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時間：2023-05-30 14:50:06
序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇宅基地檔案管理范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。
超前謀劃，打造數(shù)字化的農(nóng)村宅基地管理體系
我省累計投入1000多萬元用于農(nóng)村宅基地管理工作的軟件開發(fā)、數(shù)據(jù)建庫和電子檔案庫建設。在全省統(tǒng)一電子政務平臺上建立了農(nóng)村宅基地確權登記數(shù)據(jù)中心，在農(nóng)村宅基地登記發(fā)證各環(huán)節(jié)逐步實現(xiàn)了省、市縣二級網(wǎng)絡化管理，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作全數(shù)字化管理，有效提高了農(nóng)村宅基地確權登記發(fā)證工作的效率和質量。截至2011年年底，全省已頒發(fā)83.4萬本集體土地使用證，占應發(fā)證總農(nóng)戶數(shù)的96.7%，順利完成了省政府提出的工作任務，基本構建起了適合我省實際的農(nóng)村宅基地數(shù)字化管理體系。
精心部署，以標準化、流程化的手段推進宅基地確權發(fā)證
我們采取了“六個統(tǒng)一”的全數(shù)字化管理手段，建立信息化標準、管理信息系統(tǒng)，以及貫通宅基地確權登記發(fā)證全業(yè)務流程的質量控制體系，將業(yè)務規(guī)則打包到信息系統(tǒng)軟件中，形成了一整套標準化、流程化的運作體系。實現(xiàn)了全省18個市縣、55支調查測量隊伍、2000多名專業(yè)人員能夠按照統(tǒng)一的標準、同步開展工作，確保了工作的效率和質量。
一是建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡體系。建立了全省統(tǒng)一的國土資源骨干網(wǎng)絡和市縣局域網(wǎng)，省廳和全省18個市縣的國土資源部門及直屬事業(yè)單位網(wǎng)絡系統(tǒng)全部實現(xiàn)互聯(lián)，全省共有6000多個網(wǎng)絡節(jié)點與省廳數(shù)據(jù)中心互聯(lián)。
二是建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心。我們按照“大集中”模式建立了全省統(tǒng)一的國土資源業(yè)務數(shù)據(jù)中心，集中存儲全省農(nóng)村宅基地確權登記發(fā)證所形成的檔案、圖件、法律文書等資料的海量數(shù)據(jù)。并在省政府機房建立容災備份系統(tǒng)，確保了數(shù)據(jù)和應用系統(tǒng)安全。
三是建立統(tǒng)一的標準體系。我們制定了《海南省農(nóng)村宅基地地籍調查數(shù)據(jù)庫標準》，對農(nóng)村宅基地地籍調查數(shù)據(jù)庫的權屬屬性表結構、空間要素分類代碼、空間要素分層、數(shù)據(jù)文件命名規(guī)則、圖形和屬性數(shù)據(jù)的結構、數(shù)據(jù)交換格式和元數(shù)據(jù)等內容做了明確、詳盡的規(guī)定。
四是建立統(tǒng)一的編碼體系。我們制定了全省農(nóng)村宅基地統(tǒng)一編碼規(guī)則，為全省2萬多個測區(qū)建立了宗地空間數(shù)據(jù)介質點、權屬界線和宗地編碼。
五是建立統(tǒng)一的業(yè)務延伸體系。我們在全省各市縣所有作業(yè)隊伍統(tǒng)一部署了《地籍調查數(shù)據(jù)管理軟件》和《測量數(shù)據(jù)采集和成圖軟件》，用于將地籍調查形成的圖件、掃描件、表單進行數(shù)字化處理，使信息化管理手段延伸到測量作業(yè)前端。同時，將數(shù)據(jù)質量控制、建庫和報送標準集成到成圖軟件中，將外業(yè)調查和測量數(shù)據(jù)直接按照標準格式進行打包、輸出、入庫，確保了數(shù)據(jù)質量。
六是建立統(tǒng)一的質量控制體系。我們基于全省國土環(huán)境資源電子政務平臺，部署了覆蓋全省各市縣的農(nóng)村宅基地確權登記發(fā)證管理系統(tǒng)，按照標準化的審批流程進行登記發(fā)證管理。地籍測量、權屬調查、數(shù)據(jù)上報、質量控制、檔案管理和發(fā)證審批全部實現(xiàn)數(shù)字化管理和集中管理，保證了全省農(nóng)村宅基地確權登記發(fā)證工作在統(tǒng)一的質量控制體系下推進。
宅基地使用權是依法審批由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織分派給其成員用于建造房屋的沒有使用期限限制的集體土地使用權，屬于用益物權，宅基地使用權是一種帶有社會福利性質的權益，是無償獲得、無償使用的；宅基地使用權是農(nóng)民基于集體成員身份而享有的福利保證,宅基地使用權處理了農(nóng)民的基礎寓居問題。
宅基地使用權的特點:權益主體具有非凡性；只要本集體經(jīng)濟組織的成員才干獲得宅基地使用權，非本集體經(jīng)濟組織成員不得獲得宅基地使用權，鄉(xiāng)村村民房屋用地要經(jīng)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民縣政府審核，經(jīng)縣人民縣政府同意；依照司法規(guī)則可以承繼，宅基地使用權獲得、行使和讓渡，必需依照《土地管理法》、《物權法》、《土地登記方法》等司法法律的規(guī)則；按照《土地管理法》明確規(guī)則，宅基地的面積不得超越省、自治區(qū)、直轄市規(guī)則的規(guī)范；鄉(xiāng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，鄉(xiāng)村村民出賣、出租住房后，再請求宅基地的，不予同意。
《物權法》的規(guī)則：“宅基地使用權人經(jīng)本集體贊同，可以將建造的住房讓渡給本集體內符合宅基地使用權分派前提的農(nóng)戶；住房讓渡時，宅基地使用權一并讓渡。制止城鎮(zhèn)居民在鄉(xiāng)村購置宅基地?！编l(xiāng)村集體經(jīng)濟組織內部成員符合建房請求宅基地前提的,依法享有宅基地使用權；非鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織內部成員,不得請求獲得宅基地使用權，尤其制止城鎮(zhèn)居民在鄉(xiāng)村獲得宅基地；鄉(xiāng)村宅基地使用權只能在本集體經(jīng)濟成員內流轉，嚴格制止分歧集體經(jīng)濟組織成員之間流轉，宅基地使用權人未經(jīng)依法同意，不得改動宅基地用處符合前提房產(chǎn)讓渡時宅基地還讓渡。
依據(jù)《物權法》第一百六十五條“曾經(jīng)登記的宅基地使用權讓渡或許祛除的，宅基地使用權人該當實時處理改變登記或許刊出登記?！币勒账痉ǚ傻囊?guī)則，權益人讓渡房屋及宅基地使用權的，該當將房屋及宅基地使用權讓渡給本集體經(jīng)濟組織成員內符合建房請求宅基地前提的成員，讓渡給外村成員的，必需在本村子戶而且符合建房請求宅基地前提的，讓渡后宅基田主體發(fā)生轉變，并觸及受讓人獲得新的宅基地，應依法處理讓渡登記手續(xù)。
二、鄉(xiāng)村宅基地登記發(fā)證存在的問題
（一）、局部農(nóng)民沒有充分認識到宅基地登記的主要性，農(nóng)民自愿請求宅基地登記的認識不強，給宅基地登記發(fā)證工作帶來被動。農(nóng)民以為本人的住房是本人的私有財富，土地使用權不登記無所謂；本人的房屋是本人建造的，本人寓居他人又不會搶去和占用。因為我國現(xiàn)行司法規(guī)則，鄉(xiāng)村宅基地使用權不能獨自流轉，不答應出讓、讓渡、典當。關于大多數(shù)農(nóng)民來說，登記不登記對他們沒有多粗心義；都是比及改建、擴建房屋、擅自買賣后由買方購置寓居時才曉得沒有土地使用權證才去登記。還有局部農(nóng)民外出打工、經(jīng)商或有些村民外出打工很多年，曾經(jīng)在外地安家落戶，家里只留下年邁的老人，行走不方便，有的甚至無法聯(lián)絡，給鄉(xiāng)村宅基地登記發(fā)證工作和第二次土地查詢工作帶來很多堅苦。
（二）、因為宅基地使用權是一種帶有社會福利性質的權益，是無償獲得、無償使用的；招致鄉(xiāng)村一戶多宅比較遍及,還有跨村、到外鄉(xiāng)鎮(zhèn)購房的，形成“一戶多宅”。因為我國近幾年出臺了很多惠農(nóng)政策、減免了很多處理土地登記的費用，招致鄉(xiāng)村房屋買賣日益增多，很多農(nóng)民紛繁在城鎮(zhèn)和交通便當?shù)泥l(xiāng)村購置房屋，跨行政村購房很多，一是有前提的農(nóng)民紛繁到交通便當?shù)泥l(xiāng)村購置房屋；二是為了便利孩子們上學,在離學校鄰近的鄉(xiāng)村購置房屋。外鄉(xiāng)、外村居民不具有獲得鄉(xiāng)村宅基地使用權主體資歷,因為鄉(xiāng)村宅基地使用權的流轉按司法規(guī)則是受嚴格限制的,所以鄉(xiāng)村跨行政村或到外鄉(xiāng)鎮(zhèn)購置房屋，當前還不能處理宅基地使用權改變登記，必需是本村村民才干使用本集體土地使用權。
依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)則，鄉(xiāng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，即“一戶一宅”。但因為各類原因，在實踐中存在著不少村民“一戶多宅”的景象，發(fā)生這種景象的原因有很多，詳細包括：一是建新未拆舊，農(nóng)民為改善寓居前提而建新房，舊房未拆，構成現(xiàn)實上的一戶多宅；二是因為村民屬于承繼房屋形成一戶多宅或村民承受贈與形成的一戶多宅；三是村民因為購置房屋形成的一戶多宅;五、有很多山區(qū)搬家戶已搬走，舊房未撤除；依據(jù)年《國務院關于促進節(jié)省集約用地的通知》（國發(fā)【】3號）文件精神，一戶只能請求登記一宗宅基地，并且用地上積不得超越各省、直轄市現(xiàn)定的用地上積，鄉(xiāng)村村民一戶多宅景象遍及存在，當前還有很多鄉(xiāng)村宅基地無法進行土地登記，依照文件規(guī)則要逐漸清算歷史遺留的“一戶多宅”問題。
（三）、不少農(nóng)民群眾司法認識淡漠，在建房時批少占多。依據(jù)《土地管理法》第六十二條規(guī)則:“鄉(xiāng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超越省、自治區(qū)、直轄市規(guī)則的規(guī)范。但是在鄉(xiāng)村，他們需求房間堆放糧食和耕具，往往據(jù)有大面積的土地，他們以為只需不超越國家規(guī)則的面積即可。鄉(xiāng)村宅基地帶有福利性，目前國家出臺很多文件減免費用；只需求按順序辦個用地審批手續(xù)，又不必交任何費用，節(jié)省用地認識淡漠，有的農(nóng)民群眾甚至以為處理手續(xù)太費事，任何手續(xù)都不處理，又不占用他人的土地，是本人的園田或曠地就私自建房，比及國土資源部分在每年上門辦證服務時，再去處理審批手續(xù)，又不必跑路。
