時間：2023-10-18 10:04:33
序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇文物保護(hù)法律法規(guī)范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
論文關(guān)鍵詞 文物 文物法律保護(hù) 中國
對具有歷史價值、文化價值、科學(xué)價值的歷史遺物采取一系列防止其損害的措施這個過程叫文物保護(hù)。文物是人類在歷史發(fā)展過程中遺留下來的瑰寶，作為不可再生資源，其的歷史傳承性和不可復(fù)制性引起國家的高度重視。以筆者所在的浙江省為例，浙江人文歷史久遠(yuǎn)，文化底蘊(yùn)深厚，文物資源豐富。這些文化遺產(chǎn)是浙江歷史的見證，也是建設(shè)文化強(qiáng)省，推動全省文化大發(fā)展大繁榮的重要支撐。在全省各級黨委政府和社會各界的高度重視下，該省對文物的保護(hù)、傳承、利用、投入等方面，都走在了全國前列。截止2011年底，該省入選人類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作項目和急需保護(hù)項目共9項，位居全國各省份之首。但由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，文物逐漸走進(jìn)了人們的視野，人們對于文物的文化歷史藝術(shù)價值的認(rèn)識也越來越深刻，隨著收藏?zé)岬纳郎兀奈锸詹貎r值帶來的投資價值加劇了黑市文物價格的飆升，促使一些人鋌而走險，筆者所在縣檢察院僅2012年上半年就對6件盜竊文物案件提起公訴。此外，大規(guī)模的城鄉(xiāng)建設(shè)和基礎(chǔ)建設(shè)建設(shè)，導(dǎo)致破壞文物建筑、占壓大遺址、損毀古墓葬的現(xiàn)象時有發(fā)生，致使文物保護(hù)面臨新的課題。因此，梳理我國文物保護(hù)立法現(xiàn)狀，分析文物保護(hù)法律存在的問題，并提出完善文物保護(hù)法律的建議，對于中國這樣一個文物資源豐富且現(xiàn)實中遭受嚴(yán)重文物流失的國家來說龍為重要。
一、我國文物保護(hù)法律現(xiàn)狀和存在的問題
近年來，對文物保護(hù)已超出了國家的界限，成為一項全球性事務(wù)。我國作為一個文物大國，積極參與了世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)，制定了一系列文物保護(hù)的法律法規(guī)，根據(jù)制定主體及適用范圍，可以分為以下幾個層次：一是憲法中的相關(guān)規(guī)定；二是相關(guān)法律；三是行政法規(guī)；四是地方性法規(guī)和規(guī)章；五是權(quán)威部門的關(guān)于文物保護(hù)規(guī)定的文件，它們共同筑成了我國文物保護(hù)法律體系。結(jié)合近些年來文物保護(hù)法律在文物保護(hù)實踐中運(yùn)行的情況和學(xué)術(shù)界對文物保護(hù)法律的理論研究，筆者認(rèn)為，目前我國文物保護(hù)法律體系主要存在以下幾個方面的問題：
（一）法律規(guī)定的內(nèi)容缺失
我國文物保護(hù)法律多達(dá)40余項，但從實踐運(yùn)行看，在文物保護(hù)的部分領(lǐng)域仍存在一些內(nèi)容缺失、規(guī)定空白。我國在涉及文物保護(hù)的各種法律、規(guī)章、辦法中，只在《中國文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》中第27條涉及預(yù)防災(zāi)害對文物毀損的原則性規(guī)定：預(yù)防災(zāi)害侵襲。沒有任何實施細(xì)則。在汶川大地震后華東政法大學(xué)校長何勤華指出，在地震中和地震后對文化遺產(chǎn)的保護(hù)方面我國現(xiàn)有的法律還是一片空白。同樣，在文物保護(hù)規(guī)劃、文物影響評估、世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理、大遺址保護(hù)與考古遺地公園建設(shè)、流失文物調(diào)查追索以及在列入文物保護(hù)名單后到省政府公布前這段時間文物保護(hù)單位如何執(zhí)法等領(lǐng)域仍然不同程度地存在立法空白。一些法律界人士認(rèn)為，要充分估計各類災(zāi)害對文物古跡和游人可能造成的危害，制訂應(yīng)付突發(fā)災(zāi)害的周密搶救方案。
（二）保護(hù)措施有待完善
我國現(xiàn)有文物保護(hù)法律規(guī)定過于空泛，缺乏必要的制裁機(jī)制和保障手段。如《文物保護(hù)法》第31條規(guī)定：“凡因進(jìn)行基本建設(shè)和生產(chǎn)建設(shè)需要的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘，所需費(fèi)用由建設(shè)單位列入建設(shè)工程預(yù)算。”以前很多建設(shè)單位都是國有企業(yè)，都是國家為文保事業(yè)出錢出力，現(xiàn)在隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私營建設(shè)單位越來越多，為了國家個人掏腰包顯然不容易了，何況還要忍受因延誤工期帶來的其他損失，所以當(dāng)前在城鎮(zhèn)擴(kuò)建、老舊街區(qū)改造、新區(qū)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)及其他基本建設(shè)工程中很多工地發(fā)現(xiàn)的墓葬，要么被偷盜一空，要么被一毀了之。還有如筆者所在縣2011年遇到的一棵古樹生長觸及電線案件：文物部門提出古樹作為文物保護(hù)本體，不能隨意砍伐；電力部門提出樹木生長已經(jīng)觸及《電力法》規(guī)定的安全隱患范圍，必須砍掉。雙方都能拿出相關(guān)法律依據(jù)，“公說公有理，婆說婆有理”，最后導(dǎo)致事件擴(kuò)大化。而現(xiàn)有法律對法人違法造成文物執(zhí)法損壞、法律之間規(guī)定相互矛盾等問題缺少有效的懲罰和適用規(guī)定，使得法律規(guī)定內(nèi)容在實踐中難以到位。
（三）文物行政執(zhí)法亟待加強(qiáng)
據(jù)公安部門統(tǒng)計，近年來，文物遭破壞現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，全國每年破獲文物犯罪案件約2000余起，且發(fā)案率呈上升趨勢。我國《文物保護(hù)法》第8條規(guī)定：“國務(wù)院文物行政部門主管全國文物保護(hù)工作。地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作。縣級以上地方人民政府承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門對本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府有關(guān)行政部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的文物保護(hù)工作。”但實踐中，我國未設(shè)立文物警察，文物保護(hù)部門在面對形形式式的文物違法犯罪行為時無力及時采取強(qiáng)制措施給予制止，造成文物屢屢慘遭破壞。同時，一些政府部門之間缺乏溝通、人民群眾文保意識薄弱也使得文物執(zhí)法艱難。
二、完善文物保護(hù)法律的建議
文物保護(hù)，功在當(dāng)代，利在千秋。面臨我國文物保護(hù)的嚴(yán)峻形勢，筆者認(rèn)為應(yīng)通過完善文物保護(hù)法律體系，促進(jìn)對文物的法律保護(hù)。
（一）借鑒外國經(jīng)驗，彌補(bǔ)文物保護(hù)法律空白
隨著社會文明程度的不斷提高，在完善文物保護(hù)法律的過程中必須引入先進(jìn)的文物保護(hù)理念和科學(xué)的立法技術(shù)。各國的文物保護(hù)有不同的模式。就如日本，它就針對地震多況制定了周密的防范措施，它的文物大多都是用底座固定在柜子上的，即使柜子倒下來，文物也會沒有事。而且，日本的博物館抗震級別也非常高，通常會成為地震發(fā)生時人們的躲避之所。還有如埃塞俄比亞、埃及、秘魯?shù)葒?，近來為了為追討流失文物可謂“不擇手段”，取得的碩果累累。鑒于此，我國應(yīng)以汶川地震、2009年初在法國的獸首拍賣事件應(yīng)對等為例，通過立法途徑，在中國如何在災(zāi)害中對文物的保護(hù)、如何實施“準(zhǔn)文物”的保護(hù)、流失文物調(diào)查追索等方面作出規(guī)定?？傊?，只有在先進(jìn)的文物保護(hù)立法理念指導(dǎo)下，為斷彌補(bǔ)法律漏洞，形成完善的文物保護(hù)法律體系，才能實現(xiàn)文保護(hù)法律的威懾力，為文物保護(hù)工作提供良好的保障。
（二）制定配套實施細(xì)則，增強(qiáng)文物保護(hù)法律的可操作性
二、解決我國當(dāng)前文物法律保護(hù)問題的對策
