序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇治安整治論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

關(guān)鍵詞：檔案管理特性作用措施

1企業(yè)檔案管理工作的特性

1.1獨(dú)立性企業(yè)是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中一種以法人為代表的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧形式的特殊經(jīng)濟(jì)組織，企業(yè)對其資產(chǎn)有獨(dú)立的支配權(quán)，檔案作為企業(yè)資產(chǎn)的一個組成部分,企業(yè)也依法享有獨(dú)立的支配權(quán)。同時，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，大部分企業(yè)產(chǎn)生了屬于自己的知識產(chǎn)權(quán)和商業(yè)秘密等檔案。因此，企業(yè)的檔案基本上不對外開放，沒有對外服務(wù)的功能，檔案資源只屬于企業(yè)內(nèi)部共享。

1.2專業(yè)性在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)活動中，企業(yè)主要是以經(jīng)營為中心開展一系列活動，從而產(chǎn)生了大量的經(jīng)營性的文件材料。同時，為了在激烈的市場競爭中求生存求發(fā)展，企業(yè)還產(chǎn)生了本企業(yè)獨(dú)有的技術(shù)專利檔案。這些檔案與傳統(tǒng)的科技檔案和文書檔案有著較大的差別，成為企業(yè)檔案的一個重要組成部分。

1.3系統(tǒng)性企業(yè)檔案工作不僅包括對檔案的收集、整理、立卷、歸檔、保管、統(tǒng)計(jì)、鑒定、服務(wù)、利用，而且還包括檔案信息產(chǎn)品的加工和輸出，因此，它類似于企業(yè)管理活動中的一個系統(tǒng)工程。

2職工檔案管理工作在企業(yè)發(fā)展中的地位與作用

2.1對企業(yè)發(fā)展的步伐和速度起到促進(jìn)作用企業(yè)職工檔案與企業(yè)發(fā)展的關(guān)系十分密切，對企業(yè)競爭發(fā)展具有十分重要的促進(jìn)推動作用。在經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展的形勢下，企業(yè)要想高速穩(wěn)健發(fā)展，離不開科學(xué)技術(shù)的支撐，而科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步則取決于人才的綜合素質(zhì)，需要有一支高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍。人才已經(jīng)成為決定企業(yè)興衰、成敗、競爭勝負(fù)的關(guān)鍵因素。而加強(qiáng)職工德檔案管理工作，從一定程度上對企業(yè)員工的地位、榮譽(yù)、認(rèn)定等方面進(jìn)行了肯定，從而形成了良好的激勵機(jī)制，進(jìn)而促進(jìn)了企業(yè)的良性發(fā)展。作為人才信息縮影的職工檔案，則是各類人才在社會各項(xiàng)實(shí)踐活動中形成的原始記錄，是人才在德、能、勤、績等方面的綜合體現(xiàn)。

2.2是培育企業(yè)核心競爭力的重要工具核心競爭力是企業(yè)擁有的區(qū)別于其他企業(yè)的重要財(cái)富，是能夠被企業(yè)管理者、員工共同感受到的并共同參與創(chuàng)造的核心資源。由于現(xiàn)代企業(yè)在激烈的競爭中感到了人才的重要性，因此開發(fā)人力資源成為了提高企業(yè)核心競爭力的迫切需要。優(yōu)化企業(yè)人力資源管理，離不開企業(yè)職工檔案工作的強(qiáng)力支持，與職工檔案工作制度的不斷完善也有著密不可分的關(guān)系。企業(yè)職工檔案工作為人力資源管理工作提供基本的重要依據(jù)。人力資源管理的目的就在于能否在企業(yè)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的人才配置，做到“人盡其才，才盡其用”，知人善任是企業(yè)良性發(fā)展、在競爭中處于不敗之地的重要條件。對于企業(yè)而言，只有進(jìn)一步強(qiáng)化職工檔案管理工作，才能從源頭上杜絕一些棄檔、假檔、失檔現(xiàn)象的發(fā)生，也才能使企業(yè)能夠放心的用人，使員工能夠誠信的做人，進(jìn)而樹立進(jìn)取心和責(zé)任心，最終促進(jìn)企業(yè)核心競爭力的培育。

2.3是企業(yè)競爭發(fā)展中人力資源管理的重要手段職工檔案對單位負(fù)責(zé)人了解應(yīng)聘者的基本情況，正確錄用使用新的人才能起到十分重要的作用。一份真實(shí)、完整的個人職工檔案，既是企業(yè)選用人才和人才日后晉升提拔的重要參考，也是擇業(yè)人員量己之才選擇行業(yè)、部門的“謀士”，雙方的“知己知彼”，能限制一些企業(yè)和個人盲目選人、擇業(yè)的“自”，更利于“人才與用人單位是市場經(jīng)濟(jì)體制下活動的主體”這一社會功能得到充分發(fā)揮。同時，由于職工檔案能夠比較全面、準(zhǔn)確的反映人才各方面的情況，所以企業(yè)也能夠從職工檔案中了解本單位人才的數(shù)量、文化程度、專業(yè)素質(zhì)等方面的重要數(shù)據(jù)，這也有利于企業(yè)人力資源管理部門對職工檔案進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，從而作出比較準(zhǔn)確的人才預(yù)測，并制定出長遠(yuǎn)的人才培養(yǎng)計(jì)劃和企業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

3加強(qiáng)職工檔案管理工作的措施

3.1制定科學(xué)規(guī)范的企業(yè)職工檔案管理實(shí)施細(xì)則

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，流動性和多變性問題成了企業(yè)人才突出的問題，這給企業(yè)職工檔案管理增加了多樣性和復(fù)雜性。因此，必須根據(jù)形勢的發(fā)展，在《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》的基礎(chǔ)上制定一個統(tǒng)一的、規(guī)范的、便于操作的《企業(yè)職工檔案管理實(shí)施細(xì)則》，使職工檔案材料的主體能夠緊緊圍繞培養(yǎng)人才、發(fā)展經(jīng)濟(jì)這個中心，在收集、整理、歸檔、利用等環(huán)節(jié)做到有章可循、有法可依，真正實(shí)現(xiàn)“觀其卷，知其人，用其長”的目的。

3.2實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工檔案管理的現(xiàn)代化

當(dāng)前，企業(yè)各項(xiàng)制度面臨改革，企業(yè)職工檔案工作也同樣面臨著這種挑戰(zhàn)。一是職工隊(duì)伍不斷交替，導(dǎo)致檔案數(shù)量有所增加，檔案內(nèi)容不斷得到更新，新材料不斷得到充實(shí)。二是檔案利用率越來越高，信息的需求要求更加系統(tǒng)、全面、準(zhǔn)確。三是利用時效在加快。要求檔案人員要熟悉情況，及時有效提供。因此，盡快實(shí)現(xiàn)職工檔案的現(xiàn)代化管理是非常重要的。在具體檔案管理工作中，要做好六個環(huán)節(jié)和一些操作手段的創(chuàng)新。首先要更新立卷制度，在工作手段上改進(jìn)，盡量簡化一些繁瑣、呆板的操作步驟。比如在組卷、裝訂的形式上，取消一些繁瑣的不必要的過程、環(huán)節(jié)、步驟，盡可能縮短立卷歸檔周期。在日常的抄寫、裝訂工作中，要善于思考，多動腦筋，有針對性地搞一些小發(fā)明、小創(chuàng)造、小革新，這樣能起到事半功倍之效。同時，可以利用現(xiàn)代技術(shù)來提高工作效率。比如可以把目錄計(jì)算機(jī)檢索、文件級裝訂、檢索主要內(nèi)容轉(zhuǎn)移到檔案章和檔案盒上，簡單明了，既提高了質(zhì)量和效益，又節(jié)約了時間，使用起來也很方便。并且可以采用條形碼來代替檔案號，可靠快捷，極大地提高了借閱歸還檔案的速度，諸如這種通過計(jì)算機(jī)來完成較繁瑣的手工操作的方法是很多的，關(guān)鍵在于檔案人員是不是用心去發(fā)現(xiàn)、去實(shí)踐。檔案的業(yè)務(wù)工作、檔案的管理工作以及檔案信息的交流，都方便應(yīng)用計(jì)算機(jī)進(jìn)行現(xiàn)代化管理，幫助解決一些具體問題，提高管理效率和管理水平。

3.3努力提高職工檔案管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)

篇（2）

證券糾紛的解決方式問題，是任何國家證券市場發(fā)展到一定程度時都會遇到的問題。隨著我國證券市場規(guī)模的發(fā)展，證券發(fā)行和交易涉及的各方之間的證券糾紛也越來越多。中國加入WTO之后，涉外證券糾紛也會不斷出現(xiàn)。如何更好地解決證券糾紛，開辟更多的解決爭議的渠道，是我國證券市場規(guī)范與發(fā)展中的一個重要課題。我們認(rèn)為，商事仲裁的特征非常適合于證券糾紛的特點(diǎn)，用商事仲裁解決證券糾紛是一種有效的方式。

我國證券市場作為新生事物是在上個世紀(jì)90年代以后逐漸發(fā)展起來的。相比之下，證券仲裁的發(fā)展卻較為緩慢，到目前為止，中國國際貿(mào)易仲裁委員會受理的仲裁案件不足20件，其他仲裁委員會受理的則更少。究其原因，主要在于證券業(yè)內(nèi)未形成仲裁的氛圍，在絕大多數(shù)的證券發(fā)行和交易關(guān)系中事先沒有仲裁協(xié)議的安排。證券仲裁發(fā)展緩慢的局面會產(chǎn)生如下問題：第一，未能充分利用證券專家的資源，不利于證券糾紛專業(yè)化審理的發(fā)展需求；第二，不能適應(yīng)證券業(yè)內(nèi)按自由意愿解決糾紛的實(shí)際需要；第三，不利于我國證券市場化和國際化的發(fā)展趨勢；第四，增加了法院司法審判工作的壓力。由于解決爭議途徑單一，大量案件涌向法院，增加了法院的受案數(shù)量，使相對有限的司法資源承受重負(fù)。

因此，在證券市場發(fā)展的新形勢下，應(yīng)大力開展推進(jìn)證券仲裁的工作。我國仲裁發(fā)展的歷史證明，行業(yè)內(nèi)注重借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和注重對仲裁的宣傳和倡導(dǎo)，是有關(guān)合同仲裁發(fā)展快的主要原因。例如，在我國涉外貿(mào)易領(lǐng)域，有關(guān)部門比較重視借鑒國際慣例，在國際購銷合同和中外合資經(jīng)營企業(yè)合同中倡導(dǎo)商事仲裁制度，從而形成包含仲裁條款的合同示范文本，被業(yè)內(nèi)廣泛地使用。在工程承包和商品房買賣領(lǐng)域，業(yè)內(nèi)有關(guān)機(jī)構(gòu)推薦的含有仲裁選擇條款的合同范本，在業(yè)內(nèi)的適用范圍也越來越廣，從而促成很多選擇仲裁的合同的簽訂。在國際證券領(lǐng)域，證券仲裁的發(fā)展已經(jīng)成為解決證券糾紛的重要方式。美國證券仲裁歷史證明，在設(shè)計(jì)證券交易所的組織結(jié)構(gòu)時，有關(guān)機(jī)構(gòu)在交易所的章程中規(guī)定仲裁體制，從而極大地推進(jìn)了美國證券仲裁的發(fā)展。

仲裁以當(dāng)事人的自愿為基礎(chǔ)，這是仲裁的性質(zhì)所決定的。問題在于，在新興的證券市場上，市場主體對于采用仲裁來解決證券糾紛這一有效的方式并不熟悉，在此背景下，采用適當(dāng)指引的方式是必要的。如1994年10月11日中國證監(jiān)會以證監(jiān)發(fā)字1994139號文的形式了《關(guān)于證券爭議仲裁協(xié)議問題的通知》，該通知規(guī)定證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)之間以及它們與證券交易所之間因股票發(fā)行或者交易引起的爭議應(yīng)采取仲裁方式加以解決。這種推薦和指引曾在一定時期和一定范圍內(nèi)起到了積極的作用。在新的形勢下，此項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)。為此，我們建議有關(guān)部門擬定“證券仲裁協(xié)議示范條款”，在證券業(yè)內(nèi)的合同關(guān)系中加以推薦適用。這個仲裁條款可以擬定為：“凡是與本合同的解釋和執(zhí)行有關(guān)的任何糾紛應(yīng)提交XX仲裁委員會，按照該仲裁委員會的仲裁規(guī)則和證券仲裁示范規(guī)則進(jìn)行仲裁，該仲裁裁決具有終局性，對雙方當(dāng)事人均具有約束力?！?/p>

我們認(rèn)為，設(shè)計(jì)中國證券糾紛的仲裁體制，應(yīng)從以下幾個方面開展工作：第一，在業(yè)內(nèi)加強(qiáng)仲裁的宣傳和普及工作，使人們了解仲裁的功能及其對解決證券糾紛的切實(shí)作用；第二，在業(yè)內(nèi)努力推進(jìn)仲裁工作，擬定示范性的“證券仲裁條款”，倡導(dǎo)在有關(guān)合同中規(guī)定這種仲裁條款；第三，組織力量擬定示范仲裁規(guī)則，倡導(dǎo)人們在適用仲裁時加以選用；第四，向業(yè)內(nèi)介紹和推薦經(jīng)驗(yàn)豐富和制度完善的仲裁委員會，為業(yè)內(nèi)挑選仲裁委員會提供指導(dǎo)意見；第五，在上?；蛏钲谧C券交易所進(jìn)行會員制的仲裁委員會的試點(diǎn)工作，用行業(yè)內(nèi)部的仲裁實(shí)驗(yàn)拓展靈活多樣的仲裁模式，為今后仲裁法的修改提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、證券糾紛仲裁的范圍

將證券糾紛提交仲裁符合我國現(xiàn)有法律規(guī)定?！吨俨梅ā返诙l規(guī)定：“平等主體的公民，法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以仲裁”。證券糾紛主要是證券市場上平等主體之間所發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛。進(jìn)一步說，就其主體而言，證券糾紛仲裁的受理范圍可以是證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)之間、證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)與證券發(fā)行人或投資者之間以及證券投資者與證券發(fā)行人之間因證券（股票、債券、基金）的發(fā)行或交易而引起的合同和非合同爭議。

業(yè)內(nèi)人士普遍關(guān)注的證券市場因虛假陳述所引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛能否進(jìn)行仲裁的問題，我們認(rèn)為關(guān)鍵是看爭議雙方之間是否存在有效的書面仲裁協(xié)議。對于仲裁的受理和管轄的范圍來說，只要當(dāng)事人之間存在有效的書面仲裁協(xié)議或仲裁條款，就可以仲裁。

三、證券糾紛仲裁機(jī)構(gòu)的選擇

根據(jù)《仲裁法》以及證券仲裁的實(shí)踐，我們認(rèn)為，一般而言，凡是依據(jù)《仲裁法》設(shè)立的仲裁委員會都可以承擔(dān)證券仲裁工作。但鑒于證券糾紛仲裁的復(fù)雜性和社會影響程度，在推進(jìn)證券仲裁的過程中，由國家有關(guān)部門和證券業(yè)有關(guān)機(jī)構(gòu)采取試點(diǎn)和推薦的方式來選擇有關(guān)仲裁委員會先行承擔(dān)證券仲裁工作，是必要和可行的。我們建議，在選擇和推薦證券糾紛仲裁機(jī)構(gòu)方面，有四種方案可供選擇：