（四）、當前國土資源管理方面存在法律力度不強，國土資源管理部分本身沒有強迫撤除權。依據(jù)《土地管理法》第七十六條規(guī)則，未經(jīng)同意或許采取詐騙手段騙取同意，不合法占用土地建房屋的，國土資源管理部分可以責令退還不合法占用的土地，限日撤除在不合法占用土地上新建的房屋；關于違背土地應用總體規(guī)劃的私自將農(nóng)用地改成建設用地的，限日撤除恢復近況；對已建成的違法占地建造的建筑物、建筑物，國土資源管理部分本身沒有強迫撤除權，只能按照法定順序請求法院強迫執(zhí)行；順序復雜、時間長,很難操作。
（五）、因體制改革、縣政府裁人，招致基層國土資源管理所人員力量單薄，不能實時處理土地登記?；鶎訃了啔v了幾回大的改革。每次改革都要分流人員,使得土地登記不足延續(xù)性。
三、處理存在問題的對策建議
(一)、充分認識鄉(xiāng)村宅基地使用權登記的需要性,大力宣傳司法法律,給鄉(xiāng)村宅基地登記供應了有力的司法保證。加強農(nóng)民保證本身正當權益的認識，在建房時盡量占用閑暇地和舊宅基地。讓廣大農(nóng)民群眾深入認識宅基地登記是一種物權維護。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所要明確工作工作，積極爭奪各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）縣政府及相關部分的注重和支持，要積極與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣政府、村委會工作聯(lián)接，要改變工作作風，加強服務認識，提高工作效率，積極為農(nóng)民群眾處理土地登記，充分發(fā)揚基層地點鄉(xiāng)村宅基地使用權登記中的效果。
(二)、宅基地使用權進行登記時，要采取與戶籍證實相統(tǒng)一的實名制，讓每宗土地都有“身份證”，嚴格杜絕“一戶多宅”景象。執(zhí)行信息化檔案管理，讓每宗土地信息內容存入電腦里，便利群眾公開查詢，規(guī)范檔案管理。在處理土地登記時在土地使用權證上注明多個共有使用權人，防止呈現(xiàn)鉆政策破綻，有的一家?guī)卓谌丝梢缘奖镜毓矙C關獨自立戶，成為戶主，再進行買房或批地建房，有的處理用地審批手續(xù)后建新房，把舊宅出租和出賣，呈現(xiàn)“一戶多宅”的狀況。國土資源管理部分要真正做到嚴格把關、持證用地，依法依規(guī)管地用地的優(yōu)越社會氣氛。嚴格杜絕“一戶多宅”。
(三)、制訂相關的獎勵政策，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民縣政府與各村干部簽訂層層責任狀審核，作為年關審核的內容，削減“一戶多宅”景象。關于那些建房戶，村民請求新建住房時，必需簽訂承諾書，承諾期限內撤除舊房，按城市規(guī)劃和審批手續(xù)建房不得超占面積，建新房后在規(guī)則的期限內，限日將舊宅基地撤除后交村集體。監(jiān)督村干部現(xiàn)場督促撤除舊房，限日交出舊宅基地，這樣可以削減在鄉(xiāng)村大面積占新不騰舊形成的“一戶多宅”景象。這項工作靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民縣政府、國土資源管理部分、城市規(guī)劃部分和各村委會一起協(xié)調才干做好。在村民沒有撤除舊宅之前，土地登記機構不得處理新房發(fā)證登記工作。
2022農(nóng)村宅基地建房申請書_ _土地規(guī)劃局：
我叫___，是__鄉(xiāng)__村__組農(nóng)民。由于下列幾個原因，我申請新建住房。
一、我現(xiàn)住的房屋，還是20__年建的簡陋木制瓦房，至今己近50年，雖經(jīng)過多次整修，但破損處仍然較多，修修補補既難解決漏雨漏風問題，也影響房屋外觀。因而建新房非常有必要。
二、我現(xiàn)居住的房屋一共5間，60多平方米，要住8人，還要堆放糧食等，顯得十分擁擠。特別是我大兒子后年要娶媳婦，女方家要求必須有新房才肯嫁過來。為了改善現(xiàn)有的住房狀況，為.了我大兒子能順利成家，我也必須建新房。
三、這些年來，黨的政策越來越好，我們農(nóng)民的收入也一年比一年增加。我通過二十多年的辛勤勞動，不斷積攢，已基本上攢夠了建新房(建成磚混水泥房)的費用。只要上級一批準，我就能馬上動工。
四、我建房的`方案是：拆除現(xiàn)有的住房，主要在老地基建新房，另外占用我現(xiàn)住房背后的自留地40平方米。所建房屋為一樓一底，約200平方米。
特此申請，敬請審核批準。
附：l.現(xiàn)住房照片2.生產(chǎn)小組的證明。
此致
敬禮!
申請人：申請書模板
__年__月__日
溫州農(nóng)村建房審批辦理流程(一)農(nóng)村村民向戶口所在地的村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會提出建房書面申請，提交村集體經(jīng)濟組織、村民委員會討論審核。
(二)經(jīng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會討論通過后予以公示。公示無異議的，向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處或在浙江政務服務網(wǎng)上遞交申請材料。
(三)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處重點審查申請人是否符合申請條件、擬用地是否符合宅基地合理布局要求和面積標準、擬用地是否符合相關規(guī)劃、宅基地和建房(規(guī)劃許可)申請是否經(jīng)過村組審核公示、是否有農(nóng)房設計方案等。符合條件的由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處核準農(nóng)村宅基地和建房(規(guī)劃許可)審批表并向申請人核發(fā)農(nóng)村宅基地批準書和受托核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。
在城鎮(zhèn)建設用地范圍內的農(nóng)民建房，由自然資源主管部門或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處受托核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。
工程投資額在30萬元以上并且建筑面積在300平方米以上的建筑工程，還應當由建設主管部門或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處受托核發(fā)建設工程施工許可證。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處要積極建立一個窗口對外受理、多部門內部聯(lián)動運行的農(nóng)村宅基地用地建房聯(lián)審聯(lián)辦制度。
(四)申請人取得相關審批證書，并與建筑施工單位或農(nóng)村建筑工匠簽訂施工合同后，應預約申請放樣。
鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處應當自收到建房村民放樣申請之日起7個工作日內，及時組織相關人員到現(xiàn)場進行開工查驗，實地丈量批放宅基地，確定建房位置。
(五)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處應當加強對農(nóng)村住房施工現(xiàn)場的監(jiān)督巡查。建房村民應當將確定的基槽驗收、竣工驗收時間事先告知或者經(jīng)由村民委員會告知鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處屆時應當派員到場監(jiān)督并形成記錄。
(六)農(nóng)戶建房完工后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處組織相關部門進行驗收，實地檢查農(nóng)戶是否按照批準面積、四至、建筑高度等要求使用宅基地，是否按照批準面積和規(guī)劃要求建設住房等，并出具《農(nóng)村宅基地和建房(規(guī)劃許可)驗收意見表》。通過驗收的農(nóng)戶，應及時向不動產(chǎn)登記部門申請辦理不動產(chǎn)登記。
(七)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處負責將農(nóng)村住房建設管理中收集的資料整理歸檔，參照城市建設檔案管理規(guī)定和標準，加強農(nóng)村住房建設檔案管理并建立電子檔案，并及時將審批情況報縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設主管部門備案。
具體事項可咨詢當?shù)卮寮w經(jīng)濟組織、村民委員會，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處。
南京農(nóng)村自建房申請材料+審批時限【申請材料】
對于在規(guī)劃發(fā)展村中申請新建住宅或利用已有宅基地翻建、改建住宅的，由村民提出申請，在村(社區(qū))委員會出具確認其符合申請建房資格的書面意見后，向鎮(zhèn)(街)申請辦理規(guī)劃許可，并提交以下材料：
(一)建設工程規(guī)劃許可申請表;
(二)戶籍證明和身份證件;
(三)宅基地使用證或土地權屬證明文件(占用農(nóng)用地的，需提供農(nóng)用地轉用證明文件);
(四)村(社區(qū))委員會意見;
(五)建筑物平面定位圖、建筑高度示意圖。
對于在規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地以外且近期無搬遷計劃的一般村，經(jīng)區(qū)規(guī)劃、國土等部門和所在鎮(zhèn)(街)認定為正當改善需求的村民建房，應允許村民利用已有宅基地進行住房建設。申請要件應參照規(guī)劃發(fā)展村莊執(zhí)行。
【審批時限】
1.鎮(zhèn)(街)對村民的申請材料進行初審。
符合條件的，由鎮(zhèn)(街)組織在項目所在村及村(社區(qū))委員會進行公示(公示時間不少于10日)，并于10日內(不含公示時間)將村民申報材料、鎮(zhèn)(街)初審意見和公示意見等報規(guī)劃分局審核。