(一)建立健全相關(guān)文物保護(hù)法律。我國制定的最早的關(guān)于文物保護(hù)的法律是在2007年頒布并實施的《中華人民共和國文物保護(hù)法》，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，文物交易市場發(fā)展迅速，并且在交易中暴露出了許多新的問題，這些問題是文物保護(hù)法所沒有涉及到的方面，再加上我國對文物保護(hù)立法的不及時，使一些文物盜賣、挖掘等犯罪分子得以有機(jī)可乘，給我國的文物造成了嚴(yán)重的損害。因此，要想降低文物違法犯罪的發(fā)生，使我國珍貴文物得以保存下去，首先就應(yīng)對我國相關(guān)文物保護(hù)法律進(jìn)行完善。如，針對我國的歷史文化遺產(chǎn)與一些世界遺產(chǎn)的保護(hù)工作建立全國性的法律法規(guī)，使我國優(yōu)秀的歷史文化得以完整地傳承下去。在操作標(biāo)準(zhǔn)上對我國相關(guān)文物保護(hù)法律進(jìn)行細(xì)化，提高相關(guān)法律實際的操作性，使一些像化石等珍貴的冷門文物免于受到不法分子的侵害。完善文物保護(hù)法律的監(jiān)管機(jī)制，并制定相關(guān)法律對其實行約束，明確劃分公安、海關(guān)、工商、城建等文物保護(hù)部門的職責(zé)，堅決杜絕各自分開、的行為。
黨的十七大精神是我國社會主義建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵時期的綱領(lǐng)性文件，是我們行動的指南，要深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十七大精神，特別是文化建設(shè)和文化遺產(chǎn)保護(hù)的精神，加強(qiáng)對文物保護(hù)工作重要性的認(rèn)識，增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任感，切實做好文物保護(hù)工作。
進(jìn)一步加大文物保護(hù)的宣傳力度，認(rèn)真開展“5·18國際博物館日”、和每年六月的第二個星期六的中國文化遺產(chǎn)日宣傳活動，普及文物保護(hù)知識，大力營造人人保護(hù)文物、人人支持文物保護(hù)事業(yè)的社會氛圍。
進(jìn)一步學(xué)習(xí)宣傳貫徹《中華人民共和國文物保護(hù)法》及其《實施條例》、《xx省文物保護(hù)條例》等法律法規(guī)，努力提高全市文博工作者的執(zhí)法水平，創(chuàng)造全市文物保護(hù)工作的良好環(huán)境，促進(jìn)文博事業(yè)的蓬勃發(fā)展。
二、切實抓好文物保護(hù)基礎(chǔ)工作
1、完成“十二五”文物保護(hù)規(guī)劃工作，為今后五年的文物保護(hù)工作打下基礎(chǔ)。
3、抓好文物安全工作，認(rèn)真開展文物安全檢查，落實文物安全責(zé)任制，加強(qiáng)安全防范，盡力排除隱患，切實保證文物安全。
4、開展文化遺產(chǎn)日系列活動，組織xx市文物收藏協(xié)會和xx市文物收藏協(xié)會開展互動，普及文物保護(hù)法律法規(guī)。
三、努力做好文物保護(hù)修繕工作
1、做好湄潭xx大學(xué)舊址保護(hù)規(guī)劃的論證、報批工作。爭取實施楊粲墓、四渡赤水戰(zhàn)役舊址保護(hù)規(guī)劃的編制工作。
2、繼續(xù)抓好海龍屯飛虎關(guān)、正安市坪申佑祠、石筍峰寺、道真萬天宮、桐梓周西成祠、務(wù)川龍?zhí)豆沤ㄖ汉土_峰書院等文物建筑的保護(hù)維修掃尾工作。
3、xx縣山盆李梓鐵索橋、xx市太極樓的修繕工程即將完工，等待省市文物行政部門組織專家進(jìn)行驗收。
4、加強(qiáng)文物維修工程的管理工作，對文物工程項目經(jīng)費(fèi)使用、地方配套資金落實、執(zhí)行法律法規(guī)和工程質(zhì)量等情況進(jìn)行檢查。
5、認(rèn)真做好文物建筑受災(zāi)和損壞的情況調(diào)查，做好搶救維修方案，積極抓好抗災(zāi)救災(zāi)工作。
文物是人類文明物化成果，是不可再生的珍貴資源。保護(hù)文物，弘揚(yáng)中華文化傳承，是連結(jié)民族情感紐帶、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和維護(hù)國家統(tǒng)一及社會穩(wěn)定的重要文化基礎(chǔ)。我市是文物大市，地上地下文化遺存十分豐富。各級人民政府和有關(guān)部門要以對國家和歷史高度負(fù)責(zé)的精神，充分認(rèn)識文物工作保護(hù)的重要性，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，切實做好文物保護(hù)工作。要樹立“文物資源是重要的文化戰(zhàn)略資源”和“保護(hù)文物就是保護(hù)生產(chǎn)力”的意識，按照《文物保護(hù)法》等法律法規(guī)做好基本建設(shè)中的文物保護(hù)工作。
二、把基本建設(shè)中的文物保護(hù)工作納入基本建設(shè)審批程序，確保文物安全
根據(jù)《文物保護(hù)法》和國務(wù)院關(guān)于文物保護(hù)“五納入”的要求，切實加強(qiáng)對基本建設(shè)中文物保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持，把文物保護(hù)工作納入基本建設(shè)審批程序，作為建設(shè)規(guī)劃部門頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證和施工許可證的前提。一是凡涉及省級以上重點文物保護(hù)單位保護(hù)范圍內(nèi)的工程項目，在項目選址時，建設(shè)單位必須征求文物部門的意見，并依法履行報批手續(xù)。二是凡在文物分布密集區(qū)范圍內(nèi)實施的建設(shè)工程，都必須進(jìn)行文物調(diào)查和考古勘探工作。三是建設(shè)單位在取得土地使用證后十個工作日內(nèi)，須在文物部門辦理基建用地范圍地下文物考古勘探手續(xù)。文物部門出具基建用地地下文物古跡處理證明書后，規(guī)劃部門方可辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。
建設(shè)單位在進(jìn)行工程建設(shè)過程中，要堅持基本建設(shè)項目盡可能避開文物重點保護(hù)區(qū)，凡在文物分布密集區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程必須堅持實施文物調(diào)查和文物勘探的原則。在基本建設(shè)項目中，包括修路、鋪設(shè)管道、電纜、架設(shè)線路、窯場取土等，建設(shè)單位必須事先會同文物行政管理部門對工程范圍內(nèi)（包括取土區(qū)）進(jìn)行文物調(diào)查和勘探，如有重要發(fā)現(xiàn)，由市文物行政管理部門組織必要的考古發(fā)掘。未經(jīng)文物部門勘探和處理的，任何單位和個人不得擅自破土動工。否則，文物部門將按照法律法規(guī)嚴(yán)肅處理。私自開工造成地下文物破壞的，要按照《甘肅省重大文物安全事故行政責(zé)任追究規(guī)定》，追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。
三、把基本建設(shè)中的文物保護(hù)工作落到實處
各級文物行政管理部門和工程建設(shè)單位要密切協(xié)作，認(rèn)真貫徹既有利于文物保護(hù)，又有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“兩利”方針，努力開創(chuàng)文物保護(hù)與基本建設(shè)“兩利”“雙贏”的新局面?；窘ㄔO(shè)工程施工前的文物考古勘探工作必須由具有文物考古勘探資質(zhì)的單位進(jìn)行。凡在我市范圍內(nèi)進(jìn)行的一切考古調(diào)查、鉆探、發(fā)掘項目都必須履行報批手續(xù)，各縣（區(qū)）文化部門頒發(fā)《基建用地地下文物古跡處理證明書》時，必須依據(jù)《文物保護(hù)法》進(jìn)行文物調(diào)查、勘探后辦理相關(guān)手續(xù)。各級政府和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)要帶頭學(xué)習(xí)和嚴(yán)格遵守文物保護(hù)法律法規(guī)，依法做好文物保護(hù)工作。要加大《文物保護(hù)法》宣傳和執(zhí)法力度，依法查處基本建設(shè)中法人違法的文物破壞案件，對造成嚴(yán)重后果的，要追究當(dāng)事人和責(zé)任人的行政或法律責(zé)任。要正確處理文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文物事業(yè)與社會發(fā)展的關(guān)系，夯實文物保護(hù)管理工作基礎(chǔ)，不斷提高全市文物保護(hù)工作法制化、規(guī)范化、科學(xué)化水平。
四、文物保護(hù)的具體辦法
（一）建立記錄檔案，專人負(fù)責(zé)管理
