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鄉(xiāng)村治理視域下的鄉(xiāng)村規(guī)劃

發(fā)布時(shí)間:2023-03-31 16:16:51

序論:好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程,我們?yōu)槟扑]一篇鄉(xiāng)村治理視域下的鄉(xiāng)村規(guī)劃范例,希望它們能助您一臂之力,提升您的閱讀品質(zhì),帶來(lái)更深刻的閱讀感受。

鄉(xiāng)村治理視域下的鄉(xiāng)村規(guī)劃

引言:黨的二十大報(bào)告把全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提升為加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措之一。國(guó)家“十四五”規(guī)劃指出實(shí)施鄉(xiāng)建行動(dòng)要以規(guī)劃為引領(lǐng),以提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平和改善農(nóng)村人居環(huán)境為抓手,實(shí)現(xiàn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。這就需要積極發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃的干預(yù)作用。同時(shí),以生態(tài)文明為導(dǎo)向的國(guó)土空間規(guī)劃體系改革正在推進(jìn),鄉(xiāng)村規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地域全要素管控的重要抓手[1],肩負(fù)著保障國(guó)家生態(tài)安全、糧食安全、優(yōu)化國(guó)土空間格局等多重任務(wù),也使鄉(xiāng)村規(guī)劃成為了空間規(guī)劃治理改革的焦點(diǎn)[2]。盡管鄉(xiāng)村規(guī)劃一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)[3],但由于尚未形成較為成熟的鄉(xiāng)村規(guī)劃理論與方法,鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理間缺乏協(xié)同,導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)自上而下傳導(dǎo)中出現(xiàn)偏差、規(guī)劃實(shí)施主體間結(jié)構(gòu)不兼容[4]、各方參與方式單向和片段化[5]、規(guī)劃實(shí)施困難等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。鄉(xiāng)村規(guī)劃問(wèn)題的本質(zhì)是既有規(guī)劃技術(shù)方法與鄉(xiāng)村內(nèi)在治理機(jī)制不相適應(yīng),如何從鄉(xiāng)村治理的角度優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)劃理論與方法,推動(dòng)規(guī)劃與治理協(xié)同并進(jìn),成為學(xué)界亟待研究的問(wèn)題。近年來(lái),鄉(xiāng)村規(guī)劃從單一的空間建設(shè)性規(guī)劃研究向綜合性、社會(huì)性規(guī)劃研究發(fā)展[6]。現(xiàn)有鄉(xiāng)村規(guī)劃研究根據(jù)學(xué)科領(lǐng)域特點(diǎn)大致分為以地理學(xué)為代表,基于人地關(guān)系的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和聚落空間分布研究;以社會(huì)學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)為代表的基于社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度框架的鄉(xiāng)村政策和治理體系研究;以城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、建筑學(xué)為代表的基于鄉(xiāng)村建設(shè)和人居環(huán)境改善的空間技術(shù)與方法研究。雖然不同學(xué)科研究側(cè)重點(diǎn)不同,但均可以發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)村規(guī)劃不僅是空間層面的技術(shù)工作,還具有社會(huì)層面的鄉(xiāng)村治理特征和作用,在解決鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、公共設(shè)施供給,協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)和村民等不同主體關(guān)系中發(fā)揮著不可或缺的作用。一方面鄉(xiāng)村規(guī)劃需要借助鄉(xiāng)村治理體系推進(jìn)與鄉(xiāng)村自身運(yùn)行邏輯相匹配的規(guī)劃編制,增強(qiáng)規(guī)劃的可實(shí)施性和管控的權(quán)威性;另一方面,鄉(xiāng)村治理需要通過(guò)鄉(xiāng)村規(guī)劃“打包”項(xiàng)目,落實(shí)自上而下的資金及公共品,提升鄉(xiāng)村治理體系的硬件與軟件環(huán)境[7]。因此,鑒于鄉(xiāng)村振興背景下大部分鄉(xiāng)村的發(fā)展主要依托于以“項(xiàng)目制”為代表的外部要素流入,鄉(xiāng)村規(guī)劃作為統(tǒng)籌安排和引導(dǎo)各類資源分配和布局的空間治理技術(shù)手段,需要置于鄉(xiāng)村治理的視域下討論。