在轄區(qū)廣泛深入開展了土地法制宣傳教育，廣大農(nóng)村廣泛刷寫耕地保護標語，讓廣大農(nóng)民群眾對耕地保護政策有充分了解，特別是基本農(nóng)田保護“五不準”規(guī)定做到了家喻戶曉，使轄區(qū)內的基本農(nóng)田保護區(qū)標志牌達到完好無損；認真抓好土地日主題宣傳活動，在轄區(qū)內形成了耕地保護的強大聲勢，營造了濃厚的耕地保護氣氛，有效促進了全民保護耕地意識的增強；積極參加了區(qū)局組織的各項宣傳活動，配合鎮(zhèn)政府積極探索舊村改造的新路子，其中*鎮(zhèn)溫家村、*鎮(zhèn)朱東村總體規(guī)劃已完成，正在實施過程中*生活區(qū)正在擴建中，大大提高了村民的居住水平，使小城鎮(zhèn)初具規(guī)模。
二、礦產(chǎn)資源管理與地證管理工作
一是加強本轄區(qū)內礦產(chǎn)資源的管理工作，積極配合區(qū)局抓好礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓工作，轄區(qū)粘土磚廠關停15家、沙場4家；對轄區(qū)內無手續(xù)勘探進行全面查處。對轄區(qū)鐵礦實行按期匯報、匯總，杜絕超層越界及各項安全事故的發(fā)生。二是加強本轄區(qū)內存量土地管理工作，對本轄區(qū)的存量土地進行全面調查，積極配合區(qū)局在管好存量土地的同時，探索存量土地管理的新路子。對轄區(qū)內20*年、20*年的違法占地情況進行了摸底調查、工業(yè)項目及低效閑置用地進行了調查、測量，實事求是的填報了有關統(tǒng)計報表。為各級政府提供了可靠的依據(jù)。
三、規(guī)劃用地工作
現(xiàn)場勘察了*鎮(zhèn)陳營村、朱西村、薛家村土地復墾材料、照片、圖紙等，三個村需要復墾的土地面積11畝，并按要求上報了有關材料；根據(jù)法律法規(guī)和國家政策要求，配合用地科做好建設用地的初審工作，協(xié)助污水處理廠、齊峰集團等六個單位完成了手續(xù)辦理工作，確保項目用地資料真實、齊全、上報及時。
四、地籍管理工作
對20*年10月至20*年10月以來轄區(qū)內的土地變更情況進行詳細調查，并及時上報了調查表；協(xié)助區(qū)局地籍科、審批大廳等對大夫村磚廠、王營村磚廠進行現(xiàn)場勘察。配合測量公司在*鎮(zhèn)開展了小城鎮(zhèn)地籍調查試點工作。配合區(qū)局地籍科處理了朱東村和朱西村邊界糾紛及其他日常工作。
五、監(jiān)察工作
今年來，我們進一步加大了土地執(zhí)法監(jiān)督力度，有效打擊了各類土地違法行為；建立和落實了土地執(zhí)法動態(tài)巡查制度，礦業(yè)監(jiān)察巡查責任制，建立礦業(yè)巡查檔案，做到對違法案件及時查處、限期結案、有效打擊；認真開展土地執(zhí)法巡查，及時查處土地違法行為；加大土地巡查力度，建立巡查制度，作好巡查記錄，每周做到星期一、星期三、星期五、安排三天巡查。針對違法占地心理問題，星期六、星期天、節(jié)假日安排專門值班人員，對重點部位重點村進行專項巡查，做到三及時，及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時處理，有效的控制了違法占地的發(fā)生，違法占地查處率100%。加大排查處理力度，做到有案件熱情接待，及時處理，按時結案，對區(qū)以上轉辦案件認真調查及時落實，今年共接案件15起，結案率達98%以上，確保轄區(qū)內案件壓到最低。
六、宅基地管理工作
一是嚴格按法定程序好審批事項予以審批，及時下發(fā)了宅基地審批管理辦法，對申請宅基地必須現(xiàn)場勘察、放線，上報資料嚴格把關。20*年無宅基地上訪案件，及時處理一遺留問題，將方案及時上報，搞好宅基地確權發(fā)證前準備工作。
七、財務管理工作
嚴格執(zhí)行財務管理制度，專項資金做到專項使用，杜絕違規(guī)違紀現(xiàn)象，未發(fā)生越權收費、超標準收、超范圍收費現(xiàn)象。
八、測繪管理工作
積極配合區(qū)局測繪工作人員進行外業(yè)審核，對轄區(qū)內的測量標志定期巡視檢查，確保點位完好。
九、檔案管理工作
建立了檔案管理制度和檔案查閱制度，落實了檔案管理人員，建立了檔案目錄，做好了檔案的立卷歸檔工作，并將各級文件搞好了歸檔。
十、黨務及紀檢工作
加強業(yè)務學習，有所長帶領全所人員每周二上午集中學習兩個小時。主要學習有關法律法規(guī)及上級有關指示精神，認真學習黨的十七大精神，認真學習，認真履行黨員義務，遵守黨的紀律，模范的貫徹落實黨的紀律條例。廉潔從政、勤政為民，從源頭上杜絕了“吃、拿、卡、要、報”等違法違紀現(xiàn)象發(fā)生。
對于農(nóng)民而言，農(nóng)村宅基地是其從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中獲得的一項重要財產(chǎn)，是建設村民房屋的載體，是其擁有的為數(shù)不多的基本生產(chǎn)生活資料。受現(xiàn)行法律的約束，農(nóng)民擁有的宅基地是無法進行合法流轉和公開轉讓的。這一規(guī)定將土地和勞動力全部束縛，既不利于推進河北省城市化進程，也不利于有效合理地實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，如何處理農(nóng)村宅基地的流轉是我國城市化進程中必須高度關注和解決的一個社會問題。
一、我國農(nóng)村宅基地使用權流轉的現(xiàn)狀
（一）宅基地管理混亂，規(guī)劃缺位
伴隨農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的穩(wěn)步提高，農(nóng)村地區(qū)的“建房熱”正愈演愈烈，農(nóng)村土地利用面臨著宅基地管理不到位、難調協(xié)的問題。由于土地管理措施不到位，宅基地流轉制度和程序不規(guī)范，很多農(nóng)民建設新宅后，就將原有的宅基地廢棄，但該宅基地上的房屋卻并未被按要求拆除，更不會進行退耕。而且目前雖然國家進行新農(nóng)村建設的文件接連出臺，但各地以“拆舊建新”為主要模式的新農(nóng)村建設僅僅處于起步狀態(tài)，村鎮(zhèn)規(guī)劃相當混亂。沒有相關責任主體對村內的空閑地和舊宅基地進行及時地收回、開發(fā)、整理，并且由于缺乏約束機制，這些廢舊宅基地依然長時間由原戶占有，這對農(nóng)村土地的使用秩序造成了不良影響。
（二）宅基地閑置嚴重，利用效率低下
調查發(fā)現(xiàn)，多方面的因素造成農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象嚴重。首先，一戶多宅的合法存在。宅基地取得及使用具有無償無限期性，基于對宅基地上的房屋的合法繼承關系，農(nóng)民在申請到一處宅基地之后又通過繼承關系合法獲得另一處甚至兩處宅基地的情況并不少見。其次，缺乏閑置宅基地收回制度，只能任其閑置。由于法律禁止宅基地使用權流轉，農(nóng)民對于多余的宅基地及其房屋無法通過市場進行轉讓，且管理措施不到位，沒有相應的回收機制，這些多余的宅基地及其房屋也只能被迫閑置起來。
（三）流轉無法可依，宅基地隱形交易屢禁不止
調查發(fā)現(xiàn)，在一些城市的城郊地區(qū)，因農(nóng)民與市民需求互補、經(jīng)濟利益的驅動等原因，宅基地出租、抵押、買賣等各種形式的流轉已然大量存在，甚至已經(jīng)形成了以自發(fā)流轉為特征的農(nóng)民宅基地流轉的地下市場。但在這些隱形交易過程中，由于缺乏法律規(guī)范，無法可依，無論是買方還是賣方，其利益都得不到法律的保障，因此產(chǎn)生的法律糾紛不斷。其間政府也曾多次出臺相關政策禁止農(nóng)村宅基地的流轉，但政策的實施并未達到理想的效果。
二、阻礙我國農(nóng)村宅基地使用權自由流轉的因素
（一）我國現(xiàn)行立法對宅基地使用權流轉設置了諸多障礙
我國一直奉行土地用途管制制度，從城鄉(xiāng)二元社會體制出發(fā)，為維護社會穩(wěn)定、保護農(nóng)民既得利益，制定了許多限制宅基地流轉的政策。我國《憲法》第10條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！魏谓M織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。1998年《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第6條規(guī)定：依法改變土地所有權、使用權的，因依法轉讓地上建筑物、構筑物等附著物導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權、使用權變更登記。同時，1999年國務院辦公廳在《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》第2條第2款規(guī)定：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建筑和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。2004年11月2日國土資源部《關于加強農(nóng)村宅基地管理的通知》中規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民購置宅基地，禁止為城鎮(zhèn)居民購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。《物權法》第153條規(guī)定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。這些法律法規(guī)在制度層面一直遵循限制農(nóng)村宅基地流轉的基本原則，沒有實質性的突破與創(chuàng)新。
（二）我國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權不明晰
農(nóng)村宅基地市場是一個迫切需要明晰和完善產(chǎn)權的市場，宅基地產(chǎn)權完整是農(nóng)村土地流轉市場建立的基礎。宅基地產(chǎn)權明晰與使用權市場化流轉能減少交易費用，節(jié)約交易成本，促進合作和交易的產(chǎn)生。但我國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權雖然在構成上進行了土地所有權、農(nóng)民的使用權的劃分，但是相互之間的界定界限模糊，所有權的代表者是哪一級行政組織也并不明確。
（三）我國宅基地使用權流轉市場體系不健全
宅基地流轉市場化的意義在于其能夠對產(chǎn)權提供有效的保護、進而激勵產(chǎn)權所有者更好地利用和保護土地資源達到我國流轉土地的目的。但是目前宅基地使用權流轉市場信息服務體系不健全，缺乏相應的中介組織。流轉信息不暢通造成買賣信息不對稱；缺少科學的對農(nóng)村房屋特別是對宅基地價值的房地產(chǎn)估價體系，影響了宅基地流轉市場的公平交易；沒有獨立的檔案管理機構，使得流轉的風險進一步加大。
三、實現(xiàn)我國農(nóng)村宅基地使用權順暢流轉的制度建設
