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時間：2023-08-15 17:20:43
序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇公共行政評論范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
二、公共政策評估的方法演進
西方政策評估研究自19世紀末開始至現(xiàn)在可分為四個階段，第一階段是政策效果評估階段，自19世紀末到二戰(zhàn)前夕，主要關(guān)注點是政策實施的效率與政策目標的實現(xiàn)程度，第二階段是1945年至20世紀70年代初，關(guān)注點是評估結(jié)果的價值和實用性分析；第三階段是20世紀70年代至80年代中期，關(guān)注點是政策價值取向，即政策所體現(xiàn)的社會公平、公正問題；第四階段是20世紀80年代中期以后，關(guān)注點是政策評估過程中的多方需求，多元互動，綜合了對政策效率、政策公正性的共同關(guān)注。美國學(xué)者豪斯曾將西方政策評估方法劃分為八類；近代以來，弗里曼和瓦斯康塞洛斯等人提出，評估的目標是為了增進社會福祉，促進社會公正、意識形態(tài)，特別是民主的發(fā)展，于是，他們提出了批判社會理論評估，執(zhí)行過程中采取價值堅持和價值批判的立場，并擁護政治民主理念，與此同時，在社會價值觀方面與利益相關(guān)者批判性地銜接，綜合運用多種方法進行評估，如響應(yīng)式評估、參與式評估、民主審議評估等。我國對公共政策科學(xué)性的研究肇始于20世紀80年代中后期，陳振明認為,公共政策評估方法主要有前后對比法、實驗和準實驗?zāi)Ｐ头?、影子控制法等。徐家良認為,公共政策評估可以從定量分析方法、定性分析方法和定量與定性相結(jié)合的方法三個方面去進行。公共政策評估除了項目驗證等技術(shù)性的分析之外，還應(yīng)從組織情景、組織理念、問題情景、社會目標、社會基本價值理念等方面對公共政策進行分析和評價，強調(diào)復(fù)述、分析、批判、再復(fù)述、再分析等不斷的辯證評價。
三、改進和提升評估的措施與手段
1956年，政策科學(xué)家拉斯韋爾把政策過程研究分解為情報、提議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止和評估七個階段，這種根據(jù)政策過程劃分不同階段的理論被稱為階段論或階段模型。80年代中后期以來，又出現(xiàn)了制度性的理性選擇理論、間斷—平衡框架、政策評估框架、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、大規(guī)模比較研究方法的因果漏斗框架和多源流分析框架等。保羅·薩巴蒂爾（Sabatier，PaulA）與漢克·C·簡金斯·史密斯（Jenkins—SmithHankC）提出的倡導(dǎo)聯(lián)盟框架較好地分析了導(dǎo)致政策變遷的演化路徑，關(guān)注政策子系統(tǒng)中基于不同信念而結(jié)成的倡導(dǎo)聯(lián)盟，同時注意聯(lián)盟之間的互動關(guān)系與政策子系統(tǒng)外部要素與環(huán)境相互作用而備受學(xué)界關(guān)注；此外，約翰、金登在1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的多源流分析模型也非常適應(yīng)目前我國的實際情況，通過問題流、政策流和政治流三股溪流的并行與交匯，以焦點事件的觸發(fā)機制為時機，用調(diào)查實驗和定性分析，讓不同的利益相關(guān)者參與到評估過程中，用多元的方法全面感知與把握政策效果，查找政策漏洞，修正與改善政策的實施效果。首先，轉(zhuǎn)變政策制定和評估理念。公共政策評估主體就是直接或間接地參與公共政策評估過程的個人、團體或組織。政策制定時要考慮到不同的支持聯(lián)盟與焦點問題，要體現(xiàn)統(tǒng)治階層的意志和公民的利益訴求，要及時地感知和搜素問題流，用科學(xué)的判斷前瞻性的眼光來解決社會問題。例如，可以設(shè)立專門評估委員會，該委員會由各利益集團的代表所組成，委員會的成員并不直接參與政策的制定和執(zhí)行過程，也不作為評估主體或客體出現(xiàn)，它的作用在于整個過程的具體工作上，避免人為因素導(dǎo)致評估結(jié)果丟失或瞞報。其次，完善制度，形成多方參與評估長效機制，強化評估組織的作用。對于政策的評估，要以法律形式確保其能夠長效保持。不是一個偶然的公民或社團組織參與，也不是一個象征性的意見調(diào)查。而是作為一個考核政府的指標實實在在的把公平評估結(jié)果放入到社會管理實踐中。目前，公共政策評估缺乏科學(xué)認識和認真態(tài)度，評估的工作方法與方式主要是以政府為主，評估成本意識不強，評估積極主動性孱弱，往往是花費大量時間金錢，評估結(jié)果多傾向與有利于政府自身的方向，造成評估結(jié)果的可信度下降。政策評估要達到更為科學(xué)、合理的程度，就要在政策評估的某些環(huán)節(jié)上，讓普通的、非利益集團操控的人參與評估活動之中，即可稱之為政策評估中的公民參與。⑨因此，要注重介于政府和民眾之間的第三方中介組織，由官員、專家、學(xué)者、政策受益對象共同組成評估組織，通過權(quán)威性和廣泛性的聯(lián)盟，避免內(nèi)耗造成能量場的散失，凝聚力與感召力不強的局面出現(xiàn)，用政治流和政策流的適時交匯來打開“機會之窗”，政策制定、實施、修正、終結(jié)各個階段都進行跟進式評估，及時糾偏，努力提升政策評估的效用。再次，評估指標與方法要切合中國國情。制度生長的土壤具有共性和個性。西方的評估標準與技術(shù)是在后工業(yè)化時期和信息化時代基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，目前我國尚處于工業(yè)化初期，在工業(yè)化向信息化躍進的階段，用過高的評估標準和過于現(xiàn)代化的評估技術(shù)手段會不適應(yīng)我國現(xiàn)代化的實際，所以，構(gòu)建適合我國國情的公共政策評估指標體系，比如GDP的績效增長與環(huán)境保護措施的同步進行，收入差距的縮小與人民幸福感指數(shù)的提升，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)產(chǎn)品提供的完善程度，養(yǎng)老保險等社會保障制度的推進程度等等，都必須與我國的經(jīng)濟發(fā)展階段相匹配。復(fù)次，評估信息化和常態(tài)化。目前的政策評估多是在實踐中遇到了阻力和問題才進行聽證、論證，沒有建立信息庫與常態(tài)化評估模式。應(yīng)利用大數(shù)據(jù)時代信息化的優(yōu)勢，廣泛搜尋與政策內(nèi)容相關(guān)的關(guān)注信息，進行動態(tài)測評與數(shù)據(jù)采集，適時分析輿論傾向，少用價值判斷引導(dǎo)，多用事實證據(jù)論證，用數(shù)據(jù)和事實驗證，用豐富的信息資料內(nèi)容來讓政策對象理解政策，進行合理化評估；常態(tài)化的評估方式就要有健全的組織與人員，積極主動地形成慣例和制度，每出臺一項政策就要注意配套相應(yīng)的評估辦法、評估標準和參與途徑，充分保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，行使好自身的權(quán)利與義務(wù)。
公共政策是以政府為主的公共機構(gòu)為確保社會朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與和連續(xù)的抉擇以及具體實施而產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源達到解決社會公共問題，平衡、協(xié)調(diào)社會公眾利益目的的公共管理活動過程。這一概念表述了公共政策的主體、手段、目的，尤其突出其目的性。
公共政策的目的性表現(xiàn)在公共政策的成敗上，這就使政策評估在公共政策中占據(jù)重要的地位，缺少政策評估，一項政策就不能稱之為政策。公共政策評估如何進行，即公共政策評估都有哪些標準，以此對公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。
一、公共政策評估概念的界定
盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學(xué)者接受和普遍認同的定義。
陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統(tǒng)地應(yīng)用各種社會研究程序，收集有關(guān)資訊，用以論斷政策概念與設(shè)計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預(yù)政策的效用”。
以上學(xué)者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應(yīng)加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。
二、公共政策評估的標準
鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》中將評估標準分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性。我國臺灣學(xué)者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認為評價標準由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當(dāng)性、執(zhí)行力、社會發(fā)展總指標。張國慶在《現(xiàn)代公共政策學(xué)導(dǎo)論》中提出政策評估的首要標準和次要標準的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環(huán)節(jié)的結(jié)果的價值進行評估，評估的標準應(yīng)該包括下列標準。
1.政策的目標標準
評價一項公共政策是否成功的重要標志就是看政策執(zhí)行后能否在預(yù)定的時間內(nèi)完成其所確定的目標。那么，在評估政策時，把制定公共政策時所要達到的標準或目標同在一定時間限度內(nèi)執(zhí)行政策所達到的目標相比較來進行評價。如果公共政策在預(yù)期時間內(nèi)取得的成就同制定政策所定的標準一致，那么，很明顯這項公共政策是很成功的，達到了預(yù)期的目標。反之，沒有達到所希望達到的目標，說明這項政策是不成功的。
2.政策的投入標準
一項政策從提出、列入議事日程、制定、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都需要大量的人力、物力、財力、信息等各種資源。這個標準要衡量一項政策所投入的各種資源的質(zhì)量和數(shù)量，其實質(zhì)就是從資源投入的角度來衡量決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)所做的工作，也就是政策評估的成本問題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。
3.政策的公平、公正標準
公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則，公平性是公共政策的重要特征和體現(xiàn)。政府在制定公共政策的過程中為了實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，就必須注意通過利益的再分配或補償?shù)确绞浇o予那些受損的合法利益以合理的補償，以體現(xiàn)和照顧最大多數(shù)人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標準之一就是看是否體現(xiàn)的政策的公平和公正，是否體現(xiàn)和維護了最大數(shù)的利益。
4.政策的效率標準
經(jīng)濟學(xué)上講究經(jīng)濟效率即投入和產(chǎn)出的關(guān)系，經(jīng)濟效率要求產(chǎn)出必須大于投入。政策的效率標準是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數(shù)量，通常體現(xiàn)在政策投入與政策效果之間的比率和關(guān)系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優(yōu)劣和政策的執(zhí)行狀況。
5.公民參與、回應(yīng)政策的程度
由于公共政策主要實現(xiàn)大多數(shù)人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應(yīng)必不可少，而公民的參與和回應(yīng)程度高低是衡量政策是否成功的重要標準。一項公共政策不論關(guān)系到全體或一部分人的利益，只要政策對象認為滿足了自己的利益，就會對這種政策有著積極的回應(yīng)。反之，政策的回應(yīng)程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標準。
三、中國特色的評估標準
國內(nèi)政策學(xué)者陳振明歸納出的政策評估的五個標準：生產(chǎn)力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應(yīng)度。根據(jù)臺灣學(xué)者吳堯峰先生對生產(chǎn)力評估標準的綜合與整理，生產(chǎn)力標準的內(nèi)涵體現(xiàn)了效率標準和績效標準的統(tǒng)一，在某種程度上也涵蓋了政策評估的妥當(dāng)性和回應(yīng)度標準，從中國目前所處的發(fā)展階段和公共政策的本質(zhì)功能上看，生產(chǎn)力標準是當(dāng)今中國公共政策評估最根本和首要的標準，其原因主要有以下幾個。
首先，生產(chǎn)力標準既是評價一個黨、國家戰(zhàn)略方針的根本標準，也是評估每一項政策的根本標準。一項政策的正確與錯誤、好與壞、進步與落后，歸根結(jié)底取決于它有無或在多大程度上解放生產(chǎn)力、促進生產(chǎn)力的發(fā)展。
其次，生產(chǎn)力標準最能體現(xiàn)公共政策的公共性和公共精神。從公共政策的實質(zhì)與功能上看，政府作為公共性的代表，它所依據(jù)的是社會公共利益，通過公共政策的制定、實施和評估，來進行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實，達到持續(xù)不斷的發(fā)展公共利益的目的。
再次，從現(xiàn)代公共政策環(huán)境來看，公眾要求政府既是廉價的，又是有效的。為解決這一沖突，作為政府公共管理和提供公共服務(wù)主要手段的公共政策，它的首選價值就是提升政府機關(guān)的生產(chǎn)力，推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展，回應(yīng)公民社會對政府的需求，樹立政府在公眾之中的良好形象，這就決定了生產(chǎn)力標準在公共政策評估標準中的首要地位。
最后，生產(chǎn)力標準也涵蓋和統(tǒng)率了公共政策評估的其他標準，如績效標準，如何最有效達到預(yù)期政策目標；效率標準，是否以最小的投入得到最有效的產(chǎn)出；回應(yīng)度標準，是否滿足政策對象最迫切的需要。此外，生產(chǎn)力標準與公正標準也是統(tǒng)一的，公共政策越是符合公正標準，社會越是公平，每個人的貢獻與所得越是一致，每個人的勞動積極性便越高。從而越能促進政府和社會生產(chǎn)力的發(fā)展，也就越符合生產(chǎn)力標準。
參考文獻:
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[2]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.