一是選擇一些中心城市的仲裁委員會進(jìn)行證券仲裁的試點(diǎn)工作。根據(jù)《仲裁法》有關(guān)規(guī)定，目前我國在“設(shè)區(qū)的市”設(shè)立的仲裁委員會共有166家，分布在全國29個省、自治區(qū)和直轄市內(nèi)。如果由各地的仲裁委員會承擔(dān)證券糾紛仲裁的工作，有利的方面是方便爭議主體，并為證券糾紛仲裁提供了有效的網(wǎng)絡(luò)。而不利的方面是，各地仲裁委員會尚缺乏處理證券糾紛仲裁的經(jīng)驗(yàn)，不能提供足夠數(shù)量的精通證券業(yè)務(wù)的專業(yè)仲裁員以及在處理爭議過程中可能存在的地方保護(hù)主義的干擾等問題?？紤]到各地仲裁委員會的現(xiàn)狀，我們認(rèn)為，在現(xiàn)階段仍應(yīng)選擇條件相對成熟的中心城市的仲裁委員會，如北京、上海、深圳等仲裁委員會以及中國國際貿(mào)易仲裁委員會做試點(diǎn)，在條件成熟時逐步加以推廣。我們認(rèn)為，這一方案比較穩(wěn)妥且易操作：（1）這些試點(diǎn)單位具有設(shè)立較早、專業(yè)人員相對集中、仲裁經(jīng)驗(yàn)豐富、機(jī)構(gòu)設(shè)置完備等優(yōu)勢；（2）這些試點(diǎn)單位的分布較為合理，方便當(dāng)事人的仲裁活動。

二是推薦中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會作為現(xiàn)階段證券仲裁的主要機(jī)構(gòu)。中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會（又名中國國際商會仲裁院）是以仲裁的方式，獨(dú)立、公正地解決產(chǎn)生于國際、涉外或國內(nèi)的契約及非契涉性的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易爭議的常設(shè)國際商事仲裁機(jī)構(gòu)。從1993年起，大陸與香港訂立的關(guān)于采用仲裁作為解決H股股東為一方當(dāng)事人的爭議的協(xié)議中，該會被指定為大陸方的仲裁機(jī)構(gòu)。1994年8月26日，國務(wù)院證券委員會頒布了證委發(fā)199420號《關(guān)于指定中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會為證券爭議仲裁機(jī)構(gòu)的通知》中，指定該會為證券爭議的機(jī)構(gòu)。隨后，該會制定了《證券仲裁員名冊》，聘請了62名證券專業(yè)人士為仲裁員，負(fù)責(zé)審理證券爭議。近年來，該會受理并審結(jié)了一些涉及股票爭議和國債回購等爭議的案件，積累了解決證券爭議的經(jīng)驗(yàn)。我們認(rèn)為，這一方案的可取之處在于中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會的歷史悠久、經(jīng)驗(yàn)豐富、國際國內(nèi)富有盛譽(yù)。但不足之處在于，當(dāng)事人參與仲裁活動可能存在路途距離較遠(yuǎn)和成本相對較高的問題。

三是由上海、深圳證券交易所設(shè)立行業(yè)內(nèi)證券仲裁部，負(fù)責(zé)其會員單位之間發(fā)生的證券糾紛仲裁。美國就采取了類似的做法，由證券交易所設(shè)立證券仲裁部，來負(fù)責(zé)其會員之間所發(fā)生的證券糾紛的仲裁。這種仲裁模式屬于行業(yè)內(nèi)部仲裁，可以在證券交易所章程中規(guī)定設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)的內(nèi)容和會員之間發(fā)生糾紛由該機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁的相關(guān)條款。該機(jī)構(gòu)的仲裁裁決由證券交易所依照章程中所規(guī)定的內(nèi)部約束機(jī)制來督促執(zhí)行。這種仲裁模式有國際上的經(jīng)驗(yàn)可循，可以為今后《仲裁法》的修改積累經(jīng)驗(yàn)。

四是由上述方案一提及的試點(diǎn)仲裁委員會與中國證券業(yè)協(xié)會及其相關(guān)分會合作進(jìn)行證券仲裁工作。這些試點(diǎn)的仲裁委員會都有比較完善的組織機(jī)構(gòu)和豐富的仲裁經(jīng)驗(yàn)。中國證券業(yè)協(xié)會有其會員網(wǎng)絡(luò)和強(qiáng)大的證券專業(yè)人才庫，同時，由于協(xié)會對會員有一定的約束職能，有助于敦促會員自覺履行仲裁裁決。這種合作的方式是，由仲裁委員會提供組織機(jī)構(gòu)和仲裁規(guī)則，由中國證券業(yè)協(xié)會向其會員單位提供指引，制定并推薦可選擇的格式合同，指導(dǎo)其會員選擇適用。同時，向仲裁委員會推薦證券仲裁員。這種專業(yè)和行業(yè)的有機(jī)結(jié)合，不僅可以推進(jìn)證券仲裁事業(yè)的發(fā)展，而且可以提高證券仲裁的和解率以及仲裁裁決的自動履行率。

綜上，我們認(rèn)為，方案四應(yīng)當(dāng)成為證券糾紛仲裁機(jī)構(gòu)選擇的首推方案；而方案三推薦的行業(yè)內(nèi)部仲裁，可以作為完善我國仲裁制度的有益探索。

四、證券糾紛仲裁對仲裁規(guī)則的特殊要求

雖然證券糾紛主要是民商事的糾紛，具有民商事糾紛的一般特性，但證券糾紛因證券市場固有的特點(diǎn)使其具有自身的特殊性，因此，證券糾紛仲裁對仲裁規(guī)則提出了特殊的要求。為此，我們建議有關(guān)部門，盡快制定符合證券糾紛特點(diǎn)的《證券仲裁示范規(guī)則》，在業(yè)內(nèi)推廣使用。在制定《證券仲裁示范規(guī)則》時應(yīng)注意解決以下幾個方面的問題：

1、《證券仲裁示范規(guī)則》要明確證券仲裁受理的范圍。主要包括兩個部分：（1）證券仲裁涉及的證券種類，如股票、債券、基金等；（2）證券仲裁受理案件的主體范圍和證券交易關(guān)系范圍。

2、《證券仲裁示范規(guī)則》應(yīng)規(guī)定證券仲裁實(shí)行證券仲裁員名冊制，進(jìn)一步提高證券仲裁員的公信度和專業(yè)性。目前，無論是中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會，還是各地地方仲裁委員會，都使用其統(tǒng)一的仲裁員名冊，仲裁員由仲裁委員會從對法律、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、科學(xué)技術(shù)等方面具有專門知識和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的中外人士中聘任。但由于證券仲裁具有專業(yè)性強(qiáng)和技術(shù)性強(qiáng)的特點(diǎn)，因此，有必要實(shí)行專門的證券仲裁員名冊制。因?yàn)?，證券仲裁員具備證券的專業(yè)知識，熟悉證券交易的特殊習(xí)慣和行業(yè)術(shù)語，能較準(zhǔn)確、公正、及時解決證券糾紛，容易取得證券糾紛當(dāng)事人的信賴。

3、《證券仲裁示范規(guī)則》要嚴(yán)格規(guī)定證券仲裁員利害關(guān)系的披露和回避制度。由于證券專家極有可能正在或曾經(jīng)在證券業(yè)內(nèi)的某一機(jī)構(gòu)從事工作，這種從業(yè)性使得證券仲裁員與案件的利害關(guān)系問題較之其他領(lǐng)域的仲裁員顯得更為突出。因此，實(shí)行披露和回避制度更為重要。在這方面，規(guī)則應(yīng)詳細(xì)地加以規(guī)定。規(guī)則應(yīng)強(qiáng)調(diào)證券仲裁員不代表任何一方當(dāng)事人，他們在處理爭議的全過程中應(yīng)當(dāng)始終平等地對待雙方當(dāng)事人；證券仲裁員本人認(rèn)為與案件有利害關(guān)系或其他關(guān)系而有可能影響案件公正審理的，應(yīng)當(dāng)向仲裁委員會披露并自動請求回避。證券仲裁員在仲裁程序的任何階段，都有義務(wù)披露與本案件的利害關(guān)系，仲裁委員會也有義務(wù)將有關(guān)情況披露給當(dāng)事人，當(dāng)事人也有權(quán)依據(jù)利害關(guān)系的理由請求該仲裁員回避。

4、《證券仲裁示范規(guī)則》可以規(guī)定仲裁員在處理證券糾紛時不一定要嚴(yán)格遵從一般性的訴訟證據(jù)規(guī)則。由于仲裁機(jī)構(gòu)的民間性、專業(yè)性，決定了仲裁庭在仲裁過程中在堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的原則的同時，可以在不違反法律原則的基礎(chǔ)上，在處理特殊案件時對一般性的法律規(guī)定采取較為靈活的方式。追求合理和公平是仲裁的靈魂和特性，因此，在法律適用和證據(jù)規(guī)則方面，在合理和公平的原則下，一定程度的靈活性對于作出合理和公平的裁決是必不可少的。

5、《證券仲裁示范規(guī)則》應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)在整個仲裁過程中可以靈活運(yùn)用調(diào)解機(jī)制。仲裁和調(diào)解相結(jié)合解決爭議是中國仲裁的一大特色。目前世界上很多主要仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁規(guī)則均允許當(dāng)事人通過特別約定的方式給予仲裁員以更加靈活的權(quán)力，由仲裁員在仲裁的同時進(jìn)行調(diào)解工作。我們在制定《證券仲裁示范規(guī)則》時應(yīng)當(dāng)賦予證券仲裁員在此方面更多的靈活性，如爭議標(biāo)的超過一定數(shù)額的仲裁案中，可專門規(guī)定一定時間量的調(diào)解，盡可能地提高證券仲裁的和解率。證券糾紛的社會影響面比較廣泛，關(guān)系到社會上眾多投資者的切身利益。通過仲裁和調(diào)解相結(jié)合來解決證券爭議，其意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過純粹的法律和經(jīng)濟(jì)范疇，對于創(chuàng)造安定團(tuán)結(jié)的社會環(huán)境具有實(shí)際意義，這是采用仲裁的方式解決證券糾紛的一大特點(diǎn)，也是一大優(yōu)點(diǎn)。

6、《證券仲裁示范規(guī)則》應(yīng)對案件受理的收費(fèi)和審理的時間作出更具靈活性的規(guī)定。（1）由于證券糾紛的爭議標(biāo)的較大，因此，仲裁委員會在受理案件的收費(fèi)上，應(yīng)當(dāng)采取靈活的收費(fèi)方式，例如，可以適當(dāng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或者采取分階段收費(fèi)的方式，以減少當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。（2）快速結(jié)案是《證券仲裁示范規(guī)則》中必須強(qiáng)調(diào)的方面。由于證券糾紛的特殊性，要求仲裁庭在審理案件的過程中，應(yīng)盡可能地縮短辦案的時間。我們認(rèn)為，一般的證券糾紛案件應(yīng)當(dāng)在3個月內(nèi)結(jié)案，重大疑難案件最遲不應(yīng)超過6個月結(jié)案，低成本和高效率應(yīng)該成為采用仲裁方式解決證券糾紛的又一大特點(diǎn)。

五、美國證券仲裁及其給我們的啟示

（一）美國證券糾紛仲裁的發(fā)展概況

美國證券糾紛仲裁的歷史悠久，最早產(chǎn)生于1817年美國紐約證券交易所，至今已有180多年的歷史。起初，證券糾紛仲裁只是作為解決證券交易所會員之間糾紛的一種手段。自聯(lián)邦最高法院的MCMAHON和RODRQUEZ判決后，大多數(shù)證券糾紛是依據(jù)爭議前仲裁協(xié)議進(jìn)行仲裁的。美國最高法院的上述兩個判例使得證券糾紛仲裁的范圍擴(kuò)大到了解決交易所會員與非會員之間因證券交易而產(chǎn)生的糾紛。

美國的證券仲裁規(guī)則呈現(xiàn)多樣化。每個證券仲裁機(jī)構(gòu)都制定相應(yīng)的證券仲裁規(guī)則，其內(nèi)容也不完全一樣。為了統(tǒng)一和協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)的仲裁規(guī)則，在美國證監(jiān)會的倡導(dǎo)下，證券業(yè)仲裁聯(lián)席會于1977年4月成立。該協(xié)會的成員包括各個自律組織的代表、公眾和證券業(yè)協(xié)會。該協(xié)會成立后即按照美國證監(jiān)會的建議，制定了旨在解決客戶小額申請的簡易仲裁程序，隨后，制定了綜合的《統(tǒng)一仲裁法典》（既適用于小額申請，也適用于大額申請）。另外，協(xié)會還制作了小冊子，以簡明的語言和舉例方式向申請人解釋法典的仲裁程序?！督y(tǒng)一仲裁法典》的出臺在美國證券仲裁發(fā)展史是一件大事，它為各自律組織仲裁規(guī)則的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)起到了積極的推動和示范作用，也進(jìn)一步促進(jìn)了證券仲裁的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1993年加入證券業(yè)仲裁聯(lián)合會的證券業(yè)自律組織共受理6500多個仲裁案件，美國仲裁協(xié)會（AAA）也受理600多個仲裁案件。而全美證券交易商協(xié)會在1996年度作出的證券仲裁裁決，就高達(dá)6331宗，比1995年增加約10%.

（二）美國證券仲裁制度給我們的啟示

美國證券仲裁制度給了我們不少啟發(fā)。針對中國證券仲裁的現(xiàn)狀，我們認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面入手，推進(jìn)我國的證券仲裁工作。

1、在證券業(yè)內(nèi)開展仲裁的倡導(dǎo)和推薦工作。美國的證券仲裁歷史表明，證券業(yè)的有關(guān)機(jī)構(gòu)和人士注意仲裁的倡導(dǎo)和推薦工作，是證券仲裁發(fā)展的必由之路。美國證券仲裁的產(chǎn)生，其直接源由是有關(guān)人士在設(shè)計(jì)紐約證券交易所的制度時，在交易所章程中規(guī)定了仲裁的機(jī)制。美國證監(jiān)會對證券仲裁持鼓勵態(tài)度，并積極采取措施，推動證券仲裁業(yè)的發(fā)展。首先，該委員會早在1935年就曾建議交易所應(yīng)當(dāng)鼓勵其會員向客戶提供一份格式化的證券仲裁協(xié)議，同時，美國證監(jiān)會又要求證券業(yè)自律組織的章程規(guī)定，公眾投資人即使沒有簽訂仲裁協(xié)議，也可依照規(guī)則要求證券業(yè)自律組織的會員機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁。其次，美國證券業(yè)對仲裁的倡導(dǎo)和推薦為此做了大量的基礎(chǔ)性工作，并收到了成效。中國證監(jiān)會在1994年曾專門以通知的形式規(guī)定證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)和證交所因股票發(fā)行和交易而引起的爭議應(yīng)采取仲裁的方式解決。這項(xiàng)工作應(yīng)該加強(qiáng)。中國證券業(yè)內(nèi)應(yīng)擬定“證券仲裁協(xié)議示范條款”，并在有關(guān)證券發(fā)行和交易合同文本中加以推薦適用。

2、在今后《仲裁法》的修改中，注重確立行業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)的問題。美國比較注重證券業(yè)內(nèi)的仲裁機(jī)構(gòu)的作用，美國多數(shù)證券仲裁都在行業(yè)內(nèi)部的仲裁機(jī)構(gòu)中進(jìn)行。我國《仲裁法》規(guī)定仲裁委員會是在設(shè)區(qū)的市組建，這就意味著中國不存在行業(yè)仲裁制度。但是，證券業(yè)有其特殊性，行業(yè)仲裁會應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，我們建議，對《仲裁法》作適當(dāng)?shù)男薷?，?yīng)注重對行業(yè)仲裁的研究，在證券、金融保險和工程建設(shè)等行業(yè)建立行業(yè)仲裁制度。

3、應(yīng)注重研究證券仲裁的特殊程序規(guī)則。仲裁規(guī)則是處理仲裁案件的程序規(guī)則，是公正及時處理案件的程序保證。美國證券仲裁針對證券糾紛專業(yè)性和時效性等特點(diǎn)，制定了區(qū)別于一般仲裁的特殊規(guī)則，充分體現(xiàn)了證券仲裁的專業(yè)性、公正性和靈活性，其專業(yè)性在于注重證券專家的作用，專門聘請證券專家作為仲裁員審理案件，并設(shè)置了證券仲裁員名冊，供當(dāng)事人選擇。其公正性在于專家審案的同時，強(qiáng)調(diào)非專業(yè)的其他仲裁員也應(yīng)參加審理，以避免專家的從業(yè)性對案件的不利影響。其靈活性在于在仲裁中適用法律和認(rèn)定證據(jù)方面，強(qiáng)調(diào)從公平合理的角度處理問題，不一定嚴(yán)格拘泥于某些法律規(guī)定。同時，靈活性還體現(xiàn)在注重調(diào)解程序和審理時限的快捷以及收費(fèi)的相對低廉。我們認(rèn)為，中國的證券仲裁也應(yīng)實(shí)行特殊規(guī)則，即《證券仲裁示范規(guī)則》，由當(dāng)事人在選擇仲裁時選用。

