序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇礦山生態(tài)修復治理規(guī)范范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

關鍵詞：生態(tài)補償機制；礦產資源；中國

中圖分類號：F205　文獻標識碼：A　文章編號：1005-0892(2010)02―0022-07

建立礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制，加速礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復，成為當前我國生態(tài)環(huán)境保護一項緊迫任務。我國在礦產資源生態(tài)補償理論和實踐上進行了一系列探索，制定了一些生態(tài)保護政策，但缺乏法律依據(jù)和國家整體政策指引，各地的礦產資源生態(tài)保護的整體效果不好。客觀分析我國礦產資源開發(fā)所導致的主要生態(tài)環(huán)境問題，系統(tǒng)分析我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復政策進程和實施效果，尋找我國建立礦產資源生態(tài)補償機制面臨的現(xiàn)實困難和機制障礙，并結合我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復工作中存在的問題，系統(tǒng)設計礦產資源生態(tài)補償機制的籌資機制、資金使用機制、行政部門間協(xié)調規(guī)劃以及監(jiān)督管理機制，進而提出建立我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復補償機制的政策建議，對于建立和完善我國礦產資源生態(tài)補償機制具有重大的現(xiàn)實意義。

一、我國礦產資源開發(fā)活動導致的生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)狀

(一)開采規(guī)模持續(xù)上升，生態(tài)環(huán)境破壞不斷加劇

我國現(xiàn)有國有礦山企業(yè)8000多個，個體礦山企業(yè)達到23萬多個。據(jù)國土資源部門統(tǒng)計(國土資源部，2008)，截至2007年底，全國礦業(yè)開發(fā)占用和損毀土地約166萬hm2，其中尾礦堆放占地約91萬hm2，露天采坑占地約52萬hm2，采礦塌陷占地約20萬hm2，以及為采礦服務的廠房、礦區(qū)、交通設施(公路、鐵路)等所占用的土地。礦業(yè)活動，特別是露天開采，大量破壞了植被和山坡土體，產生的廢石、廢渣等松散物質極易促使礦山地區(qū)水土流失。如位于鄂爾多斯高原的神府東勝礦區(qū)，由于氣候及人為因素的影響，已使該區(qū)生態(tài)環(huán)境非常脆弱，土地沙化、荒漠化的面積已超過4.17萬km2占全區(qū)面積的86％以上。據(jù)對全國1173家大中型礦山調查，產生水土流失及土地沙化所破壞的面積分別為1706.7hm2和743.5hm2，治理投資的費用已達2393.3萬元。

(二)礦產資源開發(fā)引發(fā)地質災害頻繁發(fā)生

露天開采導致的地質災害主要有崩塌、滑坡、泥石流等，多數(shù)發(fā)生在建材類礦山中。根據(jù)全國礦山地質環(huán)境現(xiàn)狀調查結果顯示，到2005年底，全國礦山開采活動共引發(fā)地質災害12379起，死亡4251人，造成直接經濟損失161.6億元。其中因礦山開采引發(fā)地面塌陷4500多處、地裂縫3000多處、崩塌1000多處。全國因采礦活動形成的采空區(qū)面積約80.96萬hm2，引發(fā)地面塌陷面積35.22萬hm2，占壓和破壞土地面積143.9萬hm2。

(三)礦產資源開發(fā)活動對水資源、土壤環(huán)境破壞嚴重

采礦形成的礦坑水、選礦廢水以及采礦廢石、煤矸石、尾礦渣等堆放不當，構成了礦區(qū)水體和土壤的污染源。根據(jù)全國礦山地質環(huán)境現(xiàn)狀調查結果顯示，全國采礦活動平均每年產生的廢水、廢液約60.89億t，排放量約47.9億t，采礦活動每年產生的尾礦或固體廢棄物量約16.73億t，排放量約14.54億t。到2005年底，全國尾礦或固體廢棄物的累計積存量約219.62億t。采礦使地下水均衡系統(tǒng)受到破壞，導致部分區(qū)域地下水、地表水滲漏，造成大面積疏于漏斗，引起地表嚴重缺水，嚴重破壞了水資源的均衡和補給條件，導致礦區(qū)及周圍地下水位下降，引起植被枯死等一系列生態(tài)環(huán)境問題。

二、我國礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與恢復政策法律制度演變軌跡及其主要內容

(一)國家有關礦產資源有償使用制度

從20世紀80年代開始，我國開始有償使用礦產資源的政策法律制度探索，逐步形成了一套由礦產資源法、稅法及其附屬法規(guī)、國家資源政策等組成的、調整礦產資源勘查、開發(fā)過程中諸多經濟關系的法律制度。1986年3月19日通過的《中華人民共和國礦產資源法》第五條規(guī)定“國家對礦產資源實行有償開采。開采礦產資源，必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅和資源補償費”。1993年12月25日國務院頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定“在中華人民共和國境內開采應稅資源的礦產品或者生產鹽的單位和個人都應繳納資源稅”。1994年稅制改革后，把鹽稅并入資源稅，并擴大了征收范圍。1994年2月，國務院《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》 (國務院令第150號)具體落實了生產資源法》中有償開采的原則，無償開采到此結束。1998年2月12日國務院的《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》 (中華人民共和國國務院令第240號)規(guī)定了探礦權、采礦權使用費和探礦權價款制度。

(二)我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金(備用金)制度的政策進程

我國全面建立礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金制度開始于2006年之后。2005年8月，國務院頒布的《關于全面整頓和規(guī)范礦產資源開發(fā)秩序的通知》提出探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復機制。2006年2月10日國家財政部、國土資源部、環(huán)境保護總局聯(lián)合《關于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》 (財建f20061215號)，2007年4月，國家發(fā)展和改革委員會出臺《關于建立和完善生態(tài)補償機制的部門分工意見的通知》，2009年3月2日，中華人民共和國國土資源部令第44號公布《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》，確立了礦山地質環(huán)境保護的原則，規(guī)定采礦權人應當繳存礦山地質環(huán)境治理恢復保證金。

此外，其他專門法律對于礦產資源開發(fā)中的生態(tài)保護和恢復制度進行了相應規(guī)范。 鐮林法》規(guī)定，進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地，必須占用或者征用林地的，由用地單位繳納森林植被恢復費；《水土保持法》規(guī)定，因采礦和建設使植被受到破壞的，必須采取措施恢復表土層和植被，防治水土流失；《土地管理法》明確要求因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規(guī)定負責復墾。

(三)地方政府關于礦產資源生態(tài)補償費的政策進程

我國地方礦產資源生態(tài)補償費的征收最早始于1993年。1993年云南省以昆明磷礦為試點，每噸礦石征收0.13元，用于礦區(qū)植被和周邊破壞的生態(tài)環(huán)境修復。20世紀90年代中期，礦產資源生態(tài)補

償費實踐在更大范圍內鋪開，廣西、福建、江蘇等14個省145個縣相繼開始試點。1993年，國務院對內蒙包頭和山西、陜西、內蒙古接壤地區(qū)的能源基地實行生態(tài)補償政策，規(guī)定每噸煤提取0.45元作為生態(tài)恢復資金計入生產成本，用于礦區(qū)周邊生態(tài)環(huán)境的修復，同時神華集團神東分公司爭取國家補助每年2000萬元，共計10年，用于礦區(qū)生態(tài)重建。陜西省也于1997年頒布《陜西榆林、銅川地區(qū)征收生態(tài)環(huán)境補償費管理辦法》對該地區(qū)從事礦產資源開發(fā)、利用礦產品加工和運輸?shù)膯挝缓蛡€人按月繳納生態(tài)環(huán)境補償費，并制定具體征收標準。但由于征收礦產資源生態(tài)補償費缺乏嚴格的法律依據(jù)，不但增加了征收工作的困難，而且在2002年全國整治亂收費過程中，許多地方的生態(tài)補償費征收由于立法依據(jù)不足而被取消。

(四)地方政府關于礦山環(huán)境保護與生態(tài)恢復保證金制度的政策法律進程

在2006年之前，江蘇省和湖南省率先在全國實施礦山環(huán)境恢復治理保證金(備用金)制度，為我國推行這一制度提供了很好的借鑒經驗。從2006開始，全國各地根據(jù)國家財政部、國土資源部、環(huán)境保護總局的《關于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》文件要求，先后建立起礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制。從掌握的資料來看，2006年以后全國共有江西、福建、安徽、湖北、山東、河南、河北、山西、陜西、青海、甘肅、內蒙古、新疆、寧夏、廣西、貴州、云南、四川、重慶、黑龍江、遼寧、吉林、天津等23個省(市、自治區(qū))陸續(xù)建立了保證金制度，目前全國共有26個省(市、自治區(qū))建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復保證金(或備用金)制度。還有廣東、上海、廣西、北京、等5個省(市、自治區(qū))尚未建立。其中，廣西已經將建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復保證金制度納入了立法規(guī)劃。

三、我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復補償政策法律實施績效評價

(一)礦山環(huán)境保護與生態(tài)恢復政策實施進展

2001年，財政部批準設立礦山地質環(huán)境治理專項資金，由國土資源部負責組織落實國家礦山地質環(huán)境治理工作。2002年，為摸清全國礦山地質環(huán)境現(xiàn)狀，查明主要地質環(huán)境問題及其危害，為合理開發(fā)礦產資源、保護礦山地質環(huán)境和開展礦山環(huán)境整治、礦山生態(tài)恢復與重建、實施礦山地質環(huán)境監(jiān)督管理提供決策支持，國土資源部組織了全國礦山地質環(huán)境調查與評估工作，截至2008年，全國31個省(區(qū)、市)的礦山地質環(huán)境調查與評估工作已經完成，基本摸清了我國礦山環(huán)境的現(xiàn)狀，查明了主要礦山環(huán)境問題及其危害。2004年，國務院明確要求國土資源部牽頭制定《全國礦山環(huán)境治理規(guī)劃》、《礦山環(huán)境保護管理條例》和代起草關于煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的指導性意見。2005年國土資源部發(fā)出了《關于開展省級礦山環(huán)境保護與治理規(guī)劃的通知》，隨后各地正在加緊編制地方礦山環(huán)境保護與治理規(guī)劃。2006年4月19日，國務院第133次常委會決定，在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點，探索建立煤炭開采綜合補償和生態(tài)環(huán)境恢復補償機制，加強對礦區(qū)周邊的環(huán)境治理和植被恢復。此后，國家林業(yè)局提出了開展全國礦區(qū)植被保護與生態(tài)恢復工程規(guī)劃意見和建議，并決定組織編制和實施全國礦區(qū)植被保護與生態(tài)恢復工程規(guī)劃。

(二)礦山環(huán)境保護與生態(tài)恢復資金投入情況

從2001年始，財政部、國土資源部在中央所得的礦業(yè)權價款及使用費中安排資金設立礦山地質環(huán)境治理項目，用于支持計劃經濟時期及歷史遺留的礦山地質環(huán)境問題的治理，項目經費支持的重點是：東北等老工業(yè)基地、西部地區(qū)以及資源枯竭地區(qū)礦山地質環(huán)境綜合治理項目；已經開展相關工作并且具有示范效應和典型意義的礦山環(huán)境綜合治理項目；國家現(xiàn)行政策重點支持的礦山地質環(huán)境綜合治理項目。2003年至2008年，中央財政共下達60億元用于礦山地質環(huán)境治理，其中環(huán)境治理項目1325個，總金額51.45億元。項目涉及31個省(區(qū)、市)的能源、金屬和非金屬各類礦山，其中投入煤炭礦山治理資金最多。此外，各級地方財政治理礦山地質環(huán)境投入力度也呈現(xiàn)逐年加大趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，2000年以來，全國用于礦山地質環(huán)境治理的地方財政資金達62億元，企業(yè)自籌資金達47億元。

(三)礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復績效

由于國家有關部門對礦區(qū)治理給予高度重視，財政支持力度也在加大，礦區(qū)治理在逐步開展，取得了初步效果。據(jù)初步統(tǒng)計，2006年全國共恢復治理礦山面積4.5萬hm2。實地調查表明，山西省平朔礦區(qū)是國有大型礦區(qū)，總占地面積4000余hm2，排土場復墾面積已達1466.7hm2，排土場植被覆蓋率90％以上，而原地貌的植被覆蓋率僅為10％；經過采取水保措施和復墾的排土場，水土流失逐年減輕。復墾后侵蝕模數(shù)為3478t/km2每年，減少徑流66％，減少侵蝕77％。

四、我國礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復面臨的現(xiàn)實困難

(一)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復任務重，生態(tài)恢復差距甚遠

多年來，由于部分地方政府和部門存在“先發(fā)展起來，再治理保護和改善生態(tài)環(huán)境”的錯誤思想，忽視了礦產資源開發(fā)中對生態(tài)環(huán)境的保護，因而所屬企業(yè)利潤全部上交財政，沒有留下礦山生態(tài)環(huán)境治理的備用資金。目前總的復墾率不到10％，與國外大多數(shù)國家的50％以上的土地復墾率相比，差距巨大。森林植被的恢復差距更大，2001-2005年實際恢復森林植被面積僅為7.7萬hm2，占同期應恢復森林植被面積的14.3％。

(二)環(huán)境治理和生態(tài)恢復范圍小，對礦山外部生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)恢復重視不夠

礦山企業(yè)占地以外的環(huán)境治理與生態(tài)恢復工作未納入礦山企業(yè)職責范圍。礦山企業(yè)占地范圍的植被與生態(tài)破壞只是礦產開采引起的植被與生態(tài)破壞的一部分。除了露天礦以外，礦山企業(yè)占地在礦區(qū)面積中只占很少的部分，礦產開采中造成的植被與生態(tài)破壞必然涉及到礦區(qū)周邊范圍。根據(jù)山西省調查結果，礦產開采除了引起徑流量減少、地下水位下降和濕地縮小外，還因產生采空區(qū)漏斗狀輻射區(qū)域而影響地表植被，其面積約為采空區(qū)面積的2.6倍。當前，由于礦區(qū)周邊影響范圍的生態(tài)恢復治理的職責還沒有明確，礦區(qū)整體范圍內的生態(tài)系統(tǒng)難以在環(huán)境自凈和自然演替的作用下得以恢復平衡。①