[3]林水波，張世賢.公共政策[M].臺北：五南圖書出版社公司，1995.
(一)樹立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威是促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的重要保障
工商行政管理機關(guān)是我國行政管理系統(tǒng)的重要組成部門。其監(jiān)管領(lǐng)域涵蓋市場主體從進入到退出的全過程，涉及企業(yè)登記管理、外商投資企業(yè)登記管理、個體私營企業(yè)登記管理、市場規(guī)范管理、反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法、直銷監(jiān)督管理與打擊傳銷、食品流通監(jiān)督管理、廣告監(jiān)督管理、商標注冊及保護、消費者權(quán)益保護等多項職責(zé)；監(jiān)管主體截至2009年底。內(nèi)資企業(yè)達259萬余戶、外商投資企業(yè)達43萬戶、私營企業(yè)740萬余戶，個體工商戶3197萬余戶、農(nóng)民專業(yè)合作社24萬余戶。由此可見，工商行政管理機關(guān)監(jiān)管的是一個由龐大的市場主體、復(fù)雜的市場行為構(gòu)成的社會主義大市場。這一市場能否平穩(wěn)、健康、有序地發(fā)展，直接決定了經(jīng)濟社會能否又好又快發(fā)展。作為這一市場的監(jiān)管者，工商行政管理機關(guān)只有樹立公平公正的執(zhí)法權(quán)威，其行政執(zhí)法行為才能獲得行政相對人的尊重，認可并使其自愿服從、自覺履行，從而及時有效地制止破壞市場秩序的違法行為，教育市場主體遵紀守法；才能經(jīng)由對合法行為的褒獎和對違法行為的懲處，使市場主體對其行為后果有所預(yù)測，從而準確判斷市場行為的界限，合理安排市場行為方式，引導(dǎo)市場行為向良好的方向發(fā)展；才能準確把握當(dāng)前市場經(jīng)濟發(fā)展的特點、趨勢及其存在問題，并據(jù)此有重點、有針對性地調(diào)整行政執(zhí)法的目標、任務(wù)，從而維護市場經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定，推進市場經(jīng)濟的平穩(wěn)前進，最終促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。
(二)樹立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威是建設(shè)社會主義法治國家的重要內(nèi)容
當(dāng)前，我國正朝著加快建設(shè)社會主義法治國家的目標前進。而法治國家的本質(zhì)就在于“法律之治”，即“法律的統(tǒng)治而非人的統(tǒng)治”。所謂“法律的統(tǒng)治”，就是法律具有最高的權(quán)威。然而，法律始終無法自行施加于行政相對人，而必須以行政執(zhí)法行為為中介，通過某個行政機關(guān)具體的行政執(zhí)法行為，使法律所調(diào)整的社會關(guān)系及其對行政相對人賦予的權(quán)利、規(guī)定的義務(wù)成為現(xiàn)實。從而對行政相對人發(fā)生實實在在的影響。由此，行政執(zhí)法不可避免地成為法治國家建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。工商行政管理機關(guān)是重要的行政執(zhí)法部門，其行政執(zhí)法行為也當(dāng)然成為法治國家建設(shè)中不可或缺的重要內(nèi)容。截至2009年底。作為工商部門執(zhí)法依據(jù)的法律共102部，作為工商部門執(zhí)法依據(jù)的行政法規(guī)211部；作為工商部門執(zhí)法依據(jù)的規(guī)章118部。這些足以表明，樹立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威對于實現(xiàn)中國的“法律之治”意義重大。缺乏權(quán)威的工商行政管理執(zhí)法，不但會降低行政相對人對行政執(zhí)法行為的信任度，而且將增加由低依法度產(chǎn)生的行政爭議和沖突；不僅會使工商行政管理機關(guān)的行為規(guī)則受到質(zhì)疑，而且將降低行政相對人對工商行政管理機關(guān)、進而對各級人民政府的認可度和支持度；更為重要的是會阻礙法律精神的實現(xiàn)、阻礙法律由理想化為現(xiàn)實，使社會公眾喪失對法律的尊重和服從，最終在法律框架之外尋求解決問題的方式，使法治國家建設(shè)成為泡影。
(三)樹立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威是當(dāng)前工商行政管理實踐的客觀需要
工商行政管理機關(guān)恢復(fù)建制以來，一直致力于提高行政執(zhí)法水平。近年來，為了加強市場監(jiān)管，總局更是明確提出要牢牢把握“四個只有”，加強“四化建設(shè)”，推進“四個轉(zhuǎn)變”，實現(xiàn)“四個高目標”，努力做到“四個統(tǒng)一”。但從目前情況看。工商行政管理執(zhí)法與上述要求還存在一定差距。比如：部分執(zhí)法人員的執(zhí)法理念還需進一步更新，執(zhí)法程序還需進一步規(guī)范，形式完備、程序正當(dāng)?shù)墓ぷ鳈C制還需進一步建立，對基層執(zhí)法的監(jiān)督機制還需要進一步完善，執(zhí)法監(jiān)督方式和途徑還需進一步創(chuàng)新，未按法律法規(guī)規(guī)定查封、超期扣押、違法處置扣押財物等違反法定程序的現(xiàn)象還不同程度的存在等等。這些問題的存在，成為工商行政管理機關(guān)行政復(fù)議、行政訴訟、案件數(shù)量迅速上升的重要原因，導(dǎo)致行政相對人對工商行政管理執(zhí)法行為的拒絕執(zhí)行、推延執(zhí)行等問題長期無法得到根本解決，造成工商行政管理執(zhí)法行為喪失對市場行為的威懾力和導(dǎo)向性等不良后果。要從根本上解決這些問題，唯一的途徑就是按照“一切行政權(quán)力均源于法律的規(guī)定、一切行政權(quán)力的行使均要依照已公開的法律規(guī)定、一切行政行為均要依法受到監(jiān)督、一切違法行為都要受到法律的制裁”的要求，樹立工商行政管理公平公正執(zhí)法權(quán)威。
二、依法監(jiān)管是樹立工商行政管理公平公正執(zhí)法權(quán)威的唯一途徑
市場監(jiān)管是工商行政管理機關(guān)和行政相對人發(fā)生直接聯(lián)系的唯一紐帶。只有通過市場監(jiān)管，才能在工商行政管理機關(guān)和行政相對人之間產(chǎn)生各種行政法律關(guān)系，并使行政執(zhí)法行為及其結(jié)果作用于工商行政管理機關(guān)和行政相對人。這一過程，實質(zhì)上就是工商行政管理機關(guān)力圖施加公平公正的執(zhí)法權(quán)威于行政相對人、行政相對人對工商行政管理機關(guān)的市場監(jiān)管行為進行判斷并確定是否認可其執(zhí)法權(quán)威的雙向過程。工商機關(guān)只有依法加強市場監(jiān)管，才能樹立工商行政管理公平公正執(zhí)法的權(quán)威。
(一)以法律為判斷標準是由法律自身特點所決定的
與政策、常理、道德等社會規(guī)范相比，法律在四個方面具有更為突出的優(yōu)勢。一是制定程序更加嚴格。為了使最終生效的法律能夠保障社會公眾的立法參與權(quán)，體現(xiàn)自由、秩序、公正、效率等價值，任何法律的制定，都無例外的遵循貌似繁瑣的特定程序。而違反法定程序制定的法律，則屬無效。二是法律的規(guī)范性更強。法律中大量存在的，是由行為模式、條件假設(shè)、法律后果三要素組成的法律規(guī)定。這些規(guī)定邏輯嚴密，具有很強的規(guī)范性。三是合法與非法的界定更加明晰。法律規(guī)定的明確性，源于法律發(fā)揮指引、預(yù)測、評價、教育等作用的客觀需要。是法律的內(nèi)在屬性之一。法律使用概括、列舉、列舉+概括等立法手段，通過定義法律概念、闡明法律原則、規(guī)定違法行為等方式，更為清晰明了地界定了合法與非法的邊界。四是對法律的理解和認知更加統(tǒng)一。法律用語嚴謹，每個詞句均經(jīng)過深思熟慮，所表達的意思明確，不易產(chǎn)生誤解。同時，法律還通過立法解釋、司法解釋、行政解釋、學(xué)理解釋等方式，對法
律中容易誤解或者規(guī)定不夠明確的地方進行解釋：通過多形式的普法活動對法律進行說明、宣傳，使法律的內(nèi)容深入人心。因而，在絕大多數(shù)情況下，行政機關(guān)和行政相對人對法律規(guī)定的理解和認知不會出現(xiàn)過大差異。法律的這些優(yōu)勢，使得以法律為判斷標準更為簡單易行，不易引發(fā)爭議。
(二)以法律為判斷標準是工商行政管理機關(guān)和行政相對人的理性選擇
無論是工商行政管理機關(guān)還是行政相對人。都是理性的個體。在選擇是與非的判斷標準時，必然會從理性的角度出發(fā)，選擇既對自己最為有利、又能夠為對方所接受的社會規(guī)范。而法律正契合了工商行政管理機關(guān)和行政相對人的這種共同需要。
對行政相對人而言，法律的自身特點。使得工商行政管理機關(guān)和行政相對人能夠在較短時間內(nèi)達成共識，提高行政效率，降低社會成本；法律嚴格的制定程序、相對超脫的制定機關(guān)、法律規(guī)范之間明確的權(quán)限劃分、法律頒布后的備案制度等，使得法律能夠充分考慮工商行政管理機關(guān)和行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)分配，在兩者之間實現(xiàn)平衡：對工商行政管理機關(guān)和行政相對人普遍適用的法律效力，使得法律在約束行政相對人自己行為的同時，也同時對工商行政管理機關(guān)的行政執(zhí)法行為構(gòu)成約束，強有力地保護行政相對人自己的合法權(quán)益。因此，較之其他社會規(guī)范，法律更值得行政相對人信賴。對工商行政管理機關(guān)而言，只有依法進行市場監(jiān)管，使法律成為監(jiān)管者和被監(jiān)管者共同遵守的普遍秩序，才能使行政相對人信服其行政執(zhí)法行為的正當(dāng)性：才能使行政相對人在行政執(zhí)法結(jié)果對自己不利的情況下，仍然基于對法律的尊重，而愿意遵守并履行相應(yīng)的義務(wù)；才能使行政執(zhí)法行為在較長的時期內(nèi)、較廣的地域范圍中具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性、持續(xù)性和一致性，從而最終樹立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威。
三、樹立工商行政管理公平公正執(zhí)法權(quán)威的幾點建議
加強依法監(jiān)管，樹立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威，是一項系統(tǒng)工程，涉及法律建設(shè)、機制體制建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)督建設(shè)、執(zhí)法隊伍建設(shè)等方方面面。本文僅針對當(dāng)下市場監(jiān)管問題比較集中、急需完善的一些方面建議如下：
(一)務(wù)實依法監(jiān)管的法律基礎(chǔ)
“工欲善其事，必先利其器”。工商行政管理法律法規(guī)規(guī)定了工商行政管理的執(zhí)法權(quán)限，明確了各級工商行政管理機關(guān)“作為”與“不作為”的邊界，是工商行政管理機關(guān)的權(quán)力來源，也是依法進行市場監(jiān)管的利器。工商行政管理機關(guān)恢復(fù)建制30年來，基本建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟監(jiān)管的工商行政管理法律法規(guī)。然而，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展變化，新的市場形態(tài)不斷涌現(xiàn)、新的交易行為不斷產(chǎn)生，現(xiàn)有工商行政管理法律法規(guī)與當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的一些問題也逐步暴露。一是法律與生俱來的滯后性日益凸顯。一方面表現(xiàn)為法律空白的不斷出現(xiàn)，對很多新型市場行為的監(jiān)管無法可依，另一方面表現(xiàn)為現(xiàn)行有效的法律規(guī)定已不能適應(yīng)社會發(fā)展變化的需要。二是新舊法律規(guī)范之間、不同層級的法律規(guī)范之間存在一定的沖突。比如：法律用語不一致、管轄機關(guān)不明晰、處罰種類不相同、處罰數(shù)額不一致等。因此需要在充分注意不同法律規(guī)范合理銜接和有機統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，及時制定、修訂相關(guān)法律，并規(guī)定相當(dāng)部分的一般性、原則性條款，使工商行政管理法律法規(guī)既能有效規(guī)范現(xiàn)有市場行為，又具有一定前瞻性，從而形成協(xié)調(diào)一致、互為補充、全面覆蓋工商行政管理監(jiān)管領(lǐng)域的法律體系，并且不致因立改廢的頻繁發(fā)生而降低法律和工商行政管理執(zhí)法行為的穩(wěn)定性和權(quán)威性。