4、證券糾紛仲裁規(guī)則的設(shè)計(jì)應(yīng)反映證券業(yè)的特殊性。處理證券糾紛的仲裁庭組成應(yīng)包括公共仲裁員和證券業(yè)內(nèi)仲裁員，但公共仲裁員應(yīng)為多數(shù)，并對公共仲裁員和證券業(yè)內(nèi)仲裁員作出界定。證券仲裁員須具備證券業(yè)的專門知識，從而取得證券糾紛當(dāng)事人雙方的信賴。證券交易既包括了特殊的交易習(xí)慣，又有特殊的契約術(shù)語，當(dāng)事人對證券交易公平合理期待如何，并非一般普通市民可知，因此，證券仲裁非該行業(yè)專家不能勝任，在許多國家和地區(qū)已成為實(shí)踐的通例。我國證券仲裁員也應(yīng)分為公眾仲裁員與非公眾仲裁員，后者即是證券業(yè)內(nèi)人士。在選任證券仲裁員可采用“名單選擇法”，即由仲裁機(jī)構(gòu)為仲裁當(dāng)事人雙方同時提供兩份仲裁員名冊，一份為公共仲裁員名冊，另一份為行業(yè)內(nèi)仲裁員名冊，供當(dāng)事人選擇。

5、完善仲裁員嚴(yán)格披露制度。美國證券仲裁規(guī)則明確要求仲裁員將那些可能阻礙其作出客觀、公正裁決的事實(shí)情況進(jìn)行披露。如有上述事實(shí)情況，該仲裁委員會主任有權(quán)在第一次庭審前撤換該仲裁員，如沒有將其撤換，仲裁主任應(yīng)將其所披露的任何情況通知當(dāng)事人，并且仲裁員在仲裁程序的任何階段，都有義務(wù)披露任何潛在的利益沖突，以保證仲裁的公正性和獨(dú)立性。

篇（3）

但是，與依法治國的要求相比，公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件程序規(guī)范化建設(shè)上還存在不足，主要有：一是長期缺乏統(tǒng)一的辦理行政案件程序規(guī)定。公安行政執(zhí)法部門多、領(lǐng)域廣，現(xiàn)有執(zhí)法程序規(guī)定比較零散，缺乏嚴(yán)密統(tǒng)一的程序規(guī)定，影響了公安行政執(zhí)法質(zhì)量；二是現(xiàn)有辦理行政案件程序規(guī)定還不完善，有些內(nèi)容與現(xiàn)行法律，特別是行政處罰法不盡一致，有些規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，為隨意執(zhí)法留下了法律空間。上述不足在一定程度上導(dǎo)致了公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件中出現(xiàn)受案不規(guī)范、違法調(diào)查取證、濫用強(qiáng)制措施、越權(quán)處罰、執(zhí)行不當(dāng)?shù)葐栴}。這些問題，不僅直接影響了公安機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量，侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且損害了法律的尊嚴(yán)和公安機(jī)關(guān)的形象?！冻绦蛞?guī)定》對公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，并與現(xiàn)有的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)辦理復(fù)議案件程序規(guī)定》一起構(gòu)成了完整的公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案程序體系，是公安執(zhí)法程序規(guī)范化建設(shè)的重大舉措。

一、公安執(zhí)法過程中依然存在的問題

執(zhí)法指的是一定的國家機(jī)關(guān)按照法律、法規(guī)和規(guī)章賦予的權(quán)限將國家立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范付諸實(shí)施的活動。包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的職務(wù)活動均屬于執(zhí)法的范疇。建立社會主義法治國家固然要重視立法工作，但更要重視執(zhí)法環(huán)節(jié)。法律制定頒布后，能否得到執(zhí)行是社會主義法治國家能否建立的關(guān)建?，F(xiàn)行法律的執(zhí)法就面臨嚴(yán)重的問題。首先是以權(quán)壓法，以言代法的現(xiàn)象依然存在。有的執(zhí)法機(jī)關(guān)不是嚴(yán)格依法辦事，而是濫用法律賦予的權(quán)力，超越法定職權(quán)范圍，亂處罰、亂罰款、亂收費(fèi)，擅自越權(quán)執(zhí)法。其次是執(zhí)法不到位，定性不準(zhǔn)確。部分執(zhí)法人員不嚴(yán)格執(zhí)法，程序混亂，工作不認(rèn)真履行職責(zé)，敷衍草率，使違法者有可乘之機(jī)，鉆法律空子，進(jìn)行不合法行為，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序，損害經(jīng)營者的合法權(quán)益。如一些無證經(jīng)營者，受執(zhí)法單位個別人的庇護(hù)，有恃無恐，不繳稅費(fèi)，獲取暴利，破壞了經(jīng)濟(jì)秩序。再次，違法者得不到應(yīng)有的制裁，喪失了法律的權(quán)威。目前由于執(zhí)法力度不夠，執(zhí)法環(huán)境較差，使得違法者得不到應(yīng)有的制裁。案件久拖不決，致使民事糾紛案件激化為刑事案件。一些執(zhí)法部門，對自已有利的事情爭著管，特別是涉及罰款處理的案件。而對自已沒有利的事情則嫌麻煩，互相推諉不愿意管。最后，導(dǎo)致執(zhí)法工作阻力重重。有的當(dāng)事人自持靠山強(qiáng)硬，拒不執(zhí)行公安機(jī)關(guān)的處理決定；有的還無理取鬧，抗拒執(zhí)法，甚至毆打執(zhí)法民警。

二、影響公正、合理執(zhí)法的原因

（一）執(zhí)法不能順應(yīng)形勢發(fā)展

中國加入WTO，成為世貿(mào)組織成員，要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，如此必須建立一套既適用WTO運(yùn)行規(guī)則，又符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的法律體系?，F(xiàn)在大家都普遍對加入WTO的中國經(jīng)濟(jì)形勢表示樂觀，認(rèn)為面臨了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。公安執(zhí)法人員知道，在WTO的新規(guī)則下，對中國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域會帶來新沖擊，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化又影響到政治、文化、治安等諸多因素的發(fā)展趨勢。在新規(guī)則、新環(huán)境、新趨勢下，我們認(rèn)為對公安執(zhí)法帶來的首先是公安機(jī)關(guān)和人民警察執(zhí)法思想、觀念上的挑戰(zhàn)。一是執(zhí)法環(huán)境發(fā)生了變化。隨著國際貿(mào)易活動的增多，國內(nèi)外投資、經(jīng)商、旅游、探親、訪問等活動頻繁，加速了中國并入經(jīng)濟(jì)全球化，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的犯罪也勢必與國際經(jīng)濟(jì)犯罪接軌，呈現(xiàn)量多、雜、廣的特點(diǎn)，這些因素都改變了我們所處的環(huán)境。二是執(zhí)法內(nèi)容更加廣泛。以外國人、國際貿(mào)易單位為相對方的執(zhí)法量加大、范圍更廣。面對違法犯罪活動復(fù)雜的趨勢，如利用現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)知識所進(jìn)行的犯罪，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)犯罪、國際金融詐騙等科技含量較高、專業(yè)化手段突出的犯罪增多，跨國經(jīng)濟(jì)犯罪活動、國際恐怖活動和非法移民活動等更加突出。保護(hù)的客體也將增多。三是執(zhí)法要求更高。有人說WTO規(guī)則，是“游戲”規(guī)則，其實(shí)它更是“合同”規(guī)則。如有一項(xiàng)透明度原則，要求所有成員國制定的政策不能隨意更改，即使修改也必須經(jīng)別國同意，就是說不能有“內(nèi)部規(guī)定”之類的法律法規(guī)，要求成員國在其境內(nèi)的執(zhí)法必須統(tǒng)一、公正。因而在處理國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易糾紛、案件等過程中，更強(qiáng)調(diào)依條約辦事、依法辦案，執(zhí)法的程序性、實(shí)體性規(guī)定更加嚴(yán)格。四是公安執(zhí)法中存在的薄弱問題更加突出。公安機(jī)關(guān)人民警察在執(zhí)法中存在的按老一套辦案、按領(lǐng)導(dǎo)指示辦事的“經(jīng)驗(yàn)”做法；重實(shí)體輕程序、重口供輕調(diào)查研究等證據(jù)意識不強(qiáng)的心理；存在狹隘的地方保護(hù)主義，對WTO等國際法律知識不了解、認(rèn)為關(guān)系不大等缺乏全局觀念、國際訴訟意識；存在的特權(quán)思想，不重視保障單位、公民平等權(quán)等等。這些問題，與目前的政治、經(jīng)濟(jì)形勢不相適應(yīng)，影響到了公安執(zhí)法的正確實(shí)施。

（二）執(zhí)法條件落后，執(zhí)法人員素質(zhì)不高

執(zhí)法人員的職業(yè)道德水平不高，到執(zhí)法機(jī)關(guān)辦事常遇到“門難進(jìn)，臉難看，話難聽，事難辦”的現(xiàn)象；還有的執(zhí)法人員素質(zhì)低下，貪圖享樂，吃請受賄。為一些違法者逃脫法律的制裁，成了金錢和人情的俘虜，，徇私枉法。

執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與市場經(jīng)濟(jì)的要求相去甚遠(yuǎn)。一是部分執(zhí)法人員文化程度不高，尤其是基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員表現(xiàn)更為突出。其中具有大專以上文化程度的只占少數(shù)，法律專業(yè)畢業(yè)的人員更少。二是執(zhí)法隊(duì)伍的知識結(jié)構(gòu)不合理。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立的過程中，經(jīng)濟(jì)糾紛大量出現(xiàn)，要求執(zhí)法人員不僅要懂法律，還要懂經(jīng)濟(jì)、懂外語。而實(shí)際懂法律、懂經(jīng)濟(jì)、懂外語的人不多，三者兼而有之的就更少。三是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科技的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)交往頻繁，社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系日趨復(fù)雜，違法犯罪手段也更加先進(jìn)和隱秘，要求執(zhí)法人員有過硬的業(yè)務(wù)能力。而現(xiàn)在執(zhí)法人員業(yè)務(wù)技能還有相當(dāng)差距。

執(zhí)法條件也有很大的局限性。有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員不足，難以完成日益繁重的執(zhí)法任務(wù)，雇用非公務(wù)員執(zhí)法的情況比比皆是。使用這些業(yè)務(wù)不精通，素質(zhì)不高，責(zé)任心不強(qiáng)的人員，不可能提高執(zhí)法效益。有的執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)緊缺，執(zhí)法人員的工資都不能如期發(fā)放，調(diào)查差旅費(fèi)由個人墊支，辦案經(jīng)費(fèi)不能保障，辦案很難及時到位。有的執(zhí)法機(jī)關(guān)辦公條件落后，在外執(zhí)法靠借其他單位的車輛，辦理業(yè)務(wù)沒有采用先進(jìn)設(shè)備，難以適用辦案要求。

（三）公安隊(duì)伍法治觀念不強(qiáng)的主要表現(xiàn)

目前，人民群眾在充分肯定公安機(jī)關(guān)為打擊刑事犯罪及維護(hù)社會穩(wěn)定而做出的巨大奉獻(xiàn)犧牲的同時，對公安隊(duì)伍意見最大、最集中的就是各種各樣的執(zhí)法問題，深究其原因主要是法治觀念不強(qiáng)造成的。突出表現(xiàn)在以下幾方面：

（1）法律至上觀念不強(qiáng)，執(zhí)法犯法

作為執(zhí)法者，應(yīng)該懂得甚至熟悉法律也應(yīng)該知道違法犯罪要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的后果。但由于在市場經(jīng)濟(jì)條件下法律至上觀念不強(qiáng)、防腐拒變意志力不夠堅(jiān)定導(dǎo)致極少數(shù)民警執(zhí)法犯法。近些年來我們隊(duì)伍中相繼發(fā)生了民警違法犯罪的事情，有貪污受賄、有挪用公款、有為犯罪分子通風(fēng)報(bào)信、有幫助犯罪分子逃避處罰、有的甚至參與綁架。

（2）人權(quán)保障觀念不強(qiáng)，刑訊逼供屢禁不止

少數(shù)民警法律意識、證據(jù)意識淡薄，以管人者自居，根本不把執(zhí)法對象的權(quán)利放在眼里，隨心所欲。耍特權(quán)、抖威風(fēng)，在審訊時，辱罵、體罰違法犯罪嫌疑人，甚至搞刑訊逼供，違反規(guī)定，濫用槍支警械。

（3）違反法定程序，隨意執(zhí)法

有的民警辦事不注重按法定程序辦，重實(shí)體法、輕程序法，認(rèn)為只要執(zhí)法行為實(shí)際效果合法，違反法定程序無關(guān)緊要。有的民警對法律法規(guī)一知半解，對法律條款不能正確把握，于是不按規(guī)定向當(dāng)事人公開辦事程序，對法定程序隨意理解，還在程序上刁難當(dāng)事人，自己喜歡怎辦就怎辦，各行其是。例如個別民警在訊問犯罪嫌疑人時沒有履行告知程序。

嫌疑人、受處罰人反映偵查人員訊問時沒有首先訊問是否有犯罪行為、并告知陳述或辯解的權(quán)利。另外有的民警在糾正交通違章開具處罰決定書時沒有按實(shí)際違反條款處罰，而是根據(jù)違章者的態(tài)度表現(xiàn)隨意處罰。

（4）群眾觀念不強(qiáng)，不認(rèn)真依法履行職責(zé)

有的民警未能牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的宗旨觀念和深刻體會“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來到群眾中去”的實(shí)質(zhì)，仍然在執(zhí)法活動中存在推諉、拖延、弄權(quán)瀆職的行為。

三、公正執(zhí)法的對策

(一)加強(qiáng)法治觀念樹立穩(wěn)固牢靠的法治思想

（1）樹立法律至上觀念

我國憲法明確規(guī)定，全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。法律至上是文明社會法治發(fā)展進(jìn)程中提出的重要口號和基本原則之一。其意在強(qiáng)調(diào)法律在整個社會規(guī)范體系中具有至高無上的地位，其它任何社會規(guī)范都不能否定法律的效力或與法律相沖突，是法治社會的主要特征，實(shí)現(xiàn)法治的核心要素。法律至上的核心，是憲法至上，憲法的精髓在于控制權(quán)力以保障權(quán)利。在法律面前人人平等，是法律至上的又一重要內(nèi)涵，法律不僅在老百姓之上，也在所有官員之上，在國家最高權(quán)力者之上?！皣覚C(jī)關(guān)對法無明文規(guī)定的行為都不能去做”，是國家機(jī)關(guān)及其工作人員的一項(xiàng)重要行為準(zhǔn)則。執(zhí)政黨也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。我國在立法上取得了很大的進(jìn)展，初步解決了有法可依的問題，但實(shí)際上，法律還未能真正成為權(quán)力產(chǎn)生、運(yùn)行的源泉、依據(jù)和界限，法與權(quán)的較量，往往是以權(quán)代法。由此可見，中國的法治建設(shè)是一個樹立法律權(quán)威的歷程，要求全體社會成員都依照法律辦事，法律成為社會最重要的行為規(guī)范，尤其是執(zhí)法人員，要確立和堅(jiān)定法律信仰，增強(qiáng)法律至上觀念，嚴(yán)格公正執(zhí)法，自覺接受法律制度的約束，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（2）樹立人權(quán)保障觀念