(三)礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復缺乏全面系統(tǒng)的規(guī)劃

從調研情況看，目前規(guī)劃方面存在的主要問題有：一是礦山企業(yè)占地以外的植被與生態(tài)破壞狀況不清，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山企業(yè)和個體礦山企業(yè)占地范圍內的植被與生態(tài)破壞狀況不清。家底不清，多頭管理，各自為政，缺乏系統(tǒng)的綜合規(guī)劃，是造成礦區(qū)植被保護和生態(tài)恢復治理滯后的重要原因。

(四)礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復資金籌措機制還無法滿足實際需要

由于礦產資源開采對礦區(qū)生態(tài)影響破壞嚴重，礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復難度加大，從而加大了資金投入。從各地的不同礦區(qū)的治理情況來看，礦區(qū)生態(tài)治理與植被恢復的單位面積費用普遍比常規(guī)工

程的成本要高很多。據(jù)世界銀行資料，發(fā)展中國家要徹底改善本國的礦山環(huán)境狀況，需要拿出占GDP的2％～3％資金用于環(huán)境保護。008年，中國國內生產總值達到307670億元，照此標準計算，要徹底改善我國礦山環(huán)境現(xiàn)狀的投入需要6140億元～9270億元。從當前我國綜合國力來看，在相當長的時期里，政府財政難以滿足礦山地質環(huán)境治理和生態(tài)恢復資金需求。

當前，我國礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復資金籌措的良性運行機制仍然欠缺，專項資金來源單一，涉及礦產資源收費名目多、部門多，部門收費使用方向不明確，地方政府投資積極性整體不高，企業(yè)投資和治理意識淡薄。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，礦山環(huán)境治理恢復保證金制度適用范圍不夠寬。目前全國多數(shù)省已經建立礦山環(huán)境治理恢復保證金制度，均規(guī)定保證金只適用于新建礦山企業(yè)，或新礦山開發(fā)新產生的破壞。而對于歷史遺留的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復成本仍然未納入保證金的范疇。

第二，現(xiàn)行礦產資源補償費沒有體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境補償?shù)恼吆x。國家將補償費的開支主要集中于礦產資源勘探成本補助上(不低于70％)，并適當用于礦產資源保護支出和礦產資源補償費征收部門經費補助預算，而環(huán)境治理和生態(tài)恢復所需要的資金沒有納入補償費的支出范圍。

第三，礦產資源補償費征收標準過低，未能隨礦產資源價值、市場情況變動而變動。中國的石油、天然氣、煤炭、煤成氣等重要能源的補償費都只有1％，而國外石油天然氣礦產資源補償費征收率一般為10％～16％，即使是美國這樣一個礦產資源遠比中國豐富的國家，其石油、天然氣、煤炭(露天礦)補償費征收率也高達12.5％。

第四，礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復中央專項資金資助范圍有限，資金總量小，地方配套困難。當前，中央礦山環(huán)境治理的專項資金來源主要是礦產資源補償費和礦權使用費與價款，但是中央下達的專項資金估計只占三項收費收入的10％～20％，占礦山歷史所創(chuàng)利稅的1％，可見總體投資量不大。相對于老舊礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復實際資金需求，中央投入的資金遠遠無法滿足需要。此外，礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復中央專項資金要求地方政府和企業(yè)配套，但由于有的地方政府和企業(yè)財力有限等原因，實際到位配套率不高。

第五，部門經費整合效果不佳，部門間協(xié)調難度大。礦區(qū)生態(tài)破壞問題不單純是土地破壞問題，還涉及污染和森林植被破壞等多個方面。從礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復的資金來源的實際情況看，目前只有國土資源管理部門一家“孤軍奮斗”，其他部門基本上置身度外，沒有為礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復工程提供過應有的資金支持。值得關注的是，最近出臺的《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》強化了國土資源管理部門壟斷礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復的權力和義務，相關的環(huán)境保護、林業(yè)、水利等部門被排除在礦山生態(tài)環(huán)境治理、生態(tài)修復質量評價和監(jiān)督體系之外，環(huán)境保護、林業(yè)部門無法在礦山生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督方面行使執(zhí)法權。

五、建立我國礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制的政策建議

(一)改革礦產資源稅費政策，建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復政府投入機制

第一，進一步把礦產資源稅的征收對象擴大到所有的礦產資源，改革征收辦法，增加礦產資源稅收水平，提高礦產資源稅在地方財政收入中的比重。可以考慮將現(xiàn)行資源稅按應稅資源產品銷售量計稅改為按實際產量計稅，提高單位計稅稅額，實行差別稅率，對重要的、稀缺性礦產資源、處于重要生態(tài)功能保護區(qū)、生態(tài)功能脆弱地區(qū)礦產資源的開發(fā)課以重稅。對重要的、稀缺性礦產資源課以重稅的部分收入可用于生態(tài)補償；同時向礦產資源的初級產品消費者征稅，讓他們作為礦產資源利用受益者來承擔部分礦產資源開發(fā)生態(tài)補償責任。

第二，逐步提高礦產資源補償費征收標準，創(chuàng)新礦產資源及產品價格形成機制，使之真實體現(xiàn)礦產資源開發(fā)過程中產生的生態(tài)環(huán)境損失。我國長期以來礦產成本構成中包括直接生產成本，致使我國礦產成本不能真實全面地反映礦產在生產過程中的實際耗費，沒有將礦產開采的外部性內部化，造成了礦產開采生態(tài)環(huán)境補償沒有資金來源。因此，必須改革現(xiàn)行礦產品價格形成機制，將適當?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境成本納入礦產資源價格構成中來(約占礦產資源各階段產品市場銷售價格的15％～30％)，為礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復集聚更多的資金。

第三，調整礦產資源稅費使用方向，大幅度提高礦產資源稅費中用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復工程支出比例。可以考慮設計將礦產資源稅費收入的大部分(50％～70％)用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復工程，以克服資金投入不足，治理步伐緩慢的問題。

第四，整合各種資源稅費資金，擴展政府資金來源渠道。在礦山開發(fā)過程中，相關部門均依法收取了相關費用。并堅持“?？顚Ｓ?，?？疃ㄏ驅Ｓ谩钡脑瓌t，規(guī)定各部門收費中用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復資金開支比例，以此整合部門資金，作為中央政府和地方政府環(huán)境治理和生態(tài)修復政府專項基金的補充。

第五，探索建立礦業(yè)開發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費新體系。從長遠看，應該建立合理的相對獨立的礦產資源生態(tài)環(huán)境稅費體系，打破生態(tài)稅費礦產資源稅費體系的混合，根本上解決礦業(yè)開發(fā)中的生態(tài)保護問題。

第六，積極探索建立由企業(yè)、地方和中央共同負擔的礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復政府專項基金制度。目前，對于老舊礦山環(huán)境的恢復治理，其資金來自中央財政和國土資源管理部門礦產資源收費中的一部分，而未納入基金來源。新的基金制度可以考慮將中央和地方的林業(yè)、水利、環(huán)保以及農業(yè)部門的自然資源收費項目收入的一定比例資金作為基金組成。對于目前仍在開采中的生產礦山，可考慮從礦產品的收益中按比例收取一定費用，作為基金的資金補充。同時，要區(qū)別老礦山與新礦山采取不同的籌資方式。老礦山歷史遺留的土地復墾、環(huán)境治理等問題應以國家投資為主的基金和預算制度加以解決。對于雖有責任人的原國有礦山企業(yè)，礦山開發(fā)時間較長或已接近閉坑，礦山環(huán)境破壞嚴重，礦山企業(yè)經濟困難無力承擔治理的，政府基金可根據(jù)適當情況予以獎勵性補助。

(二)充分運用市場和社會參與機制，拓寬礦產資源生態(tài)補償資金多元化渠道

第一，創(chuàng)建公司化運行機制。成立獨立的專業(yè)礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復投資公司，由公司具體承擔資金籌措、運行和治理項目管理。在所有制性質上，公司可以是不依附于政府和采礦企業(yè)的民營企業(yè)，也可以是有政府投資介入的混合所有制企業(yè)。在法律地位上，公司是獨立進行生產經營的法人實體，自主經營，自負盈虧，獨立承擔法律責任的市場主體，逐步改變目前存在的政府部門分散投資的政府行為。

第二，探索多元化市場融資機制。如果是礦山企業(yè)自己復墾的，可以由礦山企業(yè)通過發(fā)行股票和發(fā)行債券融通資金，或通過間接融資的方式籌集復墾資金；如果是專業(yè)投資公司作為復墾的，也可以通過直接融資方式從資本市場融通資金，或通過間接融資的方式向銀行或財團借款。

第三，探索礦山治理項目的資源化和市場化途徑，建立煤礦區(qū)復墾和高效益復墾同步銷售機制。在有條件的地方，可以按照“誰投資、誰治理、誰收益”的原則，通過治理工程項目的市場化運作回

收資金并獲得土地出讓收入，即通過出讓礦山整治出的土地使用權和土地增值收益的方式，開拓礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復資金渠道。由于我國礦山多數(shù)位于偏僻的山區(qū)，地理位置遠離經濟發(fā)展中心，整治出的土地商業(yè)價值相對不大。為了克服這一矛盾，可以考慮將礦山復墾與效益較高的建筑用地復墾或工業(yè)用地復墾進行同步銷售，使復墾后開發(fā)土地的收益可以彌補礦山復墾的虧損。

(三)建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復政府部門之間的協(xié)調機制

篇（2）

近期我們先后到九里區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)、賈汪區(qū)、新沂市等地質環(huán)境治理項目現(xiàn)場進行了實地調查，并結合原來掌握的資料和當前工作實際，形成調研報告如下：

一、我市地質環(huán)境現(xiàn)狀

從開始，我們先后組織開展了全市露采礦山地質環(huán)境調查、城市規(guī)劃區(qū)及各縣（市）地質災害調查評價，基本查清全市地質環(huán)境現(xiàn)狀。

1、地質災害隱患點多面廣。地質災害種類有巖溶地面塌陷、采空地面塌陷和崩塌滑坡災害等。巖溶地面塌陷主要分布在城區(qū)地面建筑密集區(qū)，受地質構造和地下水過量開采影響；采空地面塌陷分布于煤礦、石膏礦、鐵礦區(qū)，由于地下礦產資源開采引發(fā)；崩塌滑坡分布在低山丘陵區(qū)，因開山采石和道路切坡引起巖體邊坡失穩(wěn)。據(jù)調查，全市各類地災隱患點、危險點129處。

在自然因素和人類工程活動的雙重影響下，來我市共發(fā)生小型地質災害23起，其中地面塌16陷起、崩塌滑坡7起，沒有人員傷亡，直接經濟損失約70萬元。

2、礦產資源開發(fā)利用引發(fā)大量礦山環(huán)境問題。全市采煤塌陷地面積達32萬畝，煤礦、鐵礦開采、加工、洗選過程中形成的廢水、廢氣、廢渣（煤矸石、粉煤灰、煤塵、煤泥等）占用土地、污染環(huán)境。長期以來的有山就開，導致全市大大小小的山頭上分布有939個采石宕口，山體原有地形地貌和林木植被遭到破壞。特別是在城市規(guī)劃區(qū)、自然風景區(qū)、鐵路、高速公路及國道兩側，實行禁采后遺留下來的廢棄采石宕口，對環(huán)境景觀影響較大。

二、地質環(huán)境整治工作的進展

1、完成地質環(huán)境專項規(guī)劃編制。《市城市規(guī)劃區(qū)地質災害防治規(guī)劃》經市政府批準實施，《市礦山環(huán)境保護與治理規(guī)劃》經省國土資源廳批準實施，以此指導地質環(huán)境整治工作。

2、基本建立礦山環(huán)境恢復治理制度。一是《關于進一步規(guī)范礦山環(huán)境恢復治理保證金收繳及使用管理的通知》，明確保證金收繳范圍、標準、程序和時限要求，將繳納保證金作為辦理采礦許可證的前置條件，規(guī)定了新辦礦山企業(yè)不繳納保證金的不予辦理采礦登記手續(xù)、已取得采礦權的礦山企業(yè)未繳或拖欠繳納保證金的不予年檢等管理措施。截至底全市累計收繳保證金1055萬元。二是制定《市礦山地質環(huán)境治理專項資金使用管理辦法》，明確了部、省財政補助經費項目的支持重點、申報程序、項目監(jiān)督和資金管理等要求，為廢棄礦山治理提供制度保障。三是發(fā)出“關于加強露采礦山環(huán)境保護工作的通知”，強化礦山環(huán)境管理。實行新設開山采石采礦權的礦山環(huán)境保護審查，按照“礦產資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護并重、預防為主、防治結合”的原則，禁止在完整山體和林木植被覆蓋較好的山體新設采礦權，避免產生新的礦山環(huán)境問題。督促在采礦山增強礦山環(huán)境保護意識、自覺履行礦山環(huán)境保護承諾和恢復治理義務，落實邊開采、邊治理措施，最大限度地減輕礦業(yè)活動對生態(tài)環(huán)境的影響與破壞。

3、廢棄露采礦山環(huán)境整治工作取得進展。幾年來我市共爭取國家和省級財政補助項目9個、經費2150萬元。其中：新沂市馬陵山關閉礦山治理項目已經完成，并通過省國土資源廳組織的竣工驗收；銅山縣皇姑窩、新沂市陸莊一期廢棄礦山治理已經完成，等待驗收；鐵礦集團西馬山采區(qū)地質環(huán)境治理項目已完成工程量的90%；九里山襄王路口、賈汪大吳虎山口治理項目正在施工；新沂陸莊二期、銅山大刀山、九里區(qū)大孤山治理項目即將啟動。

在國家和省級財政補助項目帶動下，地方財政和社會資金也開始投資廢棄礦山治理。兩山口廢棄礦山治理被列為48項城建重點工程之一，亞美房地產公司投資200多萬元進行邊坡治理和場地平整綠化，由于治理效果不明顯，市財政又投資850萬元對兩山口廢棄礦山進行治理，采用臺階式掛網噴播技術，治理巖石邊坡約1.7萬平方米，有效地改善了新老城區(qū)結合部的山體景觀。有關縣（市、區(qū)）國土資源局也積極爭取地方財政資金投入，開展了銅山縣三堡洞山、睢寧喬山和漢畫像石館新館后側邊坡治理等廢棄礦山整治試點?！岸盖蛻已孪陆ㄆ鹦W?！苯浢襟w報道后，日成房地產開發(fā)有限公司投資205萬元，委托香港東陽綠化有限公司采用臺階式掛網植生技術、魚鱗坑植生技術，對鐵剎山4200㎡的巖石邊坡進行 綜合整治，有效地消除安全隱患、美化小區(qū)環(huán)境。