(二)完善依法監(jiān)管的制度保障
體制是國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位等的組織制度。包括機構(gòu)的設(shè)置、隸屬關(guān)系的確定、職責(zé)權(quán)限的劃分等方面的制度。機制是一個工作系統(tǒng)的組織或者部分之間相互作用的過程和方式。包括組織功能運行、人員配置、收入分配和考核激勵等各方面的制度。由于體制機制具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性等特點，并能夠?qū)w制機制內(nèi)的機構(gòu)及人員形成強有力的約束，因此，不斷完善與工商行政管理市場監(jiān)管環(huán)境相適應(yīng)、反映工商行政管理市場監(jiān)管特點、體現(xiàn)工商行政管理市場監(jiān)管規(guī)律的體制機制，有利于保障全面落實法的精神，確保公平公正的市場監(jiān)管行為，減少市場監(jiān)管中隨意性和因人易事等不穩(wěn)定因素，增強市場監(jiān)管中應(yīng)對突發(fā)事件的能力，提高市場監(jiān)管效率。當(dāng)前，完善工商行政管理體制機制，應(yīng)當(dāng)特別注意加強市場監(jiān)管行為的誠實可信、公平公正和相對獨立。
1 保障工商行政管理市場監(jiān)管行為的相對獨立性。獨立性是權(quán)威性的基石，工商行政管理市場監(jiān)管行為如果依附于其他部門或者個人的意志而缺乏獨立性，就無法獲得行政相對人的信任，也就無公平公正的執(zhí)法權(quán)威可言。但由政府直屬機構(gòu)的性質(zhì)決定，工商行政管理市場監(jiān)管行為的獨立性，只是一種相對的獨立性，即只存在市場監(jiān)管行為的獨立性，不存在組織機構(gòu)的獨立性。保障市場監(jiān)管行為的相對獨立性，可以通過完善回避制度、不單方接觸制度、兩人調(diào)查制度、行政執(zhí)法程序等制度，保證工商行政管理市場監(jiān)管行為不受系統(tǒng)內(nèi)外任何部門和個人的干預(yù)，包括來自所在地政府部門、其他政府部門、上級工商行政管理機關(guān)、各級各部門領(lǐng)導(dǎo)、親屬朋友、工商行政管理執(zhí)法人員個人好惡的干預(yù)等。
2 確保工商行政管理市場監(jiān)管行為誠實可信。誠實信用本是私法領(lǐng)域的基本原則。隨著社會的發(fā)展，這一原則逐漸進入公法領(lǐng)域。它體現(xiàn)了行政機關(guān)在取得行政相對人信賴、樹立行政權(quán)威之路上的不懈追求。在工商行政管理市場監(jiān)管過程中，確保市場監(jiān)管行為誠實可信意味著工商行政管理市場監(jiān)管行為要“言而有信”。具體包含三層含義：一是工商行政管理市場監(jiān)管行為要具有穩(wěn)定性、統(tǒng)一性。也就是說，工商行政管理機關(guān)已作出的市場監(jiān)管行為，因其對行政相對人具有指引、預(yù)測、評價、強制等作用，而成為“無聲之言”，因此，應(yīng)當(dāng)在一定時期內(nèi)、一定范圍內(nèi)保持其穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。二是在法定職責(zé)范圍內(nèi)，遵守對行政相對人作出的承諾。比如：承諾作為的期限短于法定期限后，就不能再以未超出法定期限為由，拒不履行自己的承諾。三是任何情況下，都不能采取欺詐等手段。比如：明知將不作為，卻告知行政相對人將于某時間作出具體行政行為，而在行政不作為超出法定行政復(fù)議、行政訴訟期限后，卻拒絕作為。
3 保證工商行政管理市場監(jiān)管行為公平公正。公平公正既是對工商行政管理機關(guān)依法監(jiān)管的基本要求，也是樹立工商行政管理公平公正執(zhí)法權(quán)威的重要保證。公平公正的市場監(jiān)管應(yīng)當(dāng)包括兩層含義：一是公平公正地分配權(quán)利和義務(wù)。主要是指工商行政管理機關(guān)進行市場監(jiān)管時，應(yīng)當(dāng)不考慮社會地位、道德情況、富裕程度、利益關(guān)系等因素，公道地看待自身和行政相對人、無差別地對待每一個行政相對人。二是公平公正地解決矛盾和沖突。包括市場監(jiān)管應(yīng)當(dāng)公開進行，避免動輒以、內(nèi)部行政行為為由，拒絕行政相對人參與市場監(jiān)管行為；市場監(jiān)管行為應(yīng)當(dāng)及時、高效，避免“遲來的正義”；行政
決定應(yīng)有法律根據(jù)和事實依據(jù)，并為公認的公平公正觀所支持；行政相對人權(quán)利平等，享有同樣的程序權(quán)利和實體權(quán)利；有相對超脫的部門通過行政復(fù)議或者行政訴訟程序，對已生效的市場監(jiān)管行為進行合法性審查和合理性審查等等。
(三)健全市場監(jiān)管的制約機制
孟德斯鳩在《論法的精神》一書中寫到：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！惫ど绦姓芾硎袌霰O(jiān)管過程中，涉及行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、隊伍管理權(quán)等三大權(quán)力。其中，行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)都與行政相對人發(fā)生直接聯(lián)系，對這些權(quán)力的濫用將不可避免地降低工商行政管理機關(guān)公平公正的執(zhí)法權(quán)威。而完善的工商行政管理執(zhí)法監(jiān)督制度，就是工商行政管理執(zhí)法機關(guān)頭頂懸著的達摩克利斯之劍，時刻威懾、提醒著工商行政管理機關(guān)要依法行政。與此同時。由于行政權(quán)力具有容易變異的特性，也由于對法律的理解不同、行政執(zhí)法人員的個人素質(zhì)和價值取向不同等種種原因，行政權(quán)力在具體運用中還是常常發(fā)生與其初衷相背離的情況，此時，行政執(zhí)法監(jiān)督制度又能起到及時糾錯的積極作用。正是督促工商行政管理機關(guān)正確實施市場監(jiān)管和及時糾正違法行政行為的雙重作用，使得市場監(jiān)管行為能夠取信于民，從而最終樹立工商行政管理公平公正執(zhí)法權(quán)威。
目前，工商行政管理機關(guān)進行執(zhí)法監(jiān)督的途徑主要有執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟、、案件監(jiān)督等形式。依據(jù)主要有《行政復(fù)議法》及其實施條例、《行政訴訟法》及其司法解釋、《工商行政管理機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》、《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序》、《工商行政管理機關(guān)行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》等。盡管依據(jù)較多、路徑較廣，但目前仍存在監(jiān)督不到位的問題。主要表現(xiàn)為三個方面：一是部分制度缺乏明確的操作規(guī)則，可執(zhí)行性較差。比如，對收到執(zhí)法監(jiān)督案件后如何處理，缺乏程序規(guī)定。二是制度之間還存在交叉。比如執(zhí)法監(jiān)督案件和案件之間的界限就不夠明晰。三是對于現(xiàn)有規(guī)定不能有效執(zhí)行。比如部分工商行政管理機關(guān)不愿糾錯的心理較為嚴重。
針對這些問題，可以多項措施并舉。一是要扭轉(zhuǎn)部分工商行政管理機關(guān)“將錯就錯”的錯誤思想。一方面，“人非圣賢，孰能無過”。由于各方面的原因，工商行政管理機關(guān)也會在市場監(jiān)管過程中作出錯誤的行政決定。一個有權(quán)威的市場監(jiān)管部門，只要能夠“知錯必改”。就能夠取得行政相對人的諒解，亦不會因此而喪失權(quán)威。另一方面，新聞媒體監(jiān)督力度的增大、網(wǎng)絡(luò)輿論的興起、行政相對人維權(quán)意識的增強，也使得試圖隱瞞行政違法的行為顯得愚不可及。與其被動的改正違法行為。不如主動糾錯。二是要完善現(xiàn)有的監(jiān)督制度。使得一切監(jiān)督行為都能夠有法可依。三是要厘清不同制度間的邊界。既理順各種監(jiān)督途徑之間的關(guān)系。又使各種監(jiān)督途徑之間能夠互通有無、協(xié)調(diào)一致。四是要使監(jiān)督制度真正發(fā)揮作用?？梢猿浞掷霉ど绦姓芾硐到y(tǒng)內(nèi)部和外部的監(jiān)督。特別是來自權(quán)力機關(guān)、檢察機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)輿論以及行政相對人的外部監(jiān)督。
(四)提高市場監(jiān)管主體的監(jiān)管能力
論文摘要：流傳于中國東北部平原的民歌由于地理位置的特殊性，以及近代以來關(guān)內(nèi)人口向關(guān)外的遷徙，地形地貌、風(fēng)俗民情、方言等方面的一致性，在民歌藝術(shù)上有著親緣關(guān)系，體現(xiàn)出體裁、曲目、旋律風(fēng)格等方面的一致性。
本文所指的中國東北部平原指的是處于黃河下游，包括冀(河北)、魯(山東)、遼(遼寧)、吉(吉林)、黑(黑龍江)大部，豫(河南)東北及蘇(江蘇)北徐州等大片區(qū)域。這片區(qū)域背山面海，西部以太行山、大興安嶺為限，東至渤海、黃海沿岸，山海之間，即是著名的華北、東北兩大平原。華北平原系黃河、海河沖擊而成，海拔僅在50米以下l東北平原分南、中、北三部分，即遼河平原、松遼平原和松嫩平原。這里土地肥沃。自然資源豐富，交通便利，城鎮(zhèn)經(jīng)濟繁榮，農(nóng)、林、牧、漁兼?zhèn)?，自古就是中國的?zhàn)略要地，同時也為民間文化藝術(shù)的發(fā)展提供了優(yōu)越而充分的條件。
據(jù)考古界考證，東北部平原南部是中國古代文化的發(fā)祥地之一。早在四、五萬年前，這里便有了最早的山東人——沂源人，并開始了他們創(chuàng)造性的勞動。之后，歷經(jīng)舊石器時期、中石器時期而過渡到新石器時期。在后一時期(公元前5o00一公元前3000)，東北部平原經(jīng)歷了北辛文化、大汶口文化和龍山文化前后相續(xù)的三個階段。它們作為我國東部文化的光輝代表，具有一系列突出的地域特征。而且，愈往后，其擴散面愈大，由豫東一帶開始，形成一個扇形文化板塊，其北端至東北，南端至淮河，與我們所界定的東北部平原區(qū)域大體相近。當(dāng)時，這里居住著許多不同的部落，史學(xué)界統(tǒng)稱為“東夷人”。他們所創(chuàng)造的文化，也被稱為東夷文化。除此之外，還有一些地方性文化類型，如河北的磁山文化(屬新石器時代早期)，遼寧的紅山文化、內(nèi)蒙古的富河文化，黑龍江的昂溪文化、白金寶文化及遼西的細石器文化等。就它們的發(fā)展層次來看，關(guān)內(nèi)早子關(guān)外。當(dāng)關(guān)內(nèi)已進入定居的農(nóng)業(yè)型經(jīng)濟時，關(guān)外先民們還過著居無長處、逐水草而居的游牧生活。這對民間文化的形成、流傳，也有重要的影響。
流傳于東北部平原的民歌體裁，以小調(diào)最為普遍。同時還有秧歌(它同小調(diào)的音樂性格并無明顯區(qū)別，只是表演場合和方式不同而已)、號子等。秧歌的代表品種有河北的定縣秧歌、昌黎秧歌，山東的鼓子秧歌．膠州秧歌，海陽秧歌，以及東北秧歌等。號子的代表性品種有黃河硪、夯號、膠東漁民號、遼東漁民號、白洋淀冬網(wǎng)號及東北林區(qū)伐木號等。冀西北太行山麓有少部地區(qū)傳唱“信天游”“爬山歌“山曲”等，其風(fēng)格與東部差異較大。但嚴格說來，那里已不屬于本分布區(qū)了。
那么，中國東北部平原的民歌又存在著哪些共性特征呢?
