序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇耕地保護(hù)論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

1.城市化建設(shè)是發(fā)展的需要，要有一定土地做保障

改革開放以來，我國城市化水平得到迅速提高，成為至今的近半個(gè)世紀(jì)中我國城市發(fā)展的最快時(shí)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年我國城市人口約3.8億,城市化程度大約為30.4%。但與世界相比，發(fā)展還是很慢，1996年世界城市化程度已經(jīng)達(dá)到45.5%，而日本在1990年就達(dá)到77.4%。據(jù)專家預(yù)測，我國到2050年，城市化水平將提高到70％，在未來50多年中，將有約5億剩余勞動(dòng)力及其家屬進(jìn)城，變?yōu)槌鞘腥丝?。這樣不僅要建立大量新城市，而且現(xiàn)有的許多城市都要程度不同地?cái)U(kuò)大其規(guī)模。土地是城市的依托，城市化建設(shè)必然要有一定的土地做保障，按照每個(gè)城鎮(zhèn)人口占地100平方米，增加5億城市人口，約需要土地5萬平方公里，即7500萬畝。

國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市化水平的不斷提高，大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城，并轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，推動(dòng)大批新城市的建立。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，原有城鎮(zhèn)需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行化建設(shè)和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴(kuò)大是我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀表現(xiàn)，是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，為此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。

2.我國人均耕地少，耕地后備資源不足，耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻

國土資源部、國家統(tǒng)計(jì)局、全國農(nóng)業(yè)普查辦公室聯(lián)合的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查最新公報(bào)顯示，全國耕地面積19.51億畝，人均耕地面積0.106公頃（1.59畝），仍不到世界人均耕地的一半，而且地區(qū)分布很不平衡。人均耕地較多的一些省，主要分布在東北、西北和西南地區(qū)，這里條件較差，糧食產(chǎn)量較低；人均耕地較少的省（區(qū)、市），主要分布在東南沿海和京津滬三市，這里自然條件較好，糧食產(chǎn)量高，但也是耕地大幅度減少的地區(qū)。全國還有607萬公頃（0.91億畝）的耕地坡度大于25度，而在耕地面積中，無灌溉設(shè)施的耕地比重高于有灌溉設(shè)施的耕地，全國還有30萬公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說明，我國耕地的總體質(zhì)量也是不高的。

新《土地管理法》著重強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)耕地保護(hù)問題，其目標(biāo)是確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，新法明確規(guī)定“國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?。但是我國耕地資源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小，耕地后備資源不足，質(zhì)量低，人均耕地少，且日益減少。在自然條件和生產(chǎn)力所允許的條件下，絕大部分能開墾的土地已被開墾。此外，我國人口還在以每年一千多萬人的速度增加，經(jīng)濟(jì)建設(shè)正處于快速增長時(shí)期，“吃飯”和“建設(shè)”給耕地帶來的壓力，有增無減，并沒有緩解。近年來，耕地面積連年銳減，尤其是一些優(yōu)質(zhì)耕地的減少，很難靠開發(fā)來彌補(bǔ)。目前這種趨勢還在發(fā)展。僅僅1997年、1998年兩年，全國耕地就凈減少近600萬畝。地方開墾條件差或土地后備資源的匱乏，致使其既實(shí)現(xiàn)確保耕地不減少的目標(biāo)而又同時(shí)不經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相當(dāng)困難。據(jù)有關(guān)方面預(yù)測，到2010年，我國還要增加一億多人口，而非農(nóng)建設(shè)占用耕地、陡坡退耕、災(zāi)害毀地三項(xiàng)，可能還要減少耕地近一億畝。

3.緩解城市化建設(shè)與耕地保護(hù)之間矛盾的途徑

在客觀上，城市化建設(shè)與保護(hù)耕地之間存在一定的矛盾，城市的發(fā)展和擴(kuò)大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不發(fā)展。所以，問題的關(guān)鍵在于如何處理發(fā)展城市與保護(hù)耕地之間的關(guān)系。一方面，我們必須較快地發(fā)展城市，以適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要；另一方面，我們需要切實(shí)地保護(hù)耕地，使兩方面得到協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，在發(fā)展城市中盡可能地減少耕地的占用。

因此，必須找出一條既能減少耕地占用，又能及時(shí)為城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)提供必需的建設(shè)用地，保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的新路子，以緩解城市化建設(shè)與保護(hù)耕地之間的矛盾。而解決這一矛盾的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。土地集約化利用包括四個(gè)方面：（1）城市土地的集約利用；（2）農(nóng)村非農(nóng)用地的集約利用；（3）農(nóng)村農(nóng)用地的集約利用（主要是大城市周圍的高投入高產(chǎn)出）；（4）全國整體的集約用地水平的提高。其中前三條是被大家所共識，而最后一條則未引起高度重視，而此條正是解決用地緊張的主要途徑。土地的集約化利用不但要從局部如某個(gè)城市或農(nóng)村、某個(gè)地區(qū)或某塊土地的角度來考慮，而且要從系統(tǒng)整體（整個(gè)國家）的角度來考慮。加快城市化進(jìn)程能更好地集約用地和節(jié)約用地，能夠提高全國整體的集約用地水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)，起到保護(hù)耕地的作用。下面就加快城市化進(jìn)程對減少耕地占用的壓力談幾點(diǎn)看法。

二、發(fā)展城市化建設(shè)與土地集約化利用關(guān)系

1.城市化建設(shè)有利于人口出生率的降低，從而減小眾多人口對耕地的壓力

城市和鄉(xiāng)村代表了不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域單元，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平、婦女職業(yè)類別和文化程度的差異，而使兩者的婦女生育水平有較大的差異，城鎮(zhèn)始終低于鄉(xiāng)村的生育率。生育期一孩率城鎮(zhèn)大大高于鄉(xiāng)村，高達(dá)90％以上，鄉(xiāng)村二孩率超過城鎮(zhèn)的1倍多。1998年我國城鎮(zhèn)人口出生率為13.67‰，自然增長率8.36‰，而縣出生率為17.05‰，自然增長率為10.04‰。以上海市為例，1998年人口出生率僅為5.20‰，自然增長率為－1.80‰。我國歷年市鎮(zhèn)與縣人口生長率與自然增長率對比見表1。

表1我國歷年市鎮(zhèn)與縣人口出生率與自然增長率單位：‰

199019911992199319941995199619971998

市鎮(zhèn)出生率16.1415.4915.4715.3715.1314.7614.4714.5213.67

自然增長率10.439.999.709.389.609.238.828.948.36

縣出生率22.8021.1719.0919.0618.8418.0818.0217.4317.05

自然增長率15.7914.0412.1812.1712.0411.0911.0810.5310.04

影響生育率的因素有：第一，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一般，經(jīng)濟(jì)水平越高，總和生育率越低；反之，則總和生育率越高；第二，文化教育水平。無論是生育率、多孩率，還是平均孩次，有文化者都低于文盲、半文盲，并且，文化程度愈高，生育率、多孩率和平均孩次愈低，兩者呈相反關(guān)系。造成城鄉(xiāng)生育水平差異的另一重要原因也是婦女文化程度的差異。鄉(xiāng)村文盲、半文盲率多，女性文盲、半文盲多及農(nóng)、林、牧、漁業(yè)婦女文盲、半文盲多，這“三多”已成為鄉(xiāng)村生育水平高于城鎮(zhèn)的又一個(gè)重要因素。第三，職業(yè)與勞動(dòng)性質(zhì)。勞動(dòng)性質(zhì)與文化程度有一定關(guān)聯(lián)。腦力勞動(dòng)者一般具有較高的文化水平，生育率低；體力勞動(dòng)者，尤其是從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的勞動(dòng)者，文化程度較低，這一因素與經(jīng)濟(jì)和其它社會(huì)因素共同的影響，使他們的生育率較高。職業(yè)的差別在很大程度上也影響了生育率的高低，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)婦女的生育率高于其它職業(yè)婦女生育率的2－3倍。而城市化建設(shè)有利于提高文化素質(zhì)，減少農(nóng)業(yè)人口，降低生育率。此外，計(jì)劃生育的作用在于引導(dǎo)和加速生育水平的下降，而由于城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)展，文化教育程度高，計(jì)劃生育政策的推行較容易，能夠嚴(yán)格控制人口數(shù)量的增長速度，人口的減少又可減少對耕地的占用。

2.城市化建設(shè)有利于集約化利用土地，從而擴(kuò)大耕地面積

如何做到城市化建設(shè)與保護(hù)耕地兩不誤，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，主要是轉(zhuǎn)變用地方式，走集約利用土地、節(jié)地挖潛的路子。這包括兩個(gè)方面，一是整理宅基地，二是充分挖掘城市存量土地的潛力。而大力發(fā)展城市化建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)粗放用地變?yōu)榧s用地，并推動(dòng)建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛和集約利用，是既積極而又有效地保護(hù)耕地的思路。一方面，城市容納人口多，城市人均用地比農(nóng)村人均用地少，土地利用集約度高。我國歷年城市與農(nóng)村人均居住面積對比見表2。表2顯示，我國歷年城市與農(nóng)村人均居住面積有逐年增長的趨勢，但農(nóng)村始終較城市高出2－3倍。1998年城市人口為37942萬，人均居住面積達(dá)9.3平方米，而農(nóng)村人口為86868萬，占總?cè)丝?9.6％，人均居住面積達(dá)23.7平方米。以山西省為例，1996年5個(gè)地級市人均占地119平方米，農(nóng)村人均占地則達(dá)192.93平方米。此外，城市規(guī)模越大，城市的中心功能越強(qiáng)，人均用地也越少。與小城市相比，要素的投入產(chǎn)出率和主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的人均水平也較高。我國不同規(guī)模城市各項(xiàng)指標(biāo)見表3。表3表明，1996年全國城市增至666個(gè)，人均用地99平方米，其中，200萬人以上的超大城市人均用地66.2平方米，100-200萬人的特大城市人均用地86.2平方米，50=100萬人的大城市人均用地99平方米，20-50萬人的中等城市人均用地105.3平方米，20萬人以下的小城市人均用地131.6平方米。而且大城市與小城市相比，產(chǎn)業(yè)密度（人均GDP）高，第三產(chǎn)業(yè)比重大，另一方面，城市化建設(shè)能促使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，有利于耕地內(nèi)部挖潛。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，可以空閑出許多宅基地和非農(nóng)用地，使這些宅基地和非農(nóng)用地變?yōu)楦?，增加耕地?cái)?shù)量。如前所述，5億農(nóng)村人口進(jìn)城，若農(nóng)村按人均160平方米計(jì)算，可減少占地8萬平方公里，扣除城市建設(shè)用地5萬平方公里，則全國可節(jié)約3萬平方公里，即4500萬畝；農(nóng)村勞動(dòng)力的減少可以使農(nóng)民統(tǒng)一經(jīng)營，連片耕作，減少不必要的路和田坎，增加耕地，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和糧食產(chǎn)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

表二我國歷年城市與農(nóng)村人均居住面積對比單位：平方米/人199019911992199319941995199619971998

城市人均居住面積6.76.97.17.57.88.18.58.89.3

農(nóng)村人均居住面積17.818.518.920.720.22121.722.423.7

表三我國不同規(guī)模城市各項(xiàng)指標(biāo)表

全國666個(gè)城市平均超大城市200萬人以上特大城市100-200萬人大城市50-100萬人中等城市50-100萬人小城市20萬人以下

城市個(gè)數(shù)（個(gè)）666112344195393

人口密度（萬人/平方公里）1.011.511.161.010.950.76

人均占地（平方米/人）9966.286.299105.3131.6

人均GDP913815812144551306084006281

第三產(chǎn)業(yè)比重（%）37.249.343.838.834.129.2

3.城市化建設(shè)有利于水平和人口素質(zhì)的提高，從而提高土地的集約化利用程度

科技進(jìn)步的發(fā)展推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又提高了城市和農(nóng)村的集約化用地程度，提高土地的生產(chǎn)力和勞動(dòng)生產(chǎn)率。人口素質(zhì)的提高有利于生育率的降低，從而減少對耕地的占用。城市化水平越高，越有利于集約用地，從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，城市化程度越高，農(nóng)業(yè)人口越少。而城市化程度比較低的國家則往往是發(fā)展家，具有經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)業(yè)人口多，出生率高，人口增長速度快等特點(diǎn)。

城市化的發(fā)展使科技與經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)科技水平的提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。假如我國城市化發(fā)展到一定程度，就有足夠的資金和技術(shù)，去開墾后備的土地資源和復(fù)墾荒蕪的土地，從而增加耕地?cái)?shù)量；農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展使農(nóng)業(yè)先進(jìn)的技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中得到，改變傳統(tǒng)的耕作方式，對農(nóng)田精耕細(xì)作，從而可以提高耕地質(zhì)量，達(dá)到增加糧食產(chǎn)量的目的；反過來農(nóng)業(yè)的發(fā)展又保證和促進(jìn)了城市化發(fā)展。

三、我國城市化建設(shè)中土地利用存在的問題

在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，特別是城市化建設(shè)中，并沒有很好地處理好城市化建設(shè)與保護(hù)耕地這兩方面的關(guān)系，存在著在加速城市化建設(shè)的同時(shí)，忽視保護(hù)耕地的傾向。在如何處理耕地保護(hù)和城市發(fā)展的關(guān)系中還存在著較為嚴(yán)重的問題。

1.城市土地閑置與撂荒

隨著國民的持續(xù)快速和基本建設(shè)規(guī)模的大幅度增長，一些地方出現(xiàn)了城市土地閑置，甚至撂荒。從廣義上講，城市土地閑置是指：（1）取得土地使用權(quán)后，未及時(shí)對土地加以利用，或土地利用率未達(dá)到規(guī)定要求，致使土地處于未被利用或利用不充分的狀態(tài)；（2）各種非法批地所造成的閑置狀態(tài)；未經(jīng)批準(zhǔn)已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的閑置等。1995年，全國開展了非農(nóng)建設(shè)閑置土地清理工作。據(jù)國家土地管理局統(tǒng)計(jì)，全國共清查出非農(nóng)建設(shè)閑置土地600平方公里，為1994年全國各項(xiàng)建設(shè)用地總量的27.3％，其中耕地270平方公里，占45%。通過清理，已復(fù)耕240平方公里，占閑置耕地的88.9％；限期開發(fā)建設(shè)9000公頃；調(diào)整使用2000公頃；收回土地使用權(quán)4000公頃。另外，根據(jù)國家土地管理局統(tǒng)計(jì)，我國因各種人為因素造成的廢棄地累計(jì)約為133300平方公里。其中，由于從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)和建設(shè)活動(dòng)廢棄土地約為33300平方公里，其中70％左右為耕地；全國因興修水利、修筑鐵路、公路等建設(shè)活動(dòng)廢棄的土地及坑塘、建筑取土等零星廢棄土地約為100000平方公里，這之中耕地也占到50-70％。