4、地質災害隱患得到治理。賈汪區(qū)東大洼耐火粘土坑塘滲水危及韓橋煤礦井下安全，為此賈汪區(qū)會同礦務集團投資113萬元進行防滲治理。幼兒高等師范?？茖W校投資400多萬元對辦公教學樓后側的洞山西坡進行爆破削坡，清理危巖5600m2；利用山勢建成攀巖場地。鼓樓區(qū)實施天齊南路拓寬改造工程，有效消除山體崩塌隱患。

5、采煤塌陷地生態(tài)修復開始啟動。九里湖生態(tài)濕地公園建設全面推進，九里區(qū)完成投資1.4億元，建成了800畝東南湖和1700畝西湖，水景景觀區(qū)初見規(guī)模。賈汪區(qū)投資5100萬元實施小南湖擴建工程，因地制宜地整治采煤塌陷地，建設生態(tài)景觀公園。社會資金投入近萬元，對市區(qū)三環(huán)西路西側、廢黃側的畝采煤塌陷地進行綜合治理，初步建成桃花源休閑旅游度假村。

三、存在問題

1、歷史欠帳多，整治任務重。一是全市禁采區(qū)（帶）內有廢棄采石宕口464個，巖石面積約200萬m2、廢棄地面積約670萬m2。二是據(jù)初步調查，常年積水、不適宜復墾的采煤塌陷地約5.6萬畝需要進行生態(tài)修復。

2、治理資金需求量大，經費籌措難，多元化投資機制尚未形成。初步估算，464個廢棄采石宕口治理約需經費8億元；常年積水的5.6萬畝采煤塌陷地生態(tài)修復整治約需經費20億元。

地質環(huán)境治理注重的是社會效益和環(huán)境效益，投入大，見效慢或經濟效益不明顯，因而社會公眾參與度低，投資地質環(huán)境治理工程的積極性不高。僅僅依靠爭取國家和省級財政補助經費，遠遠解決不了我市的地質環(huán)境歷史欠帳。作為振興老工業(yè)基地的一項特殊政策，對煤炭企業(yè)稅前按噸煤20元提取可持續(xù)發(fā)展準備金用于采煤塌陷地生態(tài)修復整治，遲遲不能落到實處。

3、露采宕口整治技術難度大，地方承諾的配套資金不到位。我市城市周邊山體主要由石灰?guī)r、白云巖等巖石組成，由于上覆土層較薄或巖石直接，在山體上植樹綠化本身就較為困難，而在高差大、坡度陡的廢棄露采宕口邊坡進行生態(tài)環(huán)境恢復治理，其難度更大。南方大多采用的噴播復綠技術，在我市的氣候條件下很難全面推廣；九里山襄王路項目和銅山縣皇姑窩項目，雖然設計為刻槽臺階式復綠，但在實際施工過程中難度大、成本高。由于各縣（市、區(qū)）地方財力有限，近幾年爭取的部、省補助項目，申報立項時承諾的地方配套資金基本沒有落實到位，因而就只有按照上級下達的項目補助經費進行招標和施工，造成了工程施工進度慢、效果差。

4、治理責任制度和補償機制尚未真正形成。在礦山開采過程中，采礦權人不惜以浪費資源、破壞環(huán)境為代價獲取經濟利益，重開采、輕保護、不治理的現(xiàn)象還是大量存在。開山采石企業(yè)以采礦權有償取得、負擔過重等種種理由為借口，想方設法不繳或少繳礦山環(huán)境恢復治理保護金，即使足額繳納了保證金，也不愿意履行恢復治理的義務，因為治理的投資額遠遠大于所繳的保證金數(shù)額。而對于煤礦、鐵礦、石膏礦等地下開采的礦山而言，尚未落實礦山環(huán)境恢復治理保證金制度。

四、建議

1、進一步加強露采礦山采礦權設置管理。一是按照《江蘇省地質環(huán)境保護條例》要求，加強山體資源保護，劃定山體資源特殊保護區(qū)。在山體資源特殊保護區(qū)內禁止開山采石；在山體資源特殊保護區(qū)外要實行限制性開采。二是對允許開采的山體，要集中設置采礦權，直至這一山體全部開采完畢，不得開采地面標高以下部分。三是采礦權要設置到山體頂部，推動自上而下的分水平臺階式開采；不要設置到山體一側，禁止斜坡式、一墻式開采。四是在現(xiàn)有基礎上，繼續(xù)促進開山采石企業(yè)規(guī)?；洜I，發(fā)展大企業(yè)，既可實行類似于中聯(lián)的臺階開采，又可保證經濟建設的資源需求，同時還可避免產生新的礦山地質環(huán)境問題。

2、嚴格執(zhí)行礦產資源開發(fā)利用方案。對于歷史遺留的礦山環(huán)境欠帳，各級政府將付出巨大的代價來進行整治，而目前在建和生產的礦山企業(yè)能否規(guī)范作業(yè)，成為是否會產生新帳的問題關鍵。而當前，大多采石礦山不按照已批準的開發(fā)利用方案，仍是斜坡式、一墻式開采，在采礦許可證到期后，留下新的采石宕口和高陡邊坡，或存在隱患，或影響景觀。在石膏礦山，也不同程度的地存在違反開發(fā)利用方案現(xiàn)象，有的甚至引發(fā)地面塌陷。

因此，要切實加強對采石礦山的監(jiān)督管理，督促礦山企業(yè)嚴格執(zhí)行礦產資源開發(fā)利用方案，不留新的環(huán)境欠賬。

3、建立礦山環(huán)境保護誠信準入制度。對沒有履行礦山環(huán)境保護與恢復治理義務或不繳、少繳、拒繳保證金的礦山企業(yè)，列入礦山環(huán)境保護誠信檔案黑名單，采取不予其辦理采礦許可證延續(xù)或變更登記、不受理其新的采礦權申請等管理措施；對黑名單礦山的開辦、投資、入股、出資、控股單位和個人，限制其進入采礦權市場參加競買的資格。

4、開展“綠色礦山”創(chuàng)建試點。督促礦山企業(yè)落實邊開采、邊治理措施，推廣臺階式、機械化開采，推廣無尾礦、清潔生產，減少廢棄物排放量，實現(xiàn)礦山環(huán)境保護與礦產資源合理開發(fā)利用的相協(xié)調，最大限度地減輕礦業(yè)活動對生態(tài)環(huán)境的影響與破壞。建立“綠色礦山”激勵機制，對列為“綠色礦山”創(chuàng)建的在采礦山，可由企業(yè)提出整治方案，由收取保證金的國土資源主管部門批準后實施，項目竣工經驗收合格后，其整治經費可從該礦山上繳的保證金中按整治面積比例進行返還。礦山最終閉坑時必須完成礦山環(huán)境治理。

5、進一步落實礦山環(huán)境恢復治理保證金制度。加大礦山環(huán)境恢復治理保證金收繳力度，嚴格按照規(guī)定標準，足額收繳保證金。開展保證金收繳情況清查，依法限期追繳。拒絕繳納保證金的，不予辦理采礦許可證年檢、注銷采礦許可證。

篇（3）

（一）加快推進礦山地質環(huán)境恢復治理工作，重點針對2019年宜昌市五部門下達到興山縣2019年-2020年需要進行地質環(huán)境恢復治理的任務要求（涉及礦山有5處，任務要求為治理面積達到268畝，復綠面積達到140畝），督促相關責任企業(yè)開展治理，目前我縣已完成地質環(huán)境恢復治理面積300多畝，復綠面積200多畝。

（二）積極開展礦山地質環(huán)境恢復治理備用金退還工作，截止目前今年共計有4處礦山退還了備用金，總金額為624024.94元。

（三）根據(jù)市局要求，謀劃上報了香溪河流域及良斗河流域山水林田湖草生態(tài)修復項目，資金為4.98億元，市局即將組織中介單位編制具體實施方案。

（四）按照部、省、市要求對興山縣生態(tài)保護紅線進行了評估調整，調整后上報面積為517.04公頃，目前已通過省級審核，并已上報部審核。

（五）按照縣河長辦要求，認真負責履行高橋鄉(xiāng)涼臺河流域以及田家坪水庫河庫長制巡查及聯(lián)系工作，全年共開展巡查10次，對發(fā)現(xiàn)的問題積極督促相關責任人進行整改。

二、地災中心主要工作完成情況

（一）加強項目實施

目前正在實施項目6處，共涉及項目建設資金達5540萬元，其中三峽后規(guī)項目2處分別為：泗湘溪村委會庫岸防治工程及王家坡滑坡治理暨生態(tài)修復工程，重點省份項目4處分別為：眉毛坎危巖體治理、黑槽危巖體治理、羊子巖不穩(wěn)定斜坡及梅坪不穩(wěn)定斜坡，預計明年6月份以前以上正在實施項目將全部竣工；即將組織實施項目6處，共涉及項目建設資金達5960萬元，其中三峽后規(guī)項目2處分別為：王家河庫岸防護工程及鑰匙灣滑坡治理，重點省份項目4處分別為：凹屋巖危巖體治理、黑溝不穩(wěn)定斜坡治理、峽口碼頭庫岸防護及2020年小型排危除險項目，上述擬開工項目在明年元月份將陸續(xù)實施，力爭明年年底全部竣工。

（二）嚴格項目管理

篇（4）

1前言

現(xiàn)階段，資源和環(huán)境問題已經成為了制約我國持續(xù)發(fā)展的一個重要因素，轉變過去的礦產資源管理模式，使其從粗放型的管理模式向著更加生態(tài)環(huán)保的方向演變，是實現(xiàn)我國礦產資源開發(fā)和利用工作提質增效轉型的關鍵，必須得到足夠的重視。本文正是出于這一立場，對生態(tài)環(huán)保視角下的礦產資源管理機制進行了探討，目的是為了解決礦產資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)保之間的矛盾，進而尋找到一條能夠對我國的經濟社會發(fā)展產生持續(xù)促進作用的資源管理機制。

2當前礦產資源管理中存在的問題分析

近年來，我國進入了經濟和社會發(fā)展的關鍵時期，第三產業(yè)在國民經濟中的占比提升明顯，但因為受到傳統(tǒng)經濟增長方式的影響，重工業(yè)和第二產業(yè)的占比優(yōu)勢還是會持續(xù)相當長的一段時間，而這就決定了對礦產資源的開發(fā)和利用工作在以后的一段時間內還依然是重點。雖然近年來我國的礦產資源管理水平取得了明顯的進步，尤其是在快速推進工業(yè)化、城市化等進程中發(fā)揮了重要作用，但從生態(tài)環(huán)保的角度來說，我國的礦產資源管理中還存在著一系列的不足，具體表現(xiàn)為以下幾個方面:第一，我國很多地方對礦產資源的開發(fā)和利用工作依然比較粗放，高消耗、高污染和高排放的現(xiàn)象非常嚴重，由此帶來的直接惡果不僅表現(xiàn)在經濟增長方式的低效上，而且還體現(xiàn)為礦山的生態(tài)環(huán)境日益惡化，與踐行可持續(xù)發(fā)展的理念背道而馳;第二，眾多小規(guī)模礦山的采選技術落后，存在只重視產量卻忽視生態(tài)環(huán)保的現(xiàn)象，一些企業(yè)更是存在只采礦不回填等問題，而這不僅會造成生態(tài)環(huán)境的惡化，而且還會產生很多自然災害隱患;第三，經過多年的發(fā)展，很多優(yōu)質、易采的礦區(qū)都陸續(xù)得到了充分的開發(fā)，這些礦區(qū)的資源貧化問題逐漸暴漏，再加上新礦的勘探和開采難度不斷提高，進而都造成了礦山的生產成本增高、資源的緊缺形勢日益嚴峻。

3礦產資源管理不注重生態(tài)環(huán)保的原因及表現(xiàn)

工業(yè)化和城市化對生態(tài)環(huán)保產生不利影響的一個主要原因就是礦產資源的過度利用，具體則表現(xiàn)為礦產資源管理不注重生態(tài)環(huán)保，體現(xiàn)為:第一，礦產資源開發(fā)利用的監(jiān)督管理機制不健全，有些甚至還在沿用傳統(tǒng)計劃經濟體制下的手段，這種粗放的管理機制忽視了對生態(tài)環(huán)境的評價，亂采濫挖、大礦小開、采富棄貧、破壞生態(tài)等現(xiàn)象非常普遍。在這種情況下，對礦產資源加強管理和整合，尤其是對于一些對生態(tài)環(huán)境破壞較大的礦山企業(yè)進行治理已經成為了當務之急。第二，很多礦山企業(yè)缺乏基本的生態(tài)環(huán)保意識，存在只重視產量而忽視生態(tài)環(huán)境修復和治理的問題，至于實際應用中的環(huán)境修復和治理措施更是非常缺乏，導致礦山周邊的生態(tài)環(huán)境可能會遭到嚴重破壞，如圖1所示。例如金屬礦山開發(fā)中形成的廢石、廢水、廢氣和尾砂等沒有經過處理就隨意注入到周邊的自然環(huán)境當中，各種露采小礦山毀壞、壓占土地的現(xiàn)象十分嚴重，沒有得到有效地治理。

4生態(tài)環(huán)保視角下的礦產資源管理機制創(chuàng)新途徑

(1)礦產資源法律體系建設生態(tài)化，明確生態(tài)環(huán)保目標。首先，國家和地方政府應建立健全礦產資源法律體系，尤其要重點突出生態(tài)環(huán)保的內容，對礦產資源開發(fā)利用中的生態(tài)環(huán)境保護責任必須加以明確。其次，生態(tài)環(huán)境保護不是一種單獨的法律責任，而是需要借助多種法律手段來實現(xiàn)，例如可以加入與環(huán)境影響評價、環(huán)境修復監(jiān)督、環(huán)境保護保證金等相關的法律制度，以形成一個比較完備的生態(tài)環(huán)保體制。最后，加強礦產資源保護與綜合利用的立法，融入生態(tài)環(huán)保的理念，為促進礦產資源行業(yè)綠色發(fā)展提供法律依據(jù)。