近年來，德城區(qū)高度重視文物保護(hù)工作，認(rèn)真按照上級文物部門要求緊抓落實，主要圍繞以下三個方面展開了工作。一是不斷加強(qiáng)對《文物保護(hù)法》、《山東省文物保護(hù)條例》等文物法律法規(guī)的宣傳教育工作。文物相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳是文物工作的一項重要內(nèi)容,近年來，我區(qū)多次組織各鎮(zhèn)街文化站集中學(xué)習(xí)了《文物保護(hù)法》、《山東省文物保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)，堅持學(xué)法、懂法、守法，處理好文物保護(hù)工作和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系，依法保護(hù)我區(qū)文物資源的安全。此外，我們還利用國際博物館日、文物遺產(chǎn)日、文化惠民演出等活動，向廣大市民宣傳《文物保護(hù)法》、《山東省文物保護(hù)條例》及其他相關(guān)法律法規(guī)，累計發(fā)放各類宣傳資料5000余份，開展宣傳活動50余場次。通過這些宣傳活動，全區(qū)文物保護(hù)意識逐漸深入人心，為文物保護(hù)工作的開展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。二是加強(qiáng)文物機(jī)構(gòu)、隊伍建設(shè)。2016年我區(qū)成立了全市最早的文物管理機(jī)構(gòu)——德城區(qū)文物管理中心，進(jìn)一步完善了機(jī)構(gòu)管理制度。同時，我們也在加強(qiáng)文保隊伍建設(shè)，提高文保人員素質(zhì)上狠下功夫，除了配備電腦、照相機(jī)、照明設(shè)備、GPS等必要的裝備外，每年都組織文保人員進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，通過學(xué)習(xí)提高文保人員的素質(zhì)。三是建立聯(lián)合打擊文物犯罪工作機(jī)制，遏制打擊文物犯罪行為。建立聯(lián)合打擊文物犯罪工作機(jī)制是加強(qiáng)文物工作的一個重要環(huán)節(jié)，也是遏制和打擊文物犯罪的有效手段。為此，我們與德城公安分局、消防大隊等單位建立了聯(lián)合工作機(jī)制，形成了良性的合作機(jī)制。我們堅持主動打擊、主動治理、主動防控，時刻保持對打擊文物犯罪行為的高壓態(tài)勢，確保文物安全管理工作的有序開展。
《德州市文物保護(hù)條例》的制訂為基層文物工作提供了重要的法律依據(jù)和保障，為實現(xiàn)文物工作的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化具有重要意義。針對基層文物工作現(xiàn)狀，結(jié)合我區(qū)文物工作實際，提出以下幾點立法建議：
一是明確市、縣級文物管理機(jī)構(gòu)人員、制度。建議在《德州市文物保護(hù)條例》中明確規(guī)定市、縣級文物管理機(jī)構(gòu)人員編制、機(jī)構(gòu)責(zé)任等情況，注重基層文物部門人員機(jī)構(gòu)的層次化，為有經(jīng)驗有閱歷的文物研究人員提供更多選拔聘用機(jī)會。同時建議市級、縣級文物部門加強(qiáng)對管理人員的專業(yè)培訓(xùn)力度，明確崗位職責(zé)。
二是加大財政對文物保護(hù)的支持。近年來文物工程建設(shè)較多，文物工作量日漸增大，基層雖在文物遺址保護(hù)、“四有”管理工作中投入了保護(hù)資金，但就整體而言文物資金方面仍存在欠缺。建議在《德州市文物保護(hù)條例》中明確市、縣級財政部門對文物工作的支持，明確市級、縣級地方政府將文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)?shù)氐呢斦С鲱A(yù)算，成立文物保護(hù)專項經(jīng)費(fèi)，以確保?？顚Ｓ茫⒐膭罱⑵鸲嘣奈奈锉Ｗo(hù)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。
三是明確各部門聯(lián)合機(jī)制。從多年整體情況看，部分部門仍存在支持力度不夠、執(zhí)行不到位等現(xiàn)象，往往把文物保護(hù)看成只是文物部門的事。建議在《德州市文物保護(hù)條例》中明確工商行政管理、公安等部門聯(lián)合打擊機(jī)制，提高各部門支持、執(zhí)法力度，對各部門應(yīng)履行責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定。
根據(jù)我縣考古調(diào)查資料表明，早在五、六千年前，我們的祖先就在這塊土地上繁衍生息，創(chuàng)造了輝煌的古代文明，給我們留下了豐富的地上、地下文物遺存。而基層文物保護(hù)工作是一項專業(yè)屬性很強(qiáng)，科技含量高的工作。黨和政府一直高度重視對民族、民間文化遺產(chǎn)的保護(hù)，我國自1982年11月頒布了《中華人民共和國文物保護(hù)法》之后，2002年10月28日七屆人大第三十次會議再次修改并予以通過，使文物保護(hù)工作沿著正確的法制軌道不斷向前，保護(hù)文物，弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化成為全社會共識。各級政府和文物管理部門開展了卓有成效地工作，取得了顯著的成績。但隨著經(jīng)濟(jì)一體化和市場一體化的形成，文物的保護(hù)、利用、管理、宣傳工作逐漸向多樣化趨勢發(fā)展，觀其現(xiàn)狀尚存在以下問題。
1、人們對文物保護(hù)工作重要性認(rèn)識不足，保護(hù)的觀念尚未得到社會的廣泛認(rèn)同。由于許多文物遺址分散，存留于民間或不同地區(qū)，傳統(tǒng)文化所產(chǎn)生的輻射效應(yīng)受環(huán)境制約，人們對文物的重要價值和文物對社會的重要意義在認(rèn)識上不盡相同，再加上宣傳力度不夠，措施不力，導(dǎo)致出現(xiàn)一些干擾、破壞文物保護(hù)工作的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)違法行為，對文物保護(hù)工作極為不利，加之人們理論與知識的缺乏以及思想觀念上的文化差異，上至政府官員，專家學(xué)者，下至商家企業(yè)，平民百姓，或從地方經(jīng)濟(jì)、旅游事業(yè)，或從保護(hù)的方式方法，或從個人喜好等不同側(cè)面對歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)存在著輕視乃至不屑的狀況，也使得文物保護(hù)工作困難重重。
2、文物保護(hù)的法律法規(guī)尚不健全。目前，我國對于歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)都沒有一部完整配套的法律或法規(guī)予以規(guī)范，均散見于各類不同層次法律法規(guī)及通知規(guī)定之中，且存在多頭管理的狀況，以至于職責(zé)不明或在管理上的缺失。如《文物保護(hù)法》明確由國家文物行政主管部門負(fù)責(zé)，《環(huán)境保護(hù)法自然保護(hù)區(qū)條例》明確由環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)，《城市規(guī)劃法》明確由國家城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)，《文物保護(hù)工程管理辦法》明確由國家文化行政主管部門負(fù)責(zé)等。此外，即使國務(wù)院對于有關(guān)歷史城市的總體規(guī)劃作過明確的批復(fù)，但都未能擋住一些地方政府《拆舊建新》的城市開發(fā)步伐，因此，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)工作需要法制體系和法制環(huán)境的建立健全和完善。
3、生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化和不適當(dāng)?shù)拈_發(fā)加劇了文物資源的破壞。在熱衷關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善生活條件和崇尚現(xiàn)代建筑的今天，許多文物古跡、歷史建筑，世界文化遺產(chǎn)會在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中遭到了無情的破壞，甚至在推土機(jī)的轟鳴聲中轟然倒塌，某些旅游開發(fā)部門目光短淺，為了在短期內(nèi)獲取較高的經(jīng)濟(jì)效益，對文物進(jìn)行掠奪性開發(fā)，超負(fù)荷接待游客，造成古跡的老化，破壞，甚至毀滅，讓人們很難感到它的價值所在，這些問題的出現(xiàn)根源在于有些地方官員急功近利，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP增長的政績心理。