2.城市違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重

1995年，全國有18個(gè)省市（自治區(qū)、直轄市）按照省委、省人大、省政府的要求，結(jié)合貫徹國家土管理局《關(guān)于全面清理非農(nóng)建設(shè)閑置土地的通知》精神，對1992-1994年貫徹執(zhí)行土地、法規(guī)的情況開展了土地執(zhí)法檢查。據(jù)《土地報(bào)》報(bào)道，陜、粵、贛、豫、皖、魯、吉、川、湘、浙等10個(gè)省，1992－1994年共清查出各類土地違法案件32萬宗，違法用地面積達(dá)500平方公里，浙、粵、桂3省區(qū)違法占用耕地達(dá)753300公頃。晉、遼、浙、津、鄂、閩等省，清查出各類土地違法案件41627宗，違法用地面積7687公頃。在土地資源短缺的江蘇省，1993-1994年便查出違法用地8010宗，違法用地面積達(dá)3445公頃。這種大規(guī)模的集中占用土地和違法濫用土地，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的正常需求和實(shí)際可能的開發(fā)能力，而且是外延發(fā)展、粗放經(jīng)營、以犧牲大量土地資源為代價(jià)的。

3.城市土地利用效率低下

根據(jù)1995年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)，全國640個(gè)城市建成區(qū)19264.2平方公里，空閑土地按10－15％計(jì)劃，這些城市用地潛力達(dá)1926－2890平方公里，如按建設(shè)部頒布的城市規(guī)劃用地指標(biāo)城市人均用地100平方米，可安排城市人口1926-2890萬，此潛力僅是充分利用城市空閑土地得到的。由此可以看出我國現(xiàn)有城市建設(shè)用地有很大的內(nèi)部挖潛改造能力。此外，我國城市建成區(qū)平均整體容積率太低，1990年全國455個(gè)設(shè)市城市建成區(qū)平均整體容積率只有0.31。城市用地結(jié)構(gòu)亦不合理，在結(jié)構(gòu)上存在用地比例過大，商業(yè)用地比例偏小，道路用地比例過小的。用地結(jié)構(gòu)不合理造成地不能盡其用，土地產(chǎn)出效益差，土地價(jià)值不能體現(xiàn)。1991年全國城市土地平均工業(yè)產(chǎn)值7277元／平方米，地均利稅715元／平方米，且因城市規(guī)模而差別大，20-50萬人口城市地均工業(yè)產(chǎn)值6625元／平方米，地均利稅525元／平方米，20-50萬人口以下城市地均工業(yè)產(chǎn)值2459元／平方米，地均利稅265元／平方米。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局分散，用地規(guī)模過大

1996年全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位數(shù)2336.33×104個(gè)，職工1.35×108人，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚在縣鎮(zhèn)的僅占1％，在建制鎮(zhèn)的占7％，其余98％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少數(shù)在集鎮(zhèn)，絕大多數(shù)在村及村以下。由于過度分散，使用地規(guī)模至少增加1/3，出現(xiàn)了不注意節(jié)約用地，大量圈占農(nóng)田，削弱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題。

5.城市用地增長速度超過人口增長

隨著我國城市化水平的不斷提高，城市人口增長需要相應(yīng)的土地供應(yīng)，從而占用部分耕地，這是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。但是，在符合客觀規(guī)律的前提下，盲目擴(kuò)大占地規(guī)模，把城市的合理發(fā)展不適當(dāng)?shù)刈兂蓙y占耕地，應(yīng)予以糾正。1986-1995年，我國城市數(shù)量由321個(gè)增加到640個(gè)，增長近1倍，城市人口和城市非農(nóng)業(yè)人口分別增長65.1％和51.6％，城市用地面積和建成區(qū)面積分別增長42.5％和90.2％，建成區(qū)平均每年擴(kuò)大1015平方公里。城市越小，人均建設(shè)用地越多，小城市（20萬以下）分別為特大城市（100萬人以上）和大城市（50-100萬人）的1.91倍和1.62倍。

四、發(fā)展城市化建設(shè)，保護(hù)耕地應(yīng)采取的措施

針對目前我國已面臨耕地不斷減少的嚴(yán)重威脅，保護(hù)耕地是我國一個(gè)基本國策，必須制定相應(yīng)的政策和采取有效措施，既加快城市化進(jìn)程，又切實(shí)保護(hù)耕地。建議采取以下措施。

1.深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標(biāo)體系

通過供地機(jī)制的變革與創(chuàng)新，從根本上解決亂占濫用耕地的問題，進(jìn)而推動(dòng)建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛和集約利用。通過調(diào)查，盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標(biāo)體系，在指標(biāo)體系中體現(xiàn)城市人均用地標(biāo)準(zhǔn)、城市容積率、城市土地產(chǎn)出效益等。使所建指標(biāo)體系，既有利于城市化建設(shè)，又有利于集約利用土地，既達(dá)到發(fā)展建設(shè)的目的，又起到最大限度地節(jié)約用地的作用，緩解建設(shè)用地和保護(hù)耕地的矛盾，變矛盾為協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

2.做好城市土地利用規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是國家調(diào)控土地的基本手段，通過土地利用現(xiàn)狀和土地潛力，地預(yù)測未來土地需求，調(diào)整各類用地結(jié)構(gòu)和數(shù)量，從而綜合平衡土地供需形勢，達(dá)到宏觀調(diào)控土地的目的。城市規(guī)劃是根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)、發(fā)展的需求，在研究城市密度的前提下，對城市空間布局和城市形態(tài)的總體設(shè)計(jì)，并通過城市土地利用規(guī)劃來落實(shí)。必須將城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接起來，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，堅(jiān)持“一要吃飯、二要建設(shè)”的基本方針，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

3.控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用過多的耕地

由于城市化的發(fā)展，人、財(cái)、物等資源必然流向城市，通過城市基礎(chǔ)設(shè)施、資金、技術(shù)以及服務(wù)等便利條件引導(dǎo)分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城市集中，可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花，占用過多的耕地，達(dá)到節(jié)省建設(shè)用地，減少環(huán)境污染的目的。

4.挖掘城市存量土地的潛力

城市的發(fā)展建設(shè)要立足我國的基本國情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，更多地通過實(shí)施舊城改造，確定以內(nèi)涵為主的城市發(fā)展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地容積率、產(chǎn)出率，增加城區(qū)容量；搞好城市規(guī)劃工作，堅(jiān)持城市建設(shè)不求最大，只求最佳的原則，利用市場機(jī)制不斷調(diào)整區(qū)域城市結(jié)構(gòu)、城市用地結(jié)構(gòu)和用地布局，考慮城市、集鎮(zhèn)相互協(xié)作、取消重復(fù)設(shè)置，減少城市化過程中不必要的耕地浪費(fèi)。把粗放型土地利用方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化經(jīng)營土地。為實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)服務(wù)。

5.根據(jù)具體情況，改革現(xiàn)有有關(guān)不利城市化發(fā)展和土地集約利用的制度和政策

制定出一系列發(fā)展城市化建設(shè)的政策，改革現(xiàn)有有關(guān)制度和政策，以利于技術(shù)、資源和人才的流動(dòng)。如改革城市戶籍制度。凡是基本上放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，脫離農(nóng)村，在城市做工、經(jīng)商、經(jīng)營企業(yè)，并成為自已和家庭的生活來源；長期居住城市并有自己住房，或有能力長期租住房屋的農(nóng)村居民，應(yīng)該改變戶籍關(guān)系，變農(nóng)村戶口為城市戶口，享有同其他城市居民同等待遇。對于已經(jīng)獲城市戶口的原農(nóng)村居民，不再作為農(nóng)村居民，也不再作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，并收回分配的責(zé)任田或口糧田。同其他城市居民一樣，脫離同土地，特別同耕地的直接聯(lián)系等。

6.依靠法律、法規(guī)制止城市化發(fā)展過程中出現(xiàn)的對耕地保護(hù)不利的方面

對于城市化發(fā)展中對耕地保護(hù)不利的方面，必須依靠，法律、法規(guī)，嚴(yán)格審批手續(xù)，采取經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，保證城市化的健康發(fā)展，對重復(fù)、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項(xiàng)目則嚴(yán)格禁止，防止借城市化發(fā)展理由使耕地資源大量流失。

總之，城市化建設(shè)對減小耕地的占用和土地集約化利用十分有效，我們應(yīng)進(jìn)行深入的調(diào)查和研究，搞清城市化建設(shè)（規(guī)模、速度）、耕地、經(jīng)濟(jì)承載力、人口等之間的關(guān)系。一方面從節(jié)約利用耕地角度制定城市規(guī)劃和發(fā)展城市化建設(shè)的措施和政策，探索城市化的發(fā)展途徑，不斷挖掘城市土地的潛力；另一方面建立有利于城市化建設(shè)的土地管理體制。

城市化道路也是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。城市化發(fā)展同社會(huì)生產(chǎn)力存在著必然的、本質(zhì)的聯(lián)系，這種聯(lián)系在任何社會(huì)制度下都客觀存在著。世界城市化道路的發(fā)展過程就證明了這一點(diǎn)。人口城市化和人民生活方式城市化，既指示了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的化，也衡量了國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。當(dāng)然城市化建設(shè)盡管占用一部分耕地，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于限制城市化的發(fā)展所帶來的人口增長及農(nóng)村人口非農(nóng)業(yè)占用耕的數(shù)量。因此，為了實(shí)現(xiàn)確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，必須發(fā)展城市化建設(shè)。但在發(fā)展城市化進(jìn)程中，要處理好保護(hù)耕地的問題。

1.中國統(tǒng)計(jì)年鑒，1999

2.中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒，1997

3.國際統(tǒng)計(jì)年鑒，1997

篇（2）

2城鎮(zhèn)化的建設(shè)及發(fā)展與耕地變動(dòng)的規(guī)律

伴隨著我國城鎮(zhèn)建設(shè)速率的逐步加快，人口的不斷增長需要相應(yīng)土地的供應(yīng)提供保障，從而占據(jù)一些耕地，其符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。另外，遵照城市用地的彈性增長系數(shù)，合理留存發(fā)展土地是必然的。然而，在滿足客觀條件的基礎(chǔ)上，如果隨意侵占土地、擴(kuò)大占地范圍，城市的建設(shè)及發(fā)展與耕地保護(hù)相沖突，則需要及時(shí)進(jìn)行糾正與處理。由耕地的發(fā)展趨勢來分析，目前耕地減少的速率逐步放緩，同時(shí)得到控制。在城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地之間存在密切的聯(lián)系，即城市發(fā)展速率加快，耕地的重量降低。但是耕地的減少是可以進(jìn)行控制的。伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的加快，土地的集約水平相應(yīng)提高。也就是說，城鎮(zhèn)化的發(fā)展有助于增強(qiáng)土地的集約，進(jìn)而緩解用地壓力，甚至能夠擴(kuò)大耕地的面積。

3處理城鎮(zhèn)化發(fā)展及耕地保護(hù)間的矛盾

3.1合理選取同我國土地資源相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢

目前，我國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展、工業(yè)化建設(shè)較快的階段。由世界各地經(jīng)驗(yàn)分析發(fā)現(xiàn)，該階段是耕地減少最多的時(shí)期，假如沒有對其進(jìn)行科學(xué)控制，占地不合理，則極容易出現(xiàn)歷史性的問題。最近幾年，部分地區(qū)盲目建設(shè)各類工業(yè)園、開發(fā)區(qū)等，侵占了大量的耕地。部分開發(fā)區(qū)并不具有招商引資的條件，導(dǎo)致很多土地荒蕪。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，全國各地開發(fā)區(qū)約50%左右的土地閑置、浪費(fèi)。一些地區(qū)隨意頒布土地租賃的政策，減免了土地的價(jià)格，部分企業(yè)經(jīng)常占據(jù)大量的耕地，部分城市建設(shè)面積過大，隨意建設(shè)主題公園、廣場等，占用了大面土地。應(yīng)杜絕此種情況，嚴(yán)格懲處違法情況。在確保工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展同時(shí)，需要同城鎮(zhèn)發(fā)展情況相結(jié)合，盡快調(diào)整好村鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)，并且加大整理土地的力度，高效保護(hù)并擴(kuò)大耕地面積。實(shí)踐證明，唯有科學(xué)發(fā)展城市化的進(jìn)程，才可以更好地凸顯城市集約化的優(yōu)勢，進(jìn)而降低耕地侵占，有助于保護(hù)耕地。

3.2更好發(fā)揮中央政府及地方政府的功能

應(yīng)合理調(diào)節(jié)好耕地與建設(shè)用地間的矛盾，從而更好地發(fā)揮中央政府及地方政府的功能，且不可以單純依賴市場方法進(jìn)行調(diào)節(jié)。然而，因?yàn)楣芾砦恢玫雀鞣矫嬉蛩?，地方政府與中央政府的態(tài)度存在一些區(qū)別，中央政府將更多的注意力放置在發(fā)展戰(zhàn)略性、全局性的目標(biāo)上，例如，保證糧食安全、保護(hù)農(nóng)民利益等，但是地方政府則將更多的注意力放置在本地、短時(shí)間的發(fā)展目標(biāo)上，例如，發(fā)展工業(yè)、建設(shè)城鎮(zhèn)等。

3.3依賴科學(xué)技術(shù)提高耕地產(chǎn)量，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展速率

目前，我國城市用地的產(chǎn)出率仍處在較低水平，需要加大改造現(xiàn)有城市工業(yè)企業(yè)技術(shù)的力度，同時(shí)增強(qiáng)科技含量，實(shí)現(xiàn)集約用地，從而提高工業(yè)用地的產(chǎn)值。另外，還需要改造目前企業(yè)的各項(xiàng)生產(chǎn)技術(shù)，推動(dòng)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)發(fā)展，升級企業(yè)的結(jié)構(gòu)，同時(shí)增強(qiáng)用地的產(chǎn)出，更好地緩解城市發(fā)展對用地的壓力。

3.4對耕地的制度進(jìn)行改革

我國人均耕地量較少，再加之部分地區(qū)無法調(diào)節(jié)好城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系，占據(jù)了大量的耕地，從而使城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地保護(hù)的問題及矛盾深化。表現(xiàn)為：耕地的閑置程度較高。我國已經(jīng)開發(fā)的耕地面積越3.5萬m2，但是約50%左右都被閑置。農(nóng)業(yè)人口的權(quán)益無法得到保障。部分地區(qū)將農(nóng)用耕地作為發(fā)財(cái)之道，經(jīng)常出現(xiàn)違規(guī)、違法占用耕地的情況。所以，需要對耕地的制度進(jìn)行改革，保證農(nóng)民的合法權(quán)益。

篇（3）

在生態(tài)脆弱的烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)保護(hù)耕地勢必制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展則又要占用大量耕地,在這里,耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展便成了一對“冤家對頭”。然而,通過對烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶進(jìn)行合理有效補(bǔ)償,一方面,既有利于增強(qiáng)農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,也有利于提高耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)能力;另一方面,可以促使該地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向土地節(jié)約型和集約型方向發(fā)展。

一、烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)耕地保護(hù)中農(nóng)戶利益補(bǔ)償問題的重要性

對農(nóng)戶利益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膶?shí)際意義主要有:

第一,烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)是天山北坡經(jīng)濟(jì)帶的中心區(qū)域,在烏魯木齊這個(gè)國際大都市的帶動(dòng)下,該地區(qū)的人口增長、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全疆其他地區(qū),因而需要占用大量耕地。而且,目前實(shí)施的烏昌經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略勢必會(huì)對烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)生更大的生態(tài)影響,使人地矛盾日益嚴(yán)重,水污染、大氣污染等問題日益突出,生態(tài)安全將面臨前所未有的巨大壓力。同時(shí)又由于比較利益的差異等原因,導(dǎo)致耕地用途的轉(zhuǎn)移和耕地的不可持續(xù)利用,對新疆的糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定也構(gòu)成了潛在的威脅。