人權(quán)保障是法治國家的顯著標(biāo)志。人權(quán)權(quán)利范圍的大小與保護(hù)程度好壞是一個國家進(jìn)步與文明程度的重要表現(xiàn)。國家的進(jìn)步過程，也是人權(quán)內(nèi)容不斷豐富、發(fā)展的過程。國家由非法治國家向法治國家的轉(zhuǎn)換，也是人權(quán)內(nèi)容與保護(hù)的一次飛躍。人權(quán)保障狀況的良好與否是區(qū)別法治國家與非法治國家的顯著標(biāo)志。法治國家與非法治國家的區(qū)別，不是法治國家中沒有侵犯人權(quán)的事件發(fā)生，而僅是在于：法治國家侵犯人權(quán)的事件相對較少；侵犯人權(quán)的事件一旦發(fā)生，即能獲得依法處理——侵權(quán)者會受到應(yīng)有制裁，受害者能獲得應(yīng)有保護(hù)。人民是國家的主體，是國家一切權(quán)力的來源，也是國家權(quán)力的主體，公安人員所享有的一切權(quán)力源于人民授權(quán)。增強(qiáng)人權(quán)保障觀念，要求公安人員真正樹立人民權(quán)力至上，人民意志與利益高于一切，人權(quán)與公民權(quán)利神圣不可侵犯的觀念，以人民滿意不滿意、高興不高興、贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)為一切公安工作的出發(fā)點(diǎn)和行為準(zhǔn)則。

（3）樹立依法行政觀念

依法行政是法治國家的重要標(biāo)志。行政是國家行使權(quán)力的重要方式，是國家對社會進(jìn)行管理的基本途徑。由于行政權(quán)力具有與其它權(quán)力不同的獨(dú)特性質(zhì)，因此，在強(qiáng)調(diào)制約權(quán)力的同時，有必要對依法行政予以特別的重視。行政工作內(nèi)容最為豐富，涉及的社會范圍最為廣泛，與社會民眾的聯(lián)系最為密切，行政能否依法進(jìn)行，直接關(guān)系著一個國家能否實(shí)現(xiàn)法治。制約權(quán)力是從權(quán)力之外考查權(quán)力行使而提出的要求，側(cè)重于對權(quán)力的外在約束；依法行政是著眼于行政權(quán)力本身而對行政權(quán)力所提出的內(nèi)在要求。行政的內(nèi)容、形式、程序都應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定或要求進(jìn)行。依照法治原則，凡是在法律上沒有根據(jù)的行政行為就是違法行政，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律上的責(zé)任。而公安機(jī)關(guān)作為國家的重要行政執(zhí)法部門之一，除依法承擔(dān)刑事司法任務(wù)外，還承擔(dān)了大量的治安、交通、消防、戶籍、邊防、出入境、計(jì)算機(jī)安全保護(hù)等國家行政管理職能。這些行政管理職權(quán)的運(yùn)用，與社會公共利益和公民個人利益聯(lián)系十分密切。公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)，決定了公安機(jī)關(guān)在依法治國進(jìn)程中必將發(fā)揮十分重要的作用。公安行政管理活動點(diǎn)多、面寬、量大，任務(wù)繁重，僅行政復(fù)議條例頒布實(shí)施以來，全國公安機(jī)關(guān)辦理的行政復(fù)議案件就占總數(shù)的70%。從當(dāng)前面臨的形勢和任務(wù)來看，公安機(jī)關(guān)要完成維護(hù)社會政治穩(wěn)定和治安秩序，保障現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行的艱巨任務(wù)，處理解決好社會治安和隊(duì)伍建設(shè)中存在的突出問題，必須切實(shí)提高依法行政對策、加強(qiáng)公安工作重要性的認(rèn)識，從根本上轉(zhuǎn)變已不適應(yīng)行政執(zhí)法要求的傳統(tǒng)觀念、工作習(xí)慣和工作方法，在思想上和行動上增強(qiáng)法治觀念，以法律為準(zhǔn)繩，學(xué)會善于運(yùn)用法律手段來管理國家行政事務(wù)，行使管理職能，將思想和行動統(tǒng)一到依法治國、依法行政上來。

（4）增強(qiáng)法治觀念是貫徹“三個代表”的具體實(shí)踐

同志曾經(jīng)說過：“國家的憲法和法律是人民群眾意志的體現(xiàn)”，所以，“執(zhí)行憲法和法律，是按廣大人民群眾的意志辦事，是對人民意志的尊重”。同時展望新世紀(jì)的宏偉目標(biāo)，我們黨要永葆生機(jī)活力，必須始終代表先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求、代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向、代表中國最廣大人民的根本利益。同志提出的“三個代表”重要思想，是我們的立黨之本、執(zhí)政之基、力量之源，是永遠(yuǎn)保持黨的先進(jìn)性、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造性的行動指南。公安機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)“三個代表”的唯一途徑就是增強(qiáng)法治觀念，提高執(zhí)法水平，進(jìn)一步搞好社會治安綜合治理，維護(hù)社會政治穩(wěn)定，為人民群眾辦實(shí)事。實(shí)踐證明，社會治安綜合治理的每一項(xiàng)工作，都同“三個代表”的要求密切相關(guān)。通過防范和打擊各類違法犯罪活動，維護(hù)社會治安秩序和市場經(jīng)濟(jì)秩序，就能有力地推動先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展；通過增強(qiáng)法治觀念，掃除各種社會丑惡現(xiàn)象，抵制腐朽思想文化，不斷鏟除其藉以滋生的土壤，就能有效地促進(jìn)先進(jìn)文化的傳播；通過落實(shí)社會治安綜合治理的措施，切實(shí)保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，為廣大群眾安居樂業(yè)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，就能更好地維護(hù)廣大人民的根本利益。

（二）增強(qiáng)法治觀念的主要措施

（1）建立科學(xué)、完善的公安法規(guī)體系

公安立法工作要按照黨的十五大提出的“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系”的總體要求，在保障立法質(zhì)量的前提下，加快立法進(jìn)程，爭取到2005年建成以人民警察法為主體，以公安刑事法規(guī)、治安保衛(wèi)法規(guī)、公安行政管理法規(guī)、公安組織人事法規(guī)、警務(wù)保障法規(guī)、監(jiān)督法規(guī)和國際警務(wù)合作法法規(guī)為主要門類，由公安法律、法規(guī)、規(guī)章和地方性公安法規(guī)、規(guī)章組成的比較完善的公安法規(guī)體系，基本上實(shí)現(xiàn)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)都有法可依，有章可循，把各項(xiàng)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)全面納入法制軌道。當(dāng)前公安立法的重點(diǎn)是制定和完善與人民警察法相配套的法規(guī)，力爭在三年左右時間，完成公安機(jī)關(guān)組織條例、治安管理處罰法、道路交通管理法等法律、法規(guī)的起草和修訂工作。公安立法要從實(shí)際需要出發(fā)，以憲法和法律為依據(jù)，遵循立法的規(guī)定，符合國家改革、發(fā)展和穩(wěn)定的決策，貫徹公開、公正、便民、利民的原則，堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合，保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益。加強(qiáng)對公安法律、法規(guī)、規(guī)章和其它規(guī)范性文件的清理、修改、和廢止工作。地方公安法規(guī)、規(guī)章不得與國家法律和行政法規(guī)相抵觸，防止和杜絕地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義。嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)、規(guī)章上報(bào)備案制度。

（2）強(qiáng)化法律知識學(xué)習(xí)，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平

①強(qiáng)化法律知識學(xué)習(xí)

法律的不斷發(fā)展與完善，我們要有做到老學(xué)到老的思想，若不學(xué)法，不懂法，就容易造成執(zhí)法滯后于立法，更談不上依法行政了。因此公安機(jī)關(guān)要有計(jì)劃、有步驟、有針對性地組織民警進(jìn)行多種形式的法律學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。在各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)中，都應(yīng)當(dāng)有法律課程，保證民警的法律素質(zhì)與其承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)。要針對不同部門、警種和執(zhí)法崗位的實(shí)際需要，實(shí)行民警執(zhí)法資格考試制度。要進(jìn)一步提高民警的法制觀念，增強(qiáng)服務(wù)意識、訴訟意識、證據(jù)意識、程序意識、監(jiān)督意識和人權(quán)意識，養(yǎng)成自覺守法、嚴(yán)格依法辦事的習(xí)慣。例如針對部分民警辦案過程中“重實(shí)體、輕程序”和搜集證據(jù)上存在的問題，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常組織民警到法院旁聽法院庭審，學(xué)習(xí)如何收集有效證據(jù)的知識；到檢察院觀摩、學(xué)習(xí)、熟悉法律程序。

②加強(qiáng)道德教育

法律是靠人來執(zhí)行的，法律秩序也是靠人來維持的。由于法律是以強(qiáng)制形式規(guī)范行為的手段，只能解決“不敢”、“不準(zhǔn)”的問題，卻無法解決“不想”、“不愿”的問題，也就是說，法治難以觸及人的思想問題，無法使人在內(nèi)心深處形成一道防御犯罪的堤壩。一個人思想有問題，價值觀出現(xiàn)偏差，對于違法之事，雖一時“不敢”，但難以保證其長久“不敢”。法治解決不了信仰、價值觀問題，而道德教育主要通過民警內(nèi)心的義務(wù)感、責(zé)任感、榮譽(yù)感來實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范行為，所以只有加強(qiáng)道德教育才能使民警樹立正確的信仰、價值觀、人生觀，并以其作為自己的行為指南。

③加強(qiáng)執(zhí)法人員的思想政治教育

執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)高低，執(zhí)法水平的優(yōu)劣，是關(guān)系到法律能否落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要采取多種手段和途徑，提高執(zhí)法人員的水平。要以“三個代表”思想為指導(dǎo)，培養(yǎng)熱愛黨、熱愛祖國、熱愛社會主義、熱愛人民的執(zhí)法人員。保證在執(zhí)法中，廉潔奉公，不徇私情，秉公辦案，做到定性準(zhǔn)確，量刑適當(dāng)；要把思想政治教育定期化，制度化，由專人負(fù)責(zé)，常抓不懈。通過思想政治教育，培養(yǎng)典型，以點(diǎn)帶面，全面提高。

（3）建立執(zhí)法責(zé)任追究和獎懲機(jī)制

一要建立個人執(zhí)法檔案，對嚴(yán)格執(zhí)法、忠于職責(zé)、出色完成執(zhí)法任務(wù)的人員要給予獎勵，對執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法犯法、徇私枉法者，進(jìn)行嚴(yán)肅懲處，并將處理情況載入檔案，晉級增資、提拔重用等都要與之掛鉤。要建立錯案追究制度，從立案、偵查、審理到執(zhí)行，都要實(shí)行專人負(fù)責(zé)制，出現(xiàn)錯案，一追到底，決不姑息，該獎則獎，該罰則罰。

二是提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。要加強(qiáng)法律學(xué)科教育，非法律專業(yè)的學(xué)生也應(yīng)增設(shè)法律選修課。適當(dāng)提高執(zhí)法人員的待遇，以吸引優(yōu)秀大學(xué)生從事執(zhí)法工作。要把住執(zhí)法人員的入口關(guān)，同時定期進(jìn)行考核，考核不合格的，堅(jiān)決調(diào)離執(zhí)法機(jī)關(guān)。

（三）加強(qiáng)法律監(jiān)督機(jī)制、完善公安執(zhí)法監(jiān)督制度，強(qiáng)化公安執(zhí)法監(jiān)督

憲法和法律、法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了許多對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度。進(jìn)一步完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制要把警務(wù)公開作為一項(xiàng)制度長期堅(jiān)持下去。

應(yīng)強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。人大及常委會的立法任務(wù)繁重，法律監(jiān)督的力量不足。為此有必要把法律委員會分設(shè)立法委員會和監(jiān)督委員會，專門進(jìn)行法律執(zhí)行的監(jiān)督工作，輔助人大常委會行使法律監(jiān)督權(quán)，對司法活動和行政執(zhí)法活動實(shí)行法律監(jiān)督，借鑒西方質(zhì)詢制度的經(jīng)驗(yàn)，定期召開監(jiān)督委員會對執(zhí)法機(jī)關(guān)的質(zhì)詢和答復(fù)，監(jiān)督本階段的執(zhí)法活動，糾正違法行為，制約執(zhí)法行為的隨意性；建立定期執(zhí)法檢查制度，由法律監(jiān)督委員會定期組織執(zhí)法檢查，翻閱案卷，聽取報(bào)告，審查執(zhí)法情況，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題，督促限期糾正，維護(hù)執(zhí)法權(quán)威。

到上世紀(jì)末，我們初步建立了社會主義法律體系，這在世界立法史上已經(jīng)形成了輝煌的一頁，與之相應(yīng)的執(zhí)法工作也不斷前進(jìn)。進(jìn)入二十一世紀(jì)，我們的國勢空前強(qiáng)盛，市場經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步推進(jìn)，改革開放不斷深入，足球出線，申奧成功，加入世貿(mào)，更加鼓舞了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的信心和決心。雖然當(dāng)前我們在立法和執(zhí)法的質(zhì)量上，時間上，人員的素質(zhì)上，與發(fā)達(dá)國家還有一定的差距，但是只要我們堅(jiān)持依法治國的方略，按照“三個代表”的思想要求，與時俱進(jìn)，開拓進(jìn)取，一定能夠使公正執(zhí)法落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)社會主義法治國家的目標(biāo)。為建造一支良好的公安執(zhí)法隊(duì)伍，樹立良好的公安執(zhí)法形象，勝利完成小康社會的宏偉目標(biāo)而努力奮斗!

參考文獻(xiàn)資料

①《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》2003年8月26日由公安部

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③羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版

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⑥郭文英、崔卓蘭：《行政法要論》吉林人民出版社1988年7月第1版

⑦孫笑俠著《法律對行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋》，山東人民出版社

⑧盧云編著《法學(xué)基礎(chǔ)理論》，中國政法大學(xué)出版社

⑨盧進(jìn)勇等主編：《公務(wù)員貿(mào)易組織知識讀本》，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2001年版。

⑩甘文:《WTO與司法審查的范圍》，《人民法院報(bào)》2001年7月24日。

⑾方世榮、戚建剛、楊景軍：《論我國行政主體的WTO觀念》，（law-）。

篇（4）

二、按照活動內(nèi)容展示項(xiàng)目結(jié)果

篇（5）

監(jiān)督機(jī)制是否完善，直接影響和制約著行政法治的進(jìn)程。[1]國務(wù)院2004年出臺的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定:“健全行政執(zhí)法案卷評查制度。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法的案卷。對公民、法人和其他組織的有關(guān)監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書應(yīng)當(dāng)立卷歸檔?！盵2]這一規(guī)定，在制度層面上明確了應(yīng)建立健全行政執(zhí)法案卷評查制度，以此進(jìn)一步理順行政執(zhí)法體制，加快行政程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。關(guān)于行政執(zhí)法案卷評查制度的具體內(nèi)容，《綱要》不可能做出明確規(guī)定，理論界也較少探討[3]，但是實(shí)務(wù)界在不斷探索，本文主要結(jié)合過去一段時間里各省、自治區(qū)和直轄市行政執(zhí)法案卷評查制度的具體實(shí)踐來闡述一下作者對行政執(zhí)法案卷評查制度的理解。

一、行政執(zhí)法案卷評查制度的概念

在我國行政法學(xué)界，極少有人提到行政執(zhí)法案卷評查制度。學(xué)界同仁講得更多的是行政案卷制度，即行政案卷排他制度。

一般認(rèn)為，行政案卷是指對行政程序本身的記載以及行政行為所根據(jù)的一切文獻(xiàn),具有程序性、唯一性、封閉性、客觀性、整體性、相關(guān)性和多樣性的特點(diǎn)。[4]所謂行政案卷（排他）制度,是指在行政程序中,行政主體在做出行政行為前通過調(diào)查、鑒定、舉行聽證等形式取得的和相對人提供的用以證明待證事實(shí)的各種記錄、陳述意見、鑒定結(jié)論、證人證言、物證等證據(jù),以及程序中做出、收到的各種法律文書按照一定的順序組成案卷,行政主體的行政行為只能以該案卷為依據(jù)作出,卷外證據(jù)不能作為行政行為根據(jù)的一項(xiàng)程序制度。[5]根據(jù)這一制度，作為行政機(jī)關(guān)定案的證據(jù)只能是在案卷中已經(jīng)記載的并經(jīng)過當(dāng)事人口頭或者書面質(zhì)辯的證據(jù)，凡未經(jīng)記載和質(zhì)辯的證據(jù)一律不得作為定案的根據(jù)。美國《聯(lián)邦行政程序法》第556(e)款規(guī)定:“證言的記錄、物證連同裁決程序中的提出的全部文書和申請書,構(gòu)成按照本編第557節(jié)規(guī)定做出裁決的惟一的案卷。當(dāng)事人交納法定費(fèi)用后，有權(quán)取得副本?！钡?57節(jié)所規(guī)定的正式裁決決定，只能根據(jù)案卷做出。[6]