一、體裁和曲目方面的一致性
如前所述，由于地處平原，城市經(jīng)濟興盛得早，加上職業(yè)、半職業(yè)藝人的演唱、傳播，這里已成為一個以小調(diào)體裁為突出代表的地區(qū)。就目前已記錄、整理的數(shù)量來看，小調(diào)曲目約占全區(qū)的三分之二。20世紀20年代，有人寫文章說：“小曲(即小調(diào)——引者)的歷史，從明初到現(xiàn)在，已有五、六百年之久。它的全盛時代，大約也同昆曲一樣，是在清朝乾隆的時候。在當(dāng)時歡迎它的是滿洲人，就到現(xiàn)在，也仍舊如此。在北方各省，大約直隸同山東最盛行，其他各地就不深知了?！弊髡咧赋鲂≌{(diào)在冀、魯兩地最盛，又說滿洲人最愛聽，恰好說明這里的群眾有共同的審美趣味，對小調(diào)有特殊的愛好。這個估計是比較準確的。小調(diào)體裁按它的初步形成來算，大約應(yīng)上溯到中國中古時代的南北朝時期，因為那時候已出現(xiàn)了從軍五更轉(zhuǎn)》、《子夜四時歌、(月節(jié)折楊柳歌》這幾種時序體民歌。據(jù)朱自清先生考證，它們就是后世所傳的《五更》、(《四季、十二月》的祖稱。宋、元之際，由詩而詞，由詞而曲。這個“曲”，就是“南北曲”。那么南北曲又是如何進一步變化的呢?仍然援引上文作者的觀點，他說：“我敢大膽斷定，‘曲’后來變成了小曲——小曲中的雜曲。”他還說：“南北曲結(jié)構(gòu)上分為兩支，一支是‘雜劇’及‘傳奇’，一支是小令及散套。雜劇及傳奇的歌法，由‘弦索的北詞’及南戲、而海鹽腔、而弋陽腔、而山的水磨調(diào)了，經(jīng)了許多變遷然而南北曲的格式卻是始終沒有什么變化，并且自元以后沒有創(chuàng)新的曲子。至于小令同散套，則因不合時俗的歌法，就把它們的格式改變了。以后又有許多新的作品，于是，它們就同南北曲分家了。雜曲同南北曲之分離大約在明初的時候。不過，我們現(xiàn)在很難——或者說不能——找到明初的小曲供我們比較，但是可以確定的，它們在明朝中葉已完全脫離關(guān)系。在明朝創(chuàng)作的雜曲卻已經(jīng)很有不少的了?！?/p>
為了證明這一點，他又引了明代沈德符((野獲編》里的一段話：“元人小令行于燕、趙，后浸日盛。自宣(德)正(統(tǒng))至化(成化)治(宏治)后，中原又行［瑣南枝］、［傍妝臺］、［山坡羊之屬……今所傳［泥捏人］及[鞋打卦］、［熬鬏髻］三闕……故不虛也。自茲以后，又有［耍孩兒］、[駐云飛］、［醉太平］諸曲，然不如三曲之盛。嘉(嘉靖)隆(隆慶)間乃興［鬧五更］、［寄生草］、［羅江怨］、［哭皇天］、［乾荷葉］、［粉紅蓮］，［桐城歌］、［銀紐絲］之屬。自兩淮以至江南，漸與詞曲相遠……比年以來，又有［打棗桿］、［桂枝兒］曲，其腔調(diào)約略相似，則不問南北、不問男女、不問老幼良賤，人人習(xí)之，亦人人喜聽之……以至刊布成帙、舉世傳誦、沁人心腑。其譜不知從何而來，真可駭嘆。又有［山坡羊］者……今南北詞俱有此名，但北方惟甚愛數(shù)落［山坡羊］。其曲自宣(宣化)，大(大同)、遼東三鎮(zhèn)傳來，今京師慣以此充‘弦索北調(diào)’……。
這段論述，不僅描述了小調(diào)自明代以來的興盛發(fā)展，而且指出“燕、趙、遼東一帶”自元代起就流傳著很多雜曲類的小調(diào)。這對我們認識小調(diào)體裁在東北部平原的歷史淵源頗有價值。同時還應(yīng)說明：以上沈德符列舉的許多曲牌，如［寄生草］、[跟紐絲］、[山坡羊］等，一直到20世紀四、五十年代還在東北部平原一些地區(qū)流傳，它們已成為冀、魯和東北三省民歌中的常用曲調(diào)。如流行于山東淄博的“蒲松齡俚曲”中就有［耍孩jl]、［玉蛾郎］、［迭斷橋］、［哭皇天］、［銀紐絲］等；流行于魯南的“五大調(diào)”中有［寄生草］，平陽秧歌中有［山坡羊］、［清江引］等。特別是［迭斷橋］，在東北部平原各地傳播得相當(dāng)普遍。據(jù)楊蔭瀏先生在中國古代音樂史稿》中統(tǒng)計，該曲牌主要在清代流行，比［耍孩犯］略晚，但它的流傳范圍，卻超過任何一個曲牌。
除明、清小曲外，東北部平原還有其他一些共同曲目，如《畫扇面、看瓜園》、((繡花燈、探清水河、對花、(《放風(fēng)箏、(《繡荷包》、《五更調(diào)》、四季歌等。其中，前四種曲目以歌唱傳說故事為主，篇幅較長，往往有數(shù)十段詞，后幾種曲目則反映了人民群眾的風(fēng)俗習(xí)慣和日常生活，其來源同前四種曲目不一樣，它們始終流傳于民間，音樂語匯質(zhì)樸，富有生氣。特別是((對花》，曲調(diào)多樣，約有十幾種之多，廣泛傳唱于東北部平原各地。
以上兩類曲目，前者在山東境內(nèi)保存、流傳得比較多，也比較廣；后者在河北地區(qū)似更普遍些。東北各地所傳，多數(shù)是由關(guān)內(nèi)傳過去的。就民歌的蘊藏來說，以渤海沿岸及黃河兩岸即魯北、冀中、冀東等地最集中，也最有代表性。
二、旋律風(fēng)格的相對一致性
東北部平原民歌的第二個共同特征是音樂語言，即旋律風(fēng)格的相對一致性。從整體來看，由于客觀環(huán)境所致，東北部平原內(nèi)各地民歌的交流十分廣泛。同時，它同南部的江淮地區(qū)不僅無甚阻隔，而且還以南北大運河為天然渠道，長久以來保持著密切的交流。再者，這里的自然環(huán)境多樣，有丘陵、平原、海濱、林區(qū)等，造成了人們的多種生產(chǎn)方式和較復(fù)雜的社會階層。凡此，都使東北部平原民歌成為一個具有開放特征的分布區(qū)和一個風(fēng)格較繁雜的色彩區(qū)。特別是在構(gòu)成民歌旋律的某些具體因素方面，當(dāng)?shù)厝嗣褡隽硕鄻踊倪x擇。這里僅從其主要方面來談?wù)勊鼈兊娘L(fēng)格特征。
從構(gòu)成曲調(diào)風(fēng)格的基本因素——音階、調(diào)式來看。東北部平原各地民歌的音階形式很多，五、六、七聲都較普遍。但使用得最多，又具有東北部平原民歌特色的是含“變富”的六聲音階和含“清角”的六聲音階。
在多數(shù)情況下，“變宮”和“清角”音出現(xiàn)的次數(shù)不如其他音多，但這并不意味著它們不重要。相反，正由于它們在某個局部位置出現(xiàn)，這些民歌的旋律風(fēng)格才同那些由純五聲構(gòu)成的民歌旋律風(fēng)格判然有別。我們先以在東北部平原影響較大的《沂蒙山小調(diào)》為例：
“變富”先在“轉(zhuǎn)”句上出現(xiàn)，而后又在尾句上加以肯定，證明它不是什么“音階外音”。同時，由商變宮的圓潤的小三度音調(diào)，明顯地改變了前半部分的剛健氣質(zhì)，使旋律變得宛轉(zhuǎn)柔和。如果將“變宮”換作“宮”音，其風(fēng)格旨趣必然會立即改變。再如河北的《媽媽娘你好糊涂》等，情形也相同。
以上幾例說明，“變宮”音加入五聲音階的現(xiàn)象，在東北部平原的民歌中不僅是普遍的，而且它們在旋律中出現(xiàn)的位置及其作用，也有一定的規(guī)律性。含“清角”的六聲音階，也在一些民歌中得到較廣泛的運用，它們具有另一種格調(diào)。“清角”在此類曲調(diào)中，似乎是代替了“角”音的出現(xiàn)。它與上述“變宮”音的作用相反，增加了旋律進行的棱角，使之更顯得明快、健朗。
總的說來，以上兩種六聲音階的普遍運用，為東北部平原民歌旋律風(fēng)格的傳統(tǒng)奠定了一個基礎(chǔ)。有意思的是，在實踐中“變宮”和“清角”音有一種天然的“排他性”，它們總是分別出現(xiàn)在不同的民歌曲調(diào)中。兩者同時與其他五聲構(gòu)成七聲音階的旋律，這在東北部平原的民歌中比較少見。這種實踐反映了當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷恼{(diào)式思維方式，因為含“變宮”的六聲音階旋律蘊含著向上五度轉(zhuǎn)換的因素，而含“清角”的六聲音階又有向下五度轉(zhuǎn)換的傾向。這一點，在以上各例中都有明顯的反映。這就說明，上述六聲音階不僅僅豐富了音調(diào)的色彩，而且還造成調(diào)式的交替、交融，它同樣是東北部平原民歌風(fēng)格的一個重要度)的跳進音調(diào)，這就使音樂本身融入一種獨特的情趣。特征。當(dāng)然，相比之下，含“變宮”六聲音階的民歌數(shù)量更多些，傳播面也廣一些(主要在冀、魯一帶)。而另一種更多地使用于東北地區(qū)的民歌中。
除音階、調(diào)式外，東北部平原的民歌中還形成了一些特定的旋法，或者稱作常用音樂語匯，它們對旋律色彩同樣有重要的影響。
中圖分類號:G647 文獻標識碼:A
文章編號:1004-4914(2010)05-112-01
學(xué)院行政管理是高等學(xué)校管理工作的有機組成部分,從事行政管理工作的辦公室是院系管理的中樞部門,學(xué)院的日常管理工作,主要通過辦公室來執(zhí)行。而行政管理人員是學(xué)院行政管理工作的具體承擔(dān)者,他們工作的好與壞直接影響到學(xué)院的整體工作。如何提高行政管理人員的綜合素質(zhì),加強學(xué)院行政管理工作能力建設(shè),使學(xué)院行政管理工作更加合理、有序、高效、科學(xué),筆者認為必須做好以下幾個方面的工作。
一、杜絕“雙肩挑”人員,建立一支專職的管理隊伍
科學(xué)合理、高效創(chuàng)新的管理工作是學(xué)院整體工作的基礎(chǔ)。學(xué)院的行政管理工作具有面廣、量大、瑣碎的特征,所以學(xué)院行政管理工作的有效開展需要一支高素質(zhì)的專職行政管理隊伍。而事實上我國高校學(xué)院行政管理人員很多是由“雙肩挑”教師承擔(dān),這些“雙肩挑”人員在從事學(xué)院行政管理工作的同時還承擔(dān)一定的教學(xué)科研任務(wù)。隨著高等院校教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展,“雙肩挑”人員的弊端越來越明顯。其一,“雙肩挑”人員本身就有相當(dāng)?shù)慕虒W(xué)科研任務(wù),再分身從事行政管理工作難免精力不夠。其二,“雙肩挑”人員占用學(xué)院行政人員崗位,在一定程度上影響了學(xué)院行政管理人員的人事安排,真正有能力的行政管理人員有排斥于管理工作崗位之外的可能。其三,“雙肩挑”人員大多重管理輕服務(wù),缺乏專業(yè)管理知識,不利于管理干部隊伍整體素質(zhì)的提高。因此,配齊高校學(xué)院行政管理班子、給行政管理人員明確的分工、各司其職,建立一支專職的管理隊伍對學(xué)院行政管理工作舉足輕重。
二、注重專業(yè)、加強培訓(xùn),提高行政管理人員的綜合素質(zhì)