第二,對烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶進(jìn)行合理有效補(bǔ)償,一方面將有利于增強(qiáng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性,另一方面也有利于提高耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)能力。它是烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)現(xiàn)糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略性措施。

第三,對農(nóng)戶保護(hù)耕地進(jìn)行補(bǔ)償,既有益于保護(hù)耕地,也是解決三農(nóng)問題的重要突破口,同時(shí),也是新疆和烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)乃至西部地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)中的重要內(nèi)容。政府和農(nóng)戶都成為耕地保護(hù)的主體,將促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,乃至區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

第四,在公共管理領(lǐng)域,合理的政策導(dǎo)向、執(zhí)行和監(jiān)督是保護(hù)好該區(qū)域的耕地,確保新疆生態(tài)健康與糧食安全的關(guān)鍵。在此前提下,建議政府出臺相關(guān)政策,更加有效地保護(hù)好新疆現(xiàn)有的耕地,使社會(huì)目標(biāo)和個(gè)體目標(biāo)相一致,追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的有效性和生態(tài)安全性。

對農(nóng)戶利益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)睦碚撘饬x主要有:

首先,對農(nóng)戶利益進(jìn)行補(bǔ)償是新疆和西部地區(qū)甚至全國保護(hù)耕地的新觀念,通過補(bǔ)償體系構(gòu)建,為我國耕地保護(hù)研究提供一個(gè)有效的思路。

其次,改變以客體為主線的研究思路為以主體利益為研究主線進(jìn)行補(bǔ)償問題的研究,將豐富補(bǔ)償理論,完善我國的補(bǔ)償制度。

二、烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)耕地保護(hù)中農(nóng)戶利益補(bǔ)償?shù)幕緲?gòu)架

(一)補(bǔ)償?shù)脑瓌t

對烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)的農(nóng)戶利益進(jìn)行補(bǔ)償,是耕地資源可持續(xù)利用的激勵(lì)手段,應(yīng)該遵循以下幾個(gè)主要的原則。第一,公平與效率相結(jié)合。耕地資源可持續(xù)利用關(guān)系烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的公共利益,關(guān)系著區(qū)域的公平、工農(nóng)間的公平,因此補(bǔ)償機(jī)制必須要體現(xiàn)公平的原則。同時(shí),制定的補(bǔ)償措施必須能夠?qū)?lì)的客體起明顯的激勵(lì)和約束作用,產(chǎn)生社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。第二,市場機(jī)制和政府機(jī)制相結(jié)合。由于意識滯后帶來的“非理性”、土地供給的有限性等因素的存在,市場在耕地資源配置中存在失靈的現(xiàn)象。這為政府的介入提供了必要性。政府應(yīng)在對耕地保護(hù)、實(shí)現(xiàn)土地資源配置效率方面發(fā)揮重要的作用。第三,規(guī)范性與靈活性相結(jié)合。應(yīng)該結(jié)合耕地保護(hù)政策制度、農(nóng)業(yè)政策制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策等方面建立對農(nóng)戶的利益補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性體系,使得農(nóng)戶的利益補(bǔ)償有制度規(guī)范,從制度層面得到承認(rèn)和保護(hù)。同時(shí),要考慮烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的地區(qū)差異性,補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)姆绞綉?yīng)該有所差異。第四,可操作性。對農(nóng)戶利益的補(bǔ)償機(jī)制要嚴(yán)密,能被激勵(lì)客體接受,有操作性。

(二)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

耕地保護(hù)中烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)農(nóng)戶利益補(bǔ)償?shù)臄?shù)額或程度,對農(nóng)戶有重要的影響力和公平的暗示。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)包括定性和定量兩個(gè)方面。對于不同的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償情況和補(bǔ)償?shù)貐^(qū),補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)會(huì)有所不同。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵在于補(bǔ)償依據(jù)的選取和農(nóng)戶的利益損益程度的確定。不同的補(bǔ)償模式,采取的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。對于征地補(bǔ)償模式,其補(bǔ)償多以被征土地和相關(guān)資產(chǎn)的市場價(jià)格為主要參考標(biāo)準(zhǔn),不同的只是市場價(jià)格的計(jì)算時(shí)間。應(yīng)該在全面評估耕地的價(jià)值的前提下,適當(dāng)提高耕地占用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對于結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)償模式,其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定需要綜合參照國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保護(hù)價(jià)格。對于生態(tài)退耕補(bǔ)償,其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著退耕的類型、當(dāng)?shù)氐纳钏胶托柰烁母厍闆r而定。對于自然災(zāi)毀補(bǔ)償模式,其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照耕地災(zāi)毀的面積、原耕地的生產(chǎn)情況和當(dāng)?shù)氐纳钏蕉_定。

(三)補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

補(bǔ)償主要分為政策制度補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、資金補(bǔ)償和精神補(bǔ)償?shù)人姆N方式。第一是制度政策補(bǔ)償方式。制度政策補(bǔ)償是對農(nóng)戶的權(quán)益和機(jī)會(huì)的補(bǔ)償。制度補(bǔ)償中,土地制度是基礎(chǔ),耕地資源的產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)鍵。政策補(bǔ)償,即依據(jù)針對農(nóng)戶利益的各項(xiàng)優(yōu)惠政策的補(bǔ)償,包括補(bǔ)貼政策、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策等。第二是實(shí)物補(bǔ)償方式。補(bǔ)償者運(yùn)用物質(zhì)、勞力和土地等進(jìn)行補(bǔ)償,解決受償者部分的生產(chǎn)和生活要素,改善受償者的生活狀況,增強(qiáng)受償者的生產(chǎn)能力。實(shí)物補(bǔ)償有利于提高物質(zhì)使用效率。對于征地補(bǔ)償方式采取的物資補(bǔ)償方式有,土地入股補(bǔ)償、留地安置補(bǔ)償、土地債券補(bǔ)償、替代地補(bǔ)償?shù)?。第三是資金補(bǔ)償方式。資金補(bǔ)償是最常見的補(bǔ)償方式,也是最迫切急、需的補(bǔ)償方式。資金補(bǔ)償常見的方式有:補(bǔ)償金、減免稅收、信用擔(dān)保的貸款、補(bǔ)貼等。通過資金的補(bǔ)償?shù)闹苯佑绊懙睫r(nóng)戶的收入。

三、農(nóng)戶利益補(bǔ)償?shù)哪Ｊ綐?gòu)建

對烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)耕地保護(hù)的農(nóng)戶進(jìn)行的利益補(bǔ)償分為四種模式,即征地(耕地)補(bǔ)償模式、結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)償模式、生態(tài)退耕補(bǔ)償模式、自然災(zāi)害補(bǔ)償模式。這四種模式互為一體,體現(xiàn)農(nóng)戶耕地的面積變化可能面臨的四種驅(qū)動(dòng)力。耕地保護(hù)包括數(shù)量和質(zhì)量的保護(hù)。其中,數(shù)量保護(hù)是基礎(chǔ),質(zhì)量保障是關(guān)鍵。就大部分農(nóng)戶來說,一定的耕地?cái)?shù)量是其生存和基本權(quán)利的保障,一定生產(chǎn)能力的耕地是其生活水平提高的保障。四種補(bǔ)償模式下成本形態(tài)及補(bǔ)償流向分析見表1。

四、 “烏昌一體化”過程中對農(nóng)戶利益進(jìn)行補(bǔ)償所采取的措施

(一)經(jīng)濟(jì)措施

烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)對農(nóng)戶利益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)措施,關(guān)鍵是要使補(bǔ)償活動(dòng)市場化,使補(bǔ)償成為市場性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。建立補(bǔ)償活動(dòng)的市場、補(bǔ)償市場體系、補(bǔ)償市場機(jī)制,讓補(bǔ)償活動(dòng)在市場中順利運(yùn)行。使補(bǔ)償與補(bǔ)償相關(guān)者的“權(quán)、責(zé)、利”相結(jié)合,與其長期穩(wěn)定利益結(jié)合,迫使補(bǔ)償相關(guān)者自始至終關(guān)注補(bǔ)償?shù)男屎陀猛?使其不斷創(chuàng)新,運(yùn)用合理的補(bǔ)償方式來提高補(bǔ)償效率。第一是積極培育地產(chǎn)市場,加強(qiáng)地價(jià)評估,尤其是農(nóng)用地?fù)p益評估。第二是要設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán),完善我國土地產(chǎn)權(quán)制度,保障失地(耕地)農(nóng)民的利益。第三是要補(bǔ)償資金籌集的多渠道化。針對不同的補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?要采用不同的資金籌集方式。在市場機(jī)制和政府機(jī)制雙重作用下,資金的籌建需要采用委托性和直接性兩種渠道。

(二)法律措施

要在烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)加強(qiáng)耕地保護(hù),必須要加強(qiáng)相關(guān)的法律建設(shè)。有關(guān)農(nóng)戶利益補(bǔ)償?shù)姆尚砸?guī)定,有利于耕地保護(hù)法的細(xì)化和具體化,也有利于促進(jìn)耕地保護(hù)過程各個(gè)利益主體之間和諧。其法律性規(guī)定包括規(guī)范的補(bǔ)償程序、明確的補(bǔ)償主體、補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)和權(quán)利等方面。

(三)行政組織措施

必須要完善耕地保護(hù)中的各項(xiàng)行政工作,特別要加強(qiáng)國土資源部門的各項(xiàng)行政工作。針對耕地保護(hù)中的利益補(bǔ)償,要有嚴(yán)格規(guī)范的信息反饋程序,確保農(nóng)戶的利益補(bǔ)償意愿得到暢通表達(dá)和損失利益的有效補(bǔ)償。耕地保護(hù)是一項(xiàng)歷史性的巨大系統(tǒng)工程,涉及到各個(gè)行業(yè)、各類眾多的利益主體,而且事關(guān)吃飯和發(fā)展的問題,因此,需要一個(gè)強(qiáng)有力而且擅長業(yè)務(wù)的專門的組織機(jī)構(gòu)來把握耕地變化規(guī)律,協(xié)調(diào)耕地保護(hù)的利益主體,開展政策研究和各項(xiàng)行政工作。

參考文獻(xiàn):

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篇（4）

1.項(xiàng)目區(qū)概況

1.1 昌吉州耕地資源狀況

根據(jù)新疆國土資源廳的《2009年新疆維吾爾自治區(qū)國土資源綜合統(tǒng)計(jì)資料冊》，截止2009年，昌吉州耕地總面積為721980.10公頃，其中，水澆地653065.28公頃，旱地52314.64公頃，灌溉水田11128.67公頃，菜地5471.51公頃，分別占耕地總面積的90.45%、7.25%、1.54%、0.76%。昌吉州耕地利用結(jié)構(gòu)詳見表2-1。

資料來源：2009年新疆維吾爾自治區(qū)國土資源綜合統(tǒng)計(jì)資料冊整理所得

1.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r

2009年，昌吉州總?cè)丝?40.65萬人，其中農(nóng)業(yè)人口71.40萬人，占總?cè)丝诘?0.76%，全州下轄4鄉(xiāng)6鎮(zhèn)， 6個(gè)辦事處，居住著漢族、回族、哈薩克和維吾爾族等32個(gè)民族，其中維吾爾族占4.66%，漢族占74.13%，回族占9.84%，哈薩克族占9.76%，其他少數(shù)民族占1.61%。全州轄區(qū)實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值4447133萬元，其中第一產(chǎn)業(yè)1324371萬元，第二產(chǎn)業(yè)1752060萬元，第三產(chǎn)業(yè)1370702萬元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比例為29.8：39.4：30.8。全州固定資產(chǎn)累計(jì)投資1393610萬元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入14429.35元/年，農(nóng)牧民人均純收入6572.62元/年，農(nóng)作物播種面積480.98千公頃，其中糧食播種面積278.34千公頃，糧食總產(chǎn)量1774227噸，種植業(yè)產(chǎn)值達(dá)797669萬元。

2.農(nóng)戶利益補(bǔ)償博弈分析

2.1 基本假設(shè)

在農(nóng)戶利益補(bǔ)償過程中，為了研究方便，本文從參與主體、參與主體理性、參與主體間信息、討價(jià)階段次數(shù)加以假設(shè)：博弈分析中，中央政府與農(nóng)戶根本利益高度一致，參與主體分為地方政府和農(nóng)戶，認(rèn)為參與主體雙方擁有相同的完全信息，并都是追求自身效益最大化，最終討價(jià)還價(jià)只進(jìn)行到第三階段。[1][2]

2.2 指標(biāo)選擇

根據(jù)基本假設(shè)以及研究方便原則，確立耕地保護(hù)中農(nóng)戶利益補(bǔ)償博弈模型的變量：被征耕地單位面積總價(jià)值（M），用農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地單位面積凈產(chǎn)值概算值代替；被征耕地單位面積提供農(nóng)戶生存補(bǔ)償量（M1），計(jì)算公式為

其中：fi—農(nóng)戶滿足溫飽所需食物i的數(shù)量，pi—食物i的單價(jià)，L—人均耕地面積，k—折現(xiàn)系數(shù)。

被征耕地單位面積總價(jià)值中地方政府所占份額（M2），并用單位面積土地純收益替代；農(nóng)戶實(shí)際可得單位耕地補(bǔ)償價(jià)值總量（M0），由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)構(gòu)成；消耗系數(shù)（、），代表地方政府消耗系數(shù)并取經(jīng)驗(yàn)值98%、代表農(nóng)戶消耗系數(shù)并取經(jīng)驗(yàn)值92%。[1]

2.3 數(shù)據(jù)整理

根據(jù)昌吉州二三產(chǎn)值統(tǒng)計(jì)值和建設(shè)用地面積115488.17公頃（合1732322.55畝），可得出單位建設(shè)用地非農(nóng)產(chǎn)值為18026.45元/畝，按照當(dāng)前昌吉州折現(xiàn)率6.05%，可折算出耕地替代價(jià)值（M）為297957.80元/畝。通過580人的樣本調(diào)查，人均耕地面積為1.97畝/人，主要糧食消費(fèi)為水稻、小麥、玉米、大豆，其市場價(jià)分別為1.80元/公斤、1.65元/公斤、1.20元/公斤、2.12元/公斤，年人均消耗量分別為50公斤/人*年、225公斤/人*年、85公斤/人*年、10公斤/人*年，根據(jù)計(jì)算公式可折算出單位耕地面積的農(nóng)戶生存補(bǔ)償量（M1）為4389.42畝/人。被征耕地單位面積總價(jià)值中地方政府所占份額M2、農(nóng)戶實(shí)際可得單位耕地補(bǔ)償價(jià)值總量M0數(shù)值整理詳見表2-2、2-3。

2.4 博弈模型構(gòu)建

基于假設(shè)和變量條件，構(gòu)建征地中農(nóng)戶利益補(bǔ)償博弈模型，基本形式：m=F（ M， M1 ，M2， ，）。經(jīng)過三階段的討價(jià)還價(jià)過程，可引申出兩個(gè)公式：農(nóng)戶先出價(jià)下，農(nóng)戶利益補(bǔ)償計(jì)算公式為：