1研究框架

鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系來(lái)看,空間治理是鄉(xiāng)村治理的核心,而鄉(xiāng)村規(guī)劃是實(shí)施鄉(xiāng)村空間治理的主要技術(shù)手段。一方面,“項(xiàng)目制”引發(fā)了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的新變化[8]。2017年—2021年,僅國(guó)家財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出一項(xiàng),累積共安排近11萬(wàn)億元,其中絕大部分都是以項(xiàng)目的形式輸入到鄉(xiāng)村。以國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為依托,以農(nóng)村扶持項(xiàng)目為載體的“項(xiàng)目制”突破“科層體制”的束縛[9],極大改善了鄉(xiāng)村公共服務(wù)的質(zhì)量,相應(yīng)的治理方式和治理邏輯也已融入到鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活。另一方面,鄉(xiāng)村規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃與治理的重要組成部分,不僅要關(guān)注于前端的項(xiàng)目策劃與布局,更要延伸至項(xiàng)目與規(guī)劃的實(shí)施與動(dòng)態(tài)維護(hù)。大量鄉(xiāng)村項(xiàng)目的爭(zhēng)取與實(shí)施需要鄉(xiāng)村規(guī)劃的銜接和配合,而規(guī)劃落地實(shí)施的項(xiàng)目管理與維護(hù)又需要與鄉(xiāng)村治理機(jī)制有效銜接。作為公共品供給主要投入形式的“項(xiàng)目制”,已成為鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村規(guī)劃間的聯(lián)系紐帶。本研究擬從“項(xiàng)目制”這一鄉(xiāng)村發(fā)展的主要外部要素來(lái)源出發(fā),針對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和實(shí)施中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)間的協(xié)調(diào)關(guān)系、方式間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系、運(yùn)行邏輯間的匹配關(guān)系進(jìn)行剖析,構(gòu)建與鄉(xiāng)村治理體系有效協(xié)同的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系,激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)治理活力,發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃在鄉(xiāng)村建設(shè)中的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用(圖1)。

2鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村規(guī)劃的問(wèn)題剖析

2.1鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

2.1.1實(shí)施主體多頭

鄉(xiāng)村規(guī)劃中需要統(tǒng)籌打包的各類項(xiàng)目既來(lái)自于上下層級(jí)的傳導(dǎo),也源自不同部門的分割,各發(fā)包單位部門分工、工作深度都不同。一方面,負(fù)責(zé)組織規(guī)劃編制工作的規(guī)劃部門職能權(quán)力有限,難以統(tǒng)籌涉及多部門的公路建設(shè)、危房改造、污水處理、垃圾分類等各類項(xiàng)目實(shí)施。另一方面,各個(gè)層級(jí)的職能重點(diǎn)和治理能力不同。因此,雖然鄉(xiāng)村規(guī)劃覆蓋各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng),但容易出現(xiàn)項(xiàng)目銜接不當(dāng)和重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題。例如,較為宏觀的傳統(tǒng)村落風(fēng)貌整治項(xiàng)目要求外墻利用當(dāng)?shù)夭牧?,而較為具體的建筑節(jié)能改造項(xiàng)目卻要求在外墻張貼灰色保溫板。2.1.2需求響應(yīng)滯后在前期階段,鄉(xiāng)村獲得的項(xiàng)目支持大部分來(lái)自于區(qū)縣級(jí)政府,自上而下的項(xiàng)目難免會(huì)出現(xiàn)不能及時(shí)響應(yīng)鄉(xiāng)村綜合性現(xiàn)實(shí)需求的情況,產(chǎn)生了普惠性項(xiàng)目過(guò)度投放、特色性項(xiàng)目投入不足的現(xiàn)象。例如,鮮有外來(lái)人口的A村,規(guī)劃打包下來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)化公廁長(zhǎng)期閑置;旅游型村莊B村對(duì)修建游客服務(wù)中心等特色項(xiàng)目有強(qiáng)烈訴求而不得。在后期階段,項(xiàng)目建成后的運(yùn)行與維護(hù)以及規(guī)劃批復(fù)后的實(shí)施管理需求也存在被忽視的現(xiàn)象。