專職的行政管理隊伍需要專業(yè)的管理人才,學(xué)院要不斷地提高辦學(xué)水平,除了需要教學(xué)科研創(chuàng)新人才外,還需要高素質(zhì)的管理人才。要提高行政管理人員的綜合素質(zhì),一方面學(xué)院行政管理工作人員的聘任不能倉促完成,應(yīng)該對學(xué)歷、專業(yè)有明確的聘任要求;另一方面對于已有的行政管理人員,學(xué)院要想方設(shè)法為他們創(chuàng)造再培養(yǎng)、再學(xué)習(xí)的機會。一是大力提高學(xué)院行政管理人員的學(xué)歷層次,鼓勵他們攻讀教育學(xué)和管理學(xué)的碩士、博士學(xué)位,通過攻讀學(xué)歷、學(xué)位,讓行政管理人員受到系統(tǒng)正規(guī)的專業(yè)知識教育。二是要創(chuàng)造條件,有計劃地選送優(yōu)秀行政人員到國內(nèi)外進修學(xué)習(xí),吸收并掌握國內(nèi)外知名高校行政管理的先進理論與經(jīng)驗。只有全面提高行政管理人員的綜合素質(zhì)和執(zhí)行能力,才能更好地服務(wù)學(xué)院的教學(xué)、科研工作。
三、建章立制,以制度管人管事
俗話說“沒有規(guī)矩,不成方圓”。行政管理人員掌握著學(xué)院的資源、管理著學(xué)院的公共事務(wù),也是學(xué)院相關(guān)制度政策制定的主要參與者,行政管理人員很容易將自己定位于學(xué)院的管理者。另一方面由于與學(xué)院教職員工接觸多,彼此熟悉,在日常工作中,行政管理人員出于個人關(guān)系或礙于情面可能會感情用事。為平衡學(xué)院各方的利益,規(guī)范教職員工的行為,提高行政辦公效率,需要實行制度化的管理。結(jié)合學(xué)院工作特點,建立嚴密有效的規(guī)章制度,讓學(xué)院全體教職員工有章可循、有法可依,人人按章辦事,以制度管人管事,這樣既可減少管理成本,同時又能最大程度地避免行政管理人員按照主觀意志辦事,凸顯公平。
四、建立一套行之有效的考核辦法
基于工作性質(zhì),時下學(xué)院對行政管理人員的考核大多不能有效地量化進行。為充分考察學(xué)院行政管理人員的工作績效與和崗位目標完成情況,正確評價他們的工作表現(xiàn)與業(yè)績,必須加強對行政管理人員“德、能、勤、績”的全方位考評。考核小組成員也不能僅僅是學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo),而應(yīng)該是學(xué)院的全體教職員工,必要時還可以邀請學(xué)生代表參加。根據(jù)學(xué)院行政管理人員的工作性質(zhì)和職權(quán)范圍可以分別從思想道德素質(zhì)、工作執(zhí)行能力、敬業(yè)精神、工作態(tài)度、辦事效率、服務(wù)意識、創(chuàng)新思維等方面設(shè)置詳細的考評指標,以突出考核的全面化、合理化、公平化。當(dāng)然,工作績效是考評工作的主體。加強學(xué)院行政管理人員的績效考核工作,建立和完善行政績效管理機制和考核辦法,對于提高學(xué)院的管理工作水平具有十分重要的意義。
五、同待遇同政策,高度重視行政管理工作
長期以來,高等學(xué)校存在著一種“重業(yè)務(wù),輕行政”的意識傾向。學(xué)院為突出教學(xué)、科研中心地位,高度重視高學(xué)歷教師人才的引進和培養(yǎng),而對行政管理人員往往放低要求,這樣慢慢地形成了“重教師和科研人員,輕行政管理人員”思想。學(xué)校的決策部門和學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)在這種思想的左右下,津貼待遇、評優(yōu)獎勵、職稱評聘、職務(wù)晉升、進修培訓(xùn)等方面的政策天平自然而然向教師和科研人員傾斜。由于不同等的對待,學(xué)院行政管理人員的責(zé)任心和事業(yè)心嚴重受挫,部分因此自暴自棄,對工作敷衍了事,得過且過,大大降低了管理效率,嚴重影響了學(xué)院的整體工作。學(xué)院的發(fā)展,離不開務(wù)實的領(lǐng)導(dǎo)團隊、優(yōu)秀的教師隊伍,也離不開行政管理人員的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。因此,要同待遇、同政策地對待學(xué)院行政管理人員,激發(fā)他們的自尊心、自信心,讓他們在行政管理崗位上敬業(yè)、樂業(yè),充分發(fā)揮他們的聰明才智,做好學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)的參謀、助手,切實為師生員工做好服務(wù)工作。
六、利用現(xiàn)代辦公設(shè)備實現(xiàn)辦公自動化
隨著計算機的普及、網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展,計算機以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在高校辦公室中的廣泛應(yīng)用。過去以手工、紙筆為主的“一張紙、一支筆”的工作模式已無法滿足學(xué)院管理工作。學(xué)院以計算機為中心,利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及先進的辦公設(shè)備,采用Word、Excel、Powerpoint等軟件處理文檔資料,建立學(xué)院內(nèi)部的信息的平臺。通過這個平臺,學(xué)院的事務(wù)通知、文件下發(fā)、資料傳送、會議安排、檔案管理等內(nèi)容可以全部實現(xiàn)自動化管理,師生員工只要輕點鼠標,就能直接獲取相關(guān)信息。如何以計算機、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)作為學(xué)院管理辦公手段,實現(xiàn)辦公自動化,節(jié)約辦公費用,降低管理成本,提高行政管理工作效率,是學(xué)院行政管理人員需要認真思考的問題,也是適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。
優(yōu)秀行政管理人才同科研能手、教學(xué)名師都是高校發(fā)展不可缺少的重要人才,一流的大學(xué)需要一流的教師隊伍,也需要一流的管理人才。提高學(xué)院行政管理工作關(guān)鍵在于行政管理人員的整體素質(zhì)。行政人員是我國高校學(xué)院行政管理隊伍的主體,建立一支高素質(zhì)的專業(yè)行政管理隊伍,對于管理好學(xué)院的相關(guān)事務(wù),服務(wù)好教學(xué)、科研,促進學(xué)院教育事業(yè)的跨越式發(fā)展意義深遠。
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一、工商行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評價指標體系的構(gòu)建
根據(jù)工商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的實際情況，鎮(zhèn)江市工商機關(guān)在評價指標體系構(gòu)建中主要選取了包括行政執(zhí)法機構(gòu)的規(guī)范化、執(zhí)法辦案行為的規(guī)范化、案件管理的規(guī)范化、執(zhí)法制度的規(guī)范化、執(zhí)法裝備統(tǒng)一、執(zhí)法標準統(tǒng)一、執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)一、行政執(zhí)法社會效果、特色事項（加分事項）、一票否決事項等在內(nèi)的十個方面,涉及了執(zhí)法主體、執(zhí)法行為、執(zhí)法程序、執(zhí)法效果考察等一系列執(zhí)法環(huán)節(jié)。在執(zhí)法規(guī)范化評價指標體系構(gòu)建方面，主要是以上述十個方面作為工商執(zhí)法規(guī)范化達標評價體系的一級指標，并根據(jù)每項一級指標的具體內(nèi)涵，分別設(shè)計二級指標。其主要內(nèi)容是：
行政執(zhí)法機構(gòu)的規(guī)范化。行政執(zhí)法機構(gòu)的規(guī)范化主要是從執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面考察其規(guī)范程度，主要涉及行政執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置、機構(gòu)名稱統(tǒng)一、行政執(zhí)法人員配備三個方面，其基本要求是要成立經(jīng)檢大隊和中隊；成立案件領(lǐng)導(dǎo)小組；成立案件內(nèi)審組；有相應(yīng)的職責(zé)和工作制度；名稱、牌匾統(tǒng)一并掛牌；配備專職辦案人員；辦案人員具有案件主辦人或相應(yīng)的資格。
執(zhí)法辦案行為的規(guī)范化。執(zhí)法辦案行為的規(guī)范化主要從執(zhí)法辦案人員行為、執(zhí)法辦案權(quán)限、執(zhí)法程序的規(guī)范化、執(zhí)法文書規(guī)范等四個方面加以考察。其中對于執(zhí)法人員的行為，主要評價其儀表舉止、語言表達、執(zhí)行紀律以及內(nèi)外關(guān)系與禮節(jié)禮儀。執(zhí)法辦案權(quán)限則要求行政執(zhí)法主體應(yīng)具有法定權(quán)限，基層執(zhí)法機構(gòu)以及人員應(yīng)具有符合規(guī)定的授權(quán)，應(yīng)在法定管轄區(qū)域內(nèi)進行執(zhí)法活動，持證上崗，嚴格執(zhí)行《工商行政管理執(zhí)法證管理辦法》，在權(quán)限范圍內(nèi)應(yīng)積極執(zhí)法，不得有行政不作為。對于執(zhí)法程序，主要評價的內(nèi)容包括線索管理、立案、告知、回避、核審、移送、調(diào)查取證、處罰、聽證、送達、執(zhí)行、回訪等一系列程序步驟是否符合規(guī)范化的制度要求。執(zhí)法文書的規(guī)范化主要要求執(zhí)法人員應(yīng)使用說理式執(zhí)法文書，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)做到結(jié)構(gòu)合理、層次清晰、詳略得當(dāng)，敘事完整、說理充分，語句流暢、邏輯嚴密、用字準確的要求；使用統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)法辦案文書，推行制作執(zhí)法辦案文書格式化、辦公自動化；執(zhí)法辦案文書的制作和填寫應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的規(guī)范；各類執(zhí)法辦案文書的文號編寫、簽字蓋章應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范。