地方政府先出價(jià)情況下，農(nóng)戶利益補(bǔ)償計(jì)算公式為：

2.5 補(bǔ)償模型均衡解

根據(jù)以上博弈模型分析，概算得出昌吉州耕地保護(hù)中農(nóng)戶利益在農(nóng)戶和地方政府先出價(jià)情況下的補(bǔ)償理論均衡值分別為121102.00元/畝、117582.27元/畝。具體概算可見表2-4。

3.博弈均衡結(jié)果分析

通過對農(nóng)戶利益補(bǔ)償模型分析結(jié)果，可以得出以下認(rèn)識：

目前昌吉州農(nóng)戶利益在單位面積上4389.42元/畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，僅僅能夠滿足農(nóng)戶家庭最基本的、最低水平的溫飽需求。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及物價(jià)水平的不斷提升[3]，昌吉州農(nóng)戶的生存補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍需逐步提高。

在農(nóng)戶利益補(bǔ)償過程中，單位面積耕地上農(nóng)戶理論補(bǔ)償量遠(yuǎn)大于實(shí)際獲得補(bǔ)償量[4]。兩種均衡情況下理論平均價(jià)為119342.14元/畝，與農(nóng)戶實(shí)際補(bǔ)償量27043.00元/畝相差92299.14元/畝，農(nóng)戶在博弈過程中利益損失很大。縮小利益補(bǔ)償差額，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有利于保障農(nóng)戶耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)能力，促使農(nóng)戶調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而提高耕地的生產(chǎn)能力和產(chǎn)出效益。

通過模型分析，博弈過程中，農(nóng)戶具有較強(qiáng)的先發(fā)優(yōu)勢。農(nóng)戶先出價(jià)情況下補(bǔ)償均衡值為121102.00元/畝，與當(dāng)?shù)胤秸瘸鰞r(jià)時(shí)的117582.27元/畝，相差3519.73元/畝。如何發(fā)揮農(nóng)戶的這種先發(fā)優(yōu)勢，有待解決信息不對稱或成本較高的制約瓶頸，從而促使農(nóng)戶有效地利用和保護(hù)好耕地。

參考文獻(xiàn)：

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篇（5）

一、03年到06年耕地保護(hù)狀況及面臨的困難

首先，耕地保有量穩(wěn)中有增。一是新增耕地超過建設(shè)占用耕地。2006年與2003相比，永州市新增耕地比建設(shè)占用耕地多0.3065萬畝。二是耕地保有量增加。永州市2006年耕地保有量為513.7382萬畝。比與湖南省政府簽訂的目標(biāo)責(zé)任面積增加0.4343萬畝，完成了湖南省政府下達(dá)的耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)任務(wù)。其次，基本農(nóng)田保護(hù)基礎(chǔ)工作有所加強(qiáng)。一是完成了基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設(shè)。二是落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度。建立、健全和完善了各項(xiàng)法律制度。及時(shí)掌握了全市基本農(nóng)田保護(hù)動(dòng)態(tài)情況，確保了基本農(nóng)田面積不減少。三是開展了耕地保護(hù)情況調(diào)研。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)督促縣區(qū)加以整改，增強(qiáng)了縣區(qū)保護(hù)耕地的意識和責(zé)任。第三，實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)。建設(shè)占用耕地嚴(yán)格控制在省下達(dá)的年度計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)，從源頭上保護(hù)了耕地。同時(shí)，凡經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)占用耕地的項(xiàng)目，一律實(shí)行了先補(bǔ)后占或按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)足額繳納了耕地開墾費(fèi)，嚴(yán)格執(zhí)行了補(bǔ)充耕地與建設(shè)用地項(xiàng)目逐一掛鉤制度，確保了占補(bǔ)平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第四，認(rèn)真實(shí)施土地開發(fā)整理。2006年，永州市全市實(shí)施土地整理項(xiàng)目12個(gè)，爭取國家、湖南省投資6397萬元，整理面積3164.19公頃，新增耕地471.12公頃，使2萬人受益。第五，違法違規(guī)占用耕地案件得到嚴(yán)肅查處。2006年，永州市共查處土地違法案件369宗，其中違法占用耕地29.61公頃，查處率100％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組企業(yè)違法違規(guī)占用耕地18宗，面積9.5公頃，100%查處并結(jié)案；農(nóng)村村民違法違規(guī)占用耕地建房357宗，面積15.5公頃，大部分已處理到位。

同時(shí)，耕地保護(hù)中面臨著人均耕地面積少、項(xiàng)目建設(shè)占用耕地面積逐年增大、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和退耕還林減少耕地多、亂占濫用耕地現(xiàn)象比較嚴(yán)重、耕地質(zhì)量下降等困難和問題。

二、對策建議

（一）建設(shè)用地要有序規(guī)劃，力求"少而精"

近幾年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，除生態(tài)退耕外，耕地減少的最大影響因素是建設(shè)占用耕地。因此，首先必須要明確用地的用途，若是工廠，一定要遠(yuǎn)離農(nóng)田，不能影響農(nóng)作物產(chǎn)量；其次，在進(jìn)行用地規(guī)劃時(shí)，盡量少占耕地或做到不占耕地，確保耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)保質(zhì)保量完成。再者，鐵路、公路的修建應(yīng)盡量避開耕地，如繞道、打隧道或在穿過農(nóng)田保護(hù)區(qū)的區(qū)域上方架橋，車輛從橋上通過，橋下耕地則不受影響；此外，還應(yīng)加強(qiáng)舊城區(qū)的改建。永州市零陵區(qū)是一座古城，對于一些既無文化價(jià)值又不能作為居住用途的建筑應(yīng)該拆除，另行規(guī)劃重建。除此之外，還可以考慮通過增加容積率、開展共同協(xié)作的方式以減少輔助設(shè)施的占地等方法來節(jié)約用地。

（二）補(bǔ)充耕地要“多而廣”

1．開墾荒山，增加耕地。荒山不僅可以作為建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的考慮對象，也可用于耕地的開墾，如在坡度適宜的荒山上改良土壤，開墾梯田。

2．進(jìn)行土地整理。有些地方農(nóng)田并不寬裕，而各類農(nóng)宅村舍還零散地點(diǎn)綴在農(nóng)田之中，更將農(nóng)田擠得支離破碎，既占用了"寸金之地"的良田，也給規(guī)模耕作制造了障礙。解決這些問題，最好的辦法就進(jìn)行土地整理，提高土利用率。

3．回收土地，增加土地儲(chǔ)備量。土地的收回對象包括土地使用合同到期的、使用劃撥土地單位搬遷的、停止使用原劃撥土地的以及公路、鐵路報(bào)廢的。但在實(shí)際工作中，這項(xiàng)工作往往會(huì)拖上幾年甚至幾十年，有的時(shí)候收回的土地得不到再利用，導(dǎo)致因建設(shè)需求而進(jìn)一步蠶食耕地。此外，村集體也應(yīng)加大土地回收的力度，以便進(jìn)行統(tǒng)一管理，更好地利用、保護(hù)耕地。

4．及時(shí)復(fù)墾。因挖損、塌陷等造成耕地破壞的，由用地單位和個(gè)人負(fù)責(zé)復(fù)墾；災(zāi)區(qū)耕地的恢復(fù)，首先安頓好受災(zāi)人員，而后對損失面積全面核查、落實(shí)責(zé)任到鄉(xiāng)、村、組和每個(gè)災(zāi)民，各方協(xié)助，及時(shí)全力進(jìn)行復(fù)墾和整理，以期重新利用，盡快種上農(nóng)作物。

（三）嚴(yán)禁占用耕地和隨意擴(kuò)大建筑使用面積。

當(dāng)前，出現(xiàn)了隨意增加建筑使用面積的現(xiàn)象，房產(chǎn)證上規(guī)定的是150m2，調(diào)查結(jié)果卻達(dá)到了180m2，這種現(xiàn)象多出現(xiàn)在農(nóng)村，村民們通常會(huì)在屋后、農(nóng)田的旁邊、或者干脆就在農(nóng)田上加蓋矮房矮棚。對于這種違法行為，基層政府所要做的不僅是強(qiáng)制執(zhí)法，更要進(jìn)行教育。

（四）加強(qiáng)思想認(rèn)識，作好基礎(chǔ)工作，預(yù)防耕地再度損毀。

永州市曾因強(qiáng)降雨而致受災(zāi)面積大，災(zāi)情嚴(yán)重，損毀的多為基本農(nóng)田，恢復(fù)的難度較大。我們要做的，一是要加強(qiáng)耕地保護(hù)的認(rèn)識，二是完善體制，加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，由政府牽頭組織農(nóng)業(yè)、水利等有關(guān)部門，對農(nóng)田、塘壩和河道進(jìn)行勘測和規(guī)劃，投資建造和加固防護(hù)堤、防護(hù)壩，清淤河床和塘泥，以便泄洪分流和蓄水；還可以在耕地的周圍挖造水溝水渠，便于引流排水和攔劫水源，防止水旱災(zāi)害的再度重創(chuàng)，將損失降低到最低限度。

三、結(jié)語

篇（6）

通訊作者： 黃賢金，教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源。

基金項(xiàng)目： 國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（編號：40801063；40971104）。

摘要 為分析基本農(nóng)田保護(hù)政策對耕地保護(hù)的效果，論文把目標(biāo)分解為兩個(gè)問題，一是基本農(nóng)田保護(hù)政策的實(shí)施是否對耕地流失面積的減少產(chǎn)生了影響；二是如果有顯著影響，效果有多大，即因基本農(nóng)田保護(hù)政策的實(shí)施，耕地流失面積減少了多少。論文收集了2004-2007年的省級面版數(shù)據(jù)，分別采用了固定效應(yīng)模型、隨機(jī)效應(yīng)和混合OLS模型加以估計(jì)，固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果表明，固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)模型均不優(yōu)于混合OLS模型。在模型估計(jì)結(jié)果的基礎(chǔ)上，論文分析了基本農(nóng)田保護(hù)政策對耕地流失的影響，并計(jì)算了基本農(nóng)田保護(hù)政策的耕地保護(hù)效果。

關(guān)鍵詞 土地經(jīng)濟(jì)學(xué)；政策效果評價(jià)；耕地保護(hù)；基本農(nóng)田保護(hù)

中圖分類號 F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 1002-2104(2012)01-0090-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.015

基本農(nóng)田保護(hù)政策是我國耕地保護(hù)政策中的重要組成部分，土地管理法第34條第2款規(guī)定“各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上”?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》第9條明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80%以上，具體數(shù)量指標(biāo)根據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃逐級分解下達(dá)”。自從1994年出臺《基本農(nóng)田保護(hù)條例》以來，基本農(nóng)田保護(hù)政策業(yè)已實(shí)施16年多，那么，以保護(hù)耕地為目標(biāo)的基本農(nóng)田保護(hù)政策效果如何？從已收集到的文獻(xiàn)來看，有不少文獻(xiàn)分析了耕地保護(hù)政策的運(yùn)行效果，有研究將耕地保護(hù)的各類政策作為一個(gè)整體分析了耕地保護(hù)政策的綜合效果[1-6]，而有的研究則具體分析耕地保政策體系中具體某項(xiàng)政策的運(yùn)行效果，例如分析土地用途管制制度的耕地保護(hù)效果[7-8]、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策效果[9]等，只有少量的文獻(xiàn)對我國基本農(nóng)田保護(hù)政策的耕地保護(hù)效果進(jìn)行了分析[10-11]。從已有研究來看，有關(guān)基本農(nóng)田政策效果的研究還可以在以下兩個(gè)方面進(jìn)一步深入：一是，在基本農(nóng)田保護(hù)政策的表達(dá)指標(biāo)方面，除采用虛擬變量和根據(jù)對政策強(qiáng)度的主觀賦值之外，可以采用更為科學(xué)的定量指標(biāo)來表達(dá)基本農(nóng)田保護(hù)政策；二是，評價(jià)方法方面，除選擇有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行描述統(tǒng)計(jì)和對比分析、采用時(shí)間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行分析之外，還可以采用面板數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析。

本文擬對以下問題進(jìn)行分析：一是，基本農(nóng)田保護(hù)政策是否對遏止耕地面積減少有效？二是，如果有效，基本農(nóng)田保護(hù)政策的效果有多大？即因基本農(nóng)田保護(hù)政策的實(shí)施，耕地流失面積減少了多少？

1 基本農(nóng)田保護(hù)政策演變

1994年8月，國務(wù)院頒布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，正式確立了基本農(nóng)田保護(hù)制度，1998年對《土地管理法》進(jìn)行了修訂，在耕地保護(hù)方面區(qū)分了一般農(nóng)田和基本農(nóng)田，并對基本農(nóng)田規(guī)定了相對更為嚴(yán)格的保護(hù)措施，在數(shù)量保護(hù)方面，明確只有國務(wù)院才有批準(zhǔn)征收基本農(nóng)田的權(quán)利?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》也在1998年作了相應(yīng)的修改。2003年，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地制度的通知》》(國土資發(fā)［2003］388號)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，提出了“基本農(nóng)田五不準(zhǔn)”，即“一是不準(zhǔn)除法律規(guī)定的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目之外的非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田；二是不準(zhǔn)以退耕還林為名，將平原（平壩）地區(qū)耕作條件良好的基本農(nóng)田納入退耕范圍,違反土地利用總體規(guī)劃隨意減少基本農(nóng)田面積；三是不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹造林，發(fā)展林果業(yè)；四是不準(zhǔn)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚和進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖，以及其他嚴(yán)重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；五是不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和綠化隔離帶建設(shè)?！?004年，國土資源部和農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈全國基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作方案〉的通知》，并在全國范圍內(nèi)開展基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作。2006年5月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前進(jìn)一步從嚴(yán)土地管理的緊急通知》（國土資電發(fā)［2006］17號）和2006年8月國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［2006］31號），這兩個(gè)政策文件進(jìn)一步加大了基本農(nóng)田保護(hù)的力度。

2 研究方法與數(shù)據(jù)

2.1 變量選擇

本文以年內(nèi)減少耕地面積為因變量，選擇以下一些因素作為自變量：

（1）固定資產(chǎn)投資，有不少研究已證明了固定資產(chǎn)投資與耕地面積減少之間的關(guān)系[8]，由于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目需要占用一定數(shù)量的土地，因此，通常認(rèn)為固定資產(chǎn)投資與耕地面積減少之間具有正向關(guān)關(guān)系；

（2）人均GDP，經(jīng)濟(jì)增長與耕地面積減少尤其是建設(shè)占用之間存在著相關(guān)性[12-13]，已有的研究對于人均GDP與耕地面積減少之間關(guān)系形式還存在爭議[14]；

（3）路網(wǎng)密度，有研究認(rèn)為與耕地減少之間存在聯(lián)系[1,15]，一般認(rèn)為路網(wǎng)密度的提高會(huì)增加耕地占用的可能，因此，路網(wǎng)密度與耕地面積減少之間可能存在正相關(guān)關(guān)系；