4、文物部門建制低，執(zhí)法力量單薄，文物保護(hù)工作又難以開展。在我國，縣級文物部門均隸屬于縣文化局，大部分屬股級單位，這也給我們的文物保護(hù)工作帶來了許多不便。文物部門是分管全縣范圍內(nèi)的文物工作，經(jīng)常要與一些相關(guān)部門及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系，由于建制低，文物部門提出的文物保護(hù)合理化建議有時根本不被相關(guān)部門所重視，吃閉門羹現(xiàn)象時有發(fā)生，表明我們文物保護(hù)工作面臨著十分嚴(yán)峻的形勢。
5、文物保護(hù)與旅游的矛盾。文物是重要的旅游資源之一，發(fā)展旅游有利于對文物的保護(hù)，旅游的收入能為文物保護(hù)提供一定的經(jīng)濟(jì)保障，兩者相得益彰，相輔相成。但同時也給文物保護(hù)帶來了一些不可忽視的負(fù)作用，個別旅游部門在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為理由置文物保護(hù)于不顧，破壞文物景觀，在文物景區(qū)內(nèi)搞殺雞取卵，竭澤而漁的超范圍開發(fā)，造成了環(huán)境破壞，進(jìn)而對文物保護(hù)造成威脅。
上述種種現(xiàn)狀，足以證明基層文物保護(hù)工作的嚴(yán)峻性。眾所周知，文物是人類祖先用勤勞的雙手創(chuàng)造的物質(zhì)和精神財富的重要體現(xiàn)，任何一件文物由于它所產(chǎn)生的時代，環(huán)境、歷史階段和所經(jīng)歷的時空特性，都有其特別保存之意義。一旦破壞，不能再生，其價值很難用金錢來衡量。
二、文物保護(hù)的建議及對策
文物是指遺存在社會上或埋藏在地下的歷史文化遺產(chǎn)、遺跡。文物豐富的歷史價值、精湛的藝術(shù)價值，值得研究的科學(xué)價值對社會發(fā)展起著積極的作用。
陜西是歷史文化大省，旅游資源的吸引力主要依靠幾千年祖輩留下來的豐厚文物。所以文物資源是陜西旅游資源的重點保護(hù)對象，陜西省內(nèi)各級政府和民間組織也非常重視省內(nèi)文物保護(hù)的狀況。雖然在文物保護(hù)方面已經(jīng)付出了相當(dāng)大的努力，但是文物保護(hù)的不足，文物危機(jī)事件頻繁發(fā)生，卻屢次給我們敲響文物保護(hù)的警鐘。本文就陜西幾大知名景區(qū)文物資源危機(jī)事件對文物資源保護(hù)不力的深層原因進(jìn)行了分析并提出了對策。
一、陜西文物危機(jī)事件
1.秦始皇兵馬俑二號坑漏雨
兵馬俑二號坑展廳的主體及網(wǎng)架工程1990年完工，建筑總面積17934平方米，為網(wǎng)架結(jié)構(gòu)，屋頂鋪設(shè)了輕型屋面板，同時上面還加鋪了一層防水卷材。但從2001年秋季開始二號坑大廳就出現(xiàn)局部漏雨情況，2004年漏雨點位開始增加；2005年夏秋暴雨時漏雨更加嚴(yán)重，竟有10處之多，較嚴(yán)重的區(qū)域分布在建筑南北兩側(cè)和東南部。漏雨現(xiàn)象雖然并沒有給文物帶來重大影響，但從2001年開始的漏雨至今沒有得到解決。
2.大雁塔傾斜
大雁塔的傾斜由來已久，據(jù)有關(guān)資料：1941年，大雁塔已經(jīng)向西北傾斜了413毫米。但是許多人把這看成了正常現(xiàn)象，并沒有引起有關(guān)方面重視，也未有采取相關(guān)措施。致使傾斜速度加快，1983年傾斜度達(dá)到894毫米，1996年達(dá)到1010.5毫米。大雁塔長久傾斜且速度加快而未引起有關(guān)方面的重視，直到1996年陜西省政協(xié)常委王蒙在陜西省政協(xié)九屆五次會議上提交了一份《讓大雁塔永遠(yuǎn)矗立在古城西安》議案后，才引起了廣泛關(guān)注。
3.南城墻塌陷
2006年7月25日，西安城墻南門至文昌門段近30米長內(nèi)側(cè)城墻發(fā)生坍塌。據(jù)調(diào)查，城墻塌陷的原因：一是由于歷史原因，二是從2006年7月開始南門至文昌門段內(nèi)側(cè)城墻正在進(jìn)行398米長的“城墻搶修包砌”工程對城墻的防護(hù)措施不得力。
4.法門寺塔倒塌
1654年關(guān)中發(fā)生大地震，法門寺塔開始傾斜，經(jīng)多次整修無效。1976年松藩大地震波及到法門寺塔，1981年又逢大雨，傾斜的塔身倒塌了半邊，隨后幾年另一邊也倒塌了。直到1987年4月有關(guān)部門在對法門寺塔整理挖掘中，在地宮發(fā)現(xiàn)了許多珍貴的文物，才引起了有關(guān)部門的重視。
二、導(dǎo)致文物危機(jī)事件的原因分析
1.文物管理所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離觀念嚴(yán)重存在
《文物保護(hù)法》（2002年）明確規(guī)定：國有不可移動文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場所的國有文物保護(hù)單位，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營。然而，為獲取文物的經(jīng)濟(jì)價值，又能規(guī)避國家文物法律規(guī)定，有關(guān)地方政府和旅游部門“創(chuàng)造性”地將企業(yè)“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)”分離的經(jīng)營理念應(yīng)用于文物類旅游資源的開發(fā)，指出只有將文物單位納入旅游企業(yè)，將文物資源進(jìn)行市場化經(jīng)營，才能促使文物資源優(yōu)勢向旅游產(chǎn)品優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，才能實現(xiàn)文物事業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的共同繁榮；只要規(guī)劃合理，合同規(guī)范嚴(yán)格，不會影響文物保護(hù)，只會給文物保護(hù)帶來更大益處。
這一觀點遭到文化管理部門的反對。他們認(rèn)為，所謂“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)”就是將文物管理權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)移給旅游企業(yè)，甚至將文物作為一般實物資產(chǎn)租賃，承包上市，這是嚴(yán)重違反文物保護(hù)法的行為，是違背文物規(guī)律的行為，這將對文物事業(yè)造成難以估量的破壞性結(jié)果。
文物管理部門與旅游部門之間的爭論，表面上看起來是保護(hù)與利用之爭。根本的原因在于各自考慮問題的角度和利益取向不同，未能充分反應(yīng)文物的全面性和合理性。文物管理部門主要責(zé)任是保護(hù)文物，是公益單位，是要將這些承載著歷史文化信息的文物保護(hù)好，并使之得到繼承和發(fā)揚(yáng)，為子孫后代造福。而將文物作為資產(chǎn)經(jīng)營，企業(yè)和個人則更多考慮如何利用這些資產(chǎn)，盡快創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)價值。這種只重經(jīng)濟(jì)收益，不重社會收益，忽視國家整體利益，對文物資源采取急功近利的開發(fā)利用方式，必然對文物造成損壞、甚至破壞至消失。所付出的代價是用金錢難以衡量的。
2.政府重視度不夠
隨著國民經(jīng)濟(jì)增長速度的日益加快，現(xiàn)代政府重視的問題主要是如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而忽視了為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)的古老的文物資源。雖然政府有相關(guān)的法律法規(guī)對文物保護(hù)出臺了一些規(guī)定，但執(zhí)行文物保護(hù)法規(guī)不力，在執(zhí)行過程中存在大量問題無法解決，致使部分文物資源無法收到應(yīng)有的保護(hù)。陜西的古遺址、古建筑、國家級文物數(shù)量之多，在全國各省區(qū)中居于首位，是當(dāng)之無愧的“文物特大省”，但這些風(fēng)燭殘年記錄歷史史實的珍貴的文物卻無法得到應(yīng)有的待遇。兵馬俑坑多年漏雨，大雁塔不斷傾斜，埋葬中國古代帝王最多的咸陽塬，盜洞之多令人難以想象。這是其一。
政府重視不夠的另一表現(xiàn)是文物保護(hù)資金投入嚴(yán)重不足。陜西是文物大省，全省各地的博物館眾多，但由于陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，政府對文物保護(hù)的投入無法滿足需求。與其他省市相比，資金投入相對低下，如上海市政府對上海博物館一個館每年的投資約一個億。2000年北京市為保護(hù)文物資源啟動了“3.3億工程”，即三年間市財政共撥出文物修繕?？?.3億元，這一舉動帶動了社會各方面的配套資金接近50億元，用于北京各處文物保護(hù)；2003年北京市又啟動“人文奧運(yùn)文物保護(hù)計劃”，總投資6億元文物修繕?？?，進(jìn)一步提升文物保護(hù)單位文物建筑的保護(hù)質(zhì)量。而陜西省每年對全省所有博物館的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)大致有1000萬，分到陜西眾多的博物館就更是微不足道。