2.1.3運(yùn)行邏輯不暢

鄉(xiāng)村規(guī)劃編制與實(shí)施一直存在運(yùn)行不暢的問(wèn)題。為增強(qiáng)規(guī)劃編制的實(shí)施性,在政府主導(dǎo)下,引入多方力量投入鄉(xiāng)村建設(shè)。其中,建設(shè)效果好的鄉(xiāng)村地區(qū)大多借助“政府援助”、“企業(yè)推動(dòng)”、“社會(huì)資助”等外力推動(dòng)[10]鄉(xiāng)村建設(shè)。但如果外部力量不能與鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)部運(yùn)行邏輯有效匹配,隨著項(xiàng)目完成后外力的撤離,在村集體自身運(yùn)行和治理能力不足的情況下,鄉(xiāng)村建設(shè)成果仍會(huì)面臨后期維護(hù)和運(yùn)行的諸多困難。諸如廁所建設(shè)后無(wú)人清掃維護(hù),太陽(yáng)能路燈架設(shè)后電池更換無(wú)資金落實(shí)、公共空間和風(fēng)貌管控不力等。

2.2基于“項(xiàng)目制”的鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理脫嵌原因分析

2.2.1鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)間協(xié)調(diào)不當(dāng)

“項(xiàng)目制”嚴(yán)格遵循“一事一議”的原則,僅就單一項(xiàng)目本身進(jìn)行目標(biāo)管控,與鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活一體化的特征不甚貼合,這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊通過(guò)鄉(xiāng)村規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌分配和跨部門協(xié)調(diào)。然而從鄉(xiāng)村治理角度上,稅改后的鄉(xiāng)村建設(shè)更多地依賴于國(guó)家的各類鄉(xiāng)村“項(xiàng)目”,抑制了基層政府及鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性,導(dǎo)致了項(xiàng)目傳導(dǎo)中鄉(xiāng)村治理體系缺位,形成了鄉(xiāng)村治理的“中空”[11]。從鄉(xiāng)村規(guī)劃角度上,一方面,在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃層面,由于尚未出臺(tái)完整的國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法律,現(xiàn)有規(guī)劃在編制和實(shí)施上存在管理主體多元、結(jié)構(gòu)層級(jí)不清的問(wèn)題,導(dǎo)致項(xiàng)目資源在縣、鎮(zhèn)層級(jí)上的調(diào)配和布局缺乏明確的規(guī)劃依據(jù)。另一方面,在村莊規(guī)劃層面,盡管《村民委員會(huì)組織法》賦予了村民委員會(huì)自治的內(nèi)容,但在規(guī)劃體系上呈現(xiàn)出比較顯著的“上級(jí)規(guī)劃、上級(jí)管理”構(gòu)架特征,村莊規(guī)劃大多由上一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托,村莊自身的能動(dòng)性不強(qiáng)。2.2.2鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理方式間缺少聯(lián)動(dòng)鄉(xiāng)村規(guī)劃呈現(xiàn)出顯著的“項(xiàng)目治村”特征[12],鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理間缺乏聯(lián)動(dòng),導(dǎo)致傳導(dǎo)式的項(xiàng)目輸入與基層建設(shè)實(shí)際需求不匹配。以村莊規(guī)劃為例,一方面,村莊規(guī)劃側(cè)重于在空間層面打包短期公共服務(wù)設(shè)施等普惠性項(xiàng)目,對(duì)涉及村莊生產(chǎn)生活的綜合性、長(zhǎng)期性特色項(xiàng)目需求關(guān)注不足。另一方面,在規(guī)劃過(guò)程中,大多由村委會(huì)直接對(duì)接規(guī)劃編制機(jī)構(gòu),村民在項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃編制、設(shè)計(jì)施工、后期維護(hù)等村莊規(guī)劃建設(shè)全流程中參與較少或參與度較低,造成村民難以將規(guī)劃成果作為其需要遵守的建設(shè)行為規(guī)范[13],導(dǎo)致規(guī)劃對(duì)村民日常建設(shè)行為的管控能力不足(見(jiàn)圖2)。