(2)健全礦產資源規(guī)劃管理制度，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)保理念。礦產資源的規(guī)劃管理要統(tǒng)籌好資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護和地區(qū)經濟發(fā)展之間的關系，實現(xiàn)礦產資源的可持續(xù)利用。此外，還要建立礦產資源規(guī)劃實施的配套監(jiān)督機制，對依生態(tài)環(huán)保理念制定的規(guī)劃的落實情況加強監(jiān)督。

(3)礦產資源稅費管理制度生態(tài)化，突出稅收對生態(tài)的調節(jié)作用。首先，在礦產資源的稅費法律體系中，要體現(xiàn)諸如促進礦產資源的合理開發(fā)使用、提高資源的利用率、減少對環(huán)境的污染以及重視對環(huán)境的修復等理念;其次，對當前的礦產資源稅費進行調整，調整后的稅費應主要用于對礦山生態(tài)環(huán)境的修復和治理上;最后，構建礦產資源生態(tài)稅費體系，設立諸如生態(tài)環(huán)境保護稅、礦山環(huán)境修復保證金等稅費制度。

(4)重視資源環(huán)境監(jiān)督，完善礦產資源監(jiān)督管理制度。首先，根據(jù)生態(tài)環(huán)保的要求和當前的開發(fā)技術水平制定新的礦產資源開發(fā)利用考核制度，從而促進礦產資源行業(yè)的綠色發(fā)展;其次，礦產資源監(jiān)督要進一步強化對礦業(yè)權人履行生態(tài)環(huán)保義務的監(jiān)督，督促其在開發(fā)利用中就采取措施減少生態(tài)破壞和加強環(huán)境修復;最后，國家和地方政府要高度重視并有效制止各類嚴重破壞生態(tài)環(huán)境的開采行為，做到及時識別和查處，并依法追究相關企業(yè)和人員的責任。

5結語

新時期下，經濟增長方式要求實現(xiàn)提質增效轉型，而作為經濟發(fā)展重要物質基礎的礦產資源也必須進行管理機制創(chuàng)新，只有更加突出生態(tài)環(huán)保的理念，才能促進礦產資源行業(yè)的長遠發(fā)展，進而也才能為經濟社會的發(fā)展提供更好地支撐。

參考文獻:

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篇（5）

Abstract: the mining damage to vegetation, causing a lot of secondary LuoDe and have a lot of soil and water loss, the imbalance in the ecological environment, the mining of environmental damage rely on natural strength to recovery will take a long time, the implementation of the mine environment comprehensive management, the mine high and steep rock side slope ecological recovery software technology is to build ecological system function of synthetic evaluation system of great strategic needs.

Keywords: high and steep rock slope; Ecological recovery software technology; Technology research

中圖分類號：U213.1+3文獻標識碼： A 文章編號：

一、礦山高陡巖石邊坡生態(tài)恢復軟體技術研究的必要性

露天礦山開采使地表植被遭到破壞，導致出現(xiàn)大量的次生裸地及產生大量的水土流失，造成生態(tài)環(huán)境的嚴重失衡，礦山開采對環(huán)境造成的破壞依靠自然力量來恢復將十分漫長，特別是我國北方地區(qū)尤為嚴重。隨著生態(tài)恢復技術的進步，礦山開采遺留的巖面治理正從硬體工程解決方案轉移到軟體技術修復上來。根據(jù)全面建設小康社會的緊迫需求、世界科技發(fā)展趨勢和我國國力，實施礦山環(huán)境綜合治理，研究礦山高陡巖石邊坡生態(tài)恢復軟體技術是構建生態(tài)系統(tǒng)功能綜合評價體系的重大戰(zhàn)略需求。

二、礦山高陡巖石邊坡生態(tài)恢復軟體技術國內外技術現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢及國內現(xiàn)有工作基礎

邊坡生態(tài)軟體恢復技術最早是20世紀70年代由美國、日本、德國、法國等經濟發(fā)達國家研究開發(fā)應用，后經過了幾十年的發(fā)展和創(chuàng)新，已經取得了許多研究成果，并且形成了施工規(guī)范或指南，如日本的《坡面保護工程—設計·施工指南》。20世紀80年代以來此技術逐漸被引進國內，并在高速公路邊坡綠化、礦山植被恢復、城市景觀綠化、高爾夫球場等工程護坡和綠化中推廣應用，該技術是集工程力學、生物學、土壤學、高分子學、園藝學、生態(tài)學等學科于一體的綜合環(huán)境治理技術，其核心是通過各種物質的科學配置，在治理坡面上營造一個既能讓植物生長發(fā)育，而種植基質又不被沖刷的多孔穩(wěn)定結構，使建植層固、液、氣三相物質基于平衡，從而達到生態(tài)景觀的效果。

近十多年來，國內借鑒國外邊坡建設、治理、綠化工程中的經驗和最新發(fā)展技術，并結合中國本土的實際建設施工情況，開發(fā)出了多種既能起到良好邊坡防護作用，又能改善工程環(huán)境、體現(xiàn)自然環(huán)境美的邊坡植被防護新技術，與傳統(tǒng)的坡面工程防護措施共同形成了生態(tài)袋柔性邊坡防護體系，已在高速公路邊坡綠化、礦山植被恢復、城市景觀綠化、高爾夫球場等工程護坡和綠化中推廣應用。

但總的來說，我國雖然做了大量的探索和研究，但目前仍處于起步階段，特別是在礦山高陡巖石邊坡恢復軟體施工方面做得很少，各個領域的學者由于研究方向的不同對此都有局限性，還沒有形成一套完善的方法理論體系。生態(tài)袋的生產靠引進專利技術，國內還沒有自己的產品，導致成本較高而且還要受制于人。我國國土面積幅原遼闊，東西南北氣候差異很大，各地礦山地質環(huán)境、水文地質環(huán)境差異很大，設計、施工企業(yè)沒有統(tǒng)一的依據(jù)和技術標準，很難保證工程的設計和施工質量。

隨著新技術、新材料的不斷出現(xiàn)及相關技術規(guī)范的實施，如《公路路基設計規(guī)范》、《土工合成材料應用技術規(guī)范》、《建筑地基處理技術規(guī)范》、《公路加筋土工程設計規(guī)范》等，這些都為礦山高陡巖石巖面的軟體恢復施工技術和工藝研究提供了保障。

三、礦山高陡巖石邊坡生態(tài)恢復軟體技術關鍵點

礦山高陡巖石邊坡生態(tài)恢復軟體技術是針對我國礦山中的高陡巖石邊坡生態(tài)恢復難題而進行的一系列軟體技術研究。首先必須建立高陡巖石邊坡穩(wěn)定性分析力學模型，在此基礎上分析邊坡的穩(wěn)定性，選擇適宜的邊坡植被和軟體生態(tài)袋中基質材料配比。

四、礦山高陡巖石邊坡生態(tài)恢復軟體技術應用

我公司從事礦山生態(tài)恢復治理工程設計和施工十幾年，不但擁有雄厚的技術力量和先進的機械設備，而且積累了豐富的經驗，還制定了自己的施工工藝和技術標準。

1、生態(tài)恢復軟體技術所用主要材料：生態(tài)袋、專用綁扎帶、生態(tài)袋標準扣、土工格柵、種植土、草種等。

2、施工工藝流程

a、施工準備；

b、測量放線及驗線；

c、巖面削坡卸載；

d、基底清理和基礎施工；

e、生態(tài)袋裝基質土及砌筑；

f、土工格柵、生態(tài)袋標準扣放置；

g、排水孔的布設；

h、壓頂施工；

i、掛網噴播；

j、擋水墻和排水溝；

k、養(yǎng)護；

生態(tài)袋砌筑

g、錨桿施工；

h、灰土夯實；

生態(tài)袋砌筑

噴播草種治理效果（50天）

我們施工的“濟南某山體地質災害治理綠化提升工程”就是比較典型的礦山高陡巖石邊坡生態(tài)恢復軟體技術的實例，該工程巖面高度達70～80m，坡度多為60～70度，下面即是水深30～40m的硯池，技術復雜，施工難度也相當大，通過公司的合理規(guī)劃和科學組織，現(xiàn)在工程順利完工。

該工程特殊之處就是為了對生態(tài)袋的自重進行合理的分擔和傳遞，將整個工作面用混凝土格構進行了分區(qū)和分割。

濟南市某山體地質災害治理綠化提升工程平面示意圖

五、技術應用重大經濟、社會效益

進入21世紀以來，我國的基本建設（包括公路、鐵路、電站等）總量不斷增加，工程創(chuàng)傷形成大量山體，如不進行治理不但造成視覺污染，還會造成新的水土流失，特別是礦山高陡巖石巖面，與土質巖面相比，這些石質巖面生態(tài)限制因子多，無土、缺水、少肥，復綠難度更大，是坡面生態(tài)治理的重點和難點。研究礦山高陡巖石邊坡生態(tài)恢復軟體技術可以規(guī)范和指導礦山高陡巖石邊坡生態(tài)恢復治理工程的設計和施工，解決礦山高陡巖石邊坡生態(tài)恢復難題，美化礦山環(huán)境，產生巨大的經濟和社會效益。

參考文獻：

[1] 西南交通大學的周德培和張俊云等《植物護坡工程技術》

篇（6）

以落實科學發(fā)展觀和構建和諧社會為指導，以建設生態(tài)市和現(xiàn)代化生態(tài)型濱湖大城市為目標，按照不斷鞏固、深化、提升礦山整治成果的要求，綜合運用經濟、法律、行政手段，優(yōu)化礦山布局，壓縮開采總量，強化環(huán)境治理，加強安全生產，完善管理機制，努力達到“環(huán)保化開采、清潔化加工、無塵化運輸、規(guī)范化管理”，實現(xiàn)礦產資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。

二、工作目標

一是優(yōu)化礦山布局，抓好減點減量。以2006年考核指標為基數(shù)，建筑石料礦山開采規(guī)模（采礦許可證總規(guī)模）壓縮7%，炸藥使用量減少7%；關閉建筑石料礦山10%，關閉建筑石料礦山（宕面）15家以上。

二是推進廢棄礦山治理，抓好生態(tài)修復。全市廢棄礦山治理項目開工22個以上，完成14個以上,累計完成105個以上。

三是深化環(huán)境治理，改善礦區(qū)環(huán)境。礦山生產廢水處理設施完善，規(guī)范運行，循環(huán)使用，沿河加工機組達到零排放；固廢去向明確，有專用的貯存、處置場所。礦石加工揚塵治理設施完善，全面落實分級治理要求。主要礦車運輸?shù)缆啡逃不?，并落實有效的保潔措施。水土保持措施落實到位?/p>

四是強化安全監(jiān)管，落實安全生產措施。全面實施自上而下分臺階開采，有條件推行中深孔爆破的礦山企業(yè)實施率達到80%以上，礦山安全質量標準考核評級市級達標率達到60%以上。礦山事故死亡人數(shù)在2006年考核指標基礎上，下降20%以上。

五是抓好試點企業(yè)，推進綠色礦山建設。在2006年試點的基礎上，2007年再選定8至10家礦山企業(yè)開展“綠色礦山”創(chuàng)建工作。

三、工作措施

（一）堅持不審批新礦。各級各部門不得受理和審批新礦，嚴禁以移點方式變相設置新礦。

（二）抓好礦山布局調整。認真實施《**市礦產資源總體規(guī)劃》，在全面關閉禁采區(qū)礦山的基礎上，加大關閉限采區(qū)礦山的力度，減少礦點數(shù)量，進一步優(yōu)化礦區(qū)布局。

（三）加強開采量實測。加強對礦山企業(yè)開采量的實測，做到重點礦山企業(yè)每半年實測一次，其他礦山企業(yè)每年實測一次，嚴肅查處越界、超量等違法違規(guī)開采行為。

（四）加大礦山環(huán)境治理力度。進一步強化礦山環(huán)境治理和保護措施，督促礦山企業(yè)完善廢水治理設施，確保正常使用和達標排放，沿河加工機組必須達到零排放；明確固廢去向，落實固廢貯存、處置專用場所。督促礦山企業(yè)按照分級治理的要求，完善粉塵治理措施，全面落實礦區(qū)道路硬化和保潔措施，有效解決礦區(qū)揚塵污染問題。督促礦山企業(yè)嚴格按照水土保持方案的要求，切實做好水土保持工作。

（五）加快廢棄礦山治理。重點抓好主要交通干道和城鎮(zhèn)周邊可視范圍廢棄礦山的生態(tài)修復。制定計劃，排定名單，多渠道籌措資金，多方式實施治理，確保廢棄礦山治理工作扎實推進。注重廢棄礦山生態(tài)修復與土地整理、村莊整治、景觀建設有機結合，使廢棄礦山治理工作取得實效。

（六）強化火工品供應管理。堅持按批準規(guī)模定量供應炸藥，根據(jù)年度開采規(guī)模、區(qū)別不同石質和爆破方式，逐礦核定炸藥用量，并按照按月定量分配、年度總量內適度調劑的辦法供給。嚴格程序，加強管理，強化火工品規(guī)范供應。

（七）進一步落實安全生產責任。強化安全監(jiān)督管理，督促礦山企業(yè)加強安全生產標準化建設，嚴格實施自上而下分臺階開采，積極推行中深孔爆破，深入開展安全教育培訓，強化企業(yè)主體的安全意識，減少安全生產事故的發(fā)生。

（八）積極推進綠色礦山建設。認真貫徹市政府《關于創(chuàng)建綠色礦山的實施意見》，積極開展綠色礦山創(chuàng)建工作。在總結試點經驗的基礎上，選定一批規(guī)模較大、開采期限較長的礦山企業(yè)開展綠色礦山創(chuàng)建工作。

（九）建立健全機組管理機制。礦山企業(yè)加工機組（含礦石運輸碼頭）設置和更新改造，必須經有關部門批準；河流沿岸不得設置新的加工機組。關閉礦山的加工機組，原則上應隨礦山關停，并拆除設備。

（十）完善采礦權出讓市場化運作。積極探索采礦權與礦區(qū)原有不動產整體評估、一并掛牌出讓的有效途徑，引入多個主體參與競爭，實現(xiàn)礦產資源采礦權出讓的完全公平競爭。進一步完善按照礦產資源種類、品質和開采、運輸條件等綜合定價的價格機制。