（4）年初耕地面積，一個(gè)地區(qū)某一年度耕地減少面積不應(yīng)超過該地區(qū)的耕地總面積，從土地占用的角度來看，如果某一地區(qū)耕地面積比較大，在區(qū)域土地總面積總耕地比重相對較高的話，耕地被占用的可能性也相應(yīng)會(huì)更高，也就是說某有地區(qū)年內(nèi)減少耕地面積與該地區(qū)年初耕地面積應(yīng)有正向關(guān)系；

（5）年度虛擬變量，在不同年份，除實(shí)施基本農(nóng)田政策之外，國家還可能出臺其他有關(guān)耕地保護(hù)的政策，這就導(dǎo)致耕地保護(hù)實(shí)際執(zhí)行力度在年度之間存在差異，但是又很難將每年的政策力度加以量化，因此，這里設(shè)置年度虛擬變量以解決這一問題；

（6）基本農(nóng)田保護(hù)率，在現(xiàn)行的土地統(tǒng)計(jì)體系中，基本農(nóng)田面積包括耕地面積和非耕地面積，考慮到《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第9條的規(guī)定以及上一輪規(guī)劃，即《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997-2010）》的規(guī)劃期限是1997-2010，基期年為1996年，因此，這里采用每年年初基本農(nóng)田中耕地面積與1996年耕地面積之比作為年度實(shí)際的基本農(nóng)田保護(hù)率；之所以不用基本農(nóng)田面積除以耕地面積計(jì)算基本農(nóng)田保護(hù)率，是因?yàn)榛巨r(nóng)田中包含耕地和非耕地，基本農(nóng)田中的非耕地主要包括園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地，這就導(dǎo)致有的地方基本農(nóng)田面積大于耕地面積，因此，這里采用基本農(nóng)田中的耕地面積與1996年耕地面積的比值作為基本農(nóng)田保護(hù)率。因基本農(nóng)田和一般耕地的征轉(zhuǎn)審批存在差異，因此，如果某一地區(qū)的基本農(nóng)田保護(hù)率越高，則其耕地占用的難度就更大，因此基本農(nóng)田保護(hù)率對于耕地面積減少具有負(fù)向作用。

各變量的含義以及期望符號具體見表1。

其中，yit為第i區(qū)第t年年內(nèi)減少耕地面積，a0為常數(shù)項(xiàng)，basicit為第i區(qū)第t年基本農(nóng)田保護(hù)政策變量，Zit為第i區(qū)第t年影響耕地面積減少的其他因素，vit為殘差項(xiàng)；δ為basicit的系數(shù)，β為Zit的系數(shù)向量，i為區(qū)域，t為年度。

為避免共線性的影響，計(jì)算了表1中除年度虛擬變量的解釋變量之間的相關(guān)系數(shù)，固定資產(chǎn)投資與路網(wǎng)密度、人均 GDP的相關(guān)系數(shù)較高（分別為0.585和0.417）且均在1%水平上檢驗(yàn)顯著，因此回歸模型中，未把這兩個(gè)變量包含在內(nèi)。經(jīng)過變量篩選之后的回歸模型為：

yit =a0+δbasicit+β1arableit+β2investit

+β3year2005+β4year2006+β5year2007+vit （2）

其中，β1、β2、β3、β4和β5分別為arableit、investit、year2005、year2006和year2007的系數(shù)，其余同式（1）。

2.3 效果評價(jià)方法

本文所要解決的問題是基本農(nóng)田保護(hù)政策是否對遏止耕地面積減少有效？如果有效，基本農(nóng)田保護(hù)政策的效果有多大？對于這些問題，判斷和計(jì)算方法如下：

（1）是否有效的判斷。如果δ0且檢驗(yàn)顯著，則認(rèn)為基本農(nóng)田保護(hù)政策對遏止耕地面積減少有效；否則，認(rèn)為基本農(nóng)田保護(hù)政策對遏止耕地面積減少無效；

（2）效果大小，這里定義為絕對效果。通過模型估計(jì)得到各變量的系數(shù)，并將自變量的實(shí)際觀測值代入模型，

2.4 數(shù)據(jù)來源

各省年內(nèi)減少耕地面積的數(shù)據(jù)來自各《中國國土資源年鑒》，只有2005年和2007年的《中國國土資源年鑒》有基本農(nóng)田的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2005年《中國國土資源年鑒》中有2004年年初和年末基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，2007年《中國國土資源年鑒》中有2006年年初和年末基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，這相當(dāng)于具備2004年年初、2005年年初、2006年初和2007年初的基本農(nóng)田面積數(shù)據(jù)；在《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中有關(guān)1996年耕地面積數(shù)據(jù)對應(yīng)的時(shí)點(diǎn)是1996年10月31日，在其他正式出版的文獻(xiàn)資料中也沒有1996年年末耕地面積數(shù)據(jù)，因此，1996年年末各省耕地面積數(shù)據(jù)采用了中國土地勘測規(guī)劃院提供的數(shù)據(jù)。

人均GDP數(shù)據(jù)來自2005、2006、2007和2008年的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，并用GDP指數(shù)修正為可比價(jià)人均GDP。

固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)來自2005、2006、2007和2008年的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》全社會(huì)固定資產(chǎn)投資，并用全社會(huì)固定資產(chǎn)投資價(jià)格指數(shù)修正為可比價(jià)固定資產(chǎn)投資。

路網(wǎng)密度則根據(jù)2005、2006、2007和2008年的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中公路里程數(shù)據(jù)和區(qū)域土地面積計(jì)算得到。

需要特別說明的是，由于在2005年《中國國土資源年鑒》中，沒有天津2004年初的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，因此，在以下的分析中，未把天津包含在內(nèi)；當(dāng)然，本文分析所涉及的數(shù)據(jù)均不包含港澳臺地區(qū)。另外，數(shù)據(jù)均為省級數(shù)據(jù)。

3 結(jié)果與分析

3.1 模型估計(jì)結(jié)果與分析

本文的數(shù)據(jù)為省級面板數(shù)據(jù)，這里分別采用固定效應(yīng)模型、隨機(jī)效應(yīng)模型和混合OLS模型加以估計(jì)，并分別用F檢驗(yàn)和B-P檢驗(yàn)對固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)加以檢驗(yàn)。固定效應(yīng)檢驗(yàn)的F值為1.93，對應(yīng)的P值為0.0109；B-P檢驗(yàn)的卡方值為1.15，對應(yīng)P值為0.2842。綜合以上檢驗(yàn)結(jié)果，固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)模型均不明顯優(yōu)于混合OLS模型。因此，這里只報(bào)告混合OLS模型估計(jì)結(jié)果。估計(jì)結(jié)果具體見表2。

模型檢驗(yàn)的F=16.48，其對應(yīng)的P值為0.000 0，R2為0.47，N=120；各系數(shù)的T檢驗(yàn)均在10%水平上顯著，因此，模型擬合較好，可以用于解釋。

從表2可以知道， arable、invest和basic的符號與預(yù)期一致。年度虛擬變量year2005、year2006和year2008均檢驗(yàn)顯著，這三個(gè)年度虛擬變量的系數(shù)符號均為負(fù)，這說明與2004年相比較，2005年、2006年和2007年有更小的截距項(xiàng)。這可能是由于2005年國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法〉的通知》（〔2005〕52號），開始實(shí)施省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度、2006年5月國土資源部下發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前進(jìn)一步從嚴(yán)土地管理的緊急通知》（國土資電發(fā)〔2006〕17號）和2006年8月國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［2006］31號），這些文件的出臺加強(qiáng)了耕地保護(hù)的力度，使得相對于2004年，2005、2006和2007年耕地保護(hù)的力度相對更大、形成更為嚴(yán)格的用地政策和耕地保護(hù)政策環(huán)境。比較年度虛擬變量year2005、year2006和year2007的回歸系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，這三個(gè)變量系數(shù)的絕對值越來越大，這說明，在2004-2007年期間，耕地保護(hù)的政策力度逐步加大，可能在2004-2007年期間地方各級政府面臨著更大的耕地保護(hù)壓力，2006年9月，國土資源部上報(bào)的《全國土地利用總體綱要》在國務(wù)院第149次常務(wù)會(huì)議上沒有被通過，2007年，國務(wù)院了《國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》（國發(fā)〔2007〕25號），其中明確“原定‘十一五’期間退耕還林2 000萬畝的規(guī)模，除2006年已安排400萬畝外，其余暫不安排”，即暫停了退耕還林。

和預(yù)期一樣，固定資產(chǎn)投資的符號為正，回歸系數(shù)表明，固定資產(chǎn)投資每增加1億元約需增加4.3 hm2 耕地，這與對土地用途管制制度績效采用基本建設(shè)投資數(shù)據(jù)的一項(xiàng)研究的估計(jì)結(jié)果比較接近[8]。年初耕地面積這個(gè)變量的回歸系數(shù)的符號也與預(yù)期一致，估計(jì)得到的系數(shù)為正且系數(shù)檢驗(yàn)顯著，表明區(qū)域耕地減少面積與該區(qū)域的資源基礎(chǔ)相關(guān)的，耕地面積相對多的地區(qū)其耕地減少面積也相應(yīng)多一些。

3.2 政策效果評價(jià)

根據(jù)模型估計(jì)結(jié)果，δ的符號為負(fù)且t檢驗(yàn)值在10%水平上檢驗(yàn)顯著，這說明基本農(nóng)田保護(hù)政策對遏止耕地面積減少確實(shí)產(chǎn)生了顯著影響。δ等于-364.435 5，這說明，基本農(nóng)田保護(hù)率每提高1%，每省每年平均約能減少耕地流失面積364.4 hm2。

采用式（5），計(jì)算各區(qū)域各年度基本農(nóng)田保護(hù)政策效果，計(jì)算結(jié)果見表3。

表3的數(shù)據(jù)是根據(jù)式（5）計(jì)算的，從式（5）來看，式（5）的計(jì)算出來的值的含義是與不實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度、不劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)相比較，各地區(qū)各年度（2004年-2007年）以不同比例的基本農(nóng)田保護(hù)率劃定基本農(nóng)田實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)制度，減少耕地面積減少量。從表3可以看出，2004年-2007年期間，由于實(shí)施了基本農(nóng)田保護(hù)政策、劃定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，全國（不包括天津市和港澳臺地區(qū)，下同）分別減少了耕地流失面積為853 44519 hm2、847 72491 hm2、859 55937 hm2和857 96126 hm2，4年合計(jì)減少耕地流失面積3 418 69073 hm2，約為期間實(shí)際耕地流失面積3 020 76949 hm2的113倍?？梢?，基本農(nóng)田保護(hù)政策的實(shí)施的確有效地遏止了耕地面積減少。

將表3中各地區(qū)各年數(shù)據(jù)與各地區(qū)1996年年末耕地面積相比，計(jì)算相對效果，計(jì)算公式如下：

從表4可以看出2004-2007年之間，北京、上海、浙江、福建、海南、青海、寧夏和等地的相對效果比較明顯。以表4中的相對效果(r)為因變量，因人均GDP和路網(wǎng)密度為自變量進(jìn)行回歸分析，模型擬合效果不好，因此，還不能確定基本農(nóng)田保護(hù)政策的相對效果與和人均GDP、路網(wǎng)密度的關(guān)系。

4 主要結(jié)論

通過前面有關(guān)基本農(nóng)田保護(hù)政策效果的分析，可以得到以下結(jié)論：

（1）在2004-2007年期間，基本農(nóng)田保護(hù)政策的實(shí)施對于減少耕地流失面積產(chǎn)生了顯著影響，基本農(nóng)田保護(hù)率每提高1%，約能減少耕地流失面積364.4 hm2；

（2）2004年-2007年期間，由于實(shí)施了基本農(nóng)田保護(hù)政策、劃定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，全國分別減少了耕地流失面積為853 44519 hm2、847 72491 hm2、859 55937 hm2和 857 96126 hm2，4年合計(jì)減少耕地流失面積3 418 69073 hm2，約為期間實(shí)際耕地流失面積3 020 76949 hm2的113倍。

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Arable Land Conversion Effects of Basic Farmland Protection Policy

ZHONG Taiyang HUANG Xianjin CHEN Yi

篇（7）

（College of Public Administration，Huazhong Agricultural University，Wuhan 430070，China）

摘要： 耕地保護(hù)不僅關(guān)系到國家的糧食安全和億萬農(nóng)民的生計(jì)保障，對于農(nóng)村乃至全社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要的作用。價(jià)值工程作為一項(xiàng)能夠有效提高經(jīng)濟(jì)效益的管理技術(shù)，已經(jīng)在建筑業(yè)、工業(yè)等領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用。文章創(chuàng)新性地將價(jià)值工程引入到耕地保護(hù)研究領(lǐng)域，圍繞價(jià)值工程的具體實(shí)施步驟和方法，對耕地多功能保護(hù)進(jìn)行價(jià)值分析，以提高耕地保護(hù)的有效水平，從而創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。

Abstract： Farmland preservation is not only related to national food security and farmers’ living guarantee， but also plays an important role in promoting the stability of rural area and the whole society， economic sustainable development and ecological environment protection. Value engineering， an effective management technology to promote economic efficiency， has been widely used in the construction， industry and other fields. This article innovatively applies the principle of value engineering to the field of farmland preservation， with the aim to improve the efficiency of farmland preservation and create huge economic， social and ecological benefits by analyzing the value of farmland multifunction preservation around the specific methods of value engineering.