（一）通過立法賦予農(nóng)村宅基地使用權自由流轉的權利
現(xiàn)階段，想要實現(xiàn)宅基地使用權自由流轉，必須通過法律加以確立。目前我國《物權法》對有關農(nóng)村宅基地流轉的問題雖有專章規(guī)定，但內容簡要，其主要規(guī)定其實在《土地管理法》及相關的配套法規(guī)中，但這些法律制度的位階比較低，并且與其他法律法規(guī)之間存在相互矛盾之處，如“一戶一宅”的規(guī)定與財產(chǎn)繼承的現(xiàn)實之間的沖突等。所以要使農(nóng)村宅基地使用權實現(xiàn)自由流轉，必須首先通過立法改變當前現(xiàn)狀，制定上位法統(tǒng)一下位法，確立宅基地使用權可以自由流轉的原則。
（二）建立農(nóng)村宅基地強制登記制度
明晰的產(chǎn)權界定有利于物的流轉的實現(xiàn)。因此，對農(nóng)民擁有的宅基地，如果符合規(guī)定面積標準的，應予以確權登記。通過嚴格界定宅基地四至邊界和產(chǎn)權性質，為宅基地使用權的規(guī)范流轉奠定物質基礎。具體可由基層國土資源管理部門負責對本地宅基地進行逐戶逐宗核查清理，在核查過程中，對符合用地條件且未超出規(guī)定面積的如實登記，并發(fā)給相應的宅基地使用權證書。對那些超出規(guī)定面積或無正當理由多占的宅基地則不予登記，要求當事人限期歸還。普查結束后，國土資源管理部門要根據(jù)普查的結果繪制本地地籍圖，進行存檔，以便日后監(jiān)督和管理。
（三）建立完善的農(nóng)村宅基地使用權轉讓規(guī)范和相應的管理制度
一套完整的農(nóng)村宅基地轉讓程序應該包括轉讓價格評估、轉讓期限規(guī)定、村集體經(jīng)濟組織審核與政府的批準等幾個方面?；谵r(nóng)村宅基地價格在評估和認定上存在特殊性，因此在轉讓價格的確認上，應該建立交易價格核準制度。只有核準制度才能保障交易的安全正常進行，有效防止農(nóng)村宅基地流轉中的投機和權力尋租行為的出現(xiàn)。同時通過建立宅基地的轉讓期限管理制度，規(guī)定宅基地的使用期限以及在使用期內的轉讓才具有合法性。再輔之以宅基地閑置罰金制度和收回制度，規(guī)定一個合理的期限，在閑置時間達到該期限后，需要每年向所有權主體繳納一定數(shù)額的宅基地閑置費，從繳納土地閑置費開始，達到一定期限，所有權主體可以無償收回該宅基地。以科學的制度促進宅基地使用權的有效流轉。
（四）建立獨立的政府機構組織協(xié)調
中圖分類號：F320.1文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）34-0061-03
中國的宅基地分為農(nóng)村住宅用地和城鎮(zhèn)住宅用地，城鎮(zhèn)住宅用地可以自由流轉，城市居民可以通過取得土地使用權的方式讓自己的房屋所有權擁有完整的法律地位和經(jīng)濟內涵，但是農(nóng)村宅基地使用權卻從未放開流轉。這種對立的城鄉(xiāng)二元住宅用地制度引發(fā)了不少的爭論，農(nóng)村宅基地是否可以上市自由流轉，如何流轉才能有效保護農(nóng)民的權益和集體土地權益是當前學術界討論的熱點，也是未來城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展要解決的焦點問題。
一、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權制度存在的問題和弊端
1.現(xiàn)有法律對宅基地使用權流轉形成限制。根據(jù)產(chǎn)權經(jīng)濟學的基本原理，產(chǎn)權只有實行正常轉讓，才能使產(chǎn)權效益實現(xiàn)和交易成本降低，否則會相反。國內外經(jīng)濟發(fā)展的歷史與現(xiàn)實表明，一切稀有資源優(yōu)化配置的主要途徑就是流動轉讓。土地能否合理的流轉，決定著土地配置效率的提高。但是中國法律對宅基地使用權的流轉持謹慎的態(tài)度，《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！薄稗r(nóng)民經(jīng)濟所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設?！笨梢?，農(nóng)民享有宅基地使用權但不能隨意處分，而宅基地上建造的房屋及其附屬設施可以處分。根據(jù)“地隨房走”原則，轉讓房屋必然會造成宅基地使用權流轉的事實。為防止農(nóng)村宅基地流入非集體經(jīng)濟組織的成員手中，2004年政府出臺《關于加強農(nóng)村宅基地管理的通知》明文禁止了城鎮(zhèn)居民購買宅基地。
法律對宅基地使用權流轉雖然沒有完全限制，宅基地使用權可以隨地上建筑物的轉讓而轉讓，但是受讓的對象必須是本集體經(jīng)濟組織內部成員。《擔保法》規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押?！段餀喾ā逢P于宅基地的條款也基本上延續(xù)了上述法律法規(guī)的規(guī)定。
2.農(nóng)村宅基地流轉受限造成城鄉(xiāng)居民房屋產(chǎn)權的不平等。房屋是一種特殊的財產(chǎn)，房地一體，任何房屋都離不開土地。按照當前的城市房地產(chǎn)管理制度，當房屋產(chǎn)權發(fā)生變動時，其依附的土地所有權也隨之發(fā)生變動，即“地隨房走”。城市居民可以通過取得房屋產(chǎn)權的形式，實現(xiàn)產(chǎn)權房的自由流轉，由于農(nóng)村宅基地使用權流轉受限，實際上限制了農(nóng)村房屋的自由轉讓。因此有學者提出，中國農(nóng)村住房產(chǎn)權不是獨立的產(chǎn)權，具有明顯的“所有權殘缺”特征[1]。在現(xiàn)有政策法規(guī)下，農(nóng)民只能將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農(nóng)戶，一般情況下，符合宅基地分配條件的農(nóng)戶不會購買一處舊房來取得宅基地的使用權，更愿意申請分配一處新宅基地。因此，農(nóng)村房屋的潛在購買者范圍極小，結果只能是房屋閑置或以比較低的價格轉讓，導致農(nóng)民房屋因不能交易失去財產(chǎn)性。
3.農(nóng)村宅基地取得制度不合理。其一，通過調查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地使用權的產(chǎn)生更多遵循的是非法律化的鄉(xiāng)土規(guī)則[2]?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準。但是法律上并沒有對宅基地使用權的審批程序和審批內容做出具體明確的規(guī)定，導致農(nóng)村宅基地使用權審批工作不規(guī)范，許多地方的審批權主要集中在村組干部的手中，農(nóng)村宅基地多占、超占情況突出。其二，農(nóng)村宅基地使用權的取得具有無償性。中國法律規(guī)定宅基地使用權的取得和使用不需要繳納費用。雖然有的地區(qū)農(nóng)民取得宅基地使用權需要繳納一定的費用，但同宅基地的價格相比，繳納的費用微乎其微，也就是說農(nóng)民取得宅基地使用權的成本基本為零。這種制度安排造成很多地方宅基地超占、多占現(xiàn)象嚴重，造成土地資源的浪費。
4.農(nóng)村宅基地使用權監(jiān)管體制不完善。一是農(nóng)村宅基地使用權登記制度不完善。從調查情況看，大部分農(nóng)戶沒有申領宅基地使用權證或房產(chǎn)證[2]，登記制度的不完善給將來的產(chǎn)權糾紛埋下隱患，也造成了司法和管理上的困難。二是農(nóng)村宅基地使用權管理失效。缺乏建設用地規(guī)劃，亂建亂占情況嚴重，有的村莊向外、尤其是向交通便利的地方急劇擴展，使老宅基地空置閑置，形成“空心戶”、“空心村”。
5.農(nóng)村宅基地制度造成了宅基地資源的閑置，不利于宅基地的節(jié)約集約利用。隨著中國工業(yè)化、城市化加速發(fā)展，出現(xiàn)了農(nóng)村人口向城市的歷史性轉移、遷徙，在全國農(nóng)業(yè)人口減少的同時村莊用地卻反而增加，如中國城市化率從1978年的17.93%，提高到2006年到25.98%，正是在城市化增長最快的這10年中，全國農(nóng)業(yè)人口減少了1.28億，村莊用地卻增加了100萬畝（其中新增宅基地約80萬畝），人均宅基地面積從0.29畝上升到0.34畝[3]。由于中國現(xiàn)有農(nóng)村宅基地“無流轉、無期限、無償使用”的政策現(xiàn)狀，致使農(nóng)民進城購房成為“城鄉(xiāng)兩棲”居民，擁有“城鄉(xiāng)兩權”住宅，但農(nóng)村住房又不能實現(xiàn)自主流轉交易，進而造成很多農(nóng)村住房閑置、荒蕪。
6.現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權制度與中國城市化目標不相一致。城市化過程使農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移，大量農(nóng)村人口進人城市，其中有不少人在城市長期居住，實際上已經(jīng)融人城市生活。農(nóng)村人口的減少必然帶動農(nóng)村建設用地需求的減少，但是，很多進城農(nóng)民即使在城市有穩(wěn)定的收入和居所，卻仍然占有農(nóng)村住房和宅基地而不忍放棄。農(nóng)村土地制度隱含著對農(nóng)村勞動力在集體之間的自由流轉的限制，以及對土地向非集體成員流轉的限制。當農(nóng)村宅基地無法通過轉讓產(chǎn)生預期收益時，農(nóng)民只好選擇讓其閑置。農(nóng)村宅基地的價值無法通過流轉獲得增加，也不能夠促使土地資源向更高回報率的方向流動。現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度阻礙了勞動力、資金和土地的合理配置，限制了農(nóng)村生產(chǎn)力的進一步提高。稀缺的土地資源難以優(yōu)化配置，無法實現(xiàn)其應有的經(jīng)濟價值，一方面，造成城市發(fā)展缺少必要的建設用地，另一方面，卻因土地價格低廉使得大量農(nóng)村宅基地被空置、廢棄而不能得到有效利用。
二、農(nóng)村宅基地使用權制度地方創(chuàng)新實踐及評析
隨著城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，針對農(nóng)村宅基地存在的突出問題，依據(jù)循序漸進，先易后難的原則，許多地方在建設用地和拆遷置換過程中對農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新做了大膽的嘗試和探索，其具體做法有：