案件管理的規(guī)范化。案件管理的規(guī)范化主要是從案件內(nèi)部管理的角度提出的要求，其內(nèi)容包括工商行政執(zhí)法案件的檔案管理、行政處罰案件備案、行政處罰案件質(zhì)量評審與考核激勵，工商行政執(zhí)法中對于暫扣、扣留、罰沒物資管理等方面。如要求建立健全行政處罰案件備案制度，建立暫扣、扣留、罰沒物資管理、交接臺帳，以實現(xiàn)案件內(nèi)部管理的規(guī)范化。
執(zhí)法制度的規(guī)范化。執(zhí)法制度的規(guī)范化主要包括執(zhí)法公示制度、違法案件督辦制度、行政復(fù)議工作制度、執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度等方面。要求在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中，首先要健全這些制度，其次要嚴格按照這些制度的規(guī)范內(nèi)容來加以操作。
執(zhí)法辦案裝備統(tǒng)一。執(zhí)法辦案裝備統(tǒng)一考察執(zhí)法辦案的辦公場所、車輛配置、物資裝備三個方面，主要要求是要設(shè)置專門的辦公室、接待室、扣押（罰沒）物資專用保管室；經(jīng)檢大隊?wèi)?yīng)當(dāng)配備兩臺以上的專用執(zhí)法車輛，經(jīng)檢中隊必須保證一臺專用執(zhí)法車輛配備到位；經(jīng)檢大隊、中隊人員應(yīng)當(dāng)做到每人配備一臺計算機；經(jīng)檢大隊和中隊?wèi)?yīng)當(dāng)配備一部手提電腦、一臺攝像機（或數(shù)碼相機）、一臺錄音設(shè)備。
執(zhí)法標準統(tǒng)一。執(zhí)法標準統(tǒng)一要求嚴格執(zhí)行江蘇省工商局制定的《行政處罰自由裁量權(quán)使用規(guī)則》；依據(jù)《行政處罰法》和《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，參照省局下發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前公平交易執(zhí)法辦案工作的指導(dǎo)意見（試行）》和《行政處罰自由裁量規(guī)則》，努力實現(xiàn)執(zhí)法辦案中同一違法行為的管轄、定性、處罰、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)的相對統(tǒng)一，逐步提高行政處罰行為的統(tǒng)一性。
執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)一。執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)一是對各種執(zhí)法情況統(tǒng)計報表的要求。主要內(nèi)容是要求統(tǒng)計報表填報及時、準確、全面；按規(guī)定及時、完整錄入數(shù)據(jù)，案件錄入應(yīng)達到百分之百；準確及時客觀全面進行數(shù)據(jù)綜合分析；分析材料定期上報；登記臺帳專人負責(zé)，及時登記；數(shù)據(jù)對接應(yīng)達到百分之百。
行政執(zhí)法社會效果。行政執(zhí)法社會效果主要考察工商執(zhí)法目的的實現(xiàn)情況，即執(zhí)法工作是否達到該領(lǐng)域法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的秩序和狀態(tài)以及管理和服務(wù)對象對執(zhí)法狀況的評價。其主要指標包括被復(fù)議機關(guān)復(fù)議后撤銷的執(zhí)法案件情況、行政執(zhí)法案件敗訴情況以及執(zhí)法情況社會滿意度測評等三項內(nèi)容。
特色事項。特色事項，是指工商機關(guān)在執(zhí)法方面的特色和亮點，評價這一內(nèi)容的目的是衡量工商執(zhí)法在哪些方面比較突出。主要指標包括媒 體正面宣傳和獲得表彰情況兩個方面。
否決事項。否決事項，是指在特定情形下，視工商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為不合格。評價這一內(nèi)容是看工商執(zhí)法工作是否有一票否決的情形，主要包括行政執(zhí)法中發(fā)生重大腐敗案件；行政執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)生重大責(zé)任事故；執(zhí)法過程中發(fā)生其他違法亂紀行為，被市級以上媒體曝光，情況屬實的。
二、工商行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評價指標構(gòu)建的經(jīng)驗與啟示
建立工商行政執(zhí)法規(guī)范化評價指標體系是全面推進法治工商建設(shè)的重要舉措。鎮(zhèn)江市工商局結(jié)合本地實際所進行的工商行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評價指標的構(gòu)建，在實踐中也已經(jīng)取得了一定的積極成效，為本地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供了有力的法治保障，但其中仍舊有如下問題需要在以后的實踐中予以充分注意：
第一，工商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評價指標體系的側(cè)重點。
執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重點在于執(zhí)法行為，其中既應(yīng)包括外部執(zhí)法行為，也應(yīng)注意內(nèi)部執(zhí)法行為的規(guī)范化。因此在工商執(zhí)法行為的評價指標體系中，針對執(zhí)法行為的規(guī)范應(yīng)作為體系構(gòu)建中的重點。鎮(zhèn)江市工商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評價指標體系的構(gòu)建即遵循了這一思路，對于執(zhí)法行為的規(guī)范化建設(shè)設(shè)計了較大的權(quán)重。在前述評價指標體系的第一到第八項一級指標中，各指標所在權(quán)重分別是：行政執(zhí)法機構(gòu)的規(guī)范化6%，執(zhí)法辦案行為的規(guī)范化42%，案件管理的規(guī)范化12%，執(zhí)法制度的規(guī)范化15%，執(zhí)法辦案裝備統(tǒng)一6%，執(zhí)法標準統(tǒng)一6%，執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)一6%，行政執(zhí)法社會效果7%，其中工商執(zhí)法內(nèi)外行為的規(guī)范化占據(jù)了較大的比重。
第二，工商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評價指標體系構(gòu)建中的地方特色體現(xiàn)。
埃及正面率的產(chǎn)生原因：首先是基于宗教的需要和信仰。埃及人認為人是不會徹底消滅的，人的靈魂會永生。正面率這種藝術(shù)形式盡可能地保持人物的全部特點，它要將人最完整穩(wěn)定的一面表現(xiàn)出來，這樣人死后靈魂才能在復(fù)活時輕易地找到復(fù)歸的門路。正面率最突出的特征就是不受透視影響的眼睛，這正面的眼睛也是為了靈魂復(fù)活作準備的。其次，由于早期的藝術(shù)受到當(dāng)時技術(shù)的限制，才產(chǎn)生了正面率，雖然人物形體結(jié)構(gòu)是扭曲的、極不自然的，但是也能很好地表現(xiàn)出人物的特征。當(dāng)時的人們用最能夠說明問題的角度去直觀地表現(xiàn)形象，提取主要元素準確地傳達信息，并且具有很強的裝飾風(fēng)格。
梁平年畫取材于民、服務(wù)于民，具有獨特的藝術(shù)審美性、強烈的地域特色和裝飾風(fēng)格。年畫的題材豐富多樣，比如，有驅(qū)邪避禍類的“門神”、“關(guān)公”等，有吉祥喜慶類的“年年有余”、“麒麟送子”、“和氣吉祥”等，有戲曲故事類的“水滸”、“白蛇傳”、“四郎探母”等，還有諷刺搞笑類的、英雄人物類的、現(xiàn)實題材類的等。這些題材的年畫反映三峽地區(qū)勞動人民對幸福美好生活的追求和向往，深受廣大群眾喜愛。
梁平年畫在歷史的長河中形成了自己獨特的藝術(shù)風(fēng)格，具有獨特的藝術(shù)魅力。首先，梁平年畫中的各種形象是不受透視方法、空間的限制的，主要采用寫實和抽象夸張變形相結(jié)合的手法。以人物的造型為例，如“門神”形象的比例是極不協(xié)調(diào)的，碩大的頭部直接與肩結(jié)合在一起；面部的五官十分突出，尤其是那雙過大的眼睛，還有濃黑的劍眉、黑色塊面的長胡須，極具威懾力和震撼力；肩以下的身體顯得短而矮，手腳也偏短小，但是很結(jié)實，整個形象穩(wěn)重而威武。其次，年畫的構(gòu)圖非常飽滿且均衡，在構(gòu)圖中，突出主體物的同時很少留有空白的地方，整幅畫面在主體物周圍都布置了各式各樣的圖案紋樣，比如植物、動物以及各種各樣的中國傳統(tǒng)吉祥紋樣等。這樣的構(gòu)圖飽滿、主體突出、內(nèi)容豐富，視覺語言充實且具有較強的故事情節(jié)。再次，梁平年畫多以木刻套印為主，在用色方面講究“色多不亂，色少不單”，大膽地采用對比強烈的、純度較高的、明快的色彩，以褚紅、佛青、丹黃、品綠、桃紅、紫色、二藍、黑色等為主，采取平涂填色的方式上色，多用黑色線描勾勒外部形態(tài)，在用色的過程中藝人們很注意色彩的情感語言、主體色彩與小色塊的諧調(diào)，色彩的對比、調(diào)和與呼應(yīng)。
行政部門的核心能力在于專業(yè)化，即能不能以精簡的專業(yè)隊伍提供包括咨詢在內(nèi)的一流服務(wù)，而市場是檢驗和衡量一家公司行政部門的專業(yè)水平的最終標準。譬如說，人力資源部，可不可以與IBM等國際跨國公司或聯(lián)想等國內(nèi)領(lǐng)先企業(yè)的人力資源機構(gòu)比較一下？
公司