關(guān)鍵詞 ： 價(jià)值工程；價(jià)值分析；耕地多功能保護(hù)

Key words： value engineering；value analysis；farmland multifunction preservation

中圖分類號：F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2015）18-0237-03

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金（編號：71303087）。

作者簡介：杜宏杰（1993－），男，河南焦作人，本科生，研究方向?yàn)楣こ坦芾?；胡偉艷（通訊作者）（1973－），女，湖南安化人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)橥恋刭Y源經(jīng)濟(jì)與土地政策分析。

0 引言

耕地資源不僅是重要的生產(chǎn)資料，而且是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。能否保有足夠數(shù)量的耕地資源直接關(guān)系到一個(gè)國家的糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。我國是一個(gè)人多地少的農(nóng)業(yè)大國，人均耕地面積占有量少，耕地質(zhì)量總體不高，且后備耕地資源有限，因此保護(hù)耕地具有特別重要的意義。當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化高速發(fā)展，不可避免的占用部分耕地，加上水土流失、耕地污染，使我國耕地保護(hù)工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[1]。

目前國家已經(jīng)提出了明確的耕地保護(hù)職責(zé)、建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、提高征地價(jià)值補(bǔ)償?shù)日撸蚕嗬^出臺了“一免三補(bǔ)”、加大農(nóng)業(yè)投資等一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策[2]。但總體來看，現(xiàn)有的耕地保護(hù)制度與政策實(shí)施的效果并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，其中一個(gè)主要原因是耕地保護(hù)的真實(shí)價(jià)值未能凸顯，耕地資源生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值長期被忽視造成耕地非農(nóng)化價(jià)值損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失[3]，因此，有必要對耕地多功能評價(jià)做出進(jìn)一步的優(yōu)化。

價(jià)值工程以研究對象的功能系統(tǒng)分析為核心，通過有組織的創(chuàng)新性活動(dòng)，以最低壽命周期成本來實(shí)現(xiàn)研究對象所要求的必要功能。利用價(jià)值工程的基本原理對耕地多功能保護(hù)進(jìn)行分析，系統(tǒng)評價(jià)耕地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等多種功能，可以有效解決單一功能分析的不足，從而提高耕地保護(hù)的有效水平，對于進(jìn)一步完善耕地保護(hù)制度和政策，實(shí)現(xiàn)國家糧食安全戰(zhàn)略和土地高效合理利用具有重要意義。

1 價(jià)值工程應(yīng)用于耕地多功能保護(hù)的可行性和必要性

1.1 價(jià)值工程的概念與原理

價(jià)值工程（Value Engineering，VE），又稱為價(jià)值分析（Value Analysis，VA），是一種技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析方法和現(xiàn)代化管理技術(shù)，以提高研究對象（包括產(chǎn)品、作業(yè)、工程、服務(wù)等）的價(jià)值為目的，以功能系統(tǒng)分析為核心，以創(chuàng)造性思維、開發(fā)集體智力資源為基礎(chǔ)，以最低壽命周期成本來實(shí)現(xiàn)研究對象所要求的必要功能的一項(xiàng)有組織的創(chuàng)造性活動(dòng)[4]。其基本原理用公式表示如下：

V=F/C（1）

式中，V為價(jià)值，F(xiàn)為功能，C為成本。其中，“價(jià)值”是一個(gè)相對概念，指作為某種產(chǎn)品（或作業(yè)）具有的必要功能與取得該功能的壽命周期成本的比值，是對研究對象的功能和成本進(jìn)行的一種綜合評價(jià)，即產(chǎn)品價(jià)值的高低，表明產(chǎn)品合理有效利用資源的程度。功能是指產(chǎn)品或作業(yè)的性能或用途，即產(chǎn)品或作業(yè)所承擔(dān)的職能。對于顧客來說，所購買的不是產(chǎn)品本身，而是購買產(chǎn)品所具有的功能，包括必要功能和不必要的功能如過剩功能。如果功能過全、過高，將會(huì)導(dǎo)致成本費(fèi)用提高，強(qiáng)大的功能已經(jīng)超出了業(yè)主的需求，造成功能過剩；反之，會(huì)造成功能的不足[5]。成本指的是全壽命周期成本，包括產(chǎn)品從研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造、銷售、使用直至報(bào)廢為止，整個(gè)期間的全部費(fèi)用[6]。

實(shí)踐中常常用相對值法測算價(jià)值系數(shù)表示價(jià)值，根據(jù)價(jià)值系數(shù)和最適合區(qū)域法（見下文）來識別和判斷產(chǎn)品的哪一項(xiàng)/哪些功能或成本需要改進(jìn)和創(chuàng)造，從而通過提高或降低功能和成本，提高產(chǎn)品的價(jià)值。

1.2 價(jià)值工程應(yīng)用于耕地多功能保護(hù)的可行性和必要性

價(jià)值工程最早由美國通用電氣公司工程師麥爾斯（L·D·Miles）在材料采購中提出并得以實(shí)踐，隨后便率先在美國得以應(yīng)用和發(fā)展。我國在改革開放之后逐漸將價(jià)值工程引入進(jìn)來，起初主要運(yùn)用于產(chǎn)品制造業(yè)，后逐步推廣至建筑工程[7]、電器、機(jī)械、化工等諸多行業(yè)，并取得令人矚目的成績。經(jīng)過實(shí)踐研究表明，價(jià)值工程的應(yīng)用，具有很大的優(yōu)勢[8]。

現(xiàn)階段，已經(jīng)有越來越多的人注意到，凡是有資源消耗的地方，人們都可以利用價(jià)值工程的原理和方法，達(dá)到減少資源消耗，增加效益的目的[9]。耕地作為一種稀缺資源、戰(zhàn)略資源，保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地是世界各國共同的責(zé)任[3]，然而當(dāng)前我國耕地資源持續(xù)非農(nóng)化、非糧化和粗放利用的問題卻日益嚴(yán)重。在此背景下，破解耕地保護(hù)難題，亟需評判耕地資源新價(jià)值，形成耕地保護(hù)新認(rèn)知，創(chuàng)新耕地保護(hù)新機(jī)制，健全保護(hù)與保障體系[10]。因此，將價(jià)值工程應(yīng)用于耕地保護(hù)研究，基于耕地多功能價(jià)值分析，探究耕地保護(hù)有效性的提升路徑，不僅擴(kuò)展了價(jià)值工程的應(yīng)用領(lǐng)域，而且豐富了耕地保護(hù)的理論研究和實(shí)踐，具有可行性和必要性，同時(shí)對于切實(shí)保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)國家糧食安全戰(zhàn)略以及協(xié)調(diào)耕地多功能發(fā)展具有更加深遠(yuǎn)的意義。

2 價(jià)值工程應(yīng)用于耕地多功能保護(hù)的方法

2.1 耕地保護(hù)的功能分析

價(jià)值工程一般按照一定實(shí)施程序進(jìn)行，其中功能分析是價(jià)值工程的核心，主要包括功能定義、功能整理與功能評價(jià)三部分內(nèi)容。功能定義與功能整理可以明確耕地所具有的多重功能，同時(shí)對功能及功能之間聯(lián)系進(jìn)行系統(tǒng)分析。

2.1.1 耕地保護(hù)的功能定義

從耕地資源的客體角度，即耕地所具有的功能角度看，耕地具有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能、社會(huì)保障功能、生態(tài)服務(wù)功能以及文化教育景觀功能。其中，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能作為耕地最基本的功能，不僅能夠提供人類生存必要的食物，而且能為工業(yè)生產(chǎn)提供原材料，其收益包括農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工收入以及國家用于扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的種植補(bǔ)貼收入等。

耕地資源的社會(huì)保障功能包括基本生活保障功能、養(yǎng)老保險(xiǎn)和確保國家糧食安全戰(zhàn)略等。當(dāng)前我國仍然實(shí)行戶籍、土地城鄉(xiāng)二元體制，耕地作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，除了創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)財(cái)富外，還承擔(dān)著農(nóng)民的基本生活保障和養(yǎng)老保障功能。從宏觀層面來看，對于耕地資源相對豐富的區(qū)域，其糧食生產(chǎn)除了用于保障本區(qū)域糧食供給外，還對外輸出，以保障國家或地區(qū)糧食安全[3]。

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化水平不斷提高，大量優(yōu)質(zhì)耕地被城市發(fā)展建設(shè)所占用及由此而引起耕地質(zhì)量不斷下降的問題日漸突出，耕地生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能逐漸被認(rèn)識和重視。具體而言，耕地的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能是指生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過程所形成的、維持人類生存的自然環(huán)境條件及其效用，包括調(diào)節(jié)氣體、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保護(hù)土壤、凈化與美化環(huán)境、維持生物多樣性等。除此之外，一些城鎮(zhèn)近郊區(qū)為拓展耕地管理活動(dòng)，實(shí)施土地整理與景觀設(shè)計(jì)，發(fā)展“農(nóng)家樂”等休閑或觀光農(nóng)業(yè)，以滿足消費(fèi)者對耕作景觀與文化的需求[11]，由此可以反映出耕地同樣具有生活休閑和文化教育等衍生功能。

2.1.2 耕地保護(hù)的功能整理

在功能定義的基礎(chǔ)上，從耕地保護(hù)目標(biāo)入手逐漸深入，分析耕地的每一項(xiàng)具體功能，對已經(jīng)定義了的功能加以系統(tǒng)化，找出各局部功能之間的邏輯關(guān)系，將耕地的各個(gè)功能有機(jī)結(jié)合起來，用圖表的形式建立起耕地功能的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，繪制功能系統(tǒng)圖，如圖1所示。

2.1.3 功能保護(hù)的功能評價(jià)

功能評價(jià)是對耕地保護(hù)的功能在功能系統(tǒng)中的重要程度進(jìn)行定量估計(jì)，是對耕地保護(hù)進(jìn)行功能分析的主要步驟。功能評價(jià)是指通過用戶調(diào)查或?qū)＜掖蚍?，用功能重要性系?shù)表示人們對功能接受程度的定量評價(jià)方法，包括強(qiáng)制打分法、0－1評分法、0－4評分法、倍比法、層次分析法等。采用強(qiáng)制打分法測算耕地保護(hù)的功能重要性系數(shù)的公式如下：

式中，F(xiàn)I為功能重要性系數(shù)；i為耕地保護(hù)的功能；j為農(nóng)民、居民或?qū)＜?；k為參與調(diào)查的農(nóng)民、居民或?qū)＜覕?shù)。

2.2 耕地保護(hù)的成本分析

耕地保護(hù)成本的計(jì)算是以耕地資源的各個(gè)功能為單位，由于耕地保護(hù)的特殊性，其成本核算不同于一般工業(yè)或建筑業(yè)的成本計(jì)算，耕地保護(hù)的具體實(shí)際成本往往難以獲得?？傮w來說，耕地保護(hù)的現(xiàn)實(shí)成本包括生產(chǎn)資料的投入，農(nóng)戶或村集體對于耕地保護(hù)的專項(xiàng)投入，國家及地方政府公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與代際補(bǔ)償以及耕地非農(nóng)化受限引起的機(jī)會(huì)損失等。當(dāng)前已經(jīng)有不少學(xué)者通過多種研究方法，針對耕地多功能價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)展開分析研究。如雍新琴，張安錄[12]從糧食生產(chǎn)安全的角度，依據(jù)耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本損失，對耕地保護(hù)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討與測算；霍雅勤、蔡運(yùn)龍[13]分別用收益還原法、市場替代法和支付意愿法分別對耕地資源的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值、社會(huì)承載價(jià)值和生態(tài)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行評估；張效軍，歐名豪，高艷梅[14]在土地價(jià)值理論分析和耕地價(jià)值核算的基礎(chǔ)上，對耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制中價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)確定進(jìn)行了探討，測算出我國耕地的價(jià)值為112.68萬元/hm2，其中耕地的商品經(jīng)濟(jì)價(jià)值為5.74萬元/hm2，生態(tài)環(huán)境價(jià)值為1.91萬元/hm2，社會(huì)價(jià)值為105.5萬元/hm2。基于這些已有的研究成果和相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，結(jié)合研究區(qū)域的實(shí)際情況做進(jìn)一步的修正和改進(jìn)，可以作為耕地多功能保護(hù)成本計(jì)算的參考。在價(jià)值工程成本分析中，常用成本系數(shù)表示，即耕地各功能保護(hù)的現(xiàn)實(shí)成本在全部成本中所占的比率，其測算式如下：

式中，CI為成本系數(shù)；j為耕地保護(hù)的第j個(gè)功能。

2.3 耕地保護(hù)的價(jià)值分析

耕地保護(hù)的價(jià)值即耕地保護(hù)的有效性，指功能與成本的匹配，根據(jù)價(jià)值工程原理，根據(jù)以下公式測算：

式中，Vj為價(jià)值系數(shù)；字母FI，CI，j的意義同上。

以成本系數(shù)為橫坐標(biāo)，功能重要性系數(shù)為縱坐標(biāo)，與橫軸成45°的一條直線為理想價(jià)值線（V=1）。圍繞該線朝向原點(diǎn)有兩條雙曲線包圍的喇叭形區(qū)域，叫做最合適區(qū)域。凡落在這個(gè)區(qū)域的價(jià)值系數(shù)點(diǎn)，其功能與成本是適應(yīng)的，可不作為優(yōu)化改進(jìn)對象；V>1的點(diǎn)將落在喇叭形區(qū)域的左上方，表示功能過?；虺杀酒?；V<1的點(diǎn)將落在喇叭形區(qū)域的右下方，表示功能不足或成本過高，均屬于功能優(yōu)化改善的對象。

3 結(jié)論

隨著城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，除了生產(chǎn)性的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能外，耕地保護(hù)的社會(huì)保障功能、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能以及景觀文化功能等越來越受到人們的廣泛關(guān)注。如何以最少的資源消耗保護(hù)耕地的多種功能，從而達(dá)到耕地保護(hù)的最大化效益，是當(dāng)前我國耕地保護(hù)必須面臨的理論和實(shí)踐命題。論文在闡述價(jià)值工程原理的基礎(chǔ)上，分析將其用于耕地多功能保護(hù)的可行性和必要性，并提出應(yīng)用的基本步驟和方法，在此基礎(chǔ)上，可以做進(jìn)一步實(shí)證研究和優(yōu)化。

注釋：

①最適合區(qū)域大小由給定的常量S決定，S=|CI2-FI2|/2。

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篇（8）

 

土地征用中的問題

土地征用過程中牽涉的利益主體很多，但其核心是政府與失地農(nóng)民，所以存在的問題也大都由二者引發(fā)。

政府公信力的缺失

濫用征地權(quán)，鉆“公共利益”的漏洞

雖然我國《憲法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定土地征用必需以公共利益為目的，但并未對公共利益做出界定，這就客觀上給某些政府尋租和機(jī)會(huì)主義提供了過多的自由裁量空間，一些政府官員為了招商引資，擴(kuò)大財(cái)政收入，突顯個(gè)人政績等濫用征地權(quán)，侵吞公共利益，這不僅有損失地農(nóng)民的集體利益，更影響了我國的耕地保護(hù)和糧食安全。據(jù)統(tǒng)計(jì)“十一五”期間由于城市化推進(jìn)，耕地年均減少1848萬畝。目前，全國實(shí)際建設(shè)用地中，農(nóng)民集體建設(shè)用地已占約72%之多。“十一五”期間，預(yù)計(jì)每年被征地的農(nóng)民達(dá)到300萬。

2、收益分配有失公平，補(bǔ)償形式單一

首先，由于法律法規(guī)不健全，測算方法不夠科學(xué)等諸多缺陷，我國土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償機(jī)制不健全。從橫向看，各地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別很大，甚至出現(xiàn)同村的不同小組間的分配標(biāo)準(zhǔn)各異的現(xiàn)象；從縱向看，受益分配與權(quán)力層級成正比。據(jù)統(tǒng)計(jì)因土地用途變更增值的土地收益，政府大約得到60%~70%，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得到25%~30%，農(nóng)民只得到5%~10%。其次，補(bǔ)償形式單一，很多地方政府不顧農(nóng)民意愿，只采用一次性貨幣補(bǔ)償方式，有損失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。目前鄭州市農(nóng)村土地征用人均獲得補(bǔ)償費(fèi)為2萬左右，僅可以維持農(nóng)民家庭一般日常開支3~4年。在失地農(nóng)民認(rèn)為最好的征地補(bǔ)償方式中，選擇安排就業(yè)的站32%，選擇一次性付給適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼?4%，選擇提供醫(yī)療，養(yǎng)老等方面社會(huì)保險(xiǎn)的占21%，選擇預(yù)留土地入股分紅的占20%?？梢?，在整個(gè)收益分配中，大多數(shù)地方政府拒絕了具有土地使用權(quán)的民眾的參與，僅憑單方?jīng)Q策行事。