1.天津“以宅基地換房”模式[4]。具體做法是：農(nóng)民以宅基地（包括村莊用地）換取城鎮(zhèn)住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，對原有村莊范圍按新城鎮(zhèn)占地面積的土地進行復耕，“宅基地換房”節(jié)約出的建設用地，一部分整理拍賣后充作建設費用，另一部分為經(jīng)濟建設的儲備用地或置換指標。
2.四川省在2008年汶川地震后的災后重建過程中，針對重災縣市出臺了聯(lián)建政策，外部資金可進入農(nóng)民宅基地重建領域，并取得合法的房屋產(chǎn)權證，初步具備了流轉前提[5]。這事實上打破了城市居民不能到農(nóng)村購買房產(chǎn)的禁令，也是迄今為止通過官方許可的外部居民獲取農(nóng)村房屋產(chǎn)權的唯一案例，在農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新上有了實質性的突破。
3．重慶市2009年12月正式成立農(nóng)村土地交易所，推出以“地票”交易為核心的農(nóng)村宅基地置換流轉模式。所謂“地票”，是包括農(nóng)村宅基地在內的農(nóng)村集體建設用地，經(jīng)過復墾并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生的指標。該憑證作為“地票”即可直接進入農(nóng)村土地交易所進行交易。通過公開競購取得城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標的地票持有人則可以申請將其納入年度新增加建設用地計劃，增加等量城鎮(zhèn)建設用地。
“地票”交易的核心，是“先造地后用地”，先把農(nóng)村建設用地復墾為耕地后，才在城市新增建設用地，城市建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤，在城市建設用地大量增加的同時農(nóng)村耕地面積不會減少，一方面，農(nóng)村閑置土地資源依法有序退出，解決農(nóng)村建設用地浪費問題；另一方面，城市建設用地有比例有節(jié)奏增加，緩解城市建設用地緊張的矛盾，但城鄉(xiāng)建設用地的總量不會增加、耕地總量不會減少。以重慶市為例，重慶農(nóng)業(yè)人口人均生活用地在250平方米以上，而城市人均用地只有80多平方米，一個農(nóng)村人口轉化為城市人口，就可節(jié)約出170平方米的建設用地。如果未來二十年全國按4億人口轉移進入城鎮(zhèn)計算，按“地票”模式，則將節(jié)約680億平方米建設用地，相應增加1億畝耕地。
這幾種地方創(chuàng)新模式的相同之處在于突破了宅基地限制流轉的法律框架，彰顯了宅基地的財產(chǎn)價值，讓農(nóng)民參與工業(yè)化、城市化過程，分享了土地增值收益，增加了農(nóng)民收入。不同之處在于，“以宅基地換房”模式改變了集體土地的所有權，無法保障農(nóng)民的土地權益，一定程度上相當于“變相的征地”，但其巧妙地規(guī)避了國家法律，大大提高失地農(nóng)民的補償標準，一定程度上保護了農(nóng)民的利益，有效地化解了征地制度的缺陷，在目前中國縣鄉(xiāng)財政緊張及集體收益不足的狀況下能達到地方政府、集體、農(nóng)民等各參與主體的一致性同意，具有較強的生命力和適應性。
“地票”交易模式通過土地交易所公開交易土地指標，在不改變土地權屬、不改變現(xiàn)行土地制度的前提下，充分兼顧國家、集體和農(nóng)民的利益。實現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地遠距離、大范圍的置換，使城郊級差地租向偏遠農(nóng)村地區(qū)轉移，大大提升了偏遠地區(qū)的土地價值，促進農(nóng)民增收和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，實現(xiàn)城市反哺農(nóng)村、發(fā)達地區(qū)支持落后地區(qū)發(fā)展的目的。
“宅基地入市流轉”模式在不改變集體土地所有權的基礎上賦予農(nóng)民完整的集體土地使用權權能，符合農(nóng)村宅基地制度改革發(fā)展趨勢[4]。國家應順應宅基地流轉的客觀趨勢，積極制定并頒布相應的法律法規(guī)，以推動宅基地使用權依法、合理流轉。
三、中國農(nóng)村宅基地使用權制度的創(chuàng)新思路
1.修改《擔保法》等法律，允許農(nóng)民用宅基地抵押貸款以解決融資難問題，激活農(nóng)民“沉睡的資本”。《擔保法》雖然規(guī)定抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押，但這部法律同時規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權，不得抵押。雖然農(nóng)民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是抵押權的效力不能及于該房屋占用范圍內的宅基地使用權，一旦債務人不能清償債務，債權人只能以抵押房屋的建筑材料作為動產(chǎn)優(yōu)先受償。將房屋拆除后以建筑材料還債，這無疑大大降低了房屋的價值。因此，金融機構等債權人一般不愿意接受借款人用農(nóng)村房屋設定抵押。這就造成農(nóng)民向銀行貸款時，很難以房屋作為抵押物，而許多農(nóng)民又沒有其他的抵押物，因此，目前農(nóng)民用向銀行貸款的方式進行融資十分困難。如果農(nóng)民對宅基地擁有完全物權化使用權，促進農(nóng)村宅基地流轉，能夠提高農(nóng)民對宅基地的資產(chǎn)價值意識，盤活農(nóng)村資本市場。以全國兩億農(nóng)戶、戶均100平方米估算，200億平方米的房產(chǎn)，按每平方米300元計算，農(nóng)村房產(chǎn)市場將有六萬億元的市場潛力。如果僅僅按10%的抵押貸款比重，就會吸引6 000億元的貸款進入農(nóng)村，為農(nóng)民所用，這對農(nóng)村生產(chǎn)和消費市場的啟動將會發(fā)揮巨大作用。事實上，在中國，浙江溫州、四川成都等地已經(jīng)開始了這方面的嘗試，從2009年1月份開始，溫州市全面推行“農(nóng)房抵押貸款”。據(jù)溫州市有關部門統(tǒng)計，短短3個多月的時間，全市十多家銀行發(fā)放農(nóng)房抵押貸款余額已逾100億元，受益農(nóng)戶3萬多人，不良貸款率僅0．8％。①
2.建立農(nóng)村宅基地使用權登記制度，實行農(nóng)村宅基地有償使用制度。中國目前尚未建立農(nóng)村不動產(chǎn)登記制度。《物權法》第10條規(guī)定：國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一的登記制度。因此對農(nóng)村房屋應該進行規(guī)范的產(chǎn)權登記。利用土地、房產(chǎn)行政管理部門已有的專業(yè)化、系統(tǒng)化的房地產(chǎn)測繪、產(chǎn)權登記、檔案管理隊伍，對城鄉(xiāng)土地、房屋權屬進行統(tǒng)一管理，對農(nóng)村房地產(chǎn)辦理房屋產(chǎn)權證和宅基地使用權證，保護農(nóng)民房屋產(chǎn)權，促進農(nóng)村房屋流轉，實現(xiàn)生產(chǎn)要素按市場規(guī)則配置。首先應對農(nóng)村宅基地進行一次全面詳查，健全宅基地地籍檔案，進一步健全和完善地籍調查規(guī)程及土地確權規(guī)定。在辦理農(nóng)村宅基地使用權登記時，應實行城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)登記，清查空置、多占或面積超標的宅基地，對符合法律規(guī)定的予以登記造冊，實現(xiàn)宅基地管理的規(guī)范化、信息化。
農(nóng)村宅基地有償使用應是針對農(nóng)民轉讓房屋和宅基地使用權收益部分而言，鑒于中國農(nóng)村社會保障體系還沒有完全建立起來，農(nóng)民通過申請符合村莊規(guī)劃的宅基地免收有償使用費，但是如果要出租、轉讓、置換等方式獲得宅基地，國家可“一視同仁”，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋交易市場中對農(nóng)村宅基地和房屋交易進行征稅。
3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的宅基地及房屋交易市場。中國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權制度是過去計劃經(jīng)濟體制和制度下的產(chǎn)物。這種制度安排在當時對鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、穩(wěn)定農(nóng)村社會、促進農(nóng)村經(jīng)濟有重要作用。但隨著市場經(jīng)濟的建立，農(nóng)村人員大范圍的流動，城市進程的加快和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，原有的農(nóng)村宅基地使用權制度已不適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。市場經(jīng)濟的發(fā)展要求打破限制流轉的農(nóng)村宅基地使用權制度約束，使農(nóng)村宅基地的利用向市場化的方向發(fā)展。在農(nóng)村宅基地流轉改革思路上，可以借鑒重慶市以“地票”交易為核心的農(nóng)村宅基地置換流轉新模式，成立農(nóng)村土地交易所，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的宅基地及房屋市場，讓農(nóng)村建設用地使用權和住房所有權實現(xiàn)公開競價交易，逐步與城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場體制接軌。只有在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場中，才能做到房屋同地同價，保護農(nóng)民的權益，促進農(nóng)民收入的不斷增加，讓農(nóng)村、農(nóng)民分享到社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，同時也便于加強對宅基地的管理，規(guī)范宅基地的隱性市場，通過對城鄉(xiāng)建設用地的統(tǒng)一管理，節(jié)約用地，快速推進城市化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動發(fā)展。
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中圖分類號：C93 文獻標識碼： A
