù)管理基層機(jī)構(gòu)，增加一個(gè)物業(yè)單位，就落實(shí)一項(xiàng)計(jì)生監(jiān)管責(zé)任，使計(jì)生服務(wù)管理同城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展不斷檔脫位，避免造成死角死面。三是要整活文教、衛(wèi)生等公共服務(wù)資源，開展部門攜手聯(lián)合，實(shí)行一廳式辦公，為城市流動(dòng)人口提供便捷服務(wù)。四是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在縣城區(qū)落實(shí)流動(dòng)人口服務(wù)點(diǎn)，健全流動(dòng)人口協(xié)管聯(lián)絡(luò)員，落實(shí)職責(zé)、報(bào)酬、任務(wù)，負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)流入縣城人口的監(jiān)督管理，及時(shí)提供服務(wù)管理信息。

——健全綜合治理機(jī)制，完善“以房管人”服務(wù)體系。一是堅(jiān)持“政府牽頭，綜合治理”，加強(qiáng)計(jì)生、公安、城建、房管、民政、人勞等部門的協(xié)調(diào)配合，推進(jìn)“以房管人”工作深入開展。二是建章立制，健全流動(dòng)人口計(jì)生登記、婚育證明查驗(yàn)、計(jì)生信息月報(bào)等制度，實(shí)行分類編號(hào)、分類管理、一人一檔，統(tǒng)一錄入計(jì)生信息管理系統(tǒng)。三是落實(shí)目標(biāo)管理責(zé)任，由社區(qū)計(jì)生管理機(jī)構(gòu)與單位、物業(yè)公司、出租房屋業(yè)主簽訂《房屋租賃計(jì)劃生育責(zé)任書》，由出租房主與租住已婚流動(dòng)人口簽訂《流入人口計(jì)劃生育服務(wù)管理責(zé)任書》，層層明確計(jì)劃生育管理責(zé)任。四是將“以房管人”制度的落實(shí)，納入各級(jí)各部門、單位考核，兌現(xiàn)落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，促進(jìn)人口城市化服務(wù)與管理的不斷完善。

——增加財(cái)政投入保障，加快人口信息化建設(shè)。各級(jí)政府要為人口信息化建設(shè)提供財(cái)政投入保障。一是建立和完善縣級(jí)人口信息化交換平臺(tái)，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)、安全三項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，廣泛利用PADIS系統(tǒng)為人口宏觀管理提供決策支持，依托政府的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)人口計(jì)生信息互聯(lián)互通資源共享。二是不斷更新信息化設(shè)施、設(shè)備，及時(shí)滿足信息網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代化的需求。三是加強(qiáng)信息化專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，選調(diào)充實(shí)專業(yè)技術(shù)人才，增強(qiáng)PADIS體統(tǒng)的應(yīng)用率。四是不斷完善信息采集、核實(shí)、更替、反饋，確保信息真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)、完整，提高綜合利用水平。

——完善流動(dòng)人口“一盤棋”服務(wù)管理機(jī)制，破解新時(shí)期人口計(jì)生工作的難點(diǎn).各級(jí)政府要認(rèn)真探索推進(jìn)流動(dòng)人口“一盤棋”服務(wù)管理示范建設(shè)，一是對流出人口要辦理一份《婚育證明》、簽訂一份計(jì)劃生育合同、落實(shí)一項(xiàng)有效避孕節(jié)育措施、留下一個(gè)有效的通訊聯(lián)系方式；二是對流入已婚育齡婦女,要每季度落實(shí)一次“三查”服務(wù)，建立“七項(xiàng)”服務(wù)管理制度;三是對流動(dòng)人口計(jì)劃生育要落實(shí)宣傳技術(shù)、避孕節(jié)育、檢查服務(wù)、便民維權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待“五項(xiàng)”均等服務(wù)；四是要建立健全清理清查、以房管人、信息共享、區(qū)域協(xié)作“四項(xiàng)”機(jī)制。努力實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口計(jì)劃生育一個(gè)體系、兩項(xiàng)制度、四項(xiàng)機(jī)制、五項(xiàng)均等的流動(dòng)人口“一盤棋”服務(wù)管理目標(biāo)。

城市化建設(shè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步中不斷的發(fā)展,對人口和計(jì)劃生育工作帶來了新變化、新挑戰(zhàn).各級(jí)政只有面對新的發(fā)展形勢和變化,不斷加強(qiáng)研究和思考,創(chuàng)新工作思路和方法,才能做到城市化建設(shè)與人口計(jì)生工作同步發(fā)展,也才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口和環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展.