與學(xué)界對行政案卷排他制度的界定不同，本文認(rèn)為，行政執(zhí)法案卷評查是指上級人民政府對下級人民政府，上級行政執(zhí)法部門對下級行政執(zhí)法部門，行政執(zhí)法部門對所屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對其依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定做出行政處罰、行政審批、行政許可、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政征收征用、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)葲Q定以及在行政執(zhí)法活動中制作和收集的有關(guān)立案、調(diào)查取證、告知聽證、審查決定、送達(dá)執(zhí)行等法律文書和材料，經(jīng)整理歸檔而形成的行政執(zhí)法案卷進(jìn)行審查、評議并實(shí)施監(jiān)督的活動。

由此看來，雖然都是涉及到案卷的制度，但行政執(zhí)法案卷評查制度并不是行政案卷制度。行政案卷制度和行政執(zhí)法案卷評查制度既有區(qū)別又有聯(lián)系。

就二者的聯(lián)系來看，二者和行政訴訟中的案卷移交制度一起，共同作為更廣義的行政案卷制度的組成部分。同時，二者的制度目的，都是為了防止公權(quán)力的肆意和濫用，維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，促進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。

就二者的區(qū)別來看，行政案卷排他性制度是行政案卷評查制度的前提和基礎(chǔ)。行政案卷排他性制度是行政行為的實(shí)施制度，其更多的和行政復(fù)議、行政訴訟制度密切聯(lián)系。而行政案卷評查制度是行政行為的監(jiān)督制度的重要組成部分，其更多的和評議考核制度、公務(wù)員的獎懲制度相聯(lián)系?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》(〔2005〕37號)文件也將案卷的質(zhì)量情況作為評議考核的主要內(nèi)容。

二、行政執(zhí)法案卷評查制度的意義

行政執(zhí)法案卷評查制度，在執(zhí)行落實(shí)《綱要》，加強(qiáng)行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法行為，建立和完善行政執(zhí)法評議考核機(jī)制，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，提高地方執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)依法行政觀念，發(fā)現(xiàn)糾正違法行為等方面具有重大意義。具體來講：

第一，有利于促進(jìn)合法行政，樹立正當(dāng)程序的觀念。行政執(zhí)法案卷制度通過定期或者不定期抽查不同行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法案卷，實(shí)現(xiàn)了對行政執(zhí)法個案執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)督和評估，能夠有力地深化行政執(zhí)法的程序觀念[7]，通過程序正義[8]實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，其制度的關(guān)鍵價值在于能夠提高行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法質(zhì)量和行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平，使其深刻明確行政執(zhí)法行為的方式、步驟，促使行政主體進(jìn)行自我評價、激勵或鞭策，有利于內(nèi)部監(jiān)督和制約[9]，保證行政行為的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性，防止行政機(jī)關(guān)朝令夕改，反復(fù)無常，損害相對人的權(quán)益[10]，進(jìn)一步緩解法制機(jī)構(gòu)行政復(fù)議和法院行政訴訟的壓力，樹立良好的政府形象。

第二，有利于促進(jìn)合理行政，貫徹比例原則。行政執(zhí)法案卷評查制度的推行必然要求建立行政執(zhí)法行為的評價標(biāo)準(zhǔn)，而行政執(zhí)法行為的評價標(biāo)準(zhǔn)有利于“相同案件相同處理，不同案件不同處理”，通過對行政執(zhí)法案件適用尺度的分析，進(jìn)一步細(xì)化、梳理行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，貫徹行政執(zhí)法自我約束原理，促進(jìn)行政執(zhí)法先例制度的建設(shè)。[11]盡管從目前各地的實(shí)踐來看，合理行政作為行政執(zhí)法案卷評查制度的目標(biāo)尚需一定時間，但我們相信在不遠(yuǎn)的將來實(shí)踐中一定會將行政執(zhí)法合理性納入行政執(zhí)法案卷評查制度。

第三，有利于促進(jìn)行政公開，深化行政相對人對行政執(zhí)法的理解，加強(qiáng)廉政建設(shè)。目前，各地方比較一致的看法是將行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果向相關(guān)行政主管部門公開、向群眾公開、向媒體公開。陽光是最好的防腐劑，行政執(zhí)法的案卷評查向社會公開有利于進(jìn)一步貫徹行政公開原則。誠如美國前司法部長克拉科所言：“如果一個政府真正的是民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細(xì)知道政府的活動。沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度參與國家事務(wù)只是一句空話。如果我們不知道我們怎樣受管理，我們怎么能夠管理自己呢？”[12]

第四，有利于建立科學(xué)的行政執(zhí)法評價標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)獎勵機(jī)制，完善評議考核制度和公務(wù)員的選拔、培訓(xùn)和晉升機(jī)制。《綱要》第23條明確規(guī)定：“要建立公開、公平、公正的評議考核制和執(zhí)法過錯或者錯案責(zé)任追究制，評議考核應(yīng)當(dāng)聽取公眾的意見。要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎懲辦法?！毙姓?zhí)法案卷評查制度能夠通過客觀的行政執(zhí)法評價標(biāo)準(zhǔn)評價行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，并通過行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果檔案制度的建設(shè)，同公務(wù)員的選拔、培訓(xùn)和晉升等制度有機(jī)的結(jié)合起來，形成整體互動的良性循環(huán)機(jī)制。

第五，有利于在一定程度上規(guī)制行政執(zhí)法不作為。通過統(tǒng)計(jì)數(shù)字，各個執(zhí)法部門是否存在不作為的情況，可以一目了然。比如，北京市法制辦將全市所有的執(zhí)法部門的行政執(zhí)法情況按年度加以統(tǒng)計(jì)，如果某個執(zhí)法部門在一段較長的時間里沒有行政執(zhí)法案卷上報(bào)進(jìn)行評查，那么這一執(zhí)法部門就可以初步被認(rèn)定為行政執(zhí)法不作為，如其答辯陳述意見不被采納后，市法制辦就可以認(rèn)定執(zhí)法部門具有行政不作為的行為。北京市11年的實(shí)踐證明，年度統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法行為數(shù)量的做法對規(guī)制行政執(zhí)法不作為具有較強(qiáng)的威懾力。

三、各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度的實(shí)踐情況

（一）各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度的基本方法

各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度已經(jīng)有了一段時間，最長的達(dá)到了10多年，積累了相當(dāng)多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這其中，北京市、遼寧省、貴州省、陜西省、江西省等省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)驗(yàn)最突出，具有很強(qiáng)的借鑒意義和推廣價值。

1．北京市的經(jīng)驗(yàn)

在全國各地開展的行政執(zhí)法案卷評查實(shí)踐中，北京市法制辦的經(jīng)驗(yàn)最具有代表性，可以概括為“一種精神，一個前提，三個保障，十步工作法”。

（1）一種精神，即高度的政治責(zé)任感和求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)。

（2）一個前提，即把行政執(zhí)法案卷評查制度列入到依法行政和提高執(zhí)法能力水平，正確貫徹行政執(zhí)法法律、法規(guī)和規(guī)章，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制當(dāng)中。

（3）三個保障。一是《北京市關(guān)于行政執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的若干規(guī)定》。二是《北京市行政處罰案卷評查辦法》、《北京市關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》、《北京市行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》以及每年的具體通知和工作方案。三是行政處罰案卷標(biāo)準(zhǔn)和文書格式標(biāo)準(zhǔn)。這就為行政執(zhí)法案卷評查制度提供了保障，基本明確了評查主體、范圍、方式與時間、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等。

（4）十步工作法。第一，明確案卷評查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。第二，提前兩個月評查工作方案。第三，遴選案件評查員。從各執(zhí)法部門遴選，經(jīng)過考試、培訓(xùn)上崗，實(shí)行回避制。第四，將全部的行政執(zhí)法案卷統(tǒng)一編號，實(shí)行定量隨機(jī)調(diào)卷。第五，封閉集中評查。第六，向行政執(zhí)法單位反饋初步評查結(jié)果。第七，聽取被評查機(jī)構(gòu)的陳述和申辨。第八，制作、評查通報(bào)和分析報(bào)告，并向有關(guān)部門、媒體公開，引入社會監(jiān)督機(jī)制，接受社會監(jiān)督。第九，將評查結(jié)果納入各區(qū)、縣政府及各部門領(lǐng)導(dǎo)班子的考核，獎勵和表彰先進(jìn)機(jī)構(gòu)和個人。第十，總結(jié)評查工作，完善制度、文書等方面的建設(shè)工作。

2．遼寧省的經(jīng)驗(yàn)

遼寧省的經(jīng)驗(yàn)可以歸納為五個注重。[13]第一，注重案卷評查與梳理行政執(zhí)法依據(jù)結(jié)合。第二，注重案卷評查與推行行政執(zhí)法責(zé)任制結(jié)合。第三，注重案卷評查與細(xì)化行政自由裁量權(quán)的具體實(shí)踐相結(jié)合。第四，注重案卷評查與貫徹相關(guān)法律實(shí)施相結(jié)合，特別是與貫徹法律的新情況、新問題相結(jié)合。第五，注重案卷評查與行政執(zhí)法監(jiān)督的其他活動相結(jié)合。

3．其他地方的經(jīng)驗(yàn)

貴州省的特色方法，開展“五評”，即評最佳案卷、最佳法律文書、辦案能手、最佳法制員、最差案卷。此外，江西省實(shí)行“三個結(jié)合”把握評查，“三個結(jié)合”主要包括案卷評查與執(zhí)法責(zé)任制相結(jié)合、執(zhí)法部門自評與政府法制機(jī)構(gòu)組織評查和抽查相結(jié)合、規(guī)范案卷與提高行政執(zhí)法水平相結(jié)合。[14]

（二）各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度堅(jiān)持的原則、標(biāo)準(zhǔn)和基本程序

1．行政執(zhí)法案卷評查的原則

《北京市行政處罰案卷評查辦法》規(guī)定了行政處罰案卷評查制度的七個基本原則，即公平、公開、效率原則；實(shí)體程序和案卷規(guī)范相結(jié)合原則；糾正違法和激勵先進(jìn)相結(jié)合原則；堅(jiān)持糾正違法與預(yù)防違反相結(jié)合原則；實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范相結(jié)合原則；評查結(jié)果與落實(shí)執(zhí)法責(zé)任相結(jié)合原則；層級監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合原則。

我們認(rèn)為，這些原則不限于行政處罰案件，可以適用到全部行政執(zhí)法行為當(dāng)中。

2．行政執(zhí)法案卷評查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容

實(shí)踐中，《遼寧省行政執(zhí)法案卷立卷標(biāo)準(zhǔn)》（試行）規(guī)定了行政執(zhí)法案卷評查的各種標(biāo)準(zhǔn)，其主要包括：基本標(biāo)準(zhǔn)、一般標(biāo)準(zhǔn)和立卷歸檔標(biāo)準(zhǔn)。所謂基本標(biāo)準(zhǔn)是指反應(yīng)行政執(zhí)法案卷合法性的基本要素，包括主體、事實(shí)、適用法律依據(jù)和程序等方面。所謂一般標(biāo)準(zhǔn)是指在行政執(zhí)法活動中，反映各種法律文書的制作和使用規(guī)范的一般要求。在一般標(biāo)準(zhǔn)中，遼寧省根據(jù)情況分為行政處罰一般程序文書標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰簡易程序文書標(biāo)準(zhǔn)和行政許可文書標(biāo)準(zhǔn)。而所謂立卷歸檔標(biāo)準(zhǔn)主要指的是案卷管理方面的程式和規(guī)范。

在行政處罰案件中，關(guān)于評查內(nèi)容，北京市抓兩點(diǎn)：一查合法性鮮題，主要涉及主體資格、違法事實(shí)及證據(jù)、適用法律問題和行政處罰程序等方面的問題。二查規(guī)范性問題，包括各種文書、記錄等文件方面存在的問題。[15]

陜西省則將案卷評查內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)分別分為行政處罰案卷評查、行政許可案卷評查和行政復(fù)議案卷評查[16]。在具體內(nèi)容上，陜西省和遼寧省的做法大同小異。除此以外，貴州省還分別明確了“以招標(biāo)、拍賣、考試、考核四種方式實(shí)施行政許可案卷評查的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)”。[17]

總的來講，多數(shù)省級政府都通過地方性法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式明確了評查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。

3．評查程序

北京市法制辦總結(jié)11年的行政執(zhí)法案卷評查經(jīng)驗(yàn)，將評查程序分為定期評查程序和不定期評查程序[18]，他們的做法較為成熟，值得推廣。

一，定期評查程序包括：

制定評查工作計(jì)劃，確定組織案卷評查的安排；培訓(xùn)并選拔評查員，組成評查小組；書面通知評查的有關(guān)事項(xiàng)，告知評查的步驟、范圍、形式、時限、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)閱案卷的數(shù)量和工作要求等；評查組織者在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)報(bào)送的案卷目錄內(nèi)隨機(jī)抽取規(guī)定數(shù)量的案卷；評查員對照案卷標(biāo)準(zhǔn)審查案卷，并制作案卷評查單；案卷評查單應(yīng)當(dāng)注明所評查案卷名稱、處罰決定書文號、存在問題、判定依據(jù)、評查分?jǐn)?shù)、建議等，并由兩名評查員簽字確認(rèn)；評查小組集體討論案卷初評結(jié)果和主要問題，并在評查單上注明復(fù)核意見；組織聽取行政執(zhí)法部門對案卷評查結(jié)果的意見；對案卷進(jìn)行復(fù)核，對確認(rèn)有誤的誤判予以修正，并最終確認(rèn)案卷成績；通報(bào)案卷評查結(jié)果，并向本級人民政府報(bào)告。

第二，不定期評查程序包括：

通知行政執(zhí)法部門評查的時間和要求；在行政執(zhí)法部門隨機(jī)抽取行政處罰案卷；評查人員現(xiàn)場或者異地審查案卷；評查組織者于審查結(jié)束后當(dāng)日或者3日內(nèi)制作案卷評查單，并將案卷評查情況反饋行政執(zhí)法部門，行政執(zhí)法部門應(yīng)在受到評查結(jié)果后當(dāng)日或者3日內(nèi)對評查出的案卷問題提出意見；案卷評查組織者針對行政執(zhí)法部門的意見，對案卷進(jìn)行復(fù)核，并最終確認(rèn)案卷成績；向被查部門通報(bào)案卷評查結(jié)果，并向本級人民政府報(bào)告。

（三）行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果的處理

1．明確了案卷評查中違法和不合格的處理。例如，根據(jù)《北京市評查辦法》第16－17條，案卷評查組織者發(fā)現(xiàn)案卷確實(shí)存在不符合標(biāo)準(zhǔn)的問題，應(yīng)該通過案卷評查單的形式督促有關(guān)部門進(jìn)行整改，對屬于主體、法律適用、主要事實(shí)和證據(jù)以及程序的合法性問題，應(yīng)該通過執(zhí)法監(jiān)督函的形式督促有關(guān)部門予以糾正。實(shí)踐中，有的地方也存在撤銷案件、退回罰款和進(jìn)行國家賠償?shù)刃问健?/p>

2．明確了對評議結(jié)果實(shí)施獎懲的基本做法。各省、直轄市和自治區(qū)一般將案卷評查的結(jié)果分為優(yōu)秀、合格和不合格。這樣，就能夠和評議考核制度結(jié)合起來，起到激勵和懲罰并重的作用。對案卷評查中評出的優(yōu)秀辦案單位授予榮譽(yù)稱號或者給予通報(bào)表彰；對優(yōu)秀辦案人員給予表彰和一定的物質(zhì)獎勵。及時進(jìn)行行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果的簡報(bào)編印工作，加強(qiáng)對案卷評查工作的指導(dǎo)和督促。