3、針對被征地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制不完善

第一，法律制度不健全，各地在具體執(zhí)行中無法可依，只憑各自對政策的理解及當(dāng)?shù)氐目陀^條件制定法規(guī)文件缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃。第二，這一問題的最致命因素是資金籌集困難。政府行為往往限于政策許諾，并未實(shí)現(xiàn)保障金的足額下?lián)?，專款專用；許多村民委員會(huì)又因?yàn)槭罩ьA(yù)算難以平衡，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏弱，往往無力繳納；至于失地農(nóng)民，大多所獲補(bǔ)償有限，又缺乏對社會(huì)保障的正確認(rèn)識，心有余而力不足。第三，社會(huì)保障的水平低，范圍狹窄。社會(huì)保障機(jī)制作為一個(gè)完整的體系，應(yīng)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、就業(yè)培訓(xùn)制度等，失地農(nóng)民作為農(nóng)民和市民的過渡群體，本應(yīng)享受與城市社會(huì)保障水平相當(dāng)且兼容的安置補(bǔ)償，但就目前來看，這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)。

（二）失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變中的自身干擾因素

1、缺乏市場需要的知識和勞動(dòng)技能，再就業(yè)能力差

失地農(nóng)民普遍受教育程度低，自身素質(zhì)與市場經(jīng)濟(jì)的要求不匹配，在城市化未波及自身以前，他們都以種地為生，即使外出務(wù)工也只是從事缺乏技術(shù)含量的低端作業(yè)。

2、思想觀念陳舊缺乏理性消費(fèi)觀

⑴一部分得到較多補(bǔ)償?shù)氖У剞r(nóng)民“一夜暴富”后開始炫耀性的消費(fèi)，這就存在著“二次返貧”的隱患。因此，如何幫助失地農(nóng)民盤活補(bǔ)償款，實(shí)現(xiàn)“錢生錢”，抑制其過度消費(fèi)，還需要政府的正確引導(dǎo)扶持

⑵價(jià)值觀及生活方式與其新的角色要求相沖突：大多數(shù)失地農(nóng)民對城市化的價(jià)值理念及生活方式不能從心理上接受和認(rèn)同，這也需要政府及時(shí)加以心理疏導(dǎo)和救助。

二、土地征用問題的解決途徑探討

（一）加強(qiáng)政府公信力建設(shè)

1.完善公共利益界定，把耕地保護(hù)作為官員政績考核的重要指標(biāo)。公共利益具有高度的抽象性，不確定性。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。對此，我們可以借鑒國外的許多制度實(shí)例。國外對公共利益的界定主要分為列舉式和概括式，前者的典型代表是日本，后者為加拿大、美國等。采用概括式的國家一般把把公共利益的裁決權(quán)交給議會(huì)或法院，對“公共目的”、“公共使用”、“私人使用”等概念及其構(gòu)成要件有清晰說明，也很好的避免了因公之名的權(quán)力尋租。我國目前可以繼續(xù)采用概括式，但要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，杜絕概念上的外延。此外，各級地方政府要在全國耕地保有量不低于18億畝的剛性規(guī)定下，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展及預(yù)期規(guī)劃制定合理的耕地警戒線，并嚴(yán)守不逾。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。對官員進(jìn)行政績考核時(shí)，也應(yīng)把此項(xiàng)工作的表現(xiàn)作為重要依據(jù)。

2．定位好政府角色，完善補(bǔ)償收益分配制度

首先，政府既不享有土地所有權(quán)，也無使用權(quán)，被征用土地的補(bǔ)償收益理應(yīng)只歸國家、集體和失地農(nóng)民。其次，重新制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)償收益。應(yīng)合理估算土地被征用后的增值部分及土地的市場交易價(jià)格，以此為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)行法律政策規(guī)定給予農(nóng)民高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償。再次，征地過程中要充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)，鼓勵(lì)其積極參與補(bǔ)償方案的擬定，且征地結(jié)果要對農(nóng)民公開。最后，加強(qiáng)對補(bǔ)償款發(fā)放的監(jiān)督和管理。更細(xì)致的講，監(jiān)督不僅針對補(bǔ)償不問題，在整個(gè)土地征用過程中都是必不可少的。目前，最有力的監(jiān)督機(jī)制為第三方認(rèn)證，即靠無利害關(guān)系的公眾性、公益性組織去評判政府行為是否規(guī)范，這一制度很值得借鑒。

3. 建構(gòu)科學(xué)的社會(huì)保障機(jī)制

①加快有關(guān)土地征用方面的立法，尤其是進(jìn)一步規(guī)范全國各地的失地農(nóng)民社會(huì)保障法規(guī)文件，使法律法規(guī)更具可行性、易操作性。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。

②把社會(huì)保障方案的擬定納入征地前的審查程序，并保證其科學(xué)性、可行性。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。在實(shí)施征地后，要嚴(yán)格按照之前的方案對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置，并根據(jù)實(shí)際情況的改變與相關(guān)利益群體友好協(xié)商，不斷修正原有方案。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。

③確保充足的資金來源。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。保障基金應(yīng)由地方政府、村民委員會(huì)以及失地農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)。政府要及時(shí)足額下?lián)苎a(bǔ)償款，避免失地農(nóng)民因所得補(bǔ)償款太少而不愿繳納保障金。還應(yīng)加大對參保收益政策的宣傳力度，提高失地農(nóng)民的自愿參保率，擴(kuò)充保障金。同時(shí)調(diào)整財(cái)政支出，加大支持力度。

④引入市場機(jī)制，創(chuàng)新保障模式。尤其是股份制，它作為社會(huì)化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，完全可以運(yùn)用到對失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置中來，使其持久分享城市化過程中土地增值的收益。此外，還應(yīng)舉辦各種形式的培訓(xùn)班，向農(nóng)民傳授必要的市場經(jīng)濟(jì)知識、科學(xué)理財(cái)消費(fèi)知識、創(chuàng)新經(jīng)營知識等，幫助其接受新的價(jià)值觀念。

4．建立專門機(jī)構(gòu)，幫助其完成由農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)變

土地征用過程中農(nóng)民不僅會(huì)遭受物質(zhì)利益的損失，同時(shí)也經(jīng)歷著一次心理上的陣痛。因此，政府在完善保障機(jī)制的同時(shí)，切不可忽視對其精神的“補(bǔ)償安置”，要對農(nóng)民進(jìn)行心理疏導(dǎo)和法律援助。最重要的是，全社會(huì)要幫助農(nóng)民樹立對未來新生活的信心，使其適應(yīng)新的城市生活方式、學(xué)習(xí)新的生存技能、融入新的生活環(huán)境。唯此，失地農(nóng)民的問題才能從根本上得以解決。

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篇（9）

城市化是城市發(fā)展進(jìn)程的概述。按照《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)城市規(guī)劃術(shù)語》對城市化的定義，是指人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的過程，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口及城市不斷發(fā)展完善的過程。它是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物。

城市化必須以土地為載體，但城市化不應(yīng)該以犧牲耕地為代價(jià)換取的。因此，如何協(xié)調(diào)城市發(fā)展和耕地保護(hù)的關(guān)系，已經(jīng)成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

第一部分 我國城市化發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放給我國城市帶來了蓬勃發(fā)展的良好機(jī)遇。目前，我國城市數(shù)量不斷增加，城市化及城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)水平也在持續(xù)上升。我國當(dāng)前的城市化水平已高達(dá)40%左右，城市化進(jìn)程進(jìn)入了快速發(fā)展的階段。自1978年到2000年這12年中，我國城市化水平大大提高，從城市數(shù)量從1978年的193個(gè)發(fā)展到2000年的663個(gè)；城鎮(zhèn)人口增加了2.86×108，年平均增長率為7.2%；其中東部沿海地區(qū)開始形成了以特大城市為中心，多層次、功能互補(bǔ)的城市群，西部地區(qū)發(fā)展相對緩慢。

據(jù)預(yù)測分析，我國比較合理的城市化水平是70%，這就意味著在未來的50年內(nèi)，我國將有5億農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市。這必然會(huì)導(dǎo)致城市數(shù)量和規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。

第二部分 我國耕地資源利用情況分析

現(xiàn)今，我國的耕地資源利用還存在著一些問題。我國耕地資源的主要特征是耕地面積占土地資源比例小，耕地面積逐年減少且后備資源不足。據(jù)有關(guān)資料表明，1949年我國耕地面積為9800萬ha，1957年增長到11580萬ha，然而，此后每年新開墾的耕地?cái)?shù)量都比被征占的耕地?cái)?shù)量少，到1980年耕地面積降至9933萬ha，22年凈減少1247萬ha，年均減少56.7萬ha。1981-1985年年均減少49.3萬ha，1986-1990年年均減少24.0萬ha，1991-1995年年均減少99.3萬ha，1996-1998年年均減少49.4萬ha。當(dāng)前我國人均占有耕地的面積不足0.09hm2，大大低于全世界0.33 hm2的人均水平。全國2800多個(gè)縣級行政單位，有666個(gè)單位耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的0.033 hm2耕地警戒線。

此外，農(nóng)村宅基地還占用了大量的耕地。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1999年農(nóng)村居民用地為83.4×103 hm2，而到2000年則增加至79.7×103 hm2，2001年為107.2×103 hm2。

由此可以看出，我國的耕地資源利用情況不容樂觀。

第三部分 我國城市化進(jìn)程中存在的耕地占用問題

我國高速發(fā)展的城市化進(jìn)程不可避免的需要占用更多的耕地，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年城市建設(shè)占用耕地40000ha，每年生產(chǎn)的近60億t垃圾也要占用上萬公頃的土地，這就對原本已經(jīng)不足的耕地資源帶來了許多新的問題。

一、 城市化不完全使耕地面積逐年減少

伴隨著我國越來越快的城市化進(jìn)程，耕地面積出現(xiàn)了較大程度的減少。造成這種現(xiàn)象的主要原因之一就是城市化不完全。

完全的城市化并不會(huì)帶來耕地的減少，相反，當(dāng)城市化水平迅速提高，大量人口從農(nóng)村涌向城市生活的時(shí)候，城市化應(yīng)該帶來耕地面積的增加。這主要是因?yàn)槌鞘信c農(nóng)村的建筑空間結(jié)構(gòu)不同，空間拓展程度的差異會(huì)使城市的居住用地大大減少。當(dāng)然，城市用地中還包括了生產(chǎn)用地、道路用地、綠化用地以及公共設(shè)施用地等，但是即使考慮到這些因素，城市人口的總占地也會(huì)小于農(nóng)村人口的總占地。賈紹鳳等人的測算表明，每增加一個(gè)城鎮(zhèn)人口比每增加一個(gè)農(nóng)村人口少占用47.5%的土地；盧新海指出，農(nóng)民在農(nóng)村占用居民用地的推出足以抵消他在城市居住、生活、生產(chǎn)所占用的土地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本和韓國均在城市化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)了耕地的增加，如日本的1930-1940年間和1950-1960年間，這兩個(gè)時(shí)期是日本城市化速度最快的時(shí)期，同時(shí)也是耕地面積不斷增加的時(shí)期。這說明，完全的城市化不會(huì)是耕地較少的原因，只有不完全的城市化才會(huì)產(chǎn)生一系列的耕地占用問題。

我國的城市化是不完全的。當(dāng)前，我國絕大多數(shù)的農(nóng)民在進(jìn)城生產(chǎn)、生活后，他在農(nóng)村所占的那一塊土地并沒有退出，而是仍然處于占用中，這樣就產(chǎn)生了兩頭占用的現(xiàn)狀，使耕地面積大幅度的減少。據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)村中有很多住宅處于閑置狀態(tài)，這被稱為“空心村”現(xiàn)象。下面的表格是對華北南部某個(gè)村莊 “空心村”現(xiàn)象的實(shí)地調(diào)查結(jié)果：

從上表中可以看出，村莊里無人居住的宅院高達(dá)35.09%，這些宅院的主人已經(jīng)進(jìn)城生活卻依然占據(jù)著農(nóng)村的土地。進(jìn)城人口在農(nóng)村占用的生活用地不能有效退出，是造成我國耕地大量減少的主要原因。我國產(chǎn)生“空心村”現(xiàn)象的根源是我國在城市化進(jìn)程中為了避免大量農(nóng)民進(jìn)城對城市造成沖擊，采取了種種限制的措施，包括戶籍制度、城市就業(yè)制度和住房制度等。因此，農(nóng)民進(jìn)城，轉(zhuǎn)移的僅僅是其勞動(dòng)力。由于他無法在城市獲得合法的身份認(rèn)可，無法獲得有效的生活保障，無法獲得固定的居住場所，所以，他在農(nóng)村的居民用地就只能予以保留，這就形成了“兩頭占地”的狀況。

所以，城市化不完全是造成我國城市化進(jìn)程中耕地減少的主要原因。

二、 城市土地過度利用與閑置并存

目前我國很多城市面臨這樣的一種狀況：舊城區(qū)建筑密度高，道路狹窄，環(huán)境惡劣，土地過度利用；而新開發(fā)區(qū)盲目擴(kuò)張，土地沒有得到充分的利用。以上海市為例，上海市大量人口集中在市中心，市中心的10個(gè)區(qū)面積僅為280km2，占全市用的4.4%，卻集中了704萬人，人口密度高達(dá)95104人/km2，其中老城區(qū)人口密度為42900人/km2，人均居住用地僅為10.64m2，人均占地為40m2（1990年）；與此同時(shí)，新開發(fā)區(qū)面積雖然大，人口卻稀少。此外，我國目前出現(xiàn)了很多盲目興辦開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象，導(dǎo)致了大量土地的閑置浪費(fèi)。1993年全國清理了2804個(gè)開發(fā)區(qū)，占用土地面積76km2，幾乎全部是耕地。據(jù)國家土地管理局調(diào)查，全國城市土地閑置率為15%，閑置土地面積高達(dá)7000ha。據(jù)2000年全國455個(gè)城市調(diào)查資料顯示，其城市建成區(qū)用地面積12858.7 km2，實(shí)有房屋建筑總面積約40億m2，平均容積率為0.31。這說明了我國在土地規(guī)劃方面存在著較多有待解決的問題。由于我國原有城市用地行政劃撥形式的存在，許多行政事業(yè)單位因土地的無償性而對土地的集約利用意識不強(qiáng)，從而使土地的浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

第四部分 城市化發(fā)展的新思路

城市化必然會(huì)占用耕地，但是城市化不一定帶來耕地面積的減少。鑒于我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一系列土地問題，政府有關(guān)部門應(yīng)該采取一定的措施，正確處理和協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)在城市化進(jìn)程中保護(hù)耕地，耕地為城市化可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)。

一、 實(shí)現(xiàn)城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)的政策手段

由于我國存在著城市化不完全的現(xiàn)象，因此國家應(yīng)該在戶籍制度、社會(huì)保障制度、就業(yè)制度、住房制度等相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整，確保農(nóng)民的進(jìn)城生活，使農(nóng)民進(jìn)城后轉(zhuǎn)移的不僅僅是勞動(dòng)力，還應(yīng)當(dāng)包括人身，能夠在城市獲得合法的身份、生活的保障和固定的居所，最終可以把整個(gè)家庭都遷移到城市生活。與此同時(shí)，有關(guān)部門還應(yīng)該在農(nóng)村住宅制度、土地制度等方面做出調(diào)整。在大量農(nóng)民進(jìn)城扎根后，就可以考慮到在農(nóng)村進(jìn)行村鎮(zhèn)布局調(diào)整，將分散的、空心化的村莊整合成為規(guī)?；?、集約化的現(xiàn)代城鎮(zhèn)。原有的村莊居住用地被釋放出來后就可以通過復(fù)墾成為新的耕地。在此基礎(chǔ)上，對原有的小塊田進(jìn)行重新規(guī)整，就可以得到更多的耕地，也便于大規(guī)模、機(jī)械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地資源的重新整合。