三、加大文物資源保護(hù)力度的對策分析
1.切實規(guī)范文物保護(hù)法律法規(guī)
《中華人民共和國文物保護(hù)法》第4條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物，屬于國家所有?！鄙鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)條件下的文物必須依法進(jìn)行保護(hù)，尤其在今天，文物保護(hù)比以往任何時候都更需要法律，為此，文物管理工作不但要深入貫徹《文物保護(hù)法》，還需進(jìn)一步加強(qiáng)文物保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)，并以法律手段規(guī)范和加強(qiáng)文物管理工作。同時，多級文物行政部門要進(jìn)一步明確崗位職責(zé)，正確履行法律所給予的權(quán)利與責(zé)任，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，確保文物管理工作健康有序的發(fā)展。
2.建立健全文物管理體制
1997年國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)和改善文物工作的通知》中要求各地各部門將文物保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃。納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，納入財政預(yù)算，納入體制改革，納入領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。國家文物局也正在制定《文物保護(hù)“可納入”工作規(guī)范》，并將“五納入”的各項工作指標(biāo)定性定量，使地方政府在執(zhí)行中有所遵循。為此，要不斷深化文物管理體制改革，進(jìn)一步加強(qiáng)文物保護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度改善；在機(jī)構(gòu)改革中，不僅要加強(qiáng)省級文物行政部門建設(shè)，還要加強(qiáng)市、縣文物管理機(jī)構(gòu)建設(shè)；在加強(qiáng)文物保護(hù)隊伍建設(shè)中，采取有力措施對各級文物管理局，博物館，文物保管和考古單位的負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)，使他們能夠適應(yīng)新時期崗位職責(zé)。加強(qiáng)文物保護(hù)人員的管理培訓(xùn)之外，各級政府管理部門也應(yīng)該妥善處理文物管理人員的福利待遇等問題，讓工作人員工作之余免除后顧之憂，把更多的精力放在文物管理工作上。
3.廣開渠道，解決文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足
西方國家博物館經(jīng)費(fèi)來源主要是國家撥款，企業(yè)贊助和社會捐助。我國文物保護(hù)的責(zé)任在各級政府。目前，國家財政撥款給文物博物館的經(jīng)費(fèi)已相當(dāng)有限，根本無法滿足文物有效保護(hù)。為此，提出以下幾個解決方法：
(1)按照“分級管理，分級負(fù)擔(dān)，以地方為主，逐級配套”的原則，各級政府在安排年度財政預(yù)算時，都要根據(jù)轄區(qū)文物保護(hù)的實際需要，把文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，并隨財政收入的增長同步增長。逐步從根本上解決文物保護(hù)資金短缺問題，真正實現(xiàn)文物的有效保護(hù)，進(jìn)一步推動旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展。
(2)廣開渠道，多方籌集文物保護(hù)資金。對于那些可以取得收益的文物保護(hù)項目，在保護(hù)國家利益和文物安全的前提下，可按照誰投資誰受益的原則，廣泛吸引合資，合作者。大力提倡一些企事業(yè)單位，以資金、技術(shù)設(shè)備、土地等各種資產(chǎn)投資方式直接參與文物保護(hù)。有條件的地方或單位，可設(shè)立文物保護(hù)專項基金，從各種渠道用各種形式吸引資金保護(hù)稀缺文物資源。另外，可以積極爭取國外政府和組織的援助，并鼓勵境外各界投資保護(hù)文物。比如，1996年紹興曾以古城保護(hù)名義，向世界銀行申請貸款，終于在8年后，獲得了世行4412萬美元貸款用于紹興文物保護(hù)，紹興的這一舉動，在創(chuàng)新文物遺產(chǎn)保護(hù)融資模式上成為國內(nèi)同行學(xué)習(xí)的典范。
(3)開征文物資產(chǎn)稅?！段奈锉Ｗo(hù)法》明確提出，古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國家所有，不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的變化而改變?！睹穹ㄍ▌t》對所有權(quán)的解釋是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益及處分的權(quán)利。被開發(fā)利用的不可平分的文物和館藏文物的所有人是國家。作為特殊的民事主體，國家對這些非勞動要素享有利用文物創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值的使用、收益和處分權(quán)。為此，從文物經(jīng)營單位的門票收入中提取一定比例，作為文物保護(hù)基金，用于已被開發(fā)利用的文物單位和未被開發(fā)利用的文物單位的保護(hù)和修繕，在一定程度上緩解文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)不足狀況。
4.加強(qiáng)社會對文物保護(hù)責(zé)任意識教育
對文物的保護(hù)應(yīng)以預(yù)防為主，其主要在于保護(hù)一些古遺跡和遺址免受可能的威脅或危險，為此，從各方面加強(qiáng)社會對文物保護(hù)責(zé)任意識教育。同時，還要加強(qiáng)對文物保護(hù)重要性的正面引導(dǎo)宣傳。尤其是旅游景區(qū)在做好旅游宣傳的同時更應(yīng)該重視的景區(qū)的保護(hù)宣傳。在文物開發(fā)利用過程中必須確立可持續(xù)發(fā)展的思想，即要以保護(hù)為主。
5.借鑒國際文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用先進(jìn)理念
我國旅游業(yè)起步時間較晚，開發(fā)經(jīng)驗少，特別是在文物旅游資源的開發(fā)方面因為需要大量專業(yè)知識作指導(dǎo)，更應(yīng)該多借鑒國外在文物保護(hù)與旅游開發(fā)合作方面的成功案例。保護(hù)文物就是保護(hù)人類文明，這是國際社會的共識。世界上一些在文物保護(hù)方面走在前列的國家如意大利、西班牙、法國、希臘、埃及、美國、日本等國和聯(lián)合國教科文組織、國際古跡遺址理事會、國際博物館協(xié)會等國際組織在文化遺產(chǎn)保護(hù)和利用方面的原則、規(guī)章和慣例的研究成果是值得我們借鑒和參考。
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近幾年來，七臺河茄子河區(qū)文物部門在區(qū)委區(qū)政府和上級文物行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)心下，認(rèn)真貫徹執(zhí)行“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”的文物工作方針，認(rèn)真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國文物保護(hù)法》，不斷加強(qiáng)文物基層工作，依法保護(hù)文物，有效地制止并處理了文物違法行為，取得了一定的成績。但是，在文物部門行政執(zhí)法過程中，存在和遇到一些問題，不同程度上影響了文物保護(hù)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行和落實。下面，筆者就近幾年來茄子河區(qū)文物行政執(zhí)法情況作一簡要回顧，并對今后文物行政執(zhí)法思路、執(zhí)法對策，談?wù)勛约旱膸c意見。
一、文物行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀
近幾年來，茄子河區(qū)文物行政執(zhí)法工作，重點抓了以下三個方面的工作。一是在開展文物調(diào)查的過程中積極宣傳好《文物法》，同時對文物安全情況進(jìn)行認(rèn)真的檢查，重點檢野石刻、古建筑、古墓葬。對發(fā)現(xiàn)問題及時解決，糾正了一些不利于文物保護(hù)的行為，排除了一些不安全因素。二是配合工程建設(shè)，搞好文物調(diào)查和勘探工作，以避免文物的損失和可能遭到的破壞。自2005年以來，文物部門先后下發(fā)了幾個加強(qiáng)文物安全和文物行政執(zhí)法的文件。例如，區(qū)文化體育局與建設(shè)局、市規(guī)劃局茄子河區(qū)直屬分局聯(lián)合下發(fā)了文件《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項目規(guī)劃建設(shè)中文物保護(hù)的通知》。今年來各鄉(xiāng)村及各投資開發(fā)商在工程選址中，都按照規(guī)定申請區(qū)文物部門到擬定的項目建設(shè)地點，進(jìn)行現(xiàn)場文物調(diào)查和勘探。三是認(rèn)真開展文物行政執(zhí)法工作。為確保文物行政執(zhí)法的順利實施，文物執(zhí)法人員依照《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》，編制符合本區(qū)實際的執(zhí)法文書如《違法建設(shè)停工通知書》、《責(zé)令限期改正通知書》等。
二、文物行政執(zhí)法工作的必要性
首先，加強(qiáng)文物行政部門法制建設(shè)是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會，建設(shè)法治政府的本質(zhì)要求。文物保護(hù)在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的作用日益彰顯，并已經(jīng)成為建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容。文物保護(hù)執(zhí)法隊伍的法律意識與執(zhí)法水平，不但關(guān)系到文化、文物事業(yè)的發(fā)展，而且關(guān)系到科學(xué)發(fā)展觀的貫徹、和諧社會的構(gòu)建以至法治政府的建設(shè)。用法制保護(hù)和管理好文物，事關(guān)大局。
其次，做好文物行政執(zhí)法工作是提高文物部門地位，擴(kuò)大文物部門影響的重要手段。切實履行好《文物保護(hù)法》賦予我們的行政執(zhí)法職責(zé)，文物行政部門才能有所作為。有作為才能有地位，有地位才能更有作為。文物行政部門要在全社會樹立起良好形象，就要嚴(yán)格執(zhí)行《文物保護(hù)法》，敢于面對、處理工作中出現(xiàn)的棘手的問題，并應(yīng)努力在執(zhí)法中牢固樹立職權(quán)法定意識、程序法定意識以及權(quán)職統(tǒng)一意識。同時，做好文物行政執(zhí)法工作，也是我們向全社會切實地宣傳文物保護(hù)法的重要手段。這樣才能積極爭取到各級政府、相關(guān)職能部門以及人民群眾對文物部門依法行政的理解、支持和監(jiān)督，從而擴(kuò)大文物部門的影響，為依法保護(hù)文物創(chuàng)造良好的環(huán)境。
其三，文物法制建設(shè)是加強(qiáng)自身建設(shè)，提高行政管理水平的重要途徑。文物行政部門是代表國家和政府依法管理文物的部門。文物行政管理部門及其工作者法治意識如何、法律水平高低是關(guān)系到文物事業(yè)成敗的重要因素，也是文物部門自身建設(shè)的重要內(nèi)容。從廣義上說，文物行政管理工作者都是執(zhí)法者，熟悉文保法規(guī)，熟練掌握相關(guān)的法律程序，使行政權(quán)力授予有據(jù)、行之有規(guī)，做到不缺位、不濫用，是對我們工作和素質(zhì)的起碼要求，也是檢驗文物隊伍自身建設(shè)好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)，更是提高行政管理水平的重要途徑。我們要按照時代的要求，補(bǔ)好法制這門課，提高我們的能力和水平。
二、存在和遇到的主要問題
據(jù)資料顯示，從全國來看，文物行政部門任務(wù)重、人手少，行政執(zhí)法和處罰工作在各項工作中普遍處于被動和劣勢地位。文物行政執(zhí)法專職機(jī)構(gòu)不健全，執(zhí)法責(zé)任不明確。有的地方文物行政執(zhí)法信心不足、不敢執(zhí)法、程序不熟、方法不夠，造成執(zhí)法不力。出現(xiàn)“文物執(zhí)法難”、“以權(quán)壓法”、情大于法的現(xiàn)狀比較嚴(yán)重。一些地方或者個別單位和群眾，不依法履行報批程序，擅自修繕文物，甚至在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)亂搭亂建，違法進(jìn)行工程建設(shè)，對文物本體從周邊環(huán)境造成危害。
茄子河區(qū)文物行政執(zhí)法工作，同大多地區(qū)相比，起步較晚，正式開展文物行政執(zhí)法工作，剛剛兩年。文物執(zhí)法人員沒有執(zhí)法經(jīng)驗，人手少、經(jīng)費(fèi)保障不足，也沒有專門的執(zhí)法交通工具，當(dāng)前和今后文物行政執(zhí)法任務(wù)相當(dāng)繁重、艱巨。自2005年以來，在文物行政執(zhí)法中，茄子河區(qū)文物部門根據(jù)國家文物局三次文物行政執(zhí)法專項督察的指示精神，有些問題得到解決，但有些問題仍然存在；文物安全工作不盡完善；規(guī)章制度不健全；存在文物安全隱患的單位整改不到位；還有法人違法現(xiàn)象；某些單位利用文物資源進(jìn)行旅游開發(fā)，不履行審批手續(xù)，擅自進(jìn)行。
三、文物行政執(zhí)法的思路和應(yīng)采取的對策
我們采取的文物行政執(zhí)法的思路是：堅持以人為本，緊緊依靠黨委政府，把文物行政執(zhí)法工作作為文物工作的重中之重，視為文物工作目標(biāo)的重要內(nèi)容，以推動文物工作在文物保護(hù)法律法規(guī)的框架下健康發(fā)展。把推進(jìn)文物行政執(zhí)法工作與抓好文物保護(hù)基礎(chǔ)工作緊密結(jié)合起來，不斷完善規(guī)章制度，進(jìn)一步從制度和程序上避免涉及文物建設(shè)項目違法施工破壞文物行為的發(fā)生。切實做好項目建設(shè)工程選址的文物考古調(diào)查、勘探工作，把好行政審批關(guān)。從本地實際出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作。經(jīng)過我們的不懈努力，目前全區(qū)各項基礎(chǔ)工作都有明顯的進(jìn)步，文物日常管理有序?；仡櫱岸挝覀兯龅墓ぷ鳎?/p>
一要認(rèn)真學(xué)習(xí)各項文物法律法規(guī)及有關(guān)政策，熟練掌握行政執(zhí)法要求和程序，進(jìn)一步提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。通過認(rèn)真調(diào)查研究，弄清楚文物執(zhí)法主體應(yīng)包括哪些內(nèi)容、當(dāng)前的執(zhí)法重點、目前執(zhí)法程序需要完善的環(huán)節(jié)。進(jìn)一步堅定文物行政執(zhí)法的信心和決心，提高同文物的違法行為作斗爭的自覺心和積極性。及時總結(jié)經(jīng)驗與發(fā)現(xiàn)問題，多請示、多匯報，積極爭取本級政府的更多支持。
二要不斷加大《文物法》的宣傳力度，進(jìn)一步增強(qiáng)廣大人民群眾和社會各界的文物保護(hù)意識和法制觀念?；鶎游奈镄姓块T和教育、新聞媒體等部門要協(xié)同配合，采取“新聞報道、舉辦展覽、送展下鄉(xiāng)、印發(fā)傳單、制作板報、口頭演講、舉辦有獎知識競賽、書寫墻壁標(biāo)語”等多種形式宣傳。還可以利用鄉(xiāng)村大集、物資交流會、文藝演出、放映電影等形式進(jìn)行廣泛深入的宣傳。把宣傳的重點放在農(nóng)村，放在基層，放在學(xué)校，放在重點文物所在地，把《文物法》納入到本地區(qū)法律、法規(guī)的普法活動中，納入到本地區(qū)編制鄉(xiāng)土教材中。經(jīng)過我們的努力，效果較明顯。
三要建立完善文物安全月報制度和文物行政執(zhí)法檢查預(yù)警制度。認(rèn)真貫徹執(zhí)行上級文物行政主管部門關(guān)于文物安全的一系列指示精神。建立完善《文物突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。完善區(qū)、鄉(xiāng)、村、看護(hù)員四級文物保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，層層簽訂責(zé)任書，各文物所在村都要對文物點安排專職看護(hù)人員，實行獎懲制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處政府要將文物安全工作納入重要議事日程之一，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓文物安全工作。文物部門對各文物點進(jìn)行定期檢查，精心策劃，認(rèn)真制定檢查方案，詳細(xì)列舉檢查的內(nèi)容，提出明確目的的及現(xiàn)實要求。文物行政執(zhí)法人員按照執(zhí)法程序，實地察看，認(rèn)真填寫現(xiàn)場檢查記錄和執(zhí)法檢查表，分析野外文物安全保護(hù)狀況，對檢查出的問題向單位提出整改時限以及下一步工作措施，下發(fā)《責(zé)令限期改正通知書》。對要求整改的重點項目，有條件而長期拒不執(zhí)行的必要時將啟動司法程序運(yùn)用法律手段促改，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。對違反文物法律法規(guī)的工程建設(shè)進(jìn)行依法查處，特別是對保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)違法行為依法進(jìn)行查處。