參考資料

篇（10）

隨著我國城市化的快速發(fā)展,人口流動(dòng)將變得越來越頻繁,加強(qiáng)對流動(dòng)人口的管理和服務(wù)是促進(jìn)社會(huì)管理的重要保障。人口管理是社會(huì)管理的基礎(chǔ),各級(jí)黨委政府并加強(qiáng)社會(huì)管理問題的研究,并將流動(dòng)人口的管理作為常態(tài)化的日常重要議程。

1、前流動(dòng)人口的基本現(xiàn)狀和特征。

工業(yè)化和城市化進(jìn)程必然帶來人口的頻繁流動(dòng),而社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度肯定存在人口流動(dòng)增加。我國目前正處于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展階段,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的市場配置必然要求不同產(chǎn)業(yè)和地區(qū)間的生產(chǎn)要素的流動(dòng)。

改革開放以來,城市化進(jìn)程不斷向前推進(jìn),流動(dòng)人口發(fā)生了許多新變化:

1.1 流動(dòng)人口總量劇增,絕對比例增加。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的告訴發(fā)展必然會(huì)導(dǎo)致人口的頻繁流動(dòng),是社會(huì)化和城市化的必然產(chǎn)物。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示,全國31 個(gè)省、直轄市、自治區(qū)2010 年居民居住地和戶口登記地半年以上不一樣的人口高達(dá)2億6000 多萬人,相比2000 年的全國人口普查數(shù)據(jù)增加了80%。并且全國人口中流動(dòng)人口比例正在高速增加,2010 年占到了近20%。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外來人口大大超過了本地常住人口,如廣東省深圳市流動(dòng)人口高達(dá)80%多;二、以青年為主,流向趨于廣泛。隨著城市化進(jìn)程的高速發(fā)展,我國流動(dòng)人口分布已形成了以東部沿海地區(qū)重心,內(nèi)陸較發(fā)達(dá)城市為中軸,西部中心城市為聚集點(diǎn)的格局,并且流動(dòng)人口以80 后、90后青壯年為主;三、流動(dòng)頻率增強(qiáng),管理難度加大。由于我國人口隨著信息化、工業(yè)化、城市化發(fā)展遍及每一個(gè)角落。勞動(dòng)著在選擇工作地點(diǎn)時(shí)會(huì)綜合考慮工資福利、工作環(huán)境、時(shí)間、交通等,以及對家人的照顧方面等因素,導(dǎo)致人口流動(dòng)頻率明顯加快,監(jiān)管難度越來越大。四、教育素質(zhì)偏低,責(zé)任意識(shí)薄弱。雖然我國隨著九年義務(wù)教育開展和人們對教育的重視,流動(dòng)人口的受教育水平和年限不斷提高,但高中文化和初中文化仍是流動(dòng)人員的主體素質(zhì)。教育素質(zhì)偏低使得他們只能從事那些重體力、低收入,甚至高危險(xiǎn)、低保障的活。加之缺乏親和力、認(rèn)同感,社會(huì)責(zé)任意識(shí)淡薄;五、刑事涉案面廣。流動(dòng)人口進(jìn)城后,由于原有的生存社會(huì)支持保障網(wǎng)的斷裂以及自身低就業(yè)競爭力,價(jià)值缺乏一定的心理輔導(dǎo)和有效法律包括,導(dǎo)致全國各地區(qū)很多刑事犯罪嫌疑人和被侵害對象中大部分涉及到了外來流動(dòng)人口。

2、國城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口管理的問題和表現(xiàn)。

改革開放以來,我國政府一直都很重視人口管理工作,但社會(huì)化和城市化進(jìn)程的飛速發(fā)展必然會(huì)導(dǎo)致人口管理領(lǐng)域的問題產(chǎn)生,特別是流動(dòng)人員管理方面,問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

2.1 觀念的排斥性。

雖然流動(dòng)人口給城市建設(shè)個(gè)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn),是社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的重要力量,但一些政府受傳統(tǒng)狹隘思想的影響,流動(dòng)人口被錯(cuò)誤地看作是城市發(fā)展中的“敏感群體”、“邊緣群體”、“流浪群體”等。

而且一些本地居民受“高人一等”的心理驅(qū)動(dòng),認(rèn)識(shí)還停留在感性,有意地造成外來人員生活和工作的障礙;二、制度的二元性。傳統(tǒng)的社會(huì)管理制度是人口流動(dòng)的最大阻力。其中的戶籍制度最大的弊端是將戶籍與人們的享有的社會(huì)福利、社會(huì)地位、其子女接受教育等方面直接掛鉤。