近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平的不斷提高，農(nóng)民要求改善居住條件的愿望也越來越迫切，農(nóng)村建房熱始終居高不下并呈增長趨勢，宅基地管理出現(xiàn)了新情況、新問題，農(nóng)村宅基地管理成了國土資源管理的重點、熱點和難點問題之一。加強農(nóng)村宅基地管理，節(jié)約集約用地，改善農(nóng)民居住條件，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展具有重要意義。現(xiàn)結合工作實際，從宅基地管理現(xiàn)狀入手，談一下今后的工作思路和發(fā)展方向。
1當前農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀
1.1村莊外延擴張，土地資源浪費嚴重
最近十年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民增收，農(nóng)民要求改善居住條件的愿望也越來越迫切，農(nóng)村建房熱始終居高不下，并呈增長趨勢。而由于農(nóng)民法制觀念淡薄，在沒有進行土地審批的情況下，私自建房現(xiàn)象屢見不鮮。建新房的同時，老房子又沒有拆除，以至于農(nóng)村建房容積率低，一戶多宅、建新不拆舊等問題普遍存在，形成了“空心村”，使村莊外延擴張，耕地遭到破壞、土地資源嚴重浪費。
1.2農(nóng)村建房規(guī)劃不到位，建房不科學，村容村貌差 一是規(guī)劃滯后。由于思想認識不到位，建房缺乏科學的、整體的、長遠的規(guī)劃，致使一些地方農(nóng)民建房雜亂無章，地亂占、房亂建的現(xiàn)象比較普遍。二是村內無序發(fā)展。多數(shù)農(nóng)村村民受土地和戶籍等諸多因素制約，無法離開本土，在居住地建房時常常見縫插針、造型各異，呈現(xiàn)出星羅棋布、分散雜亂的狀態(tài)。三是村莊無序外延擴張。由于種種原因，大部分建房戶不愿在舊宅基礎上翻建新房，而是不斷向村外拓展，往往是公路通到哪里，新房就建到哪里，造成“外看樓房林立，內看殘墻斷壁”的現(xiàn)象。四是建房不科學。據(jù)調查，有的地方每戶占地達到350多平方米，人均占地近100平方米導致超標占地；有的農(nóng)民在房前屋后隨意新建廚房、廁所、牛豬欄和雞舍等生活、生產(chǎn)附屬設施，既占用了大量土地，又影響了村容村貌。
1.3違法用地依然存在。 目前，在農(nóng)村仍然存在未批先建、宅基地超標、一戶多宅等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為以下三種情況：一是部分村民未經(jīng)土地管理部門和縣、鄉(xiāng)人民政府批準擅自建房或超標準建房；二是將舊房或者新房賣掉，重新申請宅基地，從中獲得土地收益，這種現(xiàn)象在城郊農(nóng)村尤為突出；三是采取欺騙手段騙取批準宅基地，如瞞報已有房屋、虛報家庭人口，新房建起而舊房不拆等，造成一戶多宅。
1.4 “空心村”大量存在
“空心村”的大量存在一方面是由于村莊交通方便，視野開闊，自然條件優(yōu)越，許多村民愿意到村莊建房；另一方面是由于農(nóng)民子女升學、參軍及人口死亡，村民外出打工、經(jīng)商造成的搬遷而形成的空閑宅基地。這使得村莊內部空閑地多，造成了土地浪費，形成了大量的“空心村”。
2新形勢下農(nóng)村宅基地管理對策建議
2.1加大法律、法規(guī)的宣傳和培訓教育力度 一要加強法律、法規(guī)的宣傳，提高廣大干部群眾的法律意識和規(guī)劃意識。充分利用報紙、電視等輿論工具以及發(fā)放宣傳單、張貼標語、召開鄉(xiāng)村干部會議和村民會議等形式，加強對《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)以及農(nóng)民建房有關政策、規(guī)劃設計標準圖集等方面的宣傳工作，使干部群眾充分認識到規(guī)范農(nóng)村房屋建設的重要性和必要性，更新干部群眾建房觀念，自覺依法依規(guī)建房。二要加強培訓教育。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（市、區(qū)）規(guī)劃建設等部門要全面啟動“農(nóng)村個體工匠免費培訓教育工程”，建立個體工匠持證上崗制度和動態(tài)管理制度，切實增強個體工匠的法律意識、規(guī)劃意識和創(chuàng)新意識，使個體工匠成為農(nóng)村建房的“技術員”、新房型的“推介員”、新理念的“宣傳員”，有效提升農(nóng)民建房的質量安全和建設品位。
2.2嚴格審批，規(guī)范建檔 一要嚴格審批。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（市、區(qū)）國土、規(guī)劃建設等有關部門要認真按照國家、省、市、縣有關法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行村民申請、村委意見、國土所、建設規(guī)劃管理所初審、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，報縣（市、區(qū)）職能部門審批后在所在地公示后，國土、規(guī)劃部門再到實地放線等程序，依法依規(guī)審批管理農(nóng)民建房；同時，村鎮(zhèn)建房竣工后要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭組織相關部門進行驗收，驗收合格后方可申辦土地使用權、房屋產(chǎn)權登記手續(xù)。二要規(guī)范建檔。村、鎮(zhèn)建房實行一戶一檔制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對村民申請、村委會和國土所、規(guī)劃所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、上級批準、以及規(guī)劃和用地設計圖、紅線圖，公示等情況，統(tǒng)一建檔備查，切實規(guī)范村鎮(zhèn)建房檔案管理。
2.3修編完善規(guī)劃設計編制 一方面各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要協(xié)同縣（市、區(qū)）國土、規(guī)劃建設等部門在充分考慮農(nóng)民現(xiàn)實和未來需要的前提下，抓緊修編完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及集鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃等，合理確定集鎮(zhèn)、中心村和農(nóng)民居民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，引導農(nóng)民合理有序建房；另一方面，縣（市、區(qū)）規(guī)劃建設部門要精心設計農(nóng)民住宅標準戶型建筑設計，全部免費提供農(nóng)民住宅標準圖集和設計圖紙，發(fā)放到各（鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村，供農(nóng)民建房時選用；《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》要對審批建房的用地面積、建筑占地面積、總建筑面積、坡頂、層高、層數(shù)、朝向、正負零標高、建筑外觀造型以及建筑退讓等作出明確規(guī)定，為農(nóng)民建房提供科學依據(jù)和標準。
1、地籍管理的意義
土地管理是利運用國家的法律、行政和經(jīng)濟等手段對全國的土地資源進行管理，維護和完善土地公有制，并保護土地使用者的合法權益，對土地的利用進行合理的規(guī)劃。在土地管理中，地籍管理最為重要的。地籍包括土地的經(jīng)濟狀況、自然狀況的調查和記錄，并通過數(shù)據(jù)、圖形以及文件的形式進行記錄。地籍包含許多要素，不僅包含土地的所屬權、土地的面積和位置等，還包括土地上附著物的利用現(xiàn)狀。地籍是對土地各方面要素和關系的總稱，對國家的土地管理中起著重要的作用。地籍通常是對土地的位置和一些數(shù)據(jù)以及狀況的記錄。地籍管理是對這些數(shù)據(jù)采取的一系列工作，通常針對城鎮(zhèn)以及農(nóng)村用地的所屬權調查和等級，并對土地的檔案進行管理。對于目前我國土地管理的狀況，地籍管理正處于起步階段，和一些發(fā)達國家的管理方面還是有一定的差距。因此我國的地籍管理工作要從基層做起，將日常的管理工作作為重點，建立符合當前土地形式的新型地籍管理體系。
2、目前地籍管理工作中存在的問題及改善措施
2.1以地籍管理為基礎，做好土地登記工作
加強地籍管理工作，首先應該建立土地登記制度，加強對土地登記工作的建設，制定初始的地籍調查制度、土地登記管理制度、檔案審核制度以及變更地籍的調查制定。同時開展土地登記的公開查詢、土地權屬爭議調查和工作人員上崗制度。并針對這些管理制度進行完善，確保土地登記工作的真實性與可靠性，使土地登記更具有威信力。同時還應加快管理進度，制定土地登記計劃，按照計劃進行城鄉(xiāng)土地的登記，并進行土地檔案的統(tǒng)一管理，避免在管理中出現(xiàn)遺漏，同時也避免了我國土地資源的流失。然后進行土地資源登記工作的強化，相關管理部門應該及時土地登記公告，并針對沒有登記的用戶進行查處，嚴禁出現(xiàn)土地非法轉讓和私自變更其作用的現(xiàn)象，提高土地登記的權威性。土地資源的管理部門應該主動與其他各部門進行協(xié)調，針對沒有取得土地使用證的情況下拒絕辦理營業(yè)執(zhí)照！并全面提高土地使用的法律效益、積極與相關法律部門進行配合、加大對非法使用土地的管理離地，針對違法使用土地的行為進行嚴格查處，將土地登記工作落到實處。
2.2完善地籍管理體系，提高地籍檔案管理工作
建立完善的檔案管理體系，并建立一系列的常規(guī)檔案管理制度，通過制度的建立對地籍進行規(guī)范化管理和制約。通過對過去地籍管理制度的改變，拋棄過去對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和地產(chǎn)所的分散式檔案管理體系，開展新型的管理模式！使地籍檔案進行統(tǒng)一管理，改變以往檔案的隨意性，對進出檔進行嚴格審核和驗收。同時加強檔案的編排和分類，將原來檔案的人工索引方式通過計算機進行索引，提高了檔案管理的效率，降低了工作量。對地籍的檔案進行嚴格排序和股管理！并對檔案的收集和整理中各個環(huán)節(jié)進行統(tǒng)計，確保檔案管理的完整性，提高地籍檔案管理水平。
2.3加強農(nóng)村地籍管理和提高土地利用率
加強農(nóng)田的整理工作。加強水渠的修整工作。對基本農(nóng)田土地和水利的修整是一項系統(tǒng)工程，有著相關的法律制約。所以應該嚴格按照規(guī)程進行量化標準，做好科學的計劃和設計方案，確保工程的質量和科學的投資。針對基層國家土地部門應該認真總結小型開發(fā)項目，組織工程人員進行現(xiàn)場勘察，認真編寫可行性方案，并實現(xiàn)技術專班進行農(nóng)田修整和水渠建設的施工，并做好全方位的跟蹤服務，及時解決遺留問題，確保工程的質量和進度。