2.2.3鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村運(yùn)行邏輯間不相匹配

鄉(xiāng)村規(guī)劃能否順利實(shí)施與是否匹配村莊內(nèi)部治理和運(yùn)行邏輯有關(guān)。由于村莊的營(yíng)建運(yùn)行具有鮮明的漸進(jìn)性[14],且長(zhǎng)期以來(lái)的鄉(xiāng)土社會(huì)通過(guò)血緣關(guān)系、親緣關(guān)系和熟人關(guān)系開(kāi)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng),鄉(xiāng)村地區(qū)靈活的、長(zhǎng)期的、非正式的治理邏輯制度至今仍然是維系鄉(xiāng)村運(yùn)行的文化基礎(chǔ)[11]。而相比之下,鄉(xiāng)村規(guī)劃則是以規(guī)范化、程式化、目標(biāo)化的治理技術(shù)為核心的運(yùn)行邏輯。因而在鄉(xiāng)村規(guī)劃中會(huì)出現(xiàn)“目標(biāo)化”的規(guī)劃技術(shù)治理邏輯與村莊社會(huì)內(nèi)部長(zhǎng)期性機(jī)制間的矛盾,程式化的“項(xiàng)目制”運(yùn)作規(guī)則與非規(guī)則化的村莊社會(huì)機(jī)制間的不匹配[15],導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理對(duì)外部資源產(chǎn)生依賴性、內(nèi)部無(wú)法形成有效治理機(jī)制、規(guī)劃編制和實(shí)施乏力的一系列問(wèn)題。

3鄉(xiāng)村治理視域下鄉(xiāng)村規(guī)劃優(yōu)化路徑與策略建議

3.1鄉(xiāng)村治理視域下鄉(xiāng)村規(guī)劃優(yōu)化路徑

3.1.1融入項(xiàng)目治理的規(guī)劃層級(jí)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

伴隨著國(guó)土空間規(guī)劃變革以及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革,國(guó)家治理結(jié)構(gòu)正在逐步完善[16]。為確保各類項(xiàng)目能夠精準(zhǔn)投放,需進(jìn)一步明確鄉(xiāng)村各項(xiàng)規(guī)劃的編制、實(shí)施和管理主體,根據(jù)鄉(xiāng)村項(xiàng)目運(yùn)行邏輯優(yōu)化形成“同級(jí)規(guī)劃、屬地管理、分級(jí)審查”的鄉(xiāng)村規(guī)劃層級(jí)結(jié)構(gòu)。充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊各級(jí)組織的治理特長(zhǎng)與優(yōu)勢(shì),明確各級(jí)目標(biāo),整合空間疊加、分類側(cè)重、實(shí)施時(shí)序各不相同的項(xiàng)目,確定投放標(biāo)準(zhǔn),搭建平臺(tái),并落實(shí)于各級(jí)規(guī)劃中。保證鄉(xiāng)村公共事務(wù)發(fā)展和公共品供應(yīng)均等性和公平性的同時(shí),還要針對(duì)各地發(fā)展特征突出重點(diǎn)、體現(xiàn)特色。