任何部門存在的價值和理由，是對公司的生存與發(fā)展具有貢獻。公司價值創(chuàng)造的核心流程環(huán)節(jié)包括研發(fā)、制造、銷售和安裝服務(wù)等，相對應(yīng)的業(yè)務(wù)部門擔(dān)負明確的增值責(zé)任，其貢獻清晰可見。輔助流程為核心流程運行提供必需的資源支持，與此對應(yīng)的行政部門的貢獻即體現(xiàn)在資源提供能力和表現(xiàn)（數(shù)量、質(zhì)量等）上。
業(yè)務(wù)部門
行政部門直接支持并間接透過業(yè)務(wù)部門的運作實現(xiàn)其價值，因此業(yè)務(wù)部門最有資格和權(quán)力來評價行政部門的貢獻。譬如人力資源部是不是為各類業(yè)務(wù)人員組織了有效的培訓(xùn)？是不是及時招聘甄選到合適的業(yè)務(wù)人員？是不是設(shè)計了合理的績效管理制度并指導(dǎo)業(yè)務(wù)部門實施？
從經(jīng)濟學(xué)意義上講，稅收公平性問題基本可以歸結(jié)為對稅收歸宿的討論，本質(zhì)上是稅收對相對市場價格的影響。自tiebout提出“用腳投票”的公共品提供模式以來，有關(guān)財產(chǎn)稅稅收歸宿的研究一直是經(jīng)濟學(xué)家們關(guān)注的熱點問題之一?；谶壿嫽A(chǔ)的差異，關(guān)于財產(chǎn)稅稅收公平的研究文獻大體形成了兩種相互對立的觀點，即“受益論”與“新論”，并分別在實證文獻中得到了支持。進入20世紀90年代以后，有關(guān)財產(chǎn)稅公平性的研究得到了進一步拓展，但大多是上述兩種觀點的應(yīng)用。本文綜述半個多世紀以來關(guān)于財產(chǎn)稅公平性研究的理論文獻，一方面為國內(nèi)學(xué)者了解這一領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r與發(fā)展方向提供參考，另一方面也可以為國內(nèi)學(xué)者研究國內(nèi)物業(yè)稅的下一步改革提供有益的思路。
一、“受益論”與財產(chǎn)稅稅收公平
自庇古以來，人們對公共品的市場有效提供一直持否定態(tài)度，tiebout模型改變了這種局面，為公共品的市場提供勾勒出一個理想的“用腳投票”式的市場運作模式。盡管最初的tiebout模型并不能恰當(dāng)?shù)胤从超F(xiàn)實，但其富有開創(chuàng)性的研究成果為財產(chǎn)稅“受益論”的形成奠定了堅實的基礎(chǔ)。
財產(chǎn)稅的“受益論”觀點由hamilton、fischel和white率先提出，并由hamilton和fischel進行了更為深入的闡述。這種觀點認為財產(chǎn)稅是一種幾乎能夠鼓勵當(dāng)?shù)鼐用褡龀稣_財政決策的受益稅。房屋業(yè)主作為地方政府支出的主要承擔(dān)者，他們通過“用腳投票”等方式，促使地方政府在市政支出、稅收和土地使用方面選擇最佳方案，以使他們房屋價值最大化，這種選擇的結(jié)果使財產(chǎn)稅成為房屋業(yè)主對其所獲服務(wù)的支出，從而也使財產(chǎn)稅成為一個有效稅種。
“受益論”觀點在局部均衡框架內(nèi)分析稅收歸宿，認為對房屋所征的稅是累退的，不利于公平收入分配。其基本邏輯是：由于財產(chǎn)稅是基于住宅單元價值的比例稅率，而低收入家庭在住房支出上的比重較大，所以與高收入家庭相比，低收入家庭承擔(dān)的財產(chǎn)稅義務(wù)較重?！笆芤嬲摗背闪⑿枰獌蓚€核心理論基石：一是分區(qū)制，即要求一個地區(qū)能夠有效地保證財產(chǎn)稅稅基不受新居民過多的影響；二是資本化，即要求政府支出的收益能夠充分體現(xiàn)到住房價值中。大量關(guān)于分區(qū)制的理論文獻都致力于不存在公共土地控制的情況，模型構(gòu)建的基礎(chǔ)是居民對于地方服務(wù)和住房需求存在收入和價格彈性，而收入與價格彈性在居民與不同的地方政府之間存在差異，這為居民對公共服務(wù)的分類選擇提供了可能。顯然，這類研究并不能很好地模擬現(xiàn)實。事實上，對土地利用的控制往往是地方政府的最重要職責(zé)之一，miller對加州雷克伍德計劃的分析、elllckson對euchd訴ambler案件的分析都試圖證明社區(qū)居民通過地方政府影響土地控制的情況確實存在。而沿著這一思路最成功的理論則是中位選民定理。中位選民定理由howard bow-en首先完善，其后經(jīng)濟學(xué)文獻對該法則進行了廣泛深入的統(tǒng)計檢驗。tnman調(diào)查了長島58個學(xué)區(qū)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)中位選民模型能夠很好地預(yù)測學(xué)校支出之間的差別；在miller對洛杉磯縣的詳盡研究中，發(fā)現(xiàn)普通選民，而不是精英才是地域合并的最終決定者；randau holcombe總結(jié)了其他類似研究，發(fā)現(xiàn)這些研究很有說服力，并提出可以用中位選民模型作為政府決策的合適基準，就如完全競爭之于私有市場的基準一樣。
資本化問題要求房屋購買者比較確切地了解社區(qū)之間的財政狀況以及公共服務(wù)水平的差異。oates首先提出了這一觀點并予以統(tǒng)計證明，他研究了美國新澤西州北部城市1960年的數(shù)據(jù)，認為“如果一個城市提高稅率，并用增加的那部分稅收收入改善學(xué)校系統(tǒng)，那么回歸系數(shù)表明預(yù)算開支增加所帶來的收益可以大致抵消高稅率對地方財產(chǎn)價值所帶來的負面效應(yīng)”。此外，reimhard等也研究了其他公共事件對地方房屋價值的影響，結(jié)果表明，各種地方公共事件的影響都會非常準確地體現(xiàn)在房屋價值上。
二、財產(chǎn)稅“新論”與稅收公平
與財產(chǎn)稅“受益論”相對立的另一種觀點是財產(chǎn)稅“新論”，這一觀點由mieszkowski首先提出，后經(jīng)george zodrow和mieszkowski進一步完善成為完整的理論體系。mieszkowski通過調(diào)整harberger有關(guān)稅收歸宿的一般均衡模型，使其適用于對地方財產(chǎn)稅的分析。mieszkowski的模型將整個經(jīng)濟中的行政區(qū)域分為兩類：高稅區(qū)域與低稅區(qū)域，同時假定整個國家的資本供給完全沒有彈性，研究表明，資本所有者作為一個整體負擔(dān)了全國財產(chǎn)稅的平均稅負，mieszkowski把財產(chǎn)稅的這一特征稱為財產(chǎn)稅歸宿的利潤成分。同時，由于高收入家庭的資產(chǎn)多，他們承擔(dān)的稅賦也多，所以財產(chǎn)稅屬于累進稅制，是有利于公平收入分配的。顯然，“新論”的這一結(jié)論與傳統(tǒng)“受益論”觀點截然相反。
另外，在zodrow-mieszki完善的“新論”模型中，資本的競爭性回報也得到了考慮。在稅率較高的行政區(qū)域中，財產(chǎn)稅使資本流出該地區(qū)，從而降低了當(dāng)?shù)厣a(chǎn)要素的生產(chǎn)率以及對這些要素的競爭性回報，最終提高了房屋價格；同時，由于資本被吸引到稅率相對較低的地區(qū)，從而使流入地的土地與工資價格上升，并使房屋與商品價格下降，這一結(jié)果被稱為財產(chǎn)稅的消費稅效應(yīng)。然而，就經(jīng)濟總體而言，財產(chǎn)稅“新論”認為相對于利潤稅成分，消費稅效應(yīng)只起到次要作用，因此，對稅收歸宿起主要作用的是利潤稅成分。
財產(chǎn)稅“新論”同樣也依托兩個核心假設(shè)：一是資本可以因為不同地區(qū)間稅率的差異而自由流動；二是在全國范圍內(nèi)資本總量保持不變。并且，即使在一般均衡模型中加入tiebout類型的特征，這兩個基本的假設(shè)仍能保證“新論”結(jié)論的成立，因此，對“新論”的實證研究也主要集中在對其兩個假設(shè)的經(jīng)驗驗證方面。
三、稅收競爭與地方公共服務(wù)均等化
稅收競爭對地方公共服務(wù)水平的影響實際上是財產(chǎn)稅“新論”在地方公共產(chǎn)品供給上的一種應(yīng)用，也可以說是對“新論”的一種經(jīng)驗驗證。最早注意到這個問題的學(xué)者是break和oates，他們認為，由于稅收競爭的存在，地方政府不愿對流動資本征稅的心態(tài)，可能會導(dǎo)致他們將支出控制在沒有效率的水平上，即導(dǎo)致地方公共服務(wù)的供給不足。
zodrow和mieszkowski、wilson首先對這一觀點進行了系統(tǒng)研究，他們建立了一個存在許多相同 行政區(qū)的模型，這些行政區(qū)內(nèi)的土地是固定的，資本則可以自由流動；每個地方政府選擇其提供公共服務(wù)的數(shù)量，以使他的代表性居民的福利最大化。其結(jié)論是：如果人頭稅可行，則用人頭稅資助的公共服務(wù)是有效的，此時財產(chǎn)稅稅率為零。如果人頭稅的使用存在限制，則財產(chǎn)稅融資的結(jié)果表明地方政府選擇的公共服務(wù)會低于有效水平，原因是地方政府怕資本外流而采取稅收競爭策略，從而減少了對資本稅的使用。
brueckner對這種簡單的稅收競爭模型做了進一步延伸，在其中加入了勞動力要素，且允許這一要素根據(jù)其對不同公共服務(wù)的偏好而分屬不同的行政區(qū)域，進而在模型中融入了勞動力要素在不同行政區(qū)域間流動的影響，結(jié)果表明仍然會出現(xiàn)稅率和公共服務(wù)水平低于有效水平的特點。一般來說，wilson證明，即使在比基本模型更復(fù)雜的考慮生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的模型中，只要征收財產(chǎn)稅降低了地方資本存量，那么公共服務(wù)提供水平低下的結(jié)果就會產(chǎn)生。不過，如果行政區(qū)域面積可變時，公共服務(wù)數(shù)量不足的問題會有所減輕。而當(dāng)大的行政區(qū)域與小的行政區(qū)域共存時，大的行政區(qū)域比小的行政區(qū)域提供的邊際服務(wù)水平更接近于有效水平。當(dāng)然，小的行政區(qū)域也可能會提供過高的公共服務(wù)水平，因為在小行政區(qū)域相對低稅率會使小行政區(qū)域獲得巨大的資本存量。