（十一）進一步加大行政執(zhí)法力度。各部門要嚴格按照法律法規(guī)賦予的職能，切實加強監(jiān)督檢查，積極開展聯(lián)合執(zhí)法，嚴肅查處無證開采、越界開采、非法占用林地、偷排生產廢水、違反安全生產法律法規(guī)等違法違規(guī)行為。

四、工作要求

（一）統(tǒng)一思想，加強領導。各級各部門要進一步深化對礦山整治工作重要性和必要性的認識，在深入推進礦山整治上統(tǒng)一思想，在創(chuàng)新工作舉措上統(tǒng)一思想，在加強組織領導上統(tǒng)一思想，把礦山整治作為貫徹科學發(fā)展觀、構建和諧社會的具體行動，作為推進生態(tài)市建設的重大舉措，列入各級政府和部門的重要議事日程，切實加強領導。主要領導要親自過問，分管領導要具體負責；各級各部門要認真履行職能，切實落實責任，抓好工作落實。各級礦整辦要繼續(xù)履行好綜合協(xié)調、指導督查、聯(lián)合執(zhí)法的職能，確保礦山整治工作向縱深推進。

篇（7）

中圖分類號：S76 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160230223

阜新市青山工程自2011年9月全面實施，通過建立健全法律法規(guī)、完善監(jiān)督約束機制、實施治理工程和加大執(zhí)法力度等有效措施，取得了階段性成果。

1 主要工作情況

1.1 青山保護制度體系初步形成

為貫徹落實《遼寧省青山保護條例》（下稱《條例》）分區(qū)保護的要求，組織編制了《阜新市青山保護規(guī)劃》，嚴格保護禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)的土地資源。阜新市人民政府印發(fā)了《關于青山工程實施意見》（阜政發(fā)[2011]43號）。《實施意見》的出臺，確定了青山工程的工作目標、明確了保護和治理的重點、落實了職責和任務要求，為完善阜新市礦山治理工作的有關配套政策和下一步推進全市青山工程工作提供了強有力的保障。

1.2 青山保護執(zhí)法成果豐碩

圍繞青山工程“治前、毖后、立法、嚴打”的總體工作思路，組織全市各級青山保護管理機構并聯(lián)合其他執(zhí)法力量，大力開展青山保護執(zhí)法工作。截止“十二五”末，共查處偵破各類違法占用林地、破壞山體和依附山體植被案件117起，其中：行政案件66起，刑事案件51起，涉及林地面積0.13hm2；共打擊處理72人次，其中，刑事立案29人，判刑5人，收繳罰款21萬元。

1.3 青山工程數(shù)字化建設成效顯著

完成青山工程動態(tài)監(jiān)測信息系統(tǒng)建設。建設完成由動態(tài)監(jiān)測應用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)更新管理系統(tǒng)、移動GIS手持機外業(yè)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)和運行維護系統(tǒng)4個部分組成的青山工程動態(tài)監(jiān)測信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了與省級青山資源數(shù)據(jù)動態(tài)信息同圖顯示和青山保護的動態(tài)監(jiān)測與管理；完成阜新市青山保護規(guī)劃圖矢量化。精確確定各規(guī)劃區(qū)界限，將全市青山保護規(guī)劃涉及的386幅青山保護分區(qū)圖（1：10000）、77901個區(qū)劃斑塊進行了矢量化，逐塊采集邊界空間坐標點，賦予屬性信息，處理成地理信息系統(tǒng)軟件可操作的通用空間數(shù)據(jù)格式，實現(xiàn)全市青山保護分區(qū)數(shù)字化同圖顯示。

2 難點問題

2.1 治理成本高

閉坑礦生態(tài)治理需采取削坡、整形、排水、客土等工程措施，平均治理成本在3萬/667m2以上，治理難度大，治理成本高。

2.2 資金缺口大

礦山生態(tài)治理目前還沒有國家層面的專項資金扶持，閉坑礦生態(tài)治理資金全部靠省、市、縣3級政府投入。省級投入有限，市縣配套不足，受治理資金限制，只能縮減年度治理任務，拉長了治理周期，也影響了治理效果。若按目前市縣財力比較困難的情況下，完成阜新市余下閉坑礦的生態(tài)治理，治理任務難度較大。

3 進一步工作目標

3.1 積極籌措資金，加大投入力度

閉坑礦山生態(tài)治理，資金投入是關鍵，必須拓寬融資渠道，建立“政府主導，社會參與，市場運作”的多元化籌資機制，切實落實項目建設資金。各級政府要嚴格執(zhí)行規(guī)劃，將治理建設資金納入同級財政預算。

3.2 因地制宜，創(chuàng)新礦山生態(tài)治理模式

在閉坑礦山生態(tài)修復上，重點是對城鎮(zhèn)周邊、公路、鐵路兩側可視范圍、大中型水庫周邊等重要區(qū)位的閉坑礦進行工程化生態(tài)修復治理，力求使這些破損的山體盡快復綠，與周邊的生態(tài)環(huán)境相一致。要調整單一的工程治理模式，堅持實事求是、因地制宜、因山施治，一礦一策的理念，采取自然恢復與人工促進相結合的治理方法來進行，特別是對一般區(qū)位的閉坑礦山生態(tài)治理，將采取隨勢就坡，人工撒播、能栽就栽、該封就封等一系列措施，盡可能降低治理成本，使被破損的山體生態(tài)逐漸得到恢復。

3.3 明確政府責任，加大執(zhí)法力度

根據(jù)青山保護規(guī)劃目標，明確各級政府的職責并建立目標責任制，強化市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）3級政府管理，逐級簽訂責任狀，實施目標考核。

嚴格執(zhí)行《遼寧省青山保護條例》等各項法律法規(guī)，嚴格落實執(zhí)法監(jiān)管的各項措施，嚴格打擊各種違法行為。加強執(zhí)法培訓，提供執(zhí)法隊伍素質，進一步明確執(zhí)法責任，規(guī)范執(zhí)法行為，全面推行執(zhí)法責任制，加大對執(zhí)法人員的監(jiān)督力度。每年開展1次青山保護集中稽查“百日行動”，確保青山保護執(zhí)法實效。

3.4 促進公眾參與，加強宣傳教育

利用廣播、電視、報刊和網絡等新聞媒體，大力宣傳青山保護的重大意義和方針政策、法律法規(guī)，開展多種形式的宣傳活動，及時播放、報道、表揚生態(tài)建設先進典型，公開違法違規(guī)征占用山體及山體以外林地行為。

篇（8）

一、我國資源型城市生態(tài)環(huán)境破壞嚴重

（一）礦產資源開采誘發(fā)多種次生地質災害，威脅人民群眾生命財產安全

在一些資源型城市中，由于地下采空，地面及邊坡開挖影響了自然山體、斜坡穩(wěn)定，導致礦山崩塌、滑坡、泥石流等地質災害時有發(fā)生。目前，我國因采礦活動誘發(fā)的地質災害每年造成的直接經濟損失超過100億元。此外，大多數(shù)煤炭開采城市都面臨嚴重的地面塌陷問題。據(jù)調查，我國每采萬噸煤引起地面下沉面積達0.2公頃，目前，僅東北三省原國有重點煤礦采煤沉陷區(qū)的總面積就達990平方公里，受影響居民超過90萬人。

（二）資源開采對地表破壞嚴重，固體廢棄物堆積大量占用土地

全國每年85%的工業(yè)廢棄物來自礦山開采。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國金屬尾礦、煤矸石堆積已超過50億噸和40億噸，并且以每年4-5億噸的速度劇增。全國因采礦、尾礦、廢石堆積，直接破壞和占用土地近200萬公頃，破壞森林面積累積超過106萬公頃，破壞草地面積26.3萬公頃，而且工礦廢棄地復墾率不到12%，而先進國家的復墾率達50%。

（三）許多資源型城市地下水均衡系統(tǒng)受到破壞，水和空氣污染嚴重

采礦破壞地下水均衡，導致地下水位下降，出現(xiàn)大面積地下漏斗。如山西省平均每挖1噸煤損耗2.5噸水，由此造成的地下水資源破壞面積達2萬平方公里，全省水資源由建國初期的130多億噸減少到現(xiàn)在的97億噸。因采礦產生的廢水、廢液排放總量占全國工業(yè)廢水排放總量的10%以上。礦山附近地表水體，常常作為廢水、廢渣的排放場所，遭受污染。在廢氣排放方面，僅煤炭采礦行業(yè)廢氣排放量就占全國工業(yè)廢氣排放量的5.7%，其中，有害物排放量每年超過73萬噸，主要為煙塵、二氧化硫、氮氧化物和一氧化碳等，使資源型城市大氣環(huán)境遭受不同程度污染。

（四）森林砍伐和礦產資源開采導致城市與鄉(xiāng)村生態(tài)失衡

由于長期過量采伐林木(如伊春的紅松林被砍伐98%)，我國東北的大、小興安嶺等地森林生態(tài)功能弱化，蓄水固土抗風沙能力明顯下降。近些年，黑龍江省伊春市干旱和山洪等自然災害頻發(fā)，對周邊區(qū)域和整個東北、華北等地的天然屏障作用也明顯降低。大慶市由于開采石油造成森林覆蓋率大幅下降，草原退化、鹽堿化和沙化的面積已占當?shù)赝恋乜偯娣e的84%，嚴重破壞了生態(tài)平衡，春秋兩季風沙肆虐。

（五）礦產資源開采和森林砍伐破壞了自然地貌景觀的美觀和完整性

采礦造成大量的坑礦、沉陷區(qū)和排土場等，特別是露天采礦破壞地貌景觀非常嚴重。在一些自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、飲用水源地保護區(qū)以及鐵路、公路等交通干線兩側，可看到采礦留下的痕跡，不但破壞了自然環(huán)境，還影響到一些自然景觀。

二、資源型城市生態(tài)環(huán)境嚴重惡化的主要原因

我國資源型城市生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞，除了資源開采行業(yè)的客觀特征之外，還存在諸多其他原因。

（一）資源型城市長期缺乏正確的發(fā)展觀作指導

在資源型城市發(fā)展中，傳統(tǒng)的發(fā)展觀忽視生態(tài)保護和環(huán)境治理，“先污染后治理、邊治理邊破壞”狀況突出，往往以犧牲環(huán)境為代價換取一時的經濟繁榮。對資源開采與城市發(fā)展缺乏統(tǒng)籌考慮和規(guī)劃安排。不少資源型城市的建設未經科學論證，礦區(qū)和城區(qū)混合在一起，從建礦開始就埋下地質災害隱患。傳統(tǒng)的礦業(yè)發(fā)展重經濟建設項目，輕礦山環(huán)境保護項目。在項目決策中重經濟評價，輕環(huán)境影響評價，特別是近年來，一些民營中小型礦山企業(yè)過分追求經濟效益，加劇破壞了資源型城市原本就很脆弱的生態(tài)環(huán)境。

（二）資源開發(fā)補償和生態(tài)環(huán)境治理方面的法律法規(guī)不健全，相關管理工作薄弱。從生態(tài)保護和環(huán)境治理等方面的政策看，國家現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策體系還不完善

在管理體制上。相關政策措施常常由于缺乏有效的監(jiān)管和懲處措施而流于形式，礦產資源開發(fā)由多個部門管理。涉及多個執(zhí)法部門，職責交叉，互相扯皮，影響了資源型城市環(huán)境保護工作。

(三)現(xiàn)有的政策體系缺乏促進資源型城市生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的機制體制保障

由于稅收和財政等方面的政策尚未形成有效激勵約束機制，使得大部分礦產企業(yè)重開發(fā)利用，輕資源節(jié)約和環(huán)境保護，重經濟效益和發(fā)展速度，輕環(huán)境效益和發(fā)展質量。從資源品的定價政策上看，目前的現(xiàn)狀是價格扭曲，成本不完整，未能涵蓋礦業(yè)權有償取得、環(huán)境治理、安全投入和衰退期轉產等方面。許多礦山的開采嚴重破壞環(huán)境、污染大氣和水源，并把這部分成本推給政府，留給社會。

(四)資源型城市生態(tài)環(huán)境治理長期欠賬，責任主體缺位

目前，資源型城市存在的生態(tài)環(huán)境問題，有一部分是計劃經濟時期遺留下來的，造成資源型城市存在大量的生態(tài)環(huán)境治理欠賬問題，而且越積越多?，F(xiàn)有的資源稅費制度仍然存在類似問題，資源開采上繳的稅費地方分成較少，中央財政支出中用于解決資源型城市生態(tài)環(huán)境歷史遺留問題的份額明顯不足，而財政轉移支付制度也缺乏補償資源型城市歷史欠賬的穩(wěn)定保證，造成資源型城市長期缺乏合理補償，地方財政對遺留問題也難以解決。

(五)缺乏資源型城市環(huán)境治理和生態(tài)保護方面的技術和人才

資源型城市環(huán)境整治不僅是經濟問題，也是技術問題。目前，我國資源型城市普遍存在的開采遺跡沒有及時治理的問題，不僅是因為存在資金缺口，還由于對災害程度認識的不足和治理技術的欠缺。資源型城市的環(huán)境治理和生態(tài)保護，特別是礦山地質災害防治具有很強的專業(yè)性和技術性，而我國在這方面的技術儲備和人才支持目前仍嚴重不足。

三、改善資源型城市生態(tài)環(huán)境狀況的政策措施建議

(一)建立資源型城市生態(tài)環(huán)境補償和可持續(xù)發(fā)展的長效機制

借鑒國外已有經驗，建立資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境補償機制是促進資源型城市生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的根本保證。為此，應在資源開采的不同階段，遵循市場規(guī)律，采取市場、法律和必要的行政措施，引導和規(guī)范各類市場主體合理開發(fā)資源，按照“誰開發(fā)、誰保護，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復”的原則，使責任主體真正承擔資源開采、生態(tài)環(huán)境保護與修復的責任。此外，要完善森林生態(tài)效益補償機制，增設森林培育資金，延長“天保工程”的實施年限和范圍，削減采伐量。對于森工城市因調減木材產量、保護生態(tài)帶來的經濟損失，通過一定渠道給予合理補償。通過幾十年的休養(yǎng)生息，逐步恢復森林的生態(tài)涵養(yǎng)功能。