1 文物保護(hù)工作的意義
文物保護(hù)工作具有十分重要的意義，主要體現(xiàn)在以下三個方面。第一，文物指的是在歷史發(fā)展過程中所遺留下來的具有一定價值的歷史遺存，比如各種建筑、工具、藝術(shù)品、技術(shù)等。加強(qiáng)文物保護(hù)，有助于弘揚(yáng)我國的文化和民族精神。各種歷史文物作為歷史的遺存，是歷史的見證，也是文化的重要載體，加強(qiáng)對文物的保護(hù)、利用和管理，有助于我國傳統(tǒng)文化的流傳和弘揚(yáng)，促進(jìn)當(dāng)代中國文化的深入發(fā)展。值得注意的是當(dāng)前我國很多文物都具有重要的研究價值，更應(yīng)該加強(qiáng)對其保護(hù)的投入力度。第二，文物是我國歷史上各種科學(xué)研究的結(jié)晶，是歷史上各種科學(xué)技術(shù)發(fā)展的成就的體現(xiàn)，具有十分重要的科學(xué)價值。加強(qiáng)文物保護(hù)工作，有助于推動科學(xué)研究和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。在古代我國很多領(lǐng)域都有超前的發(fā)展，產(chǎn)生了很多至今都在沿用的技術(shù)，比如我國的四大發(fā)明，對人類的科技文化進(jìn)步起到了十分重要的作用。加強(qiáng)對文物的保護(hù)工作，有助于對文物中凝結(jié)的各種科學(xué)原理、工藝技術(shù)等進(jìn)行研究，促進(jìn)當(dāng)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。與此同時，文物對經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有很大的貢獻(xiàn)。比如各地的文物資源在旅游業(yè)中是一個重要的組成部分，文物旅游對于人們的吸引力逐漸加大，對于拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展有十分重要的意義。比如故宮、秦始皇陵兵馬俑、敦煌莫高窟等，都促進(jìn)了旅游業(yè)的發(fā)展，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。第三，每一件文物的背后都有許多不為人知的故事，加強(qiáng)文物保護(hù)工作，揭開文物背后的歷史，有助于滿足人們的精神文化需求，對于人們的精神文化建設(shè)，具有十分重要的意義。
2 我國文物保護(hù)過程中存在的問題
盡管近年來我國加強(qiáng)了文物保護(hù)工作的力度，但是在當(dāng)前的文物保護(hù)過程中，仍然存在一些問題。主要有以下幾個方面。
2.1 文物保護(hù)意識不強(qiáng)
文物保護(hù)意識的缺乏是當(dāng)前文物保護(hù)工作中存在的一個重要問題。由于思想觀念的落后，對歷史遺留的文化遺產(chǎn)認(rèn)識不足，導(dǎo)致人們對文物保護(hù)工作的重視程度沒有整體性提高。文物保護(hù)工作不是一個人、一個單位的工作，而應(yīng)該是全民、全社會的工作。盡管近年來各級政府加強(qiáng)了對文物保護(hù)工作的重視，設(shè)置了相應(yīng)的文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，社會有識之士也多方努力，加強(qiáng)了對瀕危文物的搶救和保護(hù)工作，但在當(dāng)前的文物保護(hù)工作中，仍然存在著人們對祖先遺留的物質(zhì)文化遺產(chǎn)認(rèn)識不足，缺乏保護(hù)意識。例如在當(dāng)前的城市建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、交通建設(shè)中，人們?yōu)榱松虡I(yè)區(qū)、住宿區(qū)等規(guī)劃的完整，農(nóng)田水利設(shè)施的配套、交通的順暢而不惜拆除一些保存了上百年的建筑、墓葬、石刻等物質(zhì)遺存。
2.2 文物及其周圍環(huán)境遭受比較大的破壞
隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們的生活條件逐漸改觀，現(xiàn)代化的建筑越來越多，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中，一些文物受到了不同程度地破壞，甚至是出現(xiàn)了為新建現(xiàn)代化的建筑導(dǎo)致文物建筑倒塌、損毀的情況。另一方面，文物受到周圍環(huán)境的影響也比較嚴(yán)重，比如當(dāng)前，隨著城市化建設(shè)，很多文物被埋沒在現(xiàn)代建筑群中，周圍四處高樓林立，文物只是其中的一個小點，孤立于其中，人們根本無法體會到文物的價值，甚至完全忽略了文物的存在。因此，加強(qiáng)文物保護(hù)，使得文物免受周圍環(huán)境的影響，是我們當(dāng)前應(yīng)該重視的問題。
2.3 仿古之風(fēng)比較嚴(yán)重
在文物保護(hù)過程中，對一些古跡遺址進(jìn)行重建，成為文物建筑保護(hù)過程中一個比較常見的問題，建筑類文物是文物的一個重要類別，由于歷史原因，很多古跡至今已經(jīng)消失，或有其名稱保留但無實物保存。為了提高地方的知名度和吸引游客，有的地區(qū)僅憑有限的文獻(xiàn)記載及相關(guān)的傳說故事，大興復(fù)古之風(fēng)，主觀臆造，新建古鎮(zhèn)、仿古建筑，甚至歪曲歷史，混淆視聽。
2.4 文物保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善
當(dāng)前，我國在文物保護(hù)方面的法律法規(guī)還不夠完善，現(xiàn)有的與文物保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，其內(nèi)容也比較松散，對文物保護(hù)的職責(zé)規(guī)定不夠明確，有的部分與當(dāng)前社會的發(fā)展不相適應(yīng)，導(dǎo)致文物保護(hù)工作中責(zé)任推諉，因此加強(qiáng)文物保護(hù)的立法十分重要。比如對于不同的文物沒有相應(yīng)的保護(hù)內(nèi)容以及界定范圍，應(yīng)該根據(jù)不同文物種類進(jìn)行文物保護(hù)法律的制定，當(dāng)前在這方面的工作還不細(xì)化，針對不同的文物制定不同的保護(hù)法律，比如針對建筑文物，要加強(qiáng)對建筑文物遺址的勘察，制定相關(guān)的保護(hù)措施，針對藝術(shù)品類文物，要對文物的價值進(jìn)行確定，制定相關(guān)的法律保護(hù)措施。對于各種破壞文物的行為要進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰，對于保護(hù)文物的行為要進(jìn)行獎勵等，細(xì)化法律法規(guī)的內(nèi)容和范圍，才能發(fā)揮相應(yīng)的作用。
此外，當(dāng)前的文物保護(hù)工作中，經(jīng)費(fèi)的缺乏，也是一個重要的問題，由于缺乏資金，導(dǎo)致很多保護(hù)工作無法開展，文物保護(hù)工作在基層的落實比較困難。
3 如何加強(qiáng)文物的保護(hù)工作
文物保護(hù)工作中存在的問題對于文物保護(hù)工作而言，是一個極大的阻礙，為了不斷提高文物保護(hù)工作的質(zhì)量，可以從以下幾個方面著手。
3.1 提高民眾文物保護(hù)意識，倡導(dǎo)全民參與文物保護(hù)
當(dāng)前文物保護(hù)意識不足是影響文物保護(hù)工作質(zhì)量的重要原因，很多人都認(rèn)為文物保護(hù)工作只是文化、文物部門的事，與自己無關(guān)。這種狹隘的觀念，對于文物保護(hù)工作而言具有很大的影響，因此要通過各種宣傳，不斷提高民眾的文物保護(hù)意識，倡導(dǎo)全民都參與文物保護(hù)工作。歷史文化遺產(chǎn)中所蘊(yùn)含的各種哲學(xué)、宗教、經(jīng)濟(jì)、地理、民俗等方面的內(nèi)容，需要社會各界的專家和學(xué)者共同參與研究和保護(hù)，才能保證文物的完整性。文物保護(hù)是一項全民的工作，絕不是幾個人甚至幾個團(tuán)體就可以完成的，加強(qiáng)文物保護(hù)，就要加強(qiáng)這種觀念意識的宣傳。
3.2 加強(qiáng)法律法規(guī)的不斷完善和政府的支持