除此之外，由于我國的耕地資源稀缺，因此，國家還應(yīng)在做好耕地的集約利用方面制定相關(guān)的政策，例如嚴(yán)格控制小城鎮(zhèn)用地，適度擴(kuò)大大中城市土地供給，充分發(fā)揮大城市的聚集效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)；實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)，將耕地保護(hù)從單純的數(shù)量保護(hù)轉(zhuǎn)為質(zhì)量保護(hù)等。

在政策方面，日本和韓國有許多成功的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

二、 實(shí)現(xiàn)城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)的規(guī)劃手段

針對我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的土地不能有效利用的問題，我們應(yīng)辯證的看待城市化與耕地保護(hù)之間的關(guān)系，有效協(xié)調(diào)，合理規(guī)劃，促進(jìn)二者共同發(fā)展。

首先，我們可以加快土地市場化步伐，盤活城市存量土地，即把閑置土地的使用權(quán)收回，然后以有償?shù)姆绞綄⑵渲匦屡渲?，以達(dá)到城市土地利用結(jié)構(gòu)合理化發(fā)展。其次，我們要合理調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地配置，改善城市綜合環(huán)境。最后，我們還應(yīng)該引導(dǎo)城市布局與發(fā)展方向趨向于合理，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局和城市功能調(diào)整，實(shí)施舊城改造，發(fā)揮城市土地的最大效益。

三、 實(shí)現(xiàn)城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)的科技手段

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人們可以利用越來越多的手段來改善城市化進(jìn)程中的土地問題。其中之一就是提高土地容積率，加強(qiáng)多維空間的利用。一方面我們可以實(shí)現(xiàn)城市建筑物的立體化，大力發(fā)展高層建筑以節(jié)省占地面積；另一方面，我們還可以充分開發(fā)利用地下空間，建立起地下交通、停車、商業(yè)、存儲(chǔ)等設(shè)施，使城市建筑用地大大減少。

此外，一些科學(xué)家展開豐富的想象力，提出了一些大膽的構(gòu)想。例如，上世紀(jì)70年代美國和日本的科學(xué)家分別提出了“海上城市”和“水上東京”的設(shè)想，擬向海上和海底爭取用地；還有的科學(xué)家從模擬自然生態(tài)出發(fā)，擬建設(shè)以巨型結(jié)構(gòu)組成的集中仿生城市；隨著現(xiàn)代建筑技術(shù)的不斷發(fā)展，我們還可以用高級的、牢固的材料八建筑物架在空中，從而減少了城市用地。總之，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步必然會(huì)為我們來帶新的解決辦法。

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王群. 城市化進(jìn)程中土地資源持續(xù)利用問題[J]. 中國土地科學(xué). 2003(4)

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劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)主要是為滿足我國未來人口和國民經(jīng)濟(jì)對農(nóng)產(chǎn)品的需求，將保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須的耕地劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)并建立各項(xiàng)基本農(nóng)田保護(hù)制度，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展起到保障作用。具體說，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，對耕地保護(hù)起到了積極作用。

第二次全國土地調(diào)查時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高，基本農(nóng)田上圖政策性強(qiáng)、程序性強(qiáng)、涉及面廣、歷史成因復(fù)雜。國務(wù)院在部署二次調(diào)查工作時(shí)明確強(qiáng)調(diào)，查清基本農(nóng)田和耕地的真實(shí)狀況，是第二次全國土地調(diào)查的首要任務(wù),是衡量二次調(diào)查成敗的關(guān)鍵。要在實(shí)事求是、搞清現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，認(rèn)真、深刻地總結(jié)、反省基本農(nóng)田保護(hù)工作經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，建立和完善國家永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。因此，全國二次土地調(diào)查中，基本農(nóng)田的上圖是一個(gè)重中之重的內(nèi)容。

1 目的與意義

基本農(nóng)田調(diào)查上圖是第二次土地調(diào)查的重點(diǎn)和難點(diǎn)工作之一。通過基本農(nóng)田調(diào)查上圖，全面查清現(xiàn)有基本農(nóng)田的位置、范圍、地類、面積，掌握基本農(nóng)田的數(shù)量及分布狀況，核實(shí)基本農(nóng)田的用途變化情況；并以土地利用現(xiàn)狀地類為依據(jù)，通過基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃，把基本農(nóng)田落實(shí)到地塊，確?；巨r(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，為基本農(nóng)田保護(hù)和管理提供基礎(chǔ)資料。

劃定基本農(nóng)田的意義和作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，通過劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)一步宣傳了《中華人民共和國土地管理法》和“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，增強(qiáng)了全社會(huì)保護(hù)耕地的意識。

第二，通過劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)協(xié)調(diào)了農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地的矛盾，比較好地處理了“一要吃飯，二要建設(shè)”的關(guān)系。

第三，通過劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)嚴(yán)格控制了對耕地的占用，切實(shí)保護(hù)了耕地，對實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡起到了重要作用。

第四，通過劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)穩(wěn)定了農(nóng)民承包土地的思想，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

第五，通過劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)增加了對基本農(nóng)田投入，加強(qiáng)了“噸糧田”建設(shè)。通過大力實(shí)施土地整理，有效改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

2 總體流程圖

基本農(nóng)田調(diào)查上圖的總體流程如下圖所示：

圖1 基本農(nóng)田調(diào)查上圖總體流程圖

3 基本農(nóng)田上圖

3.1 基本農(nóng)田上圖原則

3.1.1 基本農(nóng)田保護(hù)片塊采集

基本農(nóng)田劃定、補(bǔ)劃、調(diào)整資料為電子圖件時(shí)，通過數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，與數(shù)據(jù)庫中地類圖斑層套合，將基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）界線落實(shí)到數(shù)據(jù)庫中的土地利用現(xiàn)狀圖上，確定基本農(nóng)田位置、范圍、地類的方法。根據(jù)數(shù)據(jù)庫建設(shè)相關(guān)要求，對數(shù)據(jù)格式、數(shù)學(xué)基礎(chǔ)等進(jìn)行檢查，對不一致的進(jìn)行轉(zhuǎn)換。具體步驟如下：

（1） 將電子圖件進(jìn)行糾正，與數(shù)據(jù)庫中的土地利用地類圖斑層套合。

（2） 按照第二次土地調(diào)查基本農(nóng)田調(diào)查技術(shù)規(guī)程要求錄入基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）的屬性。

（3） 對基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）層數(shù)據(jù)進(jìn)行拓?fù)涮幚?，對不滿足拓?fù)湟蟮倪M(jìn)行修改。

3.1.2 上圖原則

（1）對于有基本農(nóng)田補(bǔ)劃、調(diào)整資料的，以補(bǔ)劃、調(diào)整資料為依據(jù)，將該基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）原有的劃定界線刪除，以補(bǔ)劃、調(diào)整界線作為基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）界線。

（2）基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）與數(shù)據(jù)庫中地類圖斑的空間位置、形狀一致，在數(shù)據(jù)庫中直接提取地類圖斑界線作為基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）界線。

（3）基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）與數(shù)據(jù)庫中地類圖斑的空間位置、形狀基本一致，只是由于糾正、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換等技術(shù)處理造成的界線位移，以土地利用數(shù)據(jù)庫中相應(yīng)地類圖斑界線作為基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）界線。

（4）基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）與數(shù)據(jù)庫中地類圖斑的空間位置基本一致，但有部分地類圖斑界線不一致，經(jīng)有關(guān)部門處理認(rèn)定后，以劃定時(shí)的界線作為基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）界線。

（5）基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）與數(shù)據(jù)庫中地類圖斑的空間位置、形狀不一致，應(yīng)由相關(guān)部門確定基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）界線。

3.1.3 檢查

（1）數(shù)據(jù)文件命名、數(shù)據(jù)格式、數(shù)學(xué)基礎(chǔ)是否符合數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)要求。

（2）基本農(nóng)田上圖內(nèi)容是否遺漏，是否符合要求；

（3）基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）是否與提供的基本農(nóng)田劃定、補(bǔ)劃和調(diào)整資料一致。

（4）基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）層和基本農(nóng)田圖斑層的屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)是否符合附錄A要求；

（5）基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）層和基本農(nóng)田圖斑層的屬性值是否正確。

（6）基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）層和基本農(nóng)田圖斑層的拓?fù)潢P(guān)系是否正確；

（7）基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）層和基本農(nóng)田圖斑層的圖形數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)是否一致。

3.2 調(diào)整補(bǔ)劃方案

根據(jù)基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)，并與新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)面積相銜接，基本農(nóng)田平均質(zhì)量有提高和建立永久性保護(hù)區(qū)的原則，按照國土部相關(guān)文件的要求，制定基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃方案。

3.2.1 確定基本農(nóng)田總面積

各地級市上圖的基本農(nóng)田面積總量不得低于與省（自治區(qū)）簽訂的2009年耕地保護(hù)責(zé)任狀中確定的基本農(nóng)田面積，并與土地利用總體規(guī)劃修編成果中確定的基本農(nóng)田面積相銜接。各縣（區(qū)）上圖的基本農(nóng)田總面積由市級國土資源局根據(jù)本市的基本農(nóng)田總面積和土地利用總體規(guī)劃修編成果確定。

3.2.2 確定調(diào)出的基本農(nóng)田位置及面積

符合下列條件的基本農(nóng)田，應(yīng)在基本農(nóng)田調(diào)查上圖中調(diào)出：

（1）根據(jù)基本農(nóng)田調(diào)查上圖初步成果，經(jīng)核定現(xiàn)狀基本農(nóng)田中已不宜再作為基本農(nóng)田保護(hù)的土地，即除耕地、可調(diào)整土地（包括可調(diào)整園地、可調(diào)整林地、可調(diào)整草地）、優(yōu)質(zhì)園地、精養(yǎng)魚塘以外其他地類的土地。

（2）新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界內(nèi)的基本農(nóng)田。

（3）新一輪土地利用總體規(guī)劃確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)的基本農(nóng)田，作為“綠心”、“綠帶”保留的耕地以及作為綠色開敞空間保留的耕地除外。

（4）地形坡度大于25度的耕地。

（5）零星破碎、區(qū)位偏僻、不宜管理的基本農(nóng)田。

3.2.3 確定需補(bǔ)劃的基本農(nóng)田面積

需補(bǔ)劃的基本農(nóng)田面積=市國土資源局確定的各縣區(qū)基本農(nóng)田總面積－（根據(jù)基本農(nóng)田調(diào)查上圖初步成果統(tǒng)計(jì)的基本農(nóng)田總面積－調(diào)出的基本農(nóng)田面積）。

若需補(bǔ)劃的基本農(nóng)田面積小于或者等于0，則不需要進(jìn)行補(bǔ)劃。

3.2.4 確定補(bǔ)劃的基本農(nóng)田地塊

根據(jù)需補(bǔ)劃的基本農(nóng)田面積，確定補(bǔ)劃的基本農(nóng)田地塊。補(bǔ)劃為基本農(nóng)田的土地現(xiàn)狀原則上為耕地，并符合下列要求：

（1）已驗(yàn)收合格的土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目中新增的優(yōu)質(zhì)耕地；

（2）地形坡度小于25度，集中、連片，質(zhì)量較好的耕地；

（3）地形坡度大于25度，具有景觀功能和糧食生產(chǎn)功能需要特殊保護(hù)的梯田。

按上述要求劃定后，補(bǔ)劃的基本農(nóng)田面積仍然不夠的，可以依次將質(zhì)量較高的可調(diào)整土地、優(yōu)質(zhì)園地補(bǔ)劃為基本農(nóng)田。

3.2.5 補(bǔ)劃的基本農(nóng)田上圖

根據(jù)基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案，在基本農(nóng)田調(diào)查上圖初步成果中，將補(bǔ)劃方案中調(diào)出和補(bǔ)劃的基本農(nóng)田補(bǔ)充落實(shí)到圖上，補(bǔ)劃的基本農(nóng)田圖斑用紅色（R230,G100,B100）表示，以區(qū)別于原劃定的基本農(nóng)田。在基本農(nóng)田數(shù)據(jù)層中，把調(diào)出和補(bǔ)劃的基本農(nóng)田信息進(jìn)行入庫處理，在基本農(nóng)田圖斑的屬性結(jié)構(gòu)中增加補(bǔ)劃基本農(nóng)田字段（字段名稱：補(bǔ)劃基本農(nóng)田，字段代碼：BHJBNT，字段類型：Char，字段長度：2，值域：屬于補(bǔ)劃的基本農(nóng)田填寫“是”），增加調(diào)出基本農(nóng)田字段（字段名稱：調(diào)出基本農(nóng)田，字段代碼：TCJBNT，字段類型：Char，字段長度：2，值域：屬于調(diào)出的基本農(nóng)田填寫“是”），以區(qū)別于原劃定的基本農(nóng)田。

4 存在的問題與建議

（1）隸屬山區(qū)的市 (縣)，耕地坡度較高，III級以上坡度耕地面積較大，在本次基本農(nóng)田調(diào)整時(shí)，基本農(nóng)田面積嚴(yán)重不足，為了保證?。ㄊ校┫逻_(dá)指標(biāo)的實(shí)施，Ⅴ級質(zhì)量較好的梯田和坡地仍保留作為基本農(nóng)田。

（2）縣級基本農(nóng)田調(diào)查上圖成果由縣級國土資源管理部門負(fù)責(zé)組織進(jìn)行全面的自檢，市級國土資源管理部門負(fù)責(zé)組織進(jìn)行外業(yè)和內(nèi)業(yè)核實(shí)，并對成果的質(zhì)量負(fù)責(zé)，自治區(qū)土地調(diào)查辦負(fù)責(zé)進(jìn)行成果驗(yàn)收，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行外業(yè)抽查。

（3）基本農(nóng)田調(diào)查上圖成果驗(yàn)收時(shí)，要附上當(dāng)?shù)厝嗣裾畬巨r(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃方案的意見。

（4）縣國土資源局要把原基本農(nóng)田資料掃描存檔，以備自治區(qū)、市土地調(diào)查辦抽查。

5 小結(jié)

二調(diào)基本農(nóng)田上圖，我國基本農(nóng)田質(zhì)量有了很大的提高。

（1）耕地總體質(zhì)量水平得到較大提高，基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃方案將原基本農(nóng)田范圍內(nèi)建設(shè)用地、林地、草地、裸地等其他土地調(diào)出。農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到提高，總體質(zhì)量有較大提高。

（2）耕地得到更加嚴(yán)格保護(hù)，并落實(shí)地塊，落到1：1萬土地利用現(xiàn)狀庫中進(jìn)行管理，有力保障了耕地紅線，加強(qiáng)了耕地的保護(hù)力度。

（3）結(jié)構(gòu)布局更加優(yōu)化。調(diào)整補(bǔ)劃后基本農(nóng)田集中、連片程度有所提高且綜合考慮了建設(shè)用地空間布局，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了用地保障，真正落實(shí)了保護(hù)耕地和保障發(fā)展的雙贏要求。

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