關(guān)于稅收競爭導(dǎo)致公共服務(wù)低水平提供的傳統(tǒng)理論都遵循了一些相當(dāng)嚴格的假設(shè)，諸如地方公共服務(wù)不會出現(xiàn)人口規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)、地方公共服務(wù)的提供完全由選民意愿決定等。而事實上，公共產(chǎn)品的基本特征決定了其人口規(guī)模效應(yīng)存在的必然性，出于政治或其他方面的考量，地方政府對公共品的提供也可能存在市場勢力。因此，關(guān)于財產(chǎn)稅稅收競爭的最新理論也在這些方面進行了一些嘗試。wilson證明，當(dāng)?shù)胤焦卜?wù)具備規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)時，稅收競爭模型不一定會產(chǎn)生公共服務(wù)水平低下的結(jié)果。luc noi-set將稅收輸出分析融入到標準的稅收競爭模型中，放棄了傳統(tǒng)稅收競爭模型中一個經(jīng)濟體只生產(chǎn)一種產(chǎn)品的假定，并進一步假設(shè)這個經(jīng)濟體中某個地區(qū)對某個特定產(chǎn)品具有專業(yè)化優(yōu)勢，即在這個產(chǎn)業(yè)上具有市場勢力。結(jié)果表明，面對家庭與企業(yè)的利益權(quán)衡，政府可以通過對可流動的資本征稅獲得壟斷租金，從而通過稅收輸出或租金收益給本地居民以直接的福利增加，并且，這種福利的增加完全可能超出由于稅收競爭引致的資本流出而導(dǎo)致的福利損失。toshihiro ihori與c.c.yang在稅收競爭模型中植入了行政區(qū)域內(nèi)政策制定與實施的政治競爭模型。他們構(gòu)建了一個有n個相同地區(qū)(n表示競爭強度)、n個居民、資本與勞動兩種生產(chǎn)要素的模型，并假定一個地區(qū)中位選民擁有的資產(chǎn)數(shù)量小于這一地區(qū)平均的資產(chǎn)數(shù)量。于是政治家為選舉獲勝而對稅收政策的選擇可以導(dǎo)致地區(qū)間的一個最優(yōu)競爭強度，而這個競爭強度剛好可以保證公共服務(wù)的有效供給；并且如果稅收競爭低于最優(yōu)競爭強度，則加強稅收競爭有利于社會凈收益的增加。
四、財產(chǎn)稅改革、限制措施與稅收公平
美國財產(chǎn)稅改革的主要原因是納稅人的公平要求，也與財產(chǎn)稅的特點密不可分。arthur o'sullivant以時間為軸線，介紹了美國財產(chǎn)稅的改革歷史。20世紀初，美國實施了最古老的稅收限制形式，即對特別類型(級別)的地方政府的財產(chǎn)稅率進行限制；大蕭條時期，由于公民不愿意為地方政府公共設(shè)施建設(shè)而承擔(dān)納稅義務(wù)，第一次財產(chǎn)稅革命發(fā)生了，在1932年和1933年，美國共有16個州通過稅收限制，其中大部分的措施都全面地對地方財產(chǎn)稅稅收設(shè)定了一個最高上限；加利福尼亞第13號提案的通過標志著現(xiàn)代財產(chǎn)稅稅收革命的開始，在1960年代以后，大部分現(xiàn)代財產(chǎn)稅限制直接或間接地涉及到對財產(chǎn)稅收入增長率的限制，此外，把對財產(chǎn)稅稅率的限制與對評估價值增長率的限制結(jié)合使用的措施也開始在一些地方政府使用。進而arthuro'sullivan給出了地方政府進行稅收限制的主要原因：一是居民財產(chǎn)稅在其支出中所占比重的增加；二是為了抵消政府間轉(zhuǎn)移支付的增加而引致的減少財產(chǎn)稅的要求；三是從財產(chǎn)稅過渡到對使用者收費的要求。
對于現(xiàn)代財產(chǎn)稅限制的影響。preston和ichniowski調(diào)查了1976—1986年間在市政府層次上的財產(chǎn)稅限制對財政收入的影響，結(jié)果表明財產(chǎn)稅限制減少了財產(chǎn)稅稅收收入及其在財政收入中的比重，同時，地方政府其他形式的財政收入增加了，政府間的轉(zhuǎn)移支付也同時增加了。figho和sullivant設(shè)計了一個用于分析地方政府對稅收限制反映的簡單模型，模型假定政府使用兩種投入：管理投入和服務(wù)投入，只生產(chǎn)一種公共產(chǎn)品的情況。假定地方官員有一個支付函數(shù)，并在他們的預(yù)算限制下使其支付額最大化，如果預(yù)算限制是由稅法決定的，則支付最大化的投入組合必須滿足如下條件：政府官員在管理投入和服務(wù)投入間的邊際替代率(mrs)必須等于要素價格。顯然，如果支付函數(shù)與生產(chǎn)函數(shù)一樣，那么投入組合的選擇就是有效的，否則政府的投入組合就缺乏效率，此時，預(yù)算消減會導(dǎo)致地方政府改變它的投入組合與產(chǎn)出水平。然而對這一模型的實證檢驗存在相互矛盾的結(jié)論：figlio提供的證據(jù)表明稅收限制會導(dǎo)致地方政府削減服務(wù)投入而不是管理投入；dye和mcguire則給出了相反的結(jié)論。這種實證方面的差異或許可以用地方政府操縱選民的能力加以解釋，即如果一單位稅收削減帶來的公共產(chǎn)品的損失越大，那么公民就越有可能同意通過地方政府的越限試圖，從而消除稅收限制的沖擊；反之則反是。
【關(guān)鍵詞】
古典公共行政；理論；現(xiàn)代價值
1 對古典公共行政理論的批評
在比較新的公共行政理論中，對傳統(tǒng)的公共行政多是一種否定的態(tài)度。這里的傳統(tǒng)公共行政或古典公共行政主要以泰勒、威爾遜、韋伯為代表。他們分別是科學(xué)管理原理、行政學(xué)、組織管理學(xué)的重要開創(chuàng)人。對其否定的依據(jù)是泰勒的科學(xué)管理原理尋求機械效率忽視了人性，威爾遜的政治行政兩分法與現(xiàn)實中的行政管理相去甚遠，韋伯的官僚制是不民主、低效率、文牘主義的。形成這種觀點有可能有兩方面的原因：1）忽視了古典理論形成的背景。2）把作者的部分文本與全文割裂開來去看。這兩個方面的誤讀往往是相互聯(lián)系的，最終導(dǎo)致對原作者觀點不甚客觀的看法。
2 古典公共行政理論的核心內(nèi)容
泰勒的科學(xué)管理是從對工廠基層觀察開始的。泰勒所要解決的是基層工人磨洋工、敵視管理者的問題。為了解決這些問題泰勒試圖通過科學(xué)的計件工資制、工時研究、職能工長制、動作研究等來提高工人工作的能動性，以盡可能少的投入來獲得高回報，以此來提高工人和工廠主的收入。泰勒認為科學(xué)管理的本質(zhì)在于勞資雙方的合作，通過合作給勞資雙方帶來收益。把泰勒思想的應(yīng)用到公共行政中，最為重要的是如何通過對工作的研究克服公務(wù)員磨洋工，使其工作更有效率，使其更好的與政府機構(gòu)合作以更好地服務(wù)公眾等，這才是泰勒科學(xué)管理的本質(zhì)。韋伯思想的重要性被人發(fā)現(xiàn)比較晚，一個很有可能的原因是其思想往往并不具有直接應(yīng)用價值。韋伯所要構(gòu)想的是理想的組織結(jié)構(gòu)——官僚制。放在更為宏觀的視角去看韋伯的組織理論，我們會發(fā)現(xiàn)韋伯往往試圖以理性的精神去構(gòu)建社會事物的理想的“型”。這與柏拉圖的哲學(xué)思想有相似之處，認為存在一個理念的完美的形而上的類型，以此來審視現(xiàn)實中的事物。如在韋伯的宗教思想中認為有理性精神的基督教新教是一種理性的完美的宗教，以此來審視其它宗教。理性的官僚制同樣也是韋伯所設(shè)想的組織機構(gòu)的理想狀態(tài)，如穩(wěn)定的層級結(jié)構(gòu)、正式的考試錄用、固定的薪酬，個人不能占據(jù)組織中的崗位等。官僚制是一種理想狀態(tài)在現(xiàn)實中是不存在的。其官僚制對現(xiàn)代的行政管理有直接的借鑒意義，但更為重要的是韋伯對組織機構(gòu)思考的一般方法。根據(jù)環(huán)境的需求用理性的精神構(gòu)建理想的官僚制，以此來對現(xiàn)實中的組織結(jié)構(gòu)進行改善。組織的外部環(huán)境是時時變化的，理想的官僚制也是不一樣的，重要的是如何以一種理性的精神構(gòu)建一種理想的官僚制來指導(dǎo)實踐，這也是韋伯組織管理理論最為核心的部分。大型而復(fù)雜的組織開始出現(xiàn)時，韋伯首次對其進行了總結(jié)，也因此其組織理論具有深遠的意義。相比泰勒和韋伯，威爾遜對行政學(xué)這門學(xué)科的影響更為直接。他第一次界定了這門學(xué)科的研究目標、研究范圍、研究方法，提出了一些行政學(xué)的基本命題如政治與行政之間的關(guān)系、民主與行政、政府與公眾、文官制度與行政等。泰勒所面對的是企業(yè)，其目標往往容易界定。而政府的目標并不是很容易界定，所以威爾遜把界定政府目標作為其研究對象。政府一般不面臨市場競爭，其重要目標是在民主的輿論與行政效率之間取得平衡。同時，他們也有內(nèi)在的一致性，即用科學(xué)理性來代替經(jīng)驗性的混亂——行政管理研究的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗性的試驗的混亂中拯救出來，并使它們植根于穩(wěn)定的原則之上。
3 古典行政理論的現(xiàn)代價值
古典公共行政理論奠定了公共行政學(xué)的基礎(chǔ)。他們所討論內(nèi)容的許多方面都有許多相關(guān)專著出版，許多爭議也圍繞著早期的公共行政學(xué)思想，如1）政治行政是否能夠兩分？2）官僚制是否是一種過時的模式？3）行政管理的質(zhì)量是否與公民參與的程度成反比？4）標準化的行政操作是否是對人性的背離，不利于發(fā)揮人的積極性？5、政府與公眾輿論是否永遠是對立的，怎樣能使民眾與政府團結(jié)一致面對共同的問題？這些是古典公共行政理論現(xiàn)代價值的直接方面?；氐剿麄冊噲D解決的公共行政問題，對今天我們思考公共行政有重要的啟示：1）科學(xué)管理原理：怎樣實現(xiàn)公共管理者與被管理者的合作，最終以最儉省的方式實現(xiàn)共同的利益？2）官僚制：怎樣以理性的精神構(gòu)建現(xiàn)代社會的官僚制，在一個知識經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)化、全球一體化進程加快的時代，一種與之相適應(yīng)的官僚制的類型是什么樣的？3）威爾遜的行政學(xué)思想：現(xiàn)代政府的職能是什么？怎樣以最有效率的方式實現(xiàn)這種職能？面對不斷變化的公共行政環(huán)境，我們對以上問題的回答在不斷變化，中國與外國也會有或多或少的不同。綜上，我們可以把古典公共行政理論的現(xiàn)代價值歸結(jié)為三個方面：1）提出了公共行政學(xué)的基本問題。對這些問題的不同回答形成了現(xiàn)代公共行政理論體系的基本內(nèi)容。2）他們對這些問題的回答對當(dāng)今行政管理理論與實踐具有直接的借鑒意義。3）對古典公共行政理論的批判繼承是今天行政管理理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)。
【參考文獻】
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