對于我國當(dāng)前的形勢而言，政府具有一定的強(qiáng)制力和廣泛的影響力，因此在文物保護(hù)工作中，應(yīng)該加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用，通過國家各項政策的支持和引導(dǎo)，促進(jìn)文物保護(hù)工作的順利開展。在法律法規(guī)方面，應(yīng)該加強(qiáng)文物保護(hù)法律法規(guī)的制定和完善，以法律的手段來對各種侵犯文物的行為進(jìn)行處罰，對文物保護(hù)行為進(jìn)行獎勵。同時要把政府的支持和法律的保障進(jìn)行有效的結(jié)合，發(fā)揮各自的作用，共同促進(jìn)文物保護(hù)工作質(zhì)量的提升。
3.3 社會要加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作
文物保護(hù)是面向社會的，需要社會各界的全面協(xié)調(diào)配合，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對于文物的保護(hù)意識不足，導(dǎo)致很多文物在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中被損毀甚至是消亡，因此，要加強(qiáng)社會對文物保護(hù)的協(xié)調(diào)作用，與政府的支持保護(hù)和法律的保障進(jìn)行協(xié)調(diào)，發(fā)揮社會保護(hù)的作用，抑制為了片面地追求經(jīng)濟(jì)而忽略了文物保護(hù)的行為，協(xié)調(diào)文物保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。
3.4 文物管理部門在工作中要根據(jù)時代的變化相應(yīng)變通
文物管理部門的工作要隨著時代的變化進(jìn)行相應(yīng)的變通，不能一成不變，要遵循社會和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，堅持“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”的原則和方針進(jìn)行文物的保護(hù)工作，文物管理部門要積極主動地配合其他部門的工作，在工作中預(yù)防各種問題的出現(xiàn)，防范于未然，一旦出現(xiàn)了問題要及時進(jìn)行解決。盡量將文物的損失降到最低。對于文物保護(hù)工作效率的提升，還要不斷提升文物保護(hù)人員的能力素養(yǎng)，做到工作人員的業(yè)務(wù)技能水平和思想道德水平的雙重提升。加強(qiáng)與其他部門的聯(lián)系，對文物資源有一個準(zhǔn)確的掌握和了解，同時要和其他部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，避免在文物保護(hù)過程中發(fā)生的矛盾。
此外，還應(yīng)該加強(qiáng)對文物保護(hù)的人力、物力、財力等方面的投入，促進(jìn)文物保護(hù)工作落到實處。
4 結(jié)語
文物保護(hù)工作對于文化、技術(shù)、工藝等方面的傳承具有十分重要的意義，在文物保護(hù)過程，還存在一些問題，對文物保護(hù)水平和質(zhì)量有很大影響。為了不斷提高文物保護(hù)質(zhì)量，要從多個方面加強(qiáng)文物保護(hù)工作水平，比如加強(qiáng)意識提高、完善法律法規(guī)等。
近年來，文物管理工作得到了各級政府的充分重視，相繼頒布了《中華人民共和國文物保護(hù)法》、《文物保護(hù)法實施細(xì)則》、《中華人民共和國水下文物保護(hù)管理條例》、《中華人民共和國考古涉外工作》等法律法規(guī)，加上地方人大和地方政府制定的專項文物保護(hù)法規(guī)，在各個層面上推動了我國文物保護(hù)法制化的進(jìn)程。目前，我國己知地上地下不得移動的文物約40萬處，國務(wù)院公布的全國重點文物保護(hù)單位750處，省級文物保護(hù)單位約7000處，縣級文物保護(hù)單位約6萬處。1982年以來，國務(wù)院相繼公布3批國家級歷史文化名城99座。隨著政府對文物管理工作的力度不斷增強(qiáng)，我國歷史遺產(chǎn)和優(yōu)秀文化得到廣泛傳播和繼承，文物管理工作取得了明顯成果。但是，我們在看到在文物管理工作中取得成績的同時，還應(yīng)正視文物管理工作存在的問題。本文試針對文物管理工作中存在的問題，分析其成因，并提出改進(jìn)建議。
一、文物管理中存在的問題
（一）文物管理工作投入資金較少，經(jīng)費(fèi)不足
文物保護(hù)工作首先需要解決的是經(jīng)費(fèi)問題，經(jīng)費(fèi)不足是文物保護(hù)工作面臨的主要難題，特別是在一些基層文物管理部門，經(jīng)費(fèi)更是少得可憐，連日常工作都無法應(yīng)對，根本談不上對于文物的搶救及保護(hù)。由于經(jīng)費(fèi)缺少，一些業(yè)務(wù)活動無法正常開展，文物征集及展覽工作無法進(jìn)行，從而使文物管理的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益無法實現(xiàn)。
（二）基層文物管理基礎(chǔ)設(shè)施落后，人為破壞嚴(yán)重
文物基本設(shè)施比較落后主要表現(xiàn)在以下幾點。首先，基層文物管理基礎(chǔ)設(shè)施較缺，大多數(shù)地區(qū)生活服務(wù)設(shè)施比較缺乏。其次，我國文物基層設(shè)施陳舊，大部分建筑長年未修，資源價值受到巨大影響。再次，歷史文化遺產(chǎn)區(qū)域盲目開發(fā)與改造，損害了名勝古跡環(huán)境風(fēng)貌，帶來無法挽回?fù)p失。
（三）文物管理工作缺乏秩序，損失較大
從二十世紀(jì)八十年代開始，我國珍貴文物非法走私活動非常猖獗。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料表明，近幾年來，盜竊文物和盜掘古墓葬等違法活動比較普遍。大部分珍貴文物被不法分子走私出境，并且數(shù)目驚人，導(dǎo)致不計其數(shù)的珍貴歷史文物流落他鄉(xiāng)。多種途徑走私文物較多，且其損失難以用金錢來估量。
（四）缺乏現(xiàn)代化安全防范技術(shù)，存在安全隱患
首先，各省市多數(shù)博物館缺乏現(xiàn)代化的安全防范技術(shù)設(shè)備和手段，大多靠“人盯死守”，安全形勢嚴(yán)峻。其次，那些散布在野外的大量古墓、石刻造像，成了盜竊犯罪分子獵取的目標(biāo)，地下文物被盜事件每年都有發(fā)生。
二、文物管理題成因分析
造成文物管理上述問題的原因很多，也很復(fù)雜，但梳理可以發(fā)現(xiàn)，主要成因如下：
（一）文物管理缺乏治理理念
社會治理，說到底是對人的服務(wù)和管理，并不是簡單的社會控制。隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型持續(xù)深化，社會階層不斷變遷，利益主體日趨多元，僅靠政府難以妥善協(xié)調(diào)處理各類復(fù)雜的利益關(guān)系和人民群眾不同層次的文化服務(wù)需求。這就迫切需要擴(kuò)大主體范圍，堅持培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重，推動其健康有序發(fā)展，引導(dǎo)它們參與社會管理，充分發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。
（二）對公共服務(wù)認(rèn)識不到位
近年來，隨著公共服務(wù)市場化改革向前推進(jìn)，我國在公共領(lǐng)域逐步引入競爭機(jī)制，民營化、合同出租開始進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)維護(hù)等邊緣領(lǐng)域。在這樣的背景下，政府一刀切，將無論是否具備經(jīng)營能力的所有文化單位都推向市場，并不是明智之舉，不僅反映了政府職能轉(zhuǎn)變的不到位，更顯示出政府對文化管理職能認(rèn)識的片面。
（三）文物管理隊伍結(jié)構(gòu)失衡
一是基層的文物專業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，業(yè)務(wù)能力差別大；二是得過且過，缺乏“我要干”的主動性，往往事到眼前才倉促應(yīng)對；三是有經(jīng)驗有閱歷的文物研究人員較少，大部分人員缺乏專業(yè)培訓(xùn)和深造。
三、加強(qiáng)文物管理工作的建議
（一）加強(qiáng)文物隊伍建設(shè)
盡快建立一支既有專業(yè)知識、理論水平，又能吃苦耐勞、團(tuán)結(jié)協(xié)作的高素質(zhì)基層文物管理隊伍，樹立終身學(xué)習(xí)理念，及時補(bǔ)充新知識、新技能。
（二）拓寬經(jīng)費(fèi)來源
文物管理是需要大量經(jīng)費(fèi)的公益性事業(yè)，所以完全依靠財政投入不太現(xiàn)實，政府要通過依靠財政，開發(fā)優(yōu)惠政策的激勵作用，吸引民間和社會資金參與文物管理。
（三）充分發(fā)揮資金效用