3.1.2應(yīng)對(duì)治理需求的綜合規(guī)劃過(guò)程優(yōu)化

鄉(xiāng)村規(guī)劃不僅是空間布局規(guī)劃,更是響應(yīng)協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村地區(qū)生產(chǎn)生活需求的綜合性規(guī)劃,需要落實(shí)各級(jí)各類規(guī)劃的政策投放和空間管控,處理鄉(xiāng)村地區(qū)各類資源要素保護(hù)與發(fā)展間的矛盾。作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手和鄉(xiāng)村公共事務(wù)的組成部分,鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扶持鄉(xiāng)村地域產(chǎn)業(yè)、均衡化配置設(shè)施等方面的政策和支持,亦應(yīng)探討通過(guò)立法授權(quán)發(fā)揮村民自治在相應(yīng)規(guī)劃編制、實(shí)施和管理上的作用[13],加強(qiáng)基層組織及公眾的全過(guò)程參與,優(yōu)化治理需求傳導(dǎo)路徑。發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃具有的綜合性、傳導(dǎo)性特點(diǎn),將各項(xiàng)單個(gè)分散的項(xiàng)目與鄉(xiāng)村治理的綜合發(fā)展需求相結(jié)合。

3.1.3匹配外力投入的規(guī)劃運(yùn)行邏輯優(yōu)化

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn),鄉(xiāng)村落實(shí)規(guī)劃的運(yùn)行邏輯能否從原有依靠社會(huì)“關(guān)系”轉(zhuǎn)向建立共識(shí)“契約”是鄉(xiāng)村治理所面臨的挑戰(zhàn),也是建立鄉(xiāng)村發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施的基層主體是村莊,要通過(guò)鄉(xiāng)村規(guī)劃將項(xiàng)目治理邏輯與鄉(xiāng)村運(yùn)行邏輯相匹配,增強(qiáng)自身運(yùn)轉(zhuǎn)的能力,提升社會(huì)治理能力。村莊應(yīng)借用外力組織自己的公共事務(wù),動(dòng)員起村民的力量和其他社會(huì)性資源,對(duì)多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行疊加、梳理、整合,增加公共品的投入,提升村莊自身的發(fā)展動(dòng)能。要借項(xiàng)目之勢(shì),以完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制為核心,提高鄉(xiāng)村治理能力[5,17],實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)與資源優(yōu)勢(shì)的有機(jī)結(jié)合,再造資金鏈,增強(qiáng)村集體的活力,夯實(shí)鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),使村莊從項(xiàng)目外部輸入式發(fā)展模式走向外源輸入與內(nèi)源自主相結(jié)合的治理模式,完成從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。

3.2構(gòu)建協(xié)同有效的鄉(xiāng)村規(guī)劃策略建議

3.2.1完善與治理結(jié)構(gòu)兼容協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系

鄉(xiāng)村規(guī)劃作為不同項(xiàng)目在鄉(xiāng)村地區(qū)落地的技術(shù)協(xié)調(diào)方式,不同層級(jí)類型的規(guī)劃應(yīng)與縣鎮(zhèn)村行政體系結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng),明確各自任務(wù),形成合力??h級(jí)政府應(yīng)依托經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),集成和協(xié)調(diào)各類項(xiàng)目組織,在縣域?qū)蛹?jí)的規(guī)劃中確定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施實(shí)施項(xiàng)目,分區(qū)分類制定村莊整治指引;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府應(yīng)結(jié)合地方發(fā)展特征,突出項(xiàng)目的特色和重點(diǎn),明確村莊整治的重點(diǎn)和方法;村自治組織應(yīng)發(fā)揮自下而上的能動(dòng)優(yōu)勢(shì),通過(guò)村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃以及美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃,完善各項(xiàng)設(shè)施的用地布局,對(duì)村莊建設(shè)的具體項(xiàng)目及實(shí)施做出統(tǒng)籌安排(見(jiàn)圖3)。只有進(jìn)一步完善與治理結(jié)構(gòu)兼容協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系,才能使得政策和投資項(xiàng)目投放更為精準(zhǔn)和高效。