(二)健全資源型城市和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的法律法規(guī)體系

我國的《礦產資源法》、《環(huán)境保護法》、《土地管理法》、《森林法》、《煤炭法》等法律法規(guī)中，提出了資源開采環(huán)境治理方面的規(guī)定和要求，但力度遠遠不夠，不利于實際操作，應進一步完善。要借鑒發(fā)達國家的經驗，研究資源開發(fā)補償和生態(tài)環(huán)境治理方面的專業(yè)立法工作。

(三)完善資源品價格形成機制，確立資源型企業(yè)在未來生態(tài)環(huán)境治理中的責任主體地位

科學合理地確定資源成本費用核算框架，把資源開采、環(huán)境治理、生態(tài)修復等列入資源型企業(yè)成本開支范圍。通過建立資源開發(fā)補償保證金制度等途徑。使企業(yè)承擔資源開發(fā)補償和自我援助的主要責任。有關部門應依據(jù)新礦山設計年限或已服役礦山的剩余壽命，確定按資源銷售收入的一定比例，分年預提資源開發(fā)補償保證金，并列入成本。按照“企業(yè)所有、專款專用、專戶儲存、政府監(jiān)管”的原則，確保企業(yè)完成有關的環(huán)境治理任務。

(四)明確政府在資源型城市生態(tài)環(huán)境保護中的職責并保證落實到位

一是對于原國有資源型企業(yè)形成的歷史問題以及資源已經或接近枯竭的城市，國家應給予必要的資金和政策支持，做好治理的統(tǒng)籌規(guī)劃，解決這些城市在生態(tài)環(huán)境方面的歷史欠賬。二是通過健全公共財政體系，對今后企業(yè)治理不足或具備公共產品特性部分給予必要的資金支持。三是結合資源開采地區(qū)的環(huán)境特點，建立符合我國國情的資源型城市環(huán)境保護政策和技術標準體系，這一體系應覆蓋礦區(qū)發(fā)展的全過程。四是按照礦產資源規(guī)劃，做好新建礦區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃和合理布局，嚴格界定生產和生活區(qū)，禁止在已勘察確定的資源開采區(qū)建設生活區(qū)，或在生活區(qū)進行開采。五是做好相應的監(jiān)管工作，完善管理體制。地方政府要對企業(yè)治理資金的落實情況進行監(jiān)督，做好資源開采的環(huán)境影響評價工作，建立環(huán)境監(jiān)理制度，有效預防和減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

(五)加強對生態(tài)環(huán)境保護的技術研究和人才培養(yǎng)

礦山環(huán)境治理需要進行大量的科學技術研究，如借助現(xiàn)代技術手段，預測地下采空區(qū)和特大型坑礦可能出現(xiàn)的重大地質災害。改進礦山開采遺跡的治理技術；研究礦山開采造成的生態(tài)退化機理與修復技術、與地上景觀相關的物種選擇、配置和種植等方面的技術等。因此，要加強相關領域的基礎性、應用性研究和人才培養(yǎng)，組織多學科專家聯(lián)合會診，逐步形成一套科學合理、經濟高效、符合國情的治理方案。通過論證，盡可能將采礦造成的礦坑等開采遺跡，改造為水庫、湖泊、森林、草地和花園等景觀，美化礦區(qū)面貌。

篇（9）

① 2010年徐紹史部長在全國國土資源工作會議上要求認真研究土地、礦產的資源、資產、資本“三位一體”的新屬性特點，樹立新型的資源觀和資源管理觀。

摘要 礦山廢棄地高效再利用日益引起社會關注?！百Y源-資產-資本”三位一體資源管理觀的提出為分析與構建礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑、深化礦山廢棄地再利用管理研究提供了嶄新思路。本文以“資源-資產-資本”三位一體管理理論為基礎，首先歸納了礦山廢棄地屬性認識、再利用特征，認為礦山廢棄地具有環(huán)境問題、資源、資產、資本屬性，其再利用是礦山廢棄地經濟社會生態(tài)環(huán)境價值再生過程；并從法律法規(guī)建設、復墾利用實踐、交易市場形成等方面分析了礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑研究的現(xiàn)實基礎；然后構建了“資源-資產-資本”視角下礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑，并分析探討了其資源化、資產化、資本化過程，以期建立礦山廢棄地價值有效運作機制。研究結果表明現(xiàn)階段下只有能達到投資者期望收益率并能預期收回投資或者在現(xiàn)行政策框架下可以通過創(chuàng)建市場實現(xiàn)市場化運作的礦山廢棄地才能資本化，實現(xiàn)其市場價值。最后文章從加強復墾利用示范工程推廣以顯化礦山廢棄地再利用價值、建立和完善礦山廢棄地再利用有關的服務機構、繼續(xù)加大政府政策支持力度和引導三方面提出了促進礦山廢棄地價值實現(xiàn)的建議。

關鍵詞 礦山廢棄地；屬性認識；再利用；價值實現(xiàn)路徑；資源管理

中圖分類號 F205 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2013）11-0157-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.11.023

隨著山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區(qū)的成立，《土地復墾條例》、《土地復墾條例實施辦法》等法律法規(guī)的修訂和出臺，礦山廢棄地的高效可持續(xù)再利用越來越受到社會的關注。2011年9月在國土資源部考察時強調要以資源可持續(xù)利用促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，2012年3月國土資源部啟動十省區(qū)工礦廢棄地復墾利用試點。許多資源型城市，如徐州市、唐山市、淮南市等，相繼提出了“向礦山廢棄地要資源”“盤活礦山廢棄地”的理念，積極進行礦山廢棄地復墾利用示范工程推廣。為推進礦山廢棄地再利用，國內學者從礦山廢棄地資產化、資本化運作的角度對提高礦山廢棄地價值、實現(xiàn)礦山廢棄地利用最佳效益等進行了一些探討[1-4]，但還未對礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑進行系統(tǒng)研究?！百Y源-資產-資本”三位一體資源管理觀①，是一種新的、以價值為導向的資源開發(fā)利用管理理念和方法，它的提出為構建礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑、深化礦山廢棄地再利用管理研究提供了清晰思路。本文以“資源-資產-資本”三位一體管理理論為基礎，首先歸納總結了礦山廢棄地屬性認識及其再利用特征，并分析了礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑研究的現(xiàn)實基礎，然后構建了“資源-資產-資本”視角下礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑，并對其資源化、資產化、資本化過程進行了分析探討，以期建立礦山廢棄地價值有效運作機制，為實現(xiàn)礦山廢棄地再利用市場化，加速礦山廢棄地流轉提供借鑒。

1 礦山廢棄地屬性認識及其再利用特征

1.1 礦山廢棄地屬性認識

梳理國內相關文獻研究，礦山廢棄地主要有環(huán)境問題、資源、資產及資本三種屬性認識。①環(huán)境問題屬性。礦山廢棄地是資源浪費—環(huán)境污染的典型復合現(xiàn)象，是以土地資源破壞為核心的次生環(huán)境問題，并嚴重影響著區(qū)域生態(tài)環(huán)境景觀和經濟社會發(fā)展[5-7]。②資源屬性。礦山廢棄地是礦區(qū)復興的潛在資源[8]。別青城[9]提出了礦山二次資源的概念，黃敬軍等[10]提出了“將開山采石作為資源第一次開發(fā)，對廢棄宕口的利用作為資源第二次開發(fā)”的觀點。將礦山廢棄地視為新的資源類型進行開發(fā)重建，成為土地開發(fā)利用的組成部分，是經濟發(fā)達地區(qū)獲得增量土地資源的主要途徑[11-12]。③資產及資本屬性。隨著資源型城市經濟轉型，礦山廢棄地成為后礦業(yè)經濟發(fā)展的資本，也具有資產、資本的屬性。孫樂為[1]提出了塌陷土地的資產化，以使廢棄資源轉變?yōu)榻洕鷥?yōu)勢；蔣正舉等[2]從土地資源稀缺性、具有使用價值、產權可以市場化配置三方面分析了礦山廢棄地資產屬性，并提出了礦山廢棄地資產化經營途徑；孫京海等[3]、王鑫等[4]從供給稀缺性、資產性和增殖性三方面分析了采煤塌陷區(qū)土地產權的資本屬性，并闡述了資本化的條件和資本運作模式?？梢?，礦山廢棄地除了是一種環(huán)境問題外，還具有資源、資產、資本的屬性。礦山廢棄地資源、資產、資本屬性認識及其資產化、資本化研究，為進行“資源-資產-資本”視角下礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑研究奠定了前期研究基礎。

1.2 礦山廢棄地再利用特征

礦山廢棄地一方面處于采礦活動的終點，另一方面又是新的經濟活動的起點，其再利用是集環(huán)境、資源、經濟發(fā)展于一體的重大復雜工程，與一般的土地資源利用與單純的生態(tài)環(huán)境治理有區(qū)別[13-14]。首先，普通土地利用投資和效益的年際分布一般比較均勻，而礦山廢棄地使用級別較低，再利用之前必須投入一定的資金進行整治，使礦山廢棄地資源化。其次，礦山廢棄地再利用可提高土地的級別，帶來土地的增值，存在著資源的二次利用，可以獲取資源效益和經濟效益，這與防止水土流失等生態(tài)環(huán)境治理工程有著顯著區(qū)別。礦山廢棄地再利用不是單純的投入，而是具有直接的投入-產出效應。如圖1所示，對礦山廢棄地進行整治投資是礦山廢棄地資源化過程，其初級產品是復墾土地（以及生態(tài)環(huán)境的修復），若將復墾土地作為生產要素投入生產，可以獲得產品或服務，不論是復墾土地，還是產品或服務，都會給投資者帶來收益。因此，礦山廢棄地再利用是其經濟、社會、生態(tài)環(huán)境價值再生過程，但由于社會價值、生態(tài)環(huán)境價值的公共性以及難以量化性，導致一些礦山廢棄地再利用項目效益不顯著，這也促使政府要從不同的層面與角度創(chuàng)新礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑。

2 礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑研究現(xiàn)實基礎

2.1 法律法規(guī)建設基礎

1989年實施的《土地復墾規(guī)定》，確定了“誰破壞，誰復墾”的原則，標志著我國礦山廢棄地復墾利用走上了法制化道路。2006年國土資源部、財政部與國家環(huán)境保護總局共同出臺了《關于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境恢復責任機制的指導意見》，以行政和法律手段為主的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理責任機制逐漸建立起來。轉型中國環(huán)境治理之道存在著“由政府規(guī)制的環(huán)境治理模式向市場手段的環(huán)境治理模式轉變”的傾向[15]。在礦山廢棄地復墾利用中我國也開始嘗試逐步引入市場機制，引導民間資本進入。2009年實施的《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》提出要“鼓勵企業(yè)、社會團體或者個人投資，對已關閉或廢棄礦山的地質環(huán)境進行治理恢復”。2010年《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確提出，“鼓勵、支持和引導民間資本進入土地整治等國土資源領域”。2012年6月國土資源部與全國工商聯(lián)聯(lián)合出臺《關于進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見》，提出要“鼓勵民間資本投資主體盤活利用國有建設用地；民間資本投資主體以出讓方式取得的土地，可依法通過轉讓、租賃、作價出資入股等方式盤活利用；引導民間資本參與土地整治，鼓勵民間資本參與土地復墾和礦山地質環(huán)境恢復治理”。同時，《土地管理法》中“占補平衡”耕地保護基本制度的提出以及《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》的出臺，為礦山廢棄地復墾利用的另一種市場化運作模式提供了法律法規(guī)基礎。礦山廢棄地是增加耕地來源的潛在途徑，其所具有的復墾指標，也是一種商品，可以通過市場進行有償轉讓。2013年3月實施的《土地復墾條例實施辦法》明確提出“由社會投資將歷史遺留損毀土地復墾為耕地的，對屬于將非耕地復墾為耕地的，可以作為本省、自治區(qū)、直轄市的補充耕地指標，市、縣政府可以出資購買指標”。國家對礦山廢棄地復墾利用的重視以及市場化運作引導，為礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑研究提供了宏觀政策指導和制度保障。

2.2 復墾利用實踐基礎

我國礦山廢棄地再利用起源于上世紀50年代，最初是土地復墾，利用方向以農業(yè)利用為主，特別是復墾為耕地。20世紀70年代，我國在東部平原煤礦塌陷復墾土地上進行建筑、種植和養(yǎng)殖，土地復墾內涵逐步擴展，礦山廢棄地土地復墾類型在向多樣化方向發(fā)展，形成了疏排式、平整式、挖深墊淺、矸石充填、粉煤灰充填等復墾模式，對復墾土地的利用因地制宜，恢復為農業(yè)用地（種植業(yè)、水產養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)用地），或改造為休養(yǎng)和娛樂場所，或為工業(yè)和建筑業(yè)所用，不僅注重生態(tài)效益、社會效益，而且也注重經濟效益。礦山廢棄地通過工程措施和生物措施大都可以復墾為耕地、林地、牧地、建設用地或水產養(yǎng)殖地[7]。郭利剛[16]測算出我國1987-2009年間煤、金屬礦區(qū)損毀土地復墾為耕、林草、建設用地的潛力分別為627.80、72904、15076萬畝，可有效緩解耕地保護、生態(tài)環(huán)境建設壓力和建設用地緊張局面。這些豐富的礦山廢棄地再利用實踐顯化了礦山廢棄地再利用價值，為礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑研究奠定了堅實的實踐基礎。