提高農(nóng)村土地的有效利用。村內閑置宅基地比較多，應根據(jù)所處位置及條件，對其充分、合理利用?？臻e宅基地可規(guī)劃為建設用地，作為新增居戶的宅基地或公共設施用地，或規(guī)劃為綠地，改善村莊景觀及生態(tài)環(huán)境。位于村角、村邊，與大田連在一起，便于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的空閑宅基地，宜復墾成耕地，增加的耕地可用于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。為了鼓勵村莊用地復墾，可制定經(jīng)濟獎勵政策，對原產(chǎn)權人進行房屋補償，對退出土地給予獎勵。
2.4加強指導，努力創(chuàng)新，強化地籍管理建設
首先，應將土地管理中的申請受理和初審等工作移交到窗口進行辦理。然后對城鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的進行土地管理，將新制定的管理目標落實到基層去，并重視地籍工作，將地籍工作放在重要的位置上，開展地籍管理的建設，加強地籍管理團隊，實現(xiàn)規(guī)范化的土地管理制度，完善土地登記制度，地籍資料管理制度，提高服務水平！采取自動化管理制度。努力改善地籍工作環(huán)境！加大投資力度，建立標準化的檔案時以及先進的地籍管理工作設備和儀器，對城鎮(zhèn)的地籍數(shù)據(jù)庫進行全面布控。實現(xiàn)信息化的地籍管理，使地籍工作實現(xiàn)規(guī)范化的管理。
在我國長期以往對地籍各項數(shù)據(jù)的調查中，一般都是采用人工進行調查和統(tǒng)計。隨著目前科技的不斷發(fā)展，信息技術在各行各業(yè)的應用都比較廣，地籍信息統(tǒng)計的工作量也變得越來越大，所以開展信息化管理具有重要的意義，同時也提高了地籍管理水平。所以地籍管理部門應該加強信息化建設的開展。
（1）開展地籍信息化管理前提應確保規(guī)范化管理。地籍管理是我國土地資源管理的基礎，建立信息化的地籍管理體系首先要確保地籍管理體系具有規(guī)范化的特點，只有這樣才能確保有序的地籍管理工作，并確保信息化地籍管理建設的實用性。所以在開展信息化地籍管理前，應該加強地籍管理的規(guī)范化工作，充分發(fā)揮信息化的優(yōu)勢！使地籍管理工作更有利的開展。
（2）加強地籍資料的數(shù)字化管理。隨著計算機應用的普及，應該對地籍管理中開展數(shù)字化管理模式，加強地籍數(shù)據(jù)庫的管理，使地籍資料更具數(shù)字化和矢量化。只有這樣才能真正意義的實現(xiàn)地籍信息化管理，提高數(shù)據(jù)的管理水平，并確保地籍信息的實時更新。
（3）加強軟件系統(tǒng)的更新。隨著地籍管理工作的不斷變化，應針對地籍管理的軟件系統(tǒng)進行實時更新，使管理系統(tǒng)符合實際需求，確保系統(tǒng)軟件的適用性和實用性，并不斷的進行軟件開發(fā)，確保與上級業(yè)務部門保持一致。
（4）增強安全和保密工作，并實現(xiàn)信息共享.隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，信息化地籍管理的建立，在地籍管理工作中同時也應該注意信息的安全管理和保密工作。確保數(shù)據(jù)在安全的網(wǎng)路環(huán)境下運行和保存，并定期對設備進行維護，同時采用互聯(lián)網(wǎng)技術實現(xiàn)信息的共享更能，切實的促進地籍信息管理的發(fā)展。
3、結語
隨著科技的不斷進步，應不斷開展地籍管理手段，加強地籍管理工作，實現(xiàn)全面規(guī)范土地登記法制化、地籍資料數(shù)據(jù)化、服務水平優(yōu)質化、管理手段自動化的地籍管理工作目標。真正意義的提高地籍管理水平，提高我國土地的利用率，對我國土地資源的開發(fā)和利用具有重要意義。
1引言
按照國家統(tǒng)一部署，現(xiàn)階段各地正在積極開展農(nóng)村集體土地所有權、宅基地使用權、建設用地使用權等登記發(fā)證工作，面對農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作手續(xù)較為煩瑣，歷史遺留問題多，任務量大等困難，很多地方并未建立一套集成化程度較高的農(nóng)村集體土地登記發(fā)證系統(tǒng)，工作效率較低，總體效果不盡如人意［1］。國土資源部《關于進一步加快農(nóng)村地籍調查推進集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)〔2013〕97號)指出“以集體土地確權登記發(fā)證工作為契機，采取積極有效措施，加快推進農(nóng)村地籍調查成果的信息化”。廣州市作為華南地區(qū)樞紐型網(wǎng)絡中心城市，高度重視農(nóng)村地籍管理工作，在全國第二次土地調查權屬調查的基礎上，從2012年開始陸續(xù)開展了農(nóng)村集體土地所有權確權、農(nóng)村地籍調查(集體建設用地及宅基地使用權調查)等工作，在全市范圍內形成了較為完善的農(nóng)村集體土地地籍調查成果，為農(nóng)村地籍信息化管理提供了數(shù)據(jù)支撐。為避免傳統(tǒng)農(nóng)村集體土地登記發(fā)證管理過程中主要依靠手工作業(yè)造成的工作量大、環(huán)節(jié)多、質量和效率低等弊端，本文在廣州市集體土地登記發(fā)證平臺建設中引入WebGIS、多源異構數(shù)據(jù)庫管理、工作流(Workflow)、分布式網(wǎng)絡架構等關鍵技術，在集成海量GIS數(shù)據(jù)庫的基礎上，通過多項平臺組件，實現(xiàn)了圖形輔助管理與應用，土地登記發(fā)證、土地權屬爭議調處、專題查詢與統(tǒng)計、登記檔案管理與利用等功能，實現(xiàn)了農(nóng)村集體土地登記業(yè)務的規(guī)范化和精細化管
2總體架構
系統(tǒng)總體架構采用多層結構模型，分為數(shù)據(jù)層、平臺層、服務層、用戶層，采用C/S(客戶機/服務器)和B/S(瀏覽器/服務器)兩種形式相結合的總體技術架構，其中數(shù)據(jù)層是系統(tǒng)的數(shù)據(jù)支撐層，依據(jù)農(nóng)村集體土地相關法律法規(guī)及地籍數(shù)據(jù)庫建庫標準規(guī)范，涵蓋了基礎底圖數(shù)據(jù)、權屬調查數(shù)據(jù)、集體土地登記發(fā)證數(shù)據(jù)、其他紅線數(shù)據(jù)、登記檔案數(shù)據(jù)、歷史注銷數(shù)據(jù)等;平臺層為系統(tǒng)的運行支撐層，通過數(shù)據(jù)庫管理、工作流中間件、數(shù)據(jù)交互、地圖服務、GIS功能服務、后臺管理等平臺組件實現(xiàn)服務層相應功能;服務層主要包括GIS基本操作、圖形輔助管理與應用、土地登記發(fā)證、土地權屬爭議調處、專題查詢與統(tǒng)計、檔案管理與利用等功能;用戶層主要包括市級地籍管理部門、區(qū)級地籍管理部門、技術服務單位等［2，3］。
3數(shù)據(jù)庫建設
本系統(tǒng)數(shù)據(jù)包括基礎底圖數(shù)據(jù)、權屬調查數(shù)據(jù)、集體土地發(fā)證數(shù)據(jù)、其他紅線數(shù)據(jù)、登記檔案數(shù)據(jù)、歷史注銷數(shù)據(jù)。其中基礎底圖數(shù)據(jù)包括線劃地形圖、正射影像、土地利用現(xiàn)狀、行政區(qū)劃、地籍區(qū)(子區(qū))等數(shù)據(jù);權屬調查數(shù)據(jù)包括第二次全國土地調查、集體所有權確權調查、農(nóng)村地籍調查等數(shù)據(jù);集體土地發(fā)證數(shù)據(jù)包括集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權等發(fā)證數(shù)據(jù);其他紅線數(shù)據(jù)包括國有土地證、建設用地批準書、爭議地等數(shù)據(jù);登記檔案數(shù)據(jù)包括電子登記簿、登記發(fā)證信息、辦理過程信息等數(shù)據(jù);歷史注銷數(shù)據(jù)包括已注銷的集體土地所有權證、集體建設用地使用權證、宅基地使用權證等數(shù)據(jù)。
4功能設計
本系統(tǒng)除具備一般GIS系統(tǒng)基本操作功能(圖層管理、定位查詢、地圖標注、地圖瀏覽、鷹眼、數(shù)據(jù)編輯、空間分析、打印輸出)外，另結合農(nóng)村集體土地登記發(fā)證的需求，還具備以下功能［4，5］:
4.1圖形輔助管理與應用
圖形輔助管理與應用功能采用C/S架構，主要流程有:(1)宗地界線導入:可將外業(yè)調查的宗地紅線導入，系統(tǒng)將其與集體土地登記發(fā)證、其他紅線等數(shù)據(jù)庫進行疊加分析，依據(jù)拓撲規(guī)則告知是否存在有壓蓋或有縫隙等情況，并且根據(jù)國家規(guī)定的宗地編號規(guī)則進行宗地代碼的自動生成。(2)地籍調查信息調入:系統(tǒng)根據(jù)統(tǒng)一的地籍調查表格式提供屬性錄入界面，并可直接基于GIS服務組件從權屬調查數(shù)據(jù)庫中讀取相應宗地屬性信息，(3)數(shù)據(jù)審核:錄入的宗地界線與已登記發(fā)證集體土地紅線、國有使用權紅線、批準書紅線進行疊加分析并顯示可供修改的分析結果，對錄入的地籍調查信息的完整性進行檢查，對未填的必填屬性進行警示，如圖3所示。(4)成果輸出及結案:經(jīng)審核通過后的宗地界址及調查信息，由業(yè)務人員利用系統(tǒng)提供的打印輸出功能進行宗地圖及地籍調查表等相關表格的制圖打印輸出，調查成果數(shù)據(jù)將同時被鎖定結案，由“工作庫”自動遷移至“成果庫”，提供給土地登記業(yè)務
4.2土地登記發(fā)證
針對集體土地三種權利類型(集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權)，系統(tǒng)支持國家規(guī)定的土地總登記、初始、轉移、變更、注銷、他項權、異議、更正、換證等不同登記方式，嚴格按照國家相關的土地登記辦法和流程，系統(tǒng)提供從案件受理、調查成果調入、初審、公告審批、公告、審核、審批、繕證、發(fā)證等全流程的辦理功能模塊，基于工作流(Workflow)中間件支持各環(huán)節(jié)業(yè)務人員在系統(tǒng)進行流程辦理和發(fā)送，將已登記發(fā)證的宗地實時更新到集體土地發(fā)證數(shù)據(jù)庫中，并將已注銷或已變更的宗地移至歷史注銷數(shù)據(jù)庫，系統(tǒng)同時提供了靈活的自定義工具以滿足日后業(yè)務擴展的需要.