以四川省為例，辦案人員年度主辦案件20件以上，年度辦案不合格率在5％以上不到10％的，由所在單位予以通報(bào)批評；不合格率在10％以上不到15％的，當(dāng)年不能評為優(yōu)秀公務(wù)員，不能評為本級活上級政府表彰的先進(jìn)個人。對案卷評查等次為不合格、執(zhí)法水平地下、不能勝任本職工作的執(zhí)法人員，建議調(diào)離執(zhí)法崗位；對違法辦案、造成嚴(yán)重后果的人，建議檢查機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。[19]

四、各地方開展行政執(zhí)法案卷評查發(fā)現(xiàn)的問題

近年來，行政執(zhí)法案卷評查制度工作逐步推進(jìn)。但目前來看，還存在著許多問題。這些問題主要集中在以下幾個方面。

第一，一些部門對行政執(zhí)法案卷評查制度的重要性認(rèn)識不強(qiáng)。[20]第二，行政執(zhí)法工作開展不平衡。第三，地方執(zhí)法隊(duì)伍的依法行政能力總體上較弱，行政執(zhí)法程序不規(guī)范。第四，行政執(zhí)法文書制作、填寫不規(guī)范[21]，行政執(zhí)法文書不統(tǒng)一，某些部委的執(zhí)法文書制定時間較早，更新滯后，有的個別案卷證據(jù)略顯單薄。第五，評查人員水平不齊。第六，一些部門拒不提供案卷的現(xiàn)象較為普遍。第七，由于人力、物力等條件所限，評查實(shí)行抽查制，案卷數(shù)量過少。[22]第八，行政執(zhí)法案卷仍然存在很多不規(guī)范的問題。許多案卷缺少必備要素，有的案卷卷宗文書大小格式不統(tǒng)一、卷內(nèi)材料排序不規(guī)范，案卷記錄也有不完整的，歸檔裝訂不標(biāo)準(zhǔn)。[23]第九，有的地方政府的法制機(jī)構(gòu)沒有把握住本機(jī)構(gòu)的地位，存在超越職權(quán)，直接對具體案件進(jìn)行裁量，對相關(guān)執(zhí)法人員進(jìn)行獎懲的問題。

因此，必須采取有力的手段和措施來完善行政執(zhí)法案卷評查制度，以規(guī)范行政執(zhí)法活動。

五、進(jìn)一步完善行政執(zhí)法案卷評查制度的意見

（一）見微知著，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法案卷評查對規(guī)范行政執(zhí)法行為重要性的認(rèn)識

行政執(zhí)法案卷評查制度是規(guī)范行政執(zhí)法活動的重要手段，要認(rèn)識到其對行政執(zhí)法過程進(jìn)行全面細(xì)致的量化和評查，這是其他制度不能取代的。行政執(zhí)法案卷評查制度通過具體案件對行政執(zhí)法的程序檢驗(yàn)，將行政執(zhí)法責(zé)任落實(shí)，促使行政執(zhí)法活動更加規(guī)范。因此，有必要進(jìn)一步加大行政執(zhí)法案卷評查制度的宣傳和培訓(xùn)，加深有關(guān)人員對其重要性的認(rèn)識。

（二）開拓創(chuàng)新，完善、實(shí)踐行政執(zhí)法案卷評查制度的方式、方法

1．評查標(biāo)準(zhǔn)從粗放向精確過度。

行政執(zhí)法案卷評查標(biāo)準(zhǔn)是該制度的核心。我們應(yīng)主要參照遼寧省確立的標(biāo)準(zhǔn)，即將標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為基本標(biāo)準(zhǔn)、立案標(biāo)準(zhǔn)、歸檔標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而將不同的標(biāo)準(zhǔn)按照行政行為的分類和行政執(zhí)法活動的程序進(jìn)一步精確化。

2．將評查范圍擴(kuò)展到對行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)。

雖然《綱要》是將案卷評查制度和行政執(zhí)法責(zé)任制相分離的。但是，從實(shí)際情況來看，二者是密切相聯(lián)的。將這兩種制度有機(jī)的聯(lián)系起來，有利于案卷評查制度的開展和落實(shí)，同時，行政執(zhí)法責(zé)任制也有了一個新的實(shí)現(xiàn)路徑。

3．評查主體從單一制向多元化調(diào)整。

目前，各地方的行政執(zhí)法案卷評查主體主要是政府法制機(jī)構(gòu)和集中抽調(diào)相關(guān)執(zhí)法部門人員。我們認(rèn)為，將來有必要調(diào)整為由政府法制部門牽頭，財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、人事、物價、編制等部門參與，邀請律師等社會工作人員參加評查，開創(chuàng)第三方對行政執(zhí)法的評查，更好的貫徹參與行政，加強(qiáng)監(jiān)督行為的效力。

4．檢查、評查方式從常規(guī)式向靈活性轉(zhuǎn)變。

第一，由一年一次的抽查式評查轉(zhuǎn)為定期、不定期評查。第二，由全面評查轉(zhuǎn)為重點(diǎn)部門評查。第三，由政府法制部門閉門評查轉(zhuǎn)為與被評查單位互動評查。第四，政府法制機(jī)構(gòu)從通報(bào)落實(shí)執(zhí)法建議，向落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制、培訓(xùn)執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變。實(shí)行執(zhí)法人員個人執(zhí)法記分辦法，將評查結(jié)果記入個人執(zhí)法檔案。第五，開展優(yōu)秀案卷和最差案卷的展示工作。

（三）固本強(qiáng)根，健全行政執(zhí)法案卷評查制度，做好制度基礎(chǔ)保障工作

1．總結(jié)、推薦各地的創(chuàng)新制度。

各地在開展行政執(zhí)法案卷評查制度的過程中總結(jié)了很多有意義的執(zhí)行制度。如行政執(zhí)法建議書制度、行政執(zhí)法崗位責(zé)任制度、行政執(zhí)法責(zé)令整改制度、匯編典型案件評查制度等。

其中，導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系提高政府效能最具有代表性，從ISO9000質(zhì)量管理體系的視角觀察，依法行政必須做到?jīng)Q策科學(xué)化、運(yùn)行體系化和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。這些制度都可以逐步推廣。

2．相關(guān)制度實(shí)行并軌。

第一，將案卷評查作為行政執(zhí)法人員學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、監(jiān)督、考查、考核評議的一部分。第二，實(shí)施行政執(zhí)法文書樣本格式制度，有關(guān)部門要制作統(tǒng)一的法律文書格式，及時更新過時的行政執(zhí)法文書。第三，梳理、細(xì)化行政自由裁量權(quán)。第四，加大對行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法人員的素質(zhì)。第五，進(jìn)一步在制度上將行政執(zhí)法的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)相分離，防止運(yùn)動員和裁判員合一現(xiàn)象的發(fā)生。

3．建立案卷評查的保障制度。

第一，把案卷評查制度作為行政執(zhí)法監(jiān)督的總體內(nèi)容。第二，政府執(zhí)法部門應(yīng)梳理好行政執(zhí)法依據(jù)，將其通過網(wǎng)站或者紙質(zhì)媒體向社會公開執(zhí)法依據(jù)。

OnSelectiveExaminationandAppraisalofArchivesofAdministrativeEnforcement

Abstract:Theselectiveexaminationandappraisalofarchivesofadministrativeenforcementistheimportantproblemwehavetosolveintheprocessofadministrationbylaw.Fromthepracticeinsomedistrictsalloverthecountry,thesystemhasdevelopedmuchgreatlyexceptmanyproblems.Weshouldrealizetheimportanceofthissystemmakeitperfect.

KeyWords:AdministrativeEnforcement;Selectiveexaminationandappraisalofarchives;LiabilityofadministrativeEnforcement

[1]姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第227頁。

2《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國發(fā)[2004]10號）第21條。《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》下文簡稱《綱要》。

3在中國期刊網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中，以“案卷評查”為關(guān)鍵詞搜索，只能找到2篇直接論述“案件評查”的文章。

4孔繁華：《英美行政法上的案卷制度及其對我國的借鑒意義》，《法學(xué)評論》2005年第2期。

5倪洪濤：《行政案卷制度論綱》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期。

6王名揚(yáng)：《美國行政法》，中國法制出版社1999年版，第493頁。

7客觀的來講，中國人缺少較為深刻的程序觀念，中國人更多的追求的是實(shí)質(zhì)正義。

8關(guān)于程序正義，邁克爾·D·貝勒斯所寫的《程序正義——向個人分配》一書較好的做了分析。參見邁克爾·D·貝勒斯：《程序正義——向個人分配》，鄧海平譯，高等教育出版社2005年版。

9楊建順：《行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督》，《法學(xué)研究》2004年第1期。

10姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第203頁。

11行政自我約束原理是指行政主體如果曾經(jīng)在某個案件中做出一定內(nèi)容的決定或者采取一定的措施，那么在其后的所有同類案件中，行政主體都要受其前面做出的決定或者采取的措施的拘束，對行政相對人做出相同的決定或者采取相同的措施的原則。楊建順：《行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督》，《法學(xué)研究》2004年第1期。

12姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第214-215頁。

13遼寧省法制辦：《健全行政執(zhí)法案卷評查制度，提高全省行政執(zhí)法能力和水平》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位座談會會議材料。

14江西省法制辦：《以案卷評查為切入點(diǎn)，大力推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位座談會會議材料。

15北京市法制辦：《關(guān)于北京市開展行政處罰案卷評查工作有關(guān)情況的匯報(bào)》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位座談會會議材料。

16這里需要注意的是，將行政復(fù)議案卷評查作為行政執(zhí)法案卷評查制度的組成部分是值得商榷的，雖然行政復(fù)議案卷評查也是整個案卷評查制度的組成部分，但是其應(yīng)屬于“行政司法”案卷評查制度，而不是行政執(zhí)法案卷評查制度。

17貴州省法制辦：《在第五次地方推行行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位工作座談會上的交流發(fā)言》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位座談會會議材料。

18《北京市行政處罰案卷評查辦法》第9條和第10條。

19四川省法制辦：《開展案卷評查，深化行政執(zhí)法責(zé)任制》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位座談會會議材料。

20貴州省法制辦：《在第五次地方推行行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位工作座談會上的交流發(fā)言》，第五次全國地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位座談會會議材料。

篇（6）

當(dāng)代經(jīng)濟(jì)空前的社會化潮流和迅猛異常的生產(chǎn)力高漲趨勢，不僅把直接融資推到了突出的重要地位，而且因?yàn)橥顿Y者的廣泛性和普遍性，更因?yàn)楦鞣N基金、保險機(jī)構(gòu)參與投資，伴隨其直接融資空間、社會基礎(chǔ)不斷的擴(kuò)張，投資的人民性和社會性已成為時代的顯著特征。與此同時，金融安全無疑具有經(jīng)濟(jì)安全、社會安全的重要價值，資產(chǎn)證券化正是回應(yīng)時代的產(chǎn)物。

如同萌生于18－19世紀(jì)的公司制度一樣，資產(chǎn)證券或稱資產(chǎn)支撐證券，問世于上世紀(jì)末期的美國，而美國卻以其世界經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)先地位，預(yù)示了資產(chǎn)證券化世紀(jì)風(fēng)云的來臨，繼后迅速擴(kuò)展到了幾乎所有的發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)，被經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱為當(dāng)代的創(chuàng)新投資工具.勿庸置疑的是，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象一旦從偶發(fā)變成常規(guī)，必然以法律制度的創(chuàng)新為其支撐，并以此構(gòu)成人們可預(yù)期利益的穩(wěn)定保障和行為遵循規(guī)則。

資產(chǎn)證券化之勝出，并不取代其他投融資制度，卻也以自己之優(yōu)勝品質(zhì)成為一枝觸目新秀。她的先軀當(dāng)屬至今仍保持著旺盛生命力的公司制度，正是公司制度這種“發(fā)明”，創(chuàng)造了一日千里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和千萬倍的社會財(cái)富規(guī)模化增長。以公司制度為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)股票、債券融資，是以公司的一般資產(chǎn)為擔(dān)保，以公司資產(chǎn)及其經(jīng)營作為發(fā)行股票、債券的信用條件。因而理性的投資者必須花費(fèi)一定的時間和精力關(guān)注公司企業(yè)經(jīng)營與管理狀況，而不能僅僅把目光投向股票、債券市場。然而投資者往往由于時間、精力及相關(guān)知識的欠缺，無法或者也不愿時刻追隨企業(yè)的經(jīng)營變化，達(dá)到恰如適當(dāng)?shù)剡x擇“用手投票”或“用腳投票”，以致錯失良機(jī)受挫于瞬間的頻率不低。甚至，公司制度框架本身就注定，其信息公開永遠(yuǎn)只能是相對的，投資人通常都處于弱勢，其獲取信息和控制力的滯后性對廣大中小投資者極其不利，即便是擁有投資專業(yè)人力資源的機(jī)構(gòu)投資者，也難以幸免失誤，面對深不可測的公司高層惡意運(yùn)作，更是令人望而卻步。于是，社會期待著一種既能滿足投資更大的規(guī)?；?、社會化需求，同時又相對省力、省時、透明度充分、風(fēng)險小而回報(bào)穩(wěn)定的方式。資產(chǎn)證券化這種新型投資模式的出現(xiàn)，為投資者提供了一種新的選擇。

所謂資產(chǎn)證券，或稱資產(chǎn)支撐證券，是以區(qū)別于公司信用的特定化資產(chǎn)為信用保證所發(fā)行的投資證券。其“資產(chǎn)”信用保證也不同于特定物的抵押或一般特定債權(quán)質(zhì)押，而是指現(xiàn)實(shí)的或未來必將發(fā)生的合同之金錢債權(quán)，為經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱為預(yù)期現(xiàn)金流。這種資產(chǎn)因產(chǎn)生于合同關(guān)系，其金錢債權(quán)為特定當(dāng)事人基于特定法律行為有權(quán)獲取的權(quán)益，雖然“現(xiàn)金流”或“金錢權(quán)益”本身不具有物的特定性（即稱一般等價物），卻因合同基礎(chǔ)關(guān)系而使其債的權(quán)益特定化，從而“資產(chǎn)”乃為特定化資產(chǎn)。同時又因?yàn)橥顿Y人企求的投資回報(bào)并非特定化的物質(zhì)屬性的財(cái)產(chǎn)使用價值，為了滿足投資人對物的交換價值增值的欲望，該“資產(chǎn)”也只能是預(yù)期的金錢債權(quán)。

資產(chǎn)證券化之投資安全性緣自法律制度的創(chuàng)新，其結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)處處體現(xiàn)了對證券投資者投資安全保障的價值理念追求和人文關(guān)懷。其中，核心制度是“特設(shè)目的機(jī)構(gòu)”的創(chuàng)新。我們知道，融資人自然是擁有或即將擁有金錢債權(quán)的原始權(quán)益人，而資產(chǎn)證券制度的巧妙設(shè)計(jì)，是在原始權(quán)益人之外設(shè)立一個專屬性的特設(shè)目的機(jī)構(gòu)，由該特設(shè)機(jī)構(gòu)依據(jù)預(yù)設(shè)融資項(xiàng)目方案持有原始權(quán)益人之金錢債權(quán)，并以自己的名義發(fā)行融資債券，形成由特設(shè)機(jī)構(gòu)為居中層面的、阻隔融資人與投資人直接進(jìn)行法律行為的三方法律關(guān)系。

如前所述，資產(chǎn)證券化不僅以特定資產(chǎn)作為直接融資的信用保證，投資人只須對資產(chǎn)質(zhì)量作出判斷，即獲得可靠投資預(yù)測，同時，為了實(shí)現(xiàn)“資產(chǎn)”的保證性，還必須有賴法律制度的創(chuàng)新。特設(shè)機(jī)構(gòu)這種標(biāo)志資產(chǎn)證券的獨(dú)特制度，決不是孤立的、簡單的一種載體改變，此項(xiàng)制度的創(chuàng)新要求對相應(yīng)的一系列傳統(tǒng)融資法律制度進(jìn)行吸收、借鑒，并演繹成又決不相同于任何傳統(tǒng)融資法律制度的、獨(dú)具特色的嶄新制度。