3.2.2形成與治理方式綜合聯(lián)動(dòng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃?rùn)C(jī)制

治理相對(duì)于管理最大的區(qū)別在于決策過(guò)程是一個(gè)多元主體協(xié)商的過(guò)程。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為鄉(xiāng)村治理的一部分,不僅僅是技術(shù)指引,更反映了社會(huì)價(jià)值取向和普遍共識(shí)。因此,鄉(xiāng)村規(guī)劃要通過(guò)與治理方式綜合聯(lián)動(dòng),統(tǒng)籌區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府的項(xiàng)目支持,積極響應(yīng)村莊發(fā)展的綜合性訴求。同時(shí),應(yīng)拓展規(guī)劃中的公眾參與廣度與深度,向前延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目引入,向后延伸到規(guī)劃在基層的實(shí)施與管理,使規(guī)劃中立足于村莊長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的空間引導(dǎo)與管控措施得以落實(shí)。以項(xiàng)目為聯(lián)動(dòng)紐帶,形成以持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的綜合性、全過(guò)程、陪伴式的鄉(xiāng)村規(guī)劃長(zhǎng)效“機(jī)制”。

3.2.3制定與治理邏輯相互匹配的鄉(xiāng)村規(guī)劃規(guī)則

鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)依托“項(xiàng)目制”等外部資源,優(yōu)化資源輸入方式,引導(dǎo)內(nèi)生性資源承接國(guó)家公共資源平臺(tái),利用多種組織形式,積極動(dòng)員村民參與選擇和決策,將短期的項(xiàng)目引進(jìn)轉(zhuǎn)變成為對(duì)鄉(xiāng)村長(zhǎng)久生存建設(shè)的考慮。同時(shí),在原有的藍(lán)圖式鄉(xiāng)村規(guī)劃成果基礎(chǔ)上,增加引導(dǎo)式的風(fēng)貌、公共空間等管控導(dǎo)則內(nèi)容,引導(dǎo)村民日常建設(shè)和公共空間維護(hù)等行為。將經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃條文規(guī)則與村規(guī)民約相結(jié)合,使鄉(xiāng)村規(guī)劃匹配鄉(xiāng)村治理邏輯,激活村民自治潛力,促進(jìn)公共規(guī)則和集體共識(shí)的達(dá)成,形成既非傳統(tǒng)血緣親情關(guān)系也非指令性行政關(guān)系的、平等自愿的共識(shí)性契約[13],變能力治理為規(guī)則治理,助力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

4結(jié)論

鄉(xiāng)村規(guī)劃在空間層面并非難題,也沒(méi)有高難度的技術(shù)問(wèn)題需要解決。解決鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村規(guī)劃的作用,完善鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理的協(xié)同關(guān)系,形成“治規(guī)合一”的行動(dòng)框架。鄉(xiāng)村治理關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),加之國(guó)土空間規(guī)劃日益凸顯空間治理的重要性,鄉(xiāng)村規(guī)劃已成為提升鄉(xiāng)村治理能力、助力鄉(xiāng)村振興的重要前提。因此,要以“項(xiàng)目制”為紐帶,以鄉(xiāng)村治理的視域優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)劃,完善與治理結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系,形成與治理方式相呼應(yīng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃?rùn)C(jī)制,制定與治理邏輯相適應(yīng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃規(guī)則。逐步健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,以及與之相協(xié)同的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系,推動(dòng)建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。如何構(gòu)建更為系統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村規(guī)劃的互嵌機(jī)制并用于指導(dǎo)具體實(shí)踐,將是未來(lái)研究的重點(diǎn)。

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作者:趙之楓 楊帆 單位:北京工業(yè)大學(xué)城建學(xué)部

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