4.3土地權屬爭議調處
根據(jù)《土地權屬爭議調查處理辦法》和《地籍調查規(guī)程》規(guī)定的土地爭議調處方法和流程，系統(tǒng)提供了涵蓋從地籍調查到窗口收件、業(yè)務申請受理、調查取證、調解、處理、送達、歸檔等土地權屬爭議調處整個流程的辦理模塊。在通過外業(yè)地籍調查獲取當事人雙方爭議的位置、面積、判斷案件的利害關系人、類型、性質的基礎上，將土地權屬爭議緣由書、指界書、權屬界線套圖等外業(yè)調查成果匯總整理后調入系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，通過GIS服務和工作流(Workflow)中間件，實現(xiàn)土地權屬爭議調處業(yè)務案件在各環(huán)節(jié)的電子辦文、流程審批及相關調處資料輸出打印等功能。
4.4專題查詢與統(tǒng)計
(1)專題查詢功能:包括案件信息查詢、案件進度查詢、歷史回溯查詢、自定義查詢等方式，并支持查詢信息以工作報表形式輸出，其中案件信息查詢和進度查詢可按相關條件查詢案件地籍調查信息、辦理意見、辦理環(huán)節(jié)等;歷史回溯查詢支持以空間位置為軸，以變更時間為序列，回溯查詢某一宗地或區(qū)域內的一系列變更情況;自定義查詢可供用戶自定義選擇土地登記業(yè)務數(shù)據(jù)和權屬數(shù)據(jù)的重要字段(如地號、坐落、權利人名稱、圖號等)的某個或多個字段自由組合查詢。(2)專題統(tǒng)計分析功能:根據(jù)集體土地登記發(fā)證項目管理和監(jiān)管的需要，針對登記發(fā)證不同環(huán)節(jié)提供了掛起案件、注銷案、業(yè)務量、繕證量、入庫檔案、土地登記簿、土地歸戶卡、業(yè)務進展情況等多類專題統(tǒng)計分析，并將分析結果進行梳理形成各類工作臺賬。(3)自定義統(tǒng)計功能:將土地登記業(yè)務數(shù)據(jù)及權屬數(shù)據(jù)中可分類字段(例如登記種類、行政區(qū)劃等)，數(shù)字字段(發(fā)證面積等)提取出來，用戶可對分類字段進行自定義過濾條件設定，對數(shù)字字段進行數(shù)量統(tǒng)計項設定，統(tǒng)計出用戶所需的統(tǒng)計內容。
4.5檔案管理與利用
在業(yè)務辦理完成后，系統(tǒng)支持對案件辦理過程中產(chǎn)生的意見信息、收件材料、打印輸出的圖表等中間成果及結論性信息按標準目錄進行歸檔，實時生成電子登記簿、歸戶卡等，并支持檔案掃描件上傳。通過配置不同角色權限，提供差別化檔案利用方式。
5關鍵技術研究
5.1基于ArcSDE空間引擎的多源異構數(shù)據(jù)庫管理
本系統(tǒng)數(shù)據(jù)分為空間數(shù)據(jù)和非空間數(shù)據(jù)，其中空間數(shù)據(jù)包括線劃地形圖、行政區(qū)劃、地籍區(qū)(子區(qū))、土地利用現(xiàn)狀、遙感影像、不同類型權屬調查、集體土地發(fā)證、歷史注銷等矢量及柵格數(shù)據(jù)，非空間數(shù)據(jù)包括宗地屬性信息、檔案文件、掃描文件等，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出空間對象的多語義性、數(shù)據(jù)存儲結構的多樣性、獲取的多途徑性、時空多尺度性等特點。針對多源異構數(shù)據(jù)的組織與管理，本系統(tǒng)基于ArcSDE空間數(shù)據(jù)庫引擎，結合Oracle關系數(shù)據(jù)庫的方式來管理多源異構海量數(shù)據(jù)庫，ArcSDE將客戶端對空間數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)、拓撲數(shù)據(jù)的查詢、添加、修改等相關操作轉換成關系操作，以面向對象的空間數(shù)據(jù)模型Geodatabase存儲空間數(shù)據(jù)［6，7］，大大節(jié)省了空間與屬性兩類數(shù)據(jù)庫間不斷重復的連接操作，在提升農(nóng)村集體土地海量數(shù)據(jù)庫存儲效率的同時，也有效保證了眾多用戶同時進行的日常數(shù)據(jù)訪問、處理等并行操作，確保了系統(tǒng)在數(shù)據(jù)存儲、訪問、交互等方面的高效及統(tǒng)一。
5.2基于工作流(Workflow)技術的一體化業(yè)務辦理
工作流(Workflow)技術作為工作流管理系統(tǒng)(WFMS)的核心技術，對整個業(yè)務過程的信息流進行監(jiān)督、控制、協(xié)調及跟蹤。其中，工作流指的是一類能完全或部分按照設定規(guī)則自動執(zhí)行的業(yè)務過程，在業(yè)務過程中，信息數(shù)據(jù)按指定的規(guī)則進行流動，實現(xiàn)不同組織間的協(xié)調工作，以達到業(yè)務的總體目標［8，9］。本系統(tǒng)通過工作流技術實現(xiàn)了集體土地登記案件在不同職能崗位間的傳遞，使登記發(fā)證信息在系統(tǒng)設定的環(huán)節(jié)中無縫銜接，案件受理、任務分配、信息錄入、圖形輔助審查、辦證初審、公告、審核、審批、繕證發(fā)證、歸檔管理等每一項業(yè)務辦理即是一個工作流的實現(xiàn)，由系統(tǒng)實現(xiàn)設定的節(jié)點構成，每一個工作節(jié)點與不同業(yè)務功能模塊相關聯(lián)，由節(jié)點通過中間組件實現(xiàn)對所關聯(lián)業(yè)務功能模塊的調用，實現(xiàn)了把相對獨立的業(yè)務功能模塊進行集成一體化辦理。根據(jù)農(nóng)村集體土地登記發(fā)證的工作特點，以工作流技術服務于業(yè)務流程管理為主線，以GIS組件實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫管理及圖形操作為技術基礎，實現(xiàn)了工作流與GIS的有機集成，大大提高了系統(tǒng)的靈活性和效率。
5.3基于分布式網(wǎng)絡架構的數(shù)據(jù)交互
全縣17個鎮(zhèn)（街道），柯橋街道、華舍街道不列入考核。
二、考核內容與辦法
（一）推進產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展（基本分20分）
1、推進土地流轉5分。完成新增大田及林地流轉任務的，得基本分，未達到要求的不得分（由縣農(nóng)辦、縣林業(yè)局提供）。
2、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)5分。完成糧食播種面積和糧食生產(chǎn)任務的，分別得2分和3分，未達到要求的不得分。（由縣農(nóng)業(yè)局提供）。
3、發(fā)展家庭工業(yè)5分。全鎮(zhèn)家庭工業(yè)產(chǎn)值達到縣下達指標的，得基本分，未達到要求不得分（由縣農(nóng)辦提供）。
4、發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟5分。社區(qū)村級集體經(jīng)濟經(jīng)常性總收入增長在10%以上的，且完成經(jīng)常性收入10萬元以下欠發(fā)達村脫貧任務的，得基本分，未達到要求不得分（由縣農(nóng)辦提供）。
（二）推進人口集中居?。ɑ痉?0分）
1、加大農(nóng)民集中居住區(qū)建設力度6分。鎮(zhèn)（街道）當年完成1個不少于200戶的農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)劃的，得基本分，未完成規(guī)劃不得分。當年完成移民下山下達指標得4分，未完成任務的不得分；當年完成1個不少于100戶的移民下山安置點規(guī)劃的，得2分，未啟動規(guī)劃不得分（考核王壇鎮(zhèn)、稽東鎮(zhèn)、富盛鎮(zhèn)）（由縣建設局提供）。
2、加快農(nóng)民公寓建設12分。當年完成農(nóng)民公寓建設下達指標的，得8分，未達到要求的不得分。完成農(nóng)村住房改造建設和農(nóng)村困難家庭危舊房改造任務的，得4分，未達到要求的不得分（由縣農(nóng)辦、縣建設局、縣建管[房管]局提供）。
3、完善社區(qū)規(guī)劃編制5分。完成社區(qū)規(guī)劃編制完善任務且評審通過的，得基本分，未完成規(guī)劃編制的，未完成一個扣2分（由縣建設局提供）。
4、推進宅基地置換7分。完成宅基地置換戶數(shù)縣下達指標的，得4分，未達到要求相應扣分。完成宅基地置換復耕任務的，得3分，未達到要求不得分（由縣國土資源局提供）。
（三）推進設施集約建設（基本分35分）
1、加快社區(qū)基礎設施配套建設8分。至少啟動建設（以打樁為準）1個社區(qū)的綜合服務中心或農(nóng)貿(mào)市場等基礎設施配套項目的，得基本分，未啟動建設不得分（由縣農(nóng)辦提供）。
2、加快農(nóng)村生活污水處理10分。完成2個村整體推進生活污水凈化處理工程且驗收合格的，得基本分。戶數(shù)達不到要求的，按比例加倍扣分且至少扣2分。未啟動不得分（由縣農(nóng)辦提供）。
3、實施村莊環(huán)境整治10分。完成年度待整治村整治建設和市級全面小康建設示范村、市級環(huán)境整治示范村和市整體推進村莊整治達標鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建任務的，得5分，未完成年度整治和創(chuàng)建任務的不得分。建立健全農(nóng)村生活垃圾處理規(guī)范化運作機制，農(nóng)村長效保潔落實到位的，得5分，未達到要求的不得分（由縣農(nóng)辦提供）。
4、推進農(nóng)村水利設施建設（4分）。完成山塘水庫除險加固、小流域治理、河道清淤、河道溪流保潔改造灌溉渠道、農(nóng)村飲用水改善提升等工作任務的，得基本分，未達到要求的不得分（由縣水利水電局提供）。
5、加快農(nóng)村電氣化、信息化建設和消防達標村創(chuàng)建（3分）。完成電氣化村、信息化示范村、消防安全達標村創(chuàng)建任務的，分別得1分，未達到要求的不得分（由縣電力分局、縣電信分局、縣公安局提供）。
（四）推進基本公共服務均等化（15分）
1、深化農(nóng)民培訓轉移工程（4分）。完成年度農(nóng)民培訓任務的，得2分，未完成的不得分。轉移就業(yè)培訓獲證率達80%的，得2分，完不成不得分（由縣農(nóng)辦提供）。
2、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保障（5分）。實現(xiàn)參保對象全覆蓋的，得1分，未達到要求的不得分。完成農(nóng)村“星光老年之家”創(chuàng)建和“居家養(yǎng)老服務中心”建設任務的，得2分，未完成任務的不得分。新型合作醫(yī)療保險覆蓋面達到規(guī)定要求的，得2分，未達到要求不得分（由縣勞動和社會保障局、縣民政局、縣衛(wèi)生局提供）。
3、加強新社區(qū)檔案規(guī)范化建設（2分）。新社區(qū)建設檔案管理達到規(guī)范化要求的，得基本分，達不到要求不得分（由縣檔案局提供）。
4、創(chuàng)新新社區(qū)建設投融資機制（4分）。成立新社區(qū)建設投資有限公司的，得基本分，未成立不得分（由縣農(nóng)辦提供）。
（五）附加分
1、當年新成立1家以上土地股份合作社的，加1分（由縣農(nóng)辦提供）。
2、當年啟動建設農(nóng)業(yè)現(xiàn)代綜合示范區(qū)，且完成建設任務50%以上的，加5分（由縣農(nóng)業(yè)局提供）。
3、當年新啟動建設（以打樁為準）家庭工業(yè)集聚點的，每個加3分（由縣農(nóng)辦提供）。
4、當年啟動建設（以打樁為準）1個不少于200戶的農(nóng)民集中居住區(qū)的，加10分；當年建成農(nóng)民公寓（移民下山安置點）建筑面積在1萬平方米以上的，加10分（由縣農(nóng)辦提供）。
5、推進整村拆遷改造，拆遷建筑面積10000平方米以上的，加10分（由縣建設局提供）。
6、完成集體建設用地使用權流轉試點工作，流轉面積5畝以上的，加5分（由縣國土資源局提供）。
7、全鎮(zhèn)整體推進農(nóng)村生活垃圾市場化運作、專業(yè)化保潔的，加10分（由縣農(nóng)辦提供）。
8、當年創(chuàng)建村級財務管理規(guī)范化示范鎮(zhèn)街的，加2分（由縣農(nóng)辦提供）。
9、當年完成農(nóng)村集體經(jīng)濟審計三分之一任務的，加1分（由縣農(nóng)辦提供）。
三、其他事項