二、資產(chǎn)證券安全價值的制度保證

（一）資產(chǎn)證券發(fā)起人破產(chǎn)隔離制度

防范發(fā)起人即融資人提供的資產(chǎn)保證信用風(fēng)險，最重要、最基本的是對融資保證資產(chǎn)進(jìn)行破產(chǎn)隔離的制度。

破產(chǎn)隔離，就是使發(fā)起人用以保證融資的特定資產(chǎn)與發(fā)起人的其他資產(chǎn)從法律上進(jìn)行分離，確保融資保證資產(chǎn)不受發(fā)起人經(jīng)營惡化及其他債權(quán)人追償?shù)挠绊懀⑶以诎l(fā)起人破產(chǎn)的情形下不被列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。于是，這就提出了發(fā)起人須從法律上將其用以證券化的資產(chǎn)與自身其他資產(chǎn)進(jìn)行剝離和如何剝離的問題。在美國，剝離資產(chǎn)的法律形式是“真實(shí)出售”，也就是發(fā)起人把擬用于證券化的保證資產(chǎn)“真實(shí)出售”給特設(shè)機(jī)構(gòu)，而特設(shè)機(jī)構(gòu)則用其資產(chǎn)作為保證發(fā)行證券，并將融資資金向發(fā)起人支付購置資產(chǎn)的對價，從而使發(fā)起人的預(yù)期原始權(quán)益獲得提前的現(xiàn)實(shí)受償。我們注意到，之所以被稱為“真實(shí)出售”，是因?yàn)槊绹蓪鶛?quán)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓界定為銷售的性質(zhì)，并使用了“真實(shí)出售”法律詞語，同時在判例中對資產(chǎn)讓與人在什么情形下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)買回資產(chǎn)的義務(wù)，對在某種情形下資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓不被認(rèn)定為“真實(shí)出售”等等，都同時作了法律上的界定?！罢鎸?shí)出售”應(yīng)滿足會計(jì)上的賬外處理，一旦發(fā)起人發(fā)生破產(chǎn)程序，證券化資產(chǎn)可依法認(rèn)定為已出售資產(chǎn)不被列入債權(quán)人清算受償財(cái)產(chǎn)，以保持證券化資產(chǎn)的獨(dú)立性，使投資人的保證資產(chǎn)專屬性確定不變。美國采取“真實(shí)出售”方式達(dá)到轉(zhuǎn)移證券化保證資產(chǎn)所有權(quán)，也是與其破產(chǎn)制度中賦予破產(chǎn)執(zhí)行人享有充分權(quán)利的規(guī)定相關(guān)聯(lián)的，從其他國家、地區(qū)的資產(chǎn)證券化立法實(shí)證考查，“真實(shí)出售”方式并非唯一。

美國資產(chǎn)證券化“真實(shí)出售”所揭示的不只是一種業(yè)務(wù)性操作經(jīng)驗(yàn)，而在于它確立了資產(chǎn)證券化具有普遍意義的破產(chǎn)隔離理論和制度創(chuàng)新。正是破產(chǎn)隔離導(dǎo)致資產(chǎn)證券化特設(shè)機(jī)構(gòu)這一獨(dú)特融資主體得以成立，而且成為任何國家、地區(qū)資產(chǎn)證券立法的剛性通例。也就是說，盡管除美國以外，我們尚未發(fā)現(xiàn)其國家、地區(qū)一概沿用“真實(shí)出售”，但不可改變的是：發(fā)起人用以證券化的資產(chǎn)必須依符合本土法律規(guī)范的法定形式，滿足其原始權(quán)益轉(zhuǎn)移至特設(shè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立享有，達(dá)到與發(fā)起人進(jìn)行破產(chǎn)隔離，保證用以證券化的資產(chǎn)承擔(dān)起對投資人清償?shù)狡诒鞠⒌牟豢蓜訐u的資產(chǎn)信用。由此可見，資產(chǎn)證券化的投資人不僅對投資回報(bào)可以有確定的預(yù)期，同時也有穩(wěn)定的安全保證。資產(chǎn)證券通常采取資產(chǎn)債券形式，其流通性得以實(shí)現(xiàn)投資人的市場進(jìn)入與退出；回報(bào)利率、周期明確，投機(jī)性相對縮小，安全性顯著，特別適宜于機(jī)構(gòu)投資。

（二）債權(quán)轉(zhuǎn)移的獨(dú)立性、無因性制度

特設(shè)機(jī)構(gòu)受讓的、借以發(fā)行證券的資產(chǎn)，往往是一種單項(xiàng)債權(quán)的同類資產(chǎn)，甚至可能是分別的多個發(fā)起人的原始權(quán)益資產(chǎn)，這些資產(chǎn)群組稱為資產(chǎn)池。前已述及，資產(chǎn)池也就是依必要法定形式與發(fā)起人進(jìn)行破產(chǎn)隔離的特設(shè)機(jī)構(gòu)專屬資產(chǎn)，其資產(chǎn)之獨(dú)立性特征是勿可置疑的。

我們注意到，以美國為例，“真實(shí)出售”與通常的商品出售仍是不可同日而語的，因?yàn)槿魏瓮ㄟ^合法交易出售的商品，理所當(dāng)然地已經(jīng)完成所有權(quán)轉(zhuǎn)移，出售的資產(chǎn)自然不被追訴為破產(chǎn)人的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。問題在于，資產(chǎn)證券化“真實(shí)出售”的資產(chǎn)客體，僅僅是發(fā)起人現(xiàn)實(shí)的或未來的合同債權(quán)，而且必須是金錢之債權(quán)，特設(shè)機(jī)構(gòu)作為其債權(quán)受讓主體，雖然以取得之資產(chǎn)為保證發(fā)行證券，并用發(fā)行證券融資資金向發(fā)起人作了“對價支付”，但特設(shè)機(jī)構(gòu)最終不是向發(fā)起人取回融資資金以保證投資人的到期權(quán)益，而是依據(jù)發(fā)起人的原始權(quán)益即其債務(wù)人的給付，兌現(xiàn)投資人回報(bào)。這就既不同于間接的金融機(jī)構(gòu)金錢借貸融資，也區(qū)別于公司發(fā)行股票、債券的直接融資。而另一翻特別的資產(chǎn)證券，其資產(chǎn)之獨(dú)立性除了依存于特設(shè)機(jī)構(gòu)這一主體，還必得依賴發(fā)起人債權(quán)資產(chǎn)之有效轉(zhuǎn)移。

歷史已經(jīng)證明，后起于物權(quán)的債權(quán)制度，在本來意義上是為了滿足物權(quán)的流轉(zhuǎn)，又正是物權(quán)流轉(zhuǎn)在空間、時間上的擴(kuò)張，使其與生俱有的債權(quán)制度的活力獲得了極大的充實(shí)、發(fā)展，最終產(chǎn)生了債權(quán)獨(dú)立的交易價值，并且日趨強(qiáng)化。為了保證債權(quán)的多次流轉(zhuǎn)必要的安全性，當(dāng)在票據(jù)法上的票據(jù)可以脫離僅僅當(dāng)作取得貨物憑證而直接充當(dāng)流通權(quán)證的情形下，債權(quán)即獲得其無因性、獨(dú)立性的支撐，進(jìn)而產(chǎn)生了脫離財(cái)產(chǎn)物質(zhì)形態(tài)的證券市場，即一個仍與實(shí)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系有聯(lián)系而又遵循別種路徑的虛擬資本市場。如果說本論以及近期有關(guān)資產(chǎn)證券化的文獻(xiàn)，能夠被解釋為新世紀(jì)前夜所展現(xiàn)的新型融資制度的話，我們完全應(yīng)該認(rèn)識到，資產(chǎn)證券化只能出現(xiàn)在當(dāng)代。它是債權(quán)制度走過漫長歷史路程，為當(dāng)代高度社會化、全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展迎來的一縷曙光。

不難看出，自從產(chǎn)生證券交易市場以后，債權(quán)制度便形成了具有特定物質(zhì)經(jīng)濟(jì)利益的合同之債、與單純的有價證券之債。前者須以當(dāng)事人真實(shí)意思表示及特定標(biāo)的物的履行約定為合法要件，為有約因之債；后者限于交易形式與交易程序符合法定，有價證券即財(cái)產(chǎn)，證券之轉(zhuǎn)移即為財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移。資產(chǎn)證券化發(fā)起人向特設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行債權(quán)轉(zhuǎn)移當(dāng)屬后者，不適用《合同法》債權(quán)轉(zhuǎn)移的規(guī)定。首先，除了金錢借貸之債權(quán)，任何合同債權(quán)都與相應(yīng)的債務(wù)為一體，屬特定主體之間互為債權(quán)債務(wù)的關(guān)系，當(dāng)我們論及資產(chǎn)證券化特設(shè)機(jī)構(gòu)受讓債權(quán)的時候，并不意味著改變原始債權(quán)債務(wù)的基礎(chǔ)關(guān)系。因?yàn)樘卦O(shè)機(jī)構(gòu)僅僅是一個受讓債權(quán)，用以發(fā)行資產(chǎn)證券的專屬機(jī)構(gòu)，稱為“空殼”的機(jī)構(gòu)，不具有為發(fā)起人代履行債務(wù)的權(quán)利能力和行為能力，而其后兌現(xiàn)投資人回報(bào)的保證性資產(chǎn)，卻是依賴發(fā)起人全面履行債務(wù)而得以實(shí)現(xiàn)的預(yù)期債權(quán)。在發(fā)起人方面，通過轉(zhuǎn)移債權(quán)經(jīng)由特設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)行證券，已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn)債的權(quán)益，其融資利益即成為支持其履行債務(wù)的投資追加，發(fā)起人理所當(dāng)然地必須不變地承擔(dān)原始權(quán)益人約定的相應(yīng)原始債務(wù)。

以上說明，發(fā)起人所轉(zhuǎn)移的資產(chǎn)-現(xiàn)實(shí)的或未來的金錢債權(quán)，已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)的金錢借貸出借人享有的債權(quán)或合同履約之后的應(yīng)收欠款債權(quán)之藩蘺。后者是合同一方履行義務(wù)之后的應(yīng)收款，其單純債權(quán)轉(zhuǎn)讓適用合同法，其債權(quán)實(shí)現(xiàn)是債務(wù)履行后的對價；前者之轉(zhuǎn)移債權(quán)，不僅發(fā)生在原始權(quán)益人對債的履行之前，而且是通過特設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)行資產(chǎn)證券提前受償?shù)钠诖齻鶛?quán)。這自然決定了原始權(quán)益人與原始債務(wù)人基礎(chǔ)關(guān)系不可改變，債的抗辯權(quán)也一并不可改變。參照除美國“真實(shí)出售”之外其他國家的立法例，發(fā)起人轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的行為，一般為資產(chǎn)證券化專項(xiàng)立法規(guī)定的必要公示程序予以確認(rèn)，目的是預(yù)告原始債務(wù)人按合同約定履行到期給付之債之受讓主體。其告知并不構(gòu)成對債務(wù)人債務(wù)之加重負(fù)擔(dān)，只起到約束或排除原始權(quán)益人重復(fù)受償?shù)淖饔?，保證已經(jīng)用于發(fā)行資產(chǎn)證券的資產(chǎn)歸于投資人的預(yù)期回報(bào)。

于是，我們認(rèn)為資產(chǎn)證券化資產(chǎn)（即特定的預(yù)期金錢債權(quán)）的轉(zhuǎn)移，依符合轉(zhuǎn)移之特別法定程序而成立，其不可撤銷之效力來源于債的獨(dú)立性、無因性，它們原始的基礎(chǔ)合同關(guān)系與預(yù)期金錢債權(quán)支撐性證券之債是相互分離的?；A(chǔ)合同關(guān)系的瑕疵及其履約失敗與證券關(guān)系無關(guān)聯(lián)性，而證券關(guān)系卻為證券市場獨(dú)立的權(quán)益關(guān)系，受到相關(guān)證券法律和市場規(guī)則調(diào)整

（三）信用增級制度

資產(chǎn)證券化的資產(chǎn)必須有資產(chǎn)的信用增級制度為保證。

資產(chǎn)證券化凸顯其投資安全性，在著重保障投資安全的同時，更為社會財(cái)產(chǎn)形式空前發(fā)展之容量、內(nèi)涵所推出。當(dāng)代經(jīng)濟(jì)不僅債權(quán)趨于顯重，而且產(chǎn)生債權(quán)的創(chuàng)造性勞動價值被賦予無限的廣度，大量的非物體智力成果越來越具有可轉(zhuǎn)讓的特殊使用價值，成為債權(quán)的客體。它們與傳統(tǒng)的物質(zhì)性商品使用價值存在明顯的區(qū)別，主要是與智力成果、服務(wù)有不可分離的人身性和載體形式的抽象性。例如當(dāng)利用一位知名藝術(shù)家現(xiàn)實(shí)的或未來可預(yù)期的表演合同之債權(quán)作為保證資產(chǎn)發(fā)行證券，投資人由于對其資產(chǎn)的抽象性難以把握，對其人身安全性亦不可預(yù)測，為了保證投資安全，增強(qiáng)投資信心，就需要有相應(yīng)的信用增強(qiáng)手段。當(dāng)然，包括對于傳統(tǒng)的或具備物質(zhì)屬性履約基礎(chǔ)條件的預(yù)期金錢債權(quán)，例如電力、公路可預(yù)期的建設(shè)項(xiàng)目收費(fèi)或某種朝陽型新產(chǎn)品開發(fā)等等，也因?yàn)槠漕A(yù)期給付權(quán)益所具有的不確定性，會給投資者帶來難以預(yù)測的風(fēng)險。為了滿足空前高漲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和同樣空前廣泛、巨大的投資者雙向的需求，使無垠的“資產(chǎn)”外延達(dá)到進(jìn)行可融資的極至，必須借助于資產(chǎn)信用增級制度，使任何融資保證資產(chǎn)一旦出現(xiàn)投資回報(bào)風(fēng)險，均可直接獲得資產(chǎn)信用增級的自動救濟(jì)。

資產(chǎn)信用增級與資產(chǎn)自身信用是兩種相互關(guān)聯(lián)的獨(dú)立信用，并成反比例關(guān)系。資產(chǎn)信用優(yōu)良，所需信用增收加強(qiáng)性保證相對較小，反之則大。資產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)性與非優(yōu)質(zhì)性有絕對與相對之分。絕對的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為發(fā)行證券至清償投資本息期間可明顯判斷的市場回報(bào)可信資產(chǎn)，其價值評估共識程度高，無可置疑；相對的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)包括一般具備穩(wěn)定市場回報(bào)和欠佳市場回報(bào)的資產(chǎn)。資產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)程度即資產(chǎn)信用程度，須與其相當(dāng)?shù)男庞迷黾壪嗥ヅ洌苑婪兑坏┌l(fā)生預(yù)期金錢債權(quán)實(shí)現(xiàn)上的障礙或缺失，由增級的信用資產(chǎn)給以補(bǔ)足，確保投資人到期證券權(quán)益不受損失，或不誤期遲延。絕對的非優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)如銀行呆壞賬資產(chǎn)，或無市場前景的萎縮性資源資產(chǎn)即是，它們自身已無資產(chǎn)信用或資產(chǎn)信用極低，采取信用增級顯然無濟(jì)于事，應(yīng)認(rèn)為是不宜作證券化的資產(chǎn)。