我國目前的戶籍制度存在著相對流動(dòng)人口來說不公平的附加功能;三、資源的分割性。由于流動(dòng)人口管理涉及的部門和涵蓋的內(nèi)容非常廣泛,雖然在各行政系統(tǒng)間建立部門合作機(jī)制,但規(guī)劃不統(tǒng)一,公共資源不能充分共享,造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)的現(xiàn)象,增加了人員管理的負(fù)擔(dān),導(dǎo)致人口管理和服務(wù)不到位;四、政策的自利性。對流動(dòng)人口的管理往往是依據(jù)地方政府的政策規(guī)章,而不是國家的法律法規(guī),地方政府制定的法律法規(guī)旨在最大限度地保障本地區(qū)、本部門的利益。當(dāng)本地利益和流動(dòng)人口的利益發(fā)生沖突時(shí),地方政府會(huì)犧牲流動(dòng)人口的利益來保護(hù)當(dāng)?shù)氐睦?五、法制的滯后性。對流動(dòng)人口管理的依據(jù)法規(guī)以地方政府制定的法規(guī)和規(guī)章為主,其內(nèi)容大多是規(guī)范約束流入本地的人口,而沒有本地人口外流到其他地方居住或工作相應(yīng)的管理依據(jù),導(dǎo)致了流出和流入管理的嚴(yán)重脫節(jié),增加了流動(dòng)人口管理的困難。

3、和加強(qiáng)我國流動(dòng)人口管理的對策措施。

3.1 創(chuàng)新理念。

一是樹立以人為本和服務(wù)優(yōu)先的理念。相關(guān)部部門應(yīng)將管理和服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來,努力使管理寓于服務(wù)之中,服務(wù)中完成管理,管理中充滿服務(wù)。二是樹立公平對待和開放包容的理念。維護(hù)和保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益,本著包容開放的政治態(tài)度,努力使流行人口享受平等的權(quán)利和義務(wù)。三是樹立依法管理、綜合施策的理念。加強(qiáng)流動(dòng)人口法制理念教育和法制宣傳教育工作,維護(hù)群眾合法利益,保障社會(huì)和諧穩(wěn)定。

3.2 完善機(jī)制。

一是健全勞動(dòng)力服務(wù)管理機(jī)制。加強(qiáng)對勞動(dòng)力市場的規(guī)范化管理以及職業(yè)介紹中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理。二是建立多層次的服務(wù)管理協(xié)作機(jī)制,包括不同部門、系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)間的合作。構(gòu)建我國市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)流動(dòng)人口信息互享工作網(wǎng)絡(luò)。三是建立人口流入地和流出地雙向管理機(jī)制。

構(gòu)建區(qū)域網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái),加強(qiáng)協(xié)作,及時(shí)動(dòng)態(tài)掌握人員的流動(dòng)情況。

3.3 改進(jìn)方法。

一是以證管人。采用“旅店式”管理辦法,加強(qiáng)流動(dòng)人口的登記辦證。二是以房管人。建立健全房屋租賃登記備案制度,落實(shí)房東和租房者之間的責(zé)任。三是以業(yè)管理。要求用人單位建立員工信息報(bào)送制,加強(qiáng)流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)管理。四是以網(wǎng)管人。充分利用計(jì) 算機(jī)技術(shù),建立流動(dòng)人口信息工作平臺(tái),加強(qiáng)流動(dòng)人口的信息采集、錄入、更新等工作。

3.4 強(qiáng)化服務(wù)。

一是提供均等化服務(wù)。加強(qiáng)流動(dòng)人口管理,建立流動(dòng)人口信息管理平臺(tái),實(shí)行流動(dòng)人口均等化服務(wù),保障他們的權(quán)利。二是實(shí)行吸納型服務(wù)。培養(yǎng)服務(wù)理念,享有與本地居民相同的公共福利和服務(wù),包括子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等。三是開展獎(jiǎng)勵(lì)。對那些給本地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出貢獻(xiàn)的流動(dòng)人口給予相應(yīng)的入戶獎(jiǎng)勵(lì)。四是推廣自治式服務(wù)。

引導(dǎo)外來人員建立自治組織,加強(qiáng)該組織的培訓(xùn)管理和服務(wù)關(guān)愛工作。

3.5 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),協(xié)調(diào)管理,建立流動(dòng)人口專門服務(wù)管理機(jī)構(gòu)除了市縣鎮(zhèn)三級(jí)建立管理機(jī)構(gòu),配置專門管理人員外,社區(qū)或村要設(shè)立協(xié)管員或戶管員,負(fù)責(zé)登記、管理、檢查流動(dòng)人口的工作。其次,經(jīng)費(fèi)保障。各級(jí)政府應(yīng)將流動(dòng)人口管理經(jīng)費(fèi)納入到社會(huì)建設(shè)經(jīng)費(fèi),考慮在本年度的財(cái)政預(yù)算中。最后,法制保障。借鑒國外管理流動(dòng)人口的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國實(shí)際情況,制定出全國統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理法律法規(guī)。

參考文獻(xiàn):