2.3 交易市場初步形成

江蘇省《關于加強廢棄露采礦山環(huán)境整治工作意見的通知》指出“可根據(jù)廢棄礦山區(qū)位、山體資源、廢棄地利用方向，實行誰治理、誰投資、誰得益，通過招標拍賣等市場機制確定治理者的治理權和一定年限內的土地使用權”。在實踐中，礦山廢棄地再利用市場化運作已經有成功的范例。江蘇省鎮(zhèn)江市將礦山廢棄地平整后，進行土地拍賣；盱眙縣將北大山礦山廢棄地交由民營企業(yè)開發(fā)，變礦山為公園；湖北省武漢市蔡甸區(qū)政府利用西區(qū)姚家山礦區(qū)緊鄰蔡甸城區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，引進社會資金進行治理并建起了工業(yè)產業(yè)園區(qū)；浙江省桐廬縣瑤琳鎮(zhèn)沈村廢棄礦山吸引個人投資者進行旅游開發(fā)；河南省沁陽市西萬鎮(zhèn)校尉營村通過公開拍賣方式將礦山地質環(huán)境恢復治理經濟園區(qū)經營權承包給該村村民使用等。另一方面，在耕地保護越來越嚴格的情況下，結合《土地管理法》中“占補平衡”耕地保護基本制度、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤機制以及《土地復墾條例實施辦法》，礦山廢棄地復墾為耕地指標成為一種商品，可以進行買賣。2010年12月湖南省株洲市出臺了《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤復墾指標有償使用管理暫行辦法》指出復墾指標必須通過公開交易有償取得，2012年重慶市、河南省鞏義市、浙江省杭州市等也出臺了復墾指標有償使用的規(guī)定。可見礦山廢棄地交易市場已初步形成，而規(guī)范有序的礦山廢棄地交易市場是礦山廢棄地價值實現(xiàn)的必要條件。

3 “資源-資產-資本”視角下礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑構建

“資源、資產、資本”三位一體管理是一種新型的資源管理觀，是以價值為導向的資源開發(fā)利用管理理念和方法。在“資源-資產-資本”理論中，資源、資產、資本是資源的三種屬性，“資源”強調的是自然屬性，是實物量；“資產”強調的是經濟屬性，是資源的價值，是實物量的貨幣化；“資本”是流動的資產，是資產價值中能夠帶來價值增值的價值。資源、資產、資本三者是遞進關系，有轉化的條件。資源資產化是指從資源的開發(fā)利用到資源的生產和再生產的全過程中，把資源作為資產，按照經濟規(guī)律進行投入產出管理，并建立以產權約束為基礎的管理體制，以確保資源所有者權益不受損害、資源保值增值，增加資源產權的可交易性[17-18]；資產資本化是指有明確權屬的資產進入市場交換，以資本的形式流動起來并實現(xiàn)其價值的過程[19]，其實質是資產產權的市場化配置。資源價值核算和產權明晰是資源資產化、資產資本化的基礎和先決條件?！百Y源-資產-資本”三位一體管理理論已被應用于礦產資源價值實現(xiàn)路徑研究中[20]。

由于礦山廢棄地與礦產資源、一般土地資源不同，不僅具有資源、資產、資本屬性，其初始狀態(tài)還是環(huán)境問題，資源價值很低或者理解為負值（主要是對周圍環(huán)境有不良影響），因此它首先需要經過資源化，將礦山廢棄地轉化為有利用價值的資源。當?shù)V山廢棄地再利用預期能給投資者帶來收益且產權明晰時，礦山廢棄地資源可以成為資產。當?shù)V山廢棄地資產產權可以在市場中流轉，實現(xiàn)市場化配置時，礦山廢棄地資產就成為資本。礦山廢棄地由于可以帶來收益、土地具有稀缺性且產權可以明晰因而具有資產特征，如果存在礦山廢棄地產權交易市場可以使其參與流轉并增值的話，就可以實現(xiàn)礦山廢棄地資本化。礦山廢棄地經過資源化成為礦山廢棄地資源，經過資產化成為礦山廢棄地資產，再經過資本化形成礦山廢棄地資本，礦山廢棄地經過這三個過程，實現(xiàn)價值，將潛在資源轉化為現(xiàn)實資源，將資源價值轉化為經濟價值，將資源效益轉化為經濟效益。圖2構建了“資源-資產-資本”視角下礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑，描述了礦山廢棄地屬性轉換、價值實現(xiàn)路徑及其價值轉化?！百Y源-資產-資本”視角下礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑研究就是建立礦山廢棄地價值有效運作機制，實現(xiàn)礦山廢棄地再利用市場化，加速礦山廢棄地流轉。

4 “資源-資產-資本”視角下礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑分析

4.1 資源化過程

礦山廢棄地資源化是使受到采礦破壞的土地，經過治理，能作為合格的自然資源再度具有資源價值的過程。從上世紀五十年代開始的土地復墾發(fā)展到今天，礦山廢棄地資源化方向日益多樣化，由最初恢復為農業(yè)用地，到現(xiàn)在的礦山公園，礦山廢棄地再利用實踐豐富。在礦山廢棄地資源化過程中，一是要因地制宜，綜合考慮經濟效益、社會效益、環(huán)境效益，進行礦山廢棄地資源化方向選擇，將礦山廢棄地轉化為農業(yè)用地（包括耕地、林地、草地、漁業(yè)用地）、旅游用地以及建筑用地等，提高其資源價值。二是進行礦山廢棄地資源化管理。資源化管理主要是以行政手段和技術手段為主，把礦山廢棄地僅僅作為一種資源物質，從物質形態(tài)上進行管理，它包括礦山廢棄地的權屬管理，存量管理，增量管理等。在資源化責任主體管理上，我國逐漸形成了礦山生態(tài)環(huán)境恢復責任機制，建立了礦山生態(tài)環(huán)境治理保證金制度，以確保資源化責任主體能按時保質的完成礦山廢棄地復墾任務。土地復墾、生態(tài)恢復、景觀規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境補償?shù)壤碚摽梢詾榈V山廢棄地資源化提供理論支撐。

4.2 資產化過程

礦山廢棄地資產化意味著將礦山廢棄地作為一種資產，根據(jù)礦山廢棄地再利用實際，按照經濟規(guī)律進行投入產出管理，并建立以產權約束為基礎的管理體制。在這一過程中，礦山廢棄地從物質形態(tài)上的管理轉化為以價值形態(tài)的管理。礦山廢棄地資源轉化為資產需要滿足一定的條件，即稀缺性、具有使用價值和產權明晰[21]。隨著建設用地需求持續(xù)增加以及耕地保護越來越嚴格，礦山廢棄地復墾土地的稀缺性也日益凸顯。

4.2.1 價值分析與核算

大量礦山廢棄地再利用實踐表明礦山廢棄地具有價值。礦山廢棄地作為經濟發(fā)達地區(qū)增量建設用地主要來源，具有巨大的經濟價值[12]；作為高效農業(yè)、生態(tài)農業(yè)、觀光農業(yè)用地以及發(fā)展水產養(yǎng)殖水面，也具有顯著的經濟價值[22-23]。隨著生態(tài)修復、景觀規(guī)劃設計思想等的引入，礦山廢棄地成為一種特殊景觀類型，是礦業(yè)文明和人類技術發(fā)展歷程的承載，其所蘊含的巨大生態(tài)價值、歷史文化價值、美學價值等逐漸被社會探索與發(fā)現(xiàn)，以礦山廢棄地為載體發(fā)展起來的生態(tài)濕地公園、休閑娛樂公園、礦山公園、地質公園等成為資源型城市發(fā)展旅游業(yè)的重要依托，成為城市新的經濟增長點[24-25]。在實際運作中，還要對礦山廢棄地資產進行經濟價值核算，并根據(jù)資產盈利情況將礦山廢棄地資產劃分為公益性、半盈利性與盈利性三種類型，針對不同資產類型采用不同的融資機制和經營管理策略，為選擇礦山廢棄地資本化方式奠定基礎。

4.2.2 產權明晰

產權明晰是進行礦山廢棄地資產化的必然要求。礦山廢棄地產權明晰有兩層內涵：一是治理權明晰，二是使用權及其它產權的明晰。①治理權明晰。治理權明晰是礦山廢棄地順利實現(xiàn)資源化的前提，也是礦山廢棄地成為資產的前提。為了高效的實現(xiàn)礦山廢棄地復墾利用，要按照礦山生態(tài)環(huán)境恢復責任機制確定礦山廢棄地治理權主體，明確其所具有的義務和權利，保證礦山廢棄地資源化順暢。②使用權及其它產權（如礦山廢棄地發(fā)展權）的明晰。由于礦山廢棄地形成的時間不同、礦業(yè)用地取得方式不一樣，礦山廢棄地治理權的安排不同，以及資源化方向不同，導致礦山廢棄地使用權也沒有統(tǒng)一的安排。清楚地界定礦山廢棄地治理權、使用權及其它產權，明確礦山廢棄地產權擁有者所擁有的權利和義務，這樣才能確保資產在轉化為資本的過程中做到歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢。

4.3 資本化過程

礦山廢棄地資本化是指礦山廢棄地資產產權擁有者將礦山廢棄地資產用來出讓、轉讓、出租、置換或者作為股份進行投資的過程，其實質是礦山廢棄地資產產權的市場化配置，主要有利用市場和創(chuàng)建市場兩種方式。

4.3.1 利用市場

利用市場是指在市場經濟條件下，礦山廢棄地產權能遵循價值規(guī)律和市場經濟規(guī)律自發(fā)的實現(xiàn)流轉，進行市場化配置，社會資本能自發(fā)地被吸引到礦山廢棄地再利用項目中，主要是指出讓、轉讓、出租土地使用權或者作為股份進行投資等。當?shù)V山廢棄地再利用的收益能達到投資者期望的收益率并能預期收回投資時，主要是盈利性的礦山廢棄地資產以及在政府支持下的半盈利性的礦山廢棄地資產，礦山廢棄地資產能自發(fā)進行流轉，進行礦山廢棄地產權的市場化配置，實現(xiàn)價值。利用市場自發(fā)地實現(xiàn)礦山廢棄地產權的市場化配置是實現(xiàn)礦山廢棄地價值最理想的方式。但由于礦山廢棄地的環(huán)境問題屬性，在一些情況下現(xiàn)存的市場機制失靈，因此還需要借助政府權力創(chuàng)建市場。

4.3.2 創(chuàng)建市場

創(chuàng)建市場是指政府通過一系列政策構造的市場，使礦山廢棄地從不同的視角和層面進入經濟系統(tǒng)，形成一定的經濟產出或者經濟收入，引導投資者再利用礦山廢棄地，主要是針對一些再利用經濟效益低、無法自發(fā)形成交易市場的礦山廢棄地?，F(xiàn)階段下有兩種創(chuàng)建市場機制可以參考。一是在“占補平衡”耕地保護制度和“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”制度下形成的土地置換機制和復墾土地指標有償交易機制。在建設用地指標越來越少、耕地保護越來越嚴格的情況下，復墾土地指標將成為一種商品，明確礦山廢棄地復墾為耕地的指標權利，建立區(qū)域內和跨區(qū)域的土地復墾指標交易制度，激活礦山廢棄地產權交易的市場機制，實現(xiàn)礦山廢棄地價值。二是區(qū)域性礦山廢棄地生態(tài)修復資產打包資本化。將能夠強烈受益于區(qū)域性礦山廢棄地生態(tài)修復資產而增值的相關資產（如房地產、旅游等）和具有強烈外部性的礦山廢棄地生態(tài)修復資產組成一個整體進行市場化經營運作[26]，首先將該資產整體通過市場機制流轉給特許經營商，特許經營商在約定的經營范圍內，可再次通過市場競標機制選擇專業(yè)經營公司（如生態(tài)修復、旅游等）進行二級發(fā)包承包，從而通過市場機制實現(xiàn)礦山廢棄地價值。

4.4 資源化、資產化、資本化之間的關系

通過以上分析可知，礦山廢棄地價值實現(xiàn)經歷了資源化、資產化、資本化三個過程，但這里需要說明幾點。首先，這三個過程只是表明了礦山廢棄地屬性和價值的轉化過程，并不表明它們在時間上具有先后順序，如具有良好區(qū)位的、無治理權責任人的礦山廢棄地，可以直接將土地治理權和土地使用權一同出售，資源化、資產化、資本化過程安排可在同一時間完成；而對于那些由礦山企業(yè)負責復墾、然后交還給農民、農民再流轉土地使用權的礦山廢棄地，礦山廢棄地資源化、資產化、資本化過程存在時間上的先后順序。其次，礦山廢棄地資源化、資產化、資本化這三個過程，不是孤立的，而是密切聯(lián)系的。礦山廢棄地資源化是礦山廢棄地資產化、資本化的物質基礎，資源化效益高的礦山廢棄地比較容易實現(xiàn)資產化和資本化；礦山廢棄地資本化是礦山廢棄地價值實現(xiàn)的過程，也是礦山廢棄地再利用融資實現(xiàn)過程，礦山廢棄地資本化為礦山廢棄地資源化提供資金，礦山廢棄地資本化程度影響著資源化的深度和廣度。最后，現(xiàn)階段下并不是所有的礦山廢棄地都能實現(xiàn)資本化，只有能達到投資者期望收益率并能預期收回投資或者在現(xiàn)行政策框架下可以通過創(chuàng)建市場進行市場化運作的礦山廢棄地才能資本化，實現(xiàn)其市場價值。

5 結論與建議

本文研究分析表明，礦山廢棄地具有環(huán)境問題、資源、資產、資本屬性，其再利用是礦山廢棄地經濟社會生態(tài)環(huán)境價值再生過程；國家法律法規(guī)政策對礦山廢棄地市場化運作的引導、礦山廢棄地復墾利用實踐對其價值的顯化以及交易市場的初步形成為進行礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑研究奠定了現(xiàn)實基礎；“資源-資產-資本”視角下礦山廢棄地價值實現(xiàn)經歷了資源化、資產化、資本化三個過程，現(xiàn)階段下并不是所有的礦山廢棄地都能實現(xiàn)資本化，只有能達到投資者期望收益率并能預期收回投資或者在現(xiàn)行政策框架下可以通過創(chuàng)建市場實現(xiàn)市場化運作的礦山廢棄地才能資本化，實現(xiàn)其市場價值。隨著我國市場經濟體制改革不斷深入，國家對生態(tài)文明建設的日益重視，礦山廢棄地再利用已成為社會關注的焦點，從“資源-資產-資本”角度深入探索礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑，深化礦山廢棄地再利用管理是可行與必要的。結合本文所構建的“資源-資產-資本”視角下礦山廢棄地價值實現(xiàn)路徑，為順利實現(xiàn)礦山廢棄地價值，本文提出以下建議。

5.1 加強礦山廢棄地復墾利用示范工程推廣，顯化礦山廢棄地再利用價值

礦山廢棄地屬于潛在資源，積極探索礦山廢棄地再利用價值，將潛在價值顯化，是推進“資源-資產-資本”視角下礦山廢棄地價值實現(xiàn)的前提條件。要顯化礦山廢棄地再利用價值，其開發(fā)利用方式至關重要。如果只是將礦山廢棄地恢復生態(tài)環(huán)境，則礦山廢棄地資源價值較低；如果能利用礦山廢棄地獨特的人文景觀發(fā)展會展、商務、旅游，則可以顯著提高礦山廢棄地再利用價值。雖然我國礦山廢棄地資源化技術研究比較成熟，再利用方式也呈現(xiàn)多元化，但礦山廢棄地再利用的集約化、高附加值化還有待提高。通過礦山廢棄地復墾利用工程的示范推廣，逐漸提高礦山廢棄地開發(fā)利用程度和經營方式，充分顯現(xiàn)礦山廢棄地再利用價值。

5.2 建立和完善礦山廢棄地價值實現(xiàn)有關的服務機構

產權明晰與價值評估是“資源-資產-資本”視角下礦山廢棄地價值實現(xiàn)的核心。將礦山廢棄地當作資產或資本來管理，就要評估其資產價值，同時在資本化過程中，礦山廢棄地產權的交易還需要交易機構。因此，要完善礦山廢棄地價值實現(xiàn)相關的服務機構，順暢資產化、資本化過程。一是依法制定相應的標準，對礦山廢棄地流轉中涉及的產權確認、價值計量、憑證登記備案等工作進行規(guī)范；二是建立礦山廢棄地流轉管理機構，加強對礦山廢棄地流轉的監(jiān)督和管理，妥善處理礦山廢棄地流轉糾紛；三是建立健全礦山廢棄地流轉中介服務體系，依法成立或委托相關服務中介，為礦山廢棄地出讓、轉讓、出租、入股、置換等多種資本化方式提供便捷有效的服務。

5.3 繼續(xù)加大政府政策支持力度和引導

一是政府要依靠法律手段和行政手段發(fā)揮其在礦山環(huán)境治理中的作用，科學地界定礦山廢棄地資源化責任主體的權利和義務，制定相關的法律法規(guī)，規(guī)范生態(tài)補償?shù)男问脚c標準，順暢資源化過程；二是對于半盈利性的礦山廢棄地再利用項目，政府要通過經費補貼、政策優(yōu)惠等加大政策支持力度，使其能吸引投資者進行開發(fā)利用；三是在現(xiàn)行政策框架下可以通過創(chuàng)建市場進行運作的礦山廢棄地再利用項目，政府要采用強制和引導的管理手段創(chuàng)造對這項工作的需求，形成市場，使礦山廢棄地從不同的視角和層面進入經濟系統(tǒng)，實現(xiàn)價值，促進礦山廢棄地再利用。

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篇（10）

DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2017.02.071

1 研究背景

一直以來，礦山環(huán)境地質問題受區(qū)域地質環(huán)境條件的控制以及影響都很大，地質環(huán)境的不同導致區(qū)域開礦所帶來的環(huán)境地質問題類型也不同，往往差異很大。不同的區(qū)域進行開礦活動造成的影響不同：山地區(qū)域開礦易引發(fā)崩塌、滑坡、泥石流等災害，而植被被破壞以及地面塌陷等現(xiàn)象則是平原盆地區(qū)開礦造成的 [1-2]。我們的地質環(huán)境使得礦山地質環(huán)境問題備受社會各界的關注。為了實現(xiàn)礦產資源開發(fā)與地質環(huán)境保護和治理工作同時發(fā)展，避免和減少礦山地質環(huán)境問題，我們在開采煤炭資源的同時解決好采煤沉陷區(qū)的環(huán)境污染，做好礦山地質環(huán)境保護與治理恢復工作，對有效治理生態(tài)破壞問題，促進經濟社會和諧穩(wěn)定具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義[3]。

安徽省淮南市是以一座能源型城市，主要的礦藏為煤炭，作為中國最重要的煤炭資源城市之一，截止到2014年底，淮南礦業(yè)集團公司煤炭開采沉陷區(qū)約320萬km2，預計最終塌陷面積將達到687萬km2，其中沉陷區(qū)積水面積達最大積水深度將超過20m，相當于100個西湖大小[4]。面對如此嚴峻的礦山地質環(huán)境問題，淮南市選取了幾個礦山環(huán)境問題較嚴重的采礦區(qū)的沉陷區(qū)進行復墾活動，重點任務是研究植物修復礦區(qū)重金屬污染的土壤方法。

本文針對于大通復墾區(qū)、潘一礦復墾區(qū)以及新莊孜復墾區(qū)種植的植物對土壤中重金屬的富集強度比對，研究適應修復沉陷復墾區(qū)重金屬污染土壤的植物種類，以期為接下來此方面的研究工作提供借鑒和研究依據(jù)。

2 樣品的采集

2.1 樣品的采集

實驗研究所用的土壤以及植物樣品主要采集于淮南市大通煤礦沉陷復墾區(qū)、潘一煤礦沉陷復墾區(qū)、新莊孜煤礦沉陷復墾區(qū)。經過實地調查發(fā)現(xiàn)，三個復墾區(qū)中數(shù)量多，占優(yōu)勢的植物共有12種。采樣點依據(jù)采樣區(qū)域的面積大小均勻分布，同時根據(jù)國家標準《土壤環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范》（HJ/T166-2004）中的布點和采樣規(guī)范，進行塌陷復墾區(qū)土壤樣品的采集。

本次植物以及土壤樣品的采集時間為夏季及秋季，著重考慮復墾區(qū)植物與土壤之間的關聯(lián)對土壤重金屬的修復影響。對研究區(qū)域長勢良好、生長面積較廣的12種植物分地上和地下部分進行采集分析研究。在所研究的三個區(qū)域內共采集土壤樣品的工業(yè)垃圾522個，主要的采集方式是利用特制采樣器采集土壤垂直剖面樣品，樣品的垂直長度為20cm，同時記錄采樣點的地理位置坐標并對采樣地點、周圍植物生長情況和煤矸石具體填埋深度情況等。

2.2 樣品的預處理與測試

2.2.1 樣品的預處理

采集回來的土壤樣品需要放在聚四氟乙烯的風干盤中均勻攤開，并放置在陰涼、通風、干燥的地方自然風干。風干之后的樣品需要手動撿除樣品中的石子、煤矸石等雜物，最后運用四分法選出300g左右的樣品，放入事先準備好的干凈玻璃瓶中密封保存。把放入玻璃瓶中的土壤樣品拿出，用瑪瑙研缽磨碎，過篩，最后裝入自封袋密封保存。植物樣品采集回來之后，先進行水洗，除去植物表面的灰塵等物質，放在通風干燥處自然風干。然后根據(jù)研究目的進行分部位處理，用塑料刀將植物樣品切碎，稱取200g左右于瓷托盤中。在105℃殺青30min后，在50℃的干燥箱中烘至恒重。取出碾碎，過60目的樣品篩，放入玻璃瓶中備用。樣品的前處理過程中，需要寫清楚樣品的標簽 [7]。

2.2.2 重金屬含量檢測

為了保證實驗質量符合國家規(guī)定的實驗要求，本實驗選用了國家規(guī)定的標準物質土壤標準做為參考樣（GBW-07403），植物樣品利用國家標準樣品（GBW07604），實驗分析表明，回收率較好，從而為接下來的實驗提供了數(shù)據(jù)準確度的保障。

3 測試結果與分析

3.1 分析方法

研究表明，植物對重金屬的富集能力可以用生物富集系數(shù)（BCF）表示。植物對重金屬的吸收是有選擇性的，同時，富集系數(shù)越大代表植物越容易從土壤中吸收該元素，代表該元素的遷移能力越強[5-6]，如果植物地上部分富集系數(shù)越大，則越有利于植物污染的修復，植物地上部分富集系數(shù)>1即是超積累植物所需具備特征之一[7-9]，2008年，劉足根、楊國華等[10]研究贛南鎢礦區(qū)的土壤中重金屬含量，發(fā)現(xiàn)了可以用于污染土壤修復的幾種植物，分別是芒箕、龍葵、酸模等，這些植物的地上部分可富集較多重金屬。魏芳雪、楊金香[11]等人以淮南市某煤礦復墾區(qū)為研究對象，根據(jù)不同植物的重金屬富集系數(shù)，研究分析不同植物對不同重金屬的富集能力。結果表明：蘆葦和狗尾巴草對重金屬元素表現(xiàn)出了較強的富集能力，可作為該區(qū)域生態(tài)恢復的先鋒植物栽種。孟俊[12]研究了淮南市新莊孜礦復墾區(qū)土壤中重金屬的污染水平以及植物的富集以及修復潛力，研究結果表明：研究區(qū)域土壤中Cd、Hg、Zn等7種元素的含量超過了淮南市土壤背景值。對重金屬元素As和Hg具有較強的富集能力是油菜和蠶豆；對As、Cd、Hg具有較強的富集能力的植物分別是小麥、小薊和野蒿。通過大量的文獻閱讀，可以得出，國外對超富集植物已經展開了一系列的相關研究與報道。

富集系數(shù)是指評價土壤―植物系統(tǒng)中重金屬元素遷移富集的難易程度，可將重金屬元素在植物各個部位的濃度與配套土壤中對應元素的濃度作比，可表示為Ai。計算公式如下：

（1）

式中------Ai為元素i富集系數(shù)； Li為元素i在植物中含量； Ni為元素i在植物生長介質中的含量（全量）。

在生態(tài)修復中，植物的轉運系數(shù)也如同植物的富集系數(shù)一樣，可以顯示植物修復土壤中重金屬污染能力。同時，轉運系也被用來反映土壤―植物系統(tǒng)中重金屬元素遷移的難易程度，特別對于一些超積累植物，轉運系數(shù)已經成為了重要的評價指標之一[13]。

所謂轉運系數(shù)，就是植物富集的某種重金屬元素地上部分含量與根部含量之比，用來評價植物將重金屬從地下根部向地上部分的運輸和富集能力。計算公式如下：

重金屬轉運系數(shù)（F/R）=地上部分重金屬含量/根部重金屬含量 （2）

3.2 結果分析

通過對三個采煤沉陷復墾區(qū)12種長勢良好的植物以及植物所生長的土壤進行重金屬含量檢測，分別計算出這12種植物的富集系數(shù)。

由表1可以看出，不同植物對不同重金屬的富集系數(shù)差異很大。對重金屬Cu具有富集能力的植物從大到小排列分別是野豇豆、鉆葉紫苑、鬼針草等，其中野豇豆的富集系數(shù)高達1.77，是最小值（狗尾草）的8倍。加拿大一枝黃花與蒼耳的富集系數(shù)接近0.5，最小的是狗尾草和蘆葦，富集系數(shù)僅為0.2；植物對Zn的富集能力比較強的植物是野艾蒿、狗尾草、苦苣，富集系數(shù)分別0.77、0.66、0.45，相差不大，但其他幾種植物對Zn的富集系數(shù)都小于0.5；鬼針草對Cr的富集能力很強，富集系數(shù)達到1.0，鉆葉紫苑對Cr的富集能力也比較強，其他幾種植物的富集系數(shù)比較小，僅在0.01～0.16之間；植物對Ni的富集系數(shù)最大是鬼針草（0.80），其他植物的富集能力都比較弱；12種草本植物對Pb幾乎沒有富集能力，富集系數(shù)最大才達到0.45（野豇豆）；植物對Cd的富集系數(shù)在0.04～4.00之間，其中狗尾草富集能力最強（4.00），接下來是鉆葉紫苑（1.83）、鬼針草（1.12）菊芋（1.06）。從不同的重金屬來看，植物對銅、鎘的富集能力都比較強，其中鬼針草對銅、鋅、鉻、鎳、鎘五種重金屬都有較強的富集能力，鉆葉紫苑對銅、鉻、鎘三種重金屬有較好的富集能力，野豇豆對銅和鋅兩種重金屬均具有富集能力，分析表明這三種植物對復合污染的土壤可能具有比較好的修復效果。其中狗尾草、野豇豆、鬼針草和鉆葉紫苑的總和富集系數(shù)明顯高出其他植物。其中，鬼針草對幾種重金屬的總富集系數(shù)高達5.0。

從表2可以看出，12種植物的轉運系數(shù)相對都比較大，苦苣對Cu的轉運系數(shù)最高達4.00，說明苦苣比較容易對Cu進行遷移，最小是麥冬，僅為0.46；Zn的轉運系數(shù)在0.73 ～3.76 之間，其中野豇豆最大，扁竹蘭最??；植物對Cr的轉運系數(shù)最大的是狗尾草，最小的是鉆葉紫苑，說明鉆葉紫苑遷移Cr的能力比較?。汇@葉紫苑（0.48）對Ni的轉運系數(shù)也是最小，最大是狗尾草（3.43），說明狗尾草對Ni元素遷移比較容易；12種植物對Pb的轉運系數(shù)都大于0.5，說明這些植物將Pb從地下部分向地上部分的運輸和富集能力比較強；狗尾草對Cd的轉運系數(shù)未能檢測出，其他植物遷移Cd的能力都比較強，轉運系數(shù)都大于0.5，在0.05～5.65之間，最大是野豇豆（5.65），最小是鉆葉紫苑（0.05）。由這些分析看出，麥冬根部對Zn、Ni、Pb、Cd四種重金屬向地上部分運輸能力比較強，狗尾草對Cu、Zn、Cr、Ni、Pb五種重金屬較易轉運，鉆葉紫苑對Cu、Zn、Pb三種重金屬的轉運比較好，其他9種植物對Cu、Zn、Cr、Ni、Pb、Cd六種重金屬的轉運能力都比較強，表明它們可能較適宜在復合污染地區(qū)種植。

4 結論

三個采煤沉陷復墾區(qū)中的12種植物，對Cu具有高富集能力的植物有野艾蒿、野豇豆、菊芋，等。野豇豆和鬼針草對Zn具有高富集能力。對Cr和Ni具有高富集能力的植物只有鬼針草。對Cd具有高富集作用的植物有菊芋、鬼針草和蒼耳。12種植物對Pb的富集能力都比較弱，說明12種植物對Pb的修復能力比較差，這些植物都不太適合Pb污染的土壤。這些結論都較為符合前人的一些研究結果，從而說明：運用植物修復采礦區(qū)土壤的重金屬污染，會具有較為廣闊的發(fā)展前景。

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