資產(chǎn)支撐證券之“資產(chǎn)”保證特征提示我們：發(fā)起人的原始權(quán)益作為一項(xiàng)特定的現(xiàn)實(shí)的或未來應(yīng)發(fā)生的金錢債權(quán)，均屬附條件的請求權(quán)和期待權(quán)益，存在基礎(chǔ)關(guān)系的變數(shù)與不確定性。為了最大限度地消除基礎(chǔ)關(guān)系風(fēng)險的關(guān)聯(lián)影響，我們已經(jīng)述及破產(chǎn)隔離制度和債權(quán)轉(zhuǎn)讓的獨(dú)立性、無因性制度，目的是從制度架構(gòu)上確保發(fā)行證券資產(chǎn)的獨(dú)立法律地位，保證其證券擔(dān)保的確定性。但是，難道又不是本屬于安全性設(shè)置的這些制度仍然使投資人有可能掉進(jìn)安全陷阱嗎？回答是肯定的。因?yàn)槠飘a(chǎn)隔離同時也就免除了發(fā)起人的法人責(zé)任，把“資產(chǎn)”的唯一判斷價值發(fā)展到了極至。資產(chǎn)支撐證券與公司證券的根本性區(qū)別，在于前者獨(dú)立于原始權(quán)益人、發(fā)行人的法人人格，既不受公司資產(chǎn)和資產(chǎn)經(jīng)營狀況影響，也排除投資人與公司財(cái)產(chǎn)及其責(zé)任的牽連；后者相反，公司證券是公司資產(chǎn)信用擔(dān)保，與發(fā)行人法人人格相聯(lián)系的；同時，資產(chǎn)證券在方便投資人直接判斷證券資產(chǎn)獨(dú)立信用即其安全價值之際，無疑也已經(jīng)告知投資人其資產(chǎn)信用之特定性和債權(quán)固有的相對性，如果發(fā)生投資回報(bào)風(fēng)險，投資人既無權(quán)追及發(fā)起人，也與發(fā)起人原始權(quán)益的債務(wù)人沒有關(guān)系。因此，前述資產(chǎn)確定與獨(dú)立性的價值定位，僅屬安全性制度保證，而非為資產(chǎn)信用所代替。資產(chǎn)信用本身的價值判斷是資產(chǎn)證券化的靈魂，是投資人應(yīng)倍加關(guān)注的重中之重。

當(dāng)我們論述破產(chǎn)隔離、債權(quán)轉(zhuǎn)移的時候，我們同樣應(yīng)以極大的關(guān)注，充分理解被剝離或被轉(zhuǎn)移的證券資產(chǎn)之依附載體-特設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)際上是一個無資產(chǎn)或無關(guān)聯(lián)資產(chǎn)的信托人機(jī)構(gòu)（以下將詳細(xì)論述）?？梢娪靡宰C券化的資產(chǎn)與其持有并借以發(fā)行證券的主體人格并無實(shí)質(zhì)性的財(cái)產(chǎn)利害關(guān)系，特設(shè)機(jī)構(gòu)在嚴(yán)格意義上是工具性的，它的任務(wù)是托負(fù)起證券資產(chǎn)的保證信用，而不具有機(jī)構(gòu)自身的信用。這就再一次提示我們資產(chǎn)證券之保證資產(chǎn)信用的極端重要性。判斷證券資產(chǎn)的信用標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)包括物質(zhì)的和社會的兩個方面。所謂物質(zhì)的，指用以證券化債權(quán)的物質(zhì)屬性，其債權(quán)的對價產(chǎn)品信譽(yù)及市場空間即是；所謂社會的，因?yàn)閭鶛?quán)不同于特定的物質(zhì)產(chǎn)品權(quán)益，而屬特定主體之間的請求權(quán)，前述破產(chǎn)隔離、債權(quán)轉(zhuǎn)移制度之設(shè)定，只解決資產(chǎn)即債權(quán)在法律上的獨(dú)立地位和保證責(zé)任的特定性與確定性問題，并不能改變債的基礎(chǔ)關(guān)系。于是，我們評價“資產(chǎn)”信用的時候，一方面要對其作客觀的物質(zhì)性的安全評估，另一方面仍需以原始權(quán)益人的整體資產(chǎn)經(jīng)營信用及其用以發(fā)行證券債權(quán)的信用記錄為基礎(chǔ)參數(shù)，從源頭上找到資產(chǎn)信用的支撐。

有資產(chǎn)信用，才能談到資產(chǎn)信用增級。資產(chǎn)信用是基礎(chǔ)，信用增級或稱信用增強(qiáng)制度是必要的補(bǔ)充信用制度，用以提高發(fā)行證券資產(chǎn)的信用水平，并保證彌補(bǔ)可能出現(xiàn)的資產(chǎn)信用不足及不能追及發(fā)起人責(zé)任的缺陷，實(shí)現(xiàn)最大限度地避免投資風(fēng)險，為證券投資人提供更加充分可靠的信用保護(hù)，增強(qiáng)投資的安全性。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，資產(chǎn)證券化的信用增級是投資安全制度設(shè)計(jì)中不可或缺的一個組成部分，是必須的剛性制度，即使是資產(chǎn)信用為優(yōu)質(zhì)的，同樣需要有信用增級的保證制度。例如中國國際海運(yùn)集裝箱（集團(tuán)）股份有限公司（即中集集團(tuán)）在2000年的一宗離港貨運(yùn)應(yīng)收款進(jìn)行證券化融資，項(xiàng)目總金額8000萬美元，由發(fā)起人公司提供一個優(yōu)質(zhì)的應(yīng)收賬款組合，“真實(shí)出售”給荷蘭銀行的資產(chǎn)購買公司，并要求所有客戶在預(yù)定日期將其應(yīng)付款項(xiàng)付至荷蘭銀行指定賬戶，而由資產(chǎn)購買公司以購入債權(quán)（資產(chǎn)池）為保證在商業(yè)票據(jù)市場上發(fā)行商業(yè)票據(jù)，并將其投資資金支付給中集集團(tuán)，同時中集集團(tuán)作為協(xié)議約定的服務(wù)人，繼續(xù)承擔(dān)履行運(yùn)輸業(yè)務(wù)的合同義務(wù)，其“真實(shí)出售”的應(yīng)收款債權(quán)收益歸資產(chǎn)購買公司，通過約定的信托人銀行支付投資人到期本息。其中，中集集團(tuán)按約定在出售資產(chǎn)之外提供了3000萬美元的應(yīng)收款作為無追索尾款，即在投資人全額兌現(xiàn)到期本息之前的擔(dān)保資金。此例作為實(shí)證，說明正因?yàn)槭莾?yōu)質(zhì)證券資產(chǎn)信用加有相當(dāng)保證的信用增強(qiáng)措施，得到了國際知名評級機(jī)構(gòu)的最佳信用級別支持，保證了整個資產(chǎn)支撐證券發(fā)行的成功。

資產(chǎn)信用增強(qiáng)制度可采用內(nèi)部信用增強(qiáng)和外部信用增強(qiáng)兩種類型的不同方式實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部信用增強(qiáng)主要是設(shè)置分級證券，一般的優(yōu)先證券兌付周期相對優(yōu)先，風(fēng)險極小或無風(fēng)險，收益稍低；次級證券兌付在優(yōu)先證券之后或周期加長，風(fēng)險可能增大，但收益略高，二者除風(fēng)險與利益實(shí)行公平分配外，次級證券還允許第三方保證人購買或發(fā)起人承諾回購。此外，在資產(chǎn)信用評級基礎(chǔ)上，由發(fā)起人用一定額度的超量債權(quán)作為無追索尾款，保證投資人兌現(xiàn)到期投資回報(bào)，也不失為信用自證和加強(qiáng)的手段。外部信用增強(qiáng)是指第三方提供的信用擔(dān)保。由于資產(chǎn)證券的發(fā)行具有一定規(guī)模，涉及投資的公眾性安全，要求擔(dān)保人資格較嚴(yán)，通常是信用良好的擔(dān)保公司或保險公司專業(yè)機(jī)構(gòu)，其擔(dān)保的資產(chǎn)在質(zhì)量、數(shù)量上應(yīng)該相當(dāng)?shù)目煽浚⑾喈?dāng)?shù)膶捲?，要求?dān)保機(jī)構(gòu)不僅作為資產(chǎn)證券化資產(chǎn)信用的增級條件，而且須在投資回報(bào)風(fēng)險發(fā)生的情形下，履行保證的給付義務(wù)。美國資產(chǎn)證券化初期，由隸屬于美國住房和城市發(fā)展部的政府國民抵押協(xié)會啟動住房抵押貸款二級市場，擔(dān)保發(fā)行“過手證券”，該協(xié)會提供的擔(dān)保代表了美國政府的信用，而擔(dān)任特設(shè)機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦國民抵押協(xié)會和聯(lián)邦住宅貸款抵押公司（均屬政府發(fā)起設(shè)立的公司）則通過購買按揭貸款作為保證資產(chǎn)發(fā)行資產(chǎn)證券。美國資產(chǎn)證券化的發(fā)展早已突破政府擔(dān)保信用的局限，但說明資產(chǎn)證券化的外部信用擔(dān)保非同于一般合同擔(dān)保。自然，就第三人保證須與被保證人債務(wù)有相應(yīng)或高于其給付能力的信用程度，并在被保證人不能履約代為履行保證責(zé)任而言，二者在本質(zhì)上應(yīng)無二致。

（四）投資人享有信托法上的權(quán)利保護(hù)

資產(chǎn)證券化法律制度的創(chuàng)新性是勿可置疑的，但前述破產(chǎn)隔離制度，證券資產(chǎn)特定債權(quán)轉(zhuǎn)讓的獨(dú)立性、無因性制度和資產(chǎn)信用增級制度分解開來并無特殊的意義，只有組合在一起，形成完整的獨(dú)立體系，才被稱之謂具有資產(chǎn)證券特征的法律制度。其中作為組織體架構(gòu)的特設(shè)目的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該是完成資產(chǎn)證券法律制度創(chuàng)新的核心支撐點(diǎn)，沒有特設(shè)機(jī)構(gòu)的存在，也就無以存在資產(chǎn)證券法律制度，而特設(shè)機(jī)構(gòu)的本身應(yīng)該歸屬于什么法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整呢？

對于特設(shè)機(jī)構(gòu)的法律定位，因?yàn)闆]有繼承淵源，學(xué)界有諸多見解，而資產(chǎn)證券作為引進(jìn)的西方舶來品，鑒于對其立法例和實(shí)務(wù)的考證，有關(guān)特設(shè)目的機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)與功能定位大致趨同，本論的探索性觀點(diǎn)也正是以趨于一致的共識為基礎(chǔ)的。

我們的立論基礎(chǔ)是以“資產(chǎn)”為出發(fā)點(diǎn)。由“資產(chǎn)”而且是經(jīng)過重組的“資產(chǎn)地”信用直接融資，這是資產(chǎn)證券區(qū)別于物權(quán)抵押和債權(quán)質(zhì)押種種間接融資法律體系，也區(qū)別于公司制度依托法人財(cái)產(chǎn)直接發(fā)行股票、債券的基本創(chuàng)新標(biāo)志。如果說沒有資產(chǎn)不可證券化的立論成立（有資產(chǎn)信用的），我們有理由認(rèn)為，因資產(chǎn)外延的無窮性、個性、證券化資產(chǎn)具體需求的多樣性等等，必然要求資產(chǎn)證券化的形式具有靈活性和廣泛的適應(yīng)性，因此，對特設(shè)目的機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)是不拘一格，以保持資產(chǎn)證券應(yīng)市的無限活力為要旨。但無論以何種名義或方式設(shè)立的特設(shè)目的機(jī)構(gòu)，都只能是信托法上的信托人，應(yīng)受信托法調(diào)整。

首先，特設(shè)目的機(jī)構(gòu)之目的，必須被預(yù)定該機(jī)構(gòu)沒有自身的經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)利益，而專屬原始權(quán)益人作為發(fā)起人為之發(fā)行融資證券。其專屬性，排除了特設(shè)目的機(jī)構(gòu)具備從事具體經(jīng)濟(jì)活動，進(jìn)行相應(yīng)民事法律行為的權(quán)利能力和行為能力。因?yàn)橘Y產(chǎn)證券的運(yùn)行規(guī)律要求特設(shè)機(jī)構(gòu)受讓來自原始權(quán)益人的未來金錢之債權(quán)，而該債權(quán)在基礎(chǔ)關(guān)系并不改變的情形下尚屬虛擬的權(quán)益，與此相關(guān)聯(lián)的是，特設(shè)目的機(jī)構(gòu)借以用自己名義發(fā)行證券所享有的資產(chǎn)所有權(quán)標(biāo)的也屬于虛擬的財(cái)產(chǎn)權(quán)，行使其虛擬權(quán)利只須具有信托人主體資格就足夠了。根據(jù)信托法原則，受托人為受托事宜進(jìn)行管理，其費(fèi)用由委托人負(fù)擔(dān)，即便是資產(chǎn)證券發(fā)起人選擇信托投資公司為特設(shè)機(jī)構(gòu)，也同樣適用信托法原理。鑒于我們對“資產(chǎn)”概念所闡述的理由，我們不認(rèn)為特設(shè)機(jī)構(gòu)即信托公司，它可以是其他適宜的多種便捷方式，但都應(yīng)該是信托法上的受托人。

特設(shè)目的機(jī)構(gòu)是一個名實(shí)相符的資產(chǎn)證券獨(dú)有機(jī)構(gòu)，所以許多學(xué)者認(rèn)為是一個沒有注冊資本、沒有固定人員和沒有固定場所的“三無公司”，或稱“空殼公司”。特設(shè)機(jī)構(gòu)如依公司而稱，似與《公司法》抵觸，也有悖于公司制度原理。當(dāng)然，作為承載社會公眾性融資的法律主體應(yīng)不宜于自然人，它可以是一個由資產(chǎn)證券特別法規(guī)定的專屬性法人機(jī)構(gòu)，其組成要件由法律作出一般性規(guī)定，符合法律要件的任何與特定資產(chǎn)證券項(xiàng)目相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)，不拘其特定形式，須作都不予排斥為好。

其次，特設(shè)目的機(jī)構(gòu)依信托法上受托人的法律定位，使其受讓原始權(quán)益人轉(zhuǎn)移之債權(quán)，并保證受讓債權(quán)獨(dú)立性，防范其資產(chǎn)轉(zhuǎn)移后新的破產(chǎn)風(fēng)險成為可能。專設(shè)的目的機(jī)構(gòu)因不存在受讓債權(quán)之“資產(chǎn)池”與自身資產(chǎn)混同的物質(zhì)條件，也不存在特設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)生破產(chǎn)的可能性，所以，用以保證發(fā)行證券資產(chǎn)的獨(dú)立性、確定性，在法律上將處于無任何關(guān)聯(lián)關(guān)系的狀態(tài)。如果由信托公司作特設(shè)機(jī)構(gòu)，依投資信托法規(guī)定，同樣可以保證證券資產(chǎn)獨(dú)立于信托公司資產(chǎn)和其他信托資產(chǎn)，免受其債務(wù)困擾和破產(chǎn)風(fēng)險。

最后，特設(shè)目的機(jī)構(gòu)所具有的信托法上受托人屬性，須以證券發(fā)行得以成立。由資產(chǎn)證券特設(shè)機(jī)構(gòu)為紐帶的信托法律關(guān)系，不可能在委托協(xié)議達(dá)成即成立。因?yàn)樵诖饲樾蜗掳l(fā)起人提出融資方案，經(jīng)法定主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)或特許，雖然已經(jīng)具備委托信托事項(xiàng)的條件，經(jīng)委托協(xié)議簽訂并進(jìn)入資產(chǎn)轉(zhuǎn)移程序，但“資產(chǎn)池”所含虛擬權(quán)利只有通過特設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)行證券售出后，才能產(chǎn)生以投資人為主體的受益人?？梢娭鲗?dǎo)資產(chǎn)證券化的信托法律關(guān)系與一般信托關(guān)系存在明顯的程序上和實(shí)施階段性的差異。自然，這些差異并不改變投資人作為信托受益人受到信托法的保護(hù)。

投資人作為信托受益人應(yīng)享有信托法上的權(quán)利，并借此一并得以行使投資主體的相關(guān)權(quán)利。投資人除享有信托受益人對特設(shè)機(jī)構(gòu)在履行受托人職責(zé)上的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、信托管理人選擇權(quán)和訴權(quán)以外，還可以設(shè)立投資人行使決策參與權(quán)的機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國臺灣地區(qū)《金融資產(chǎn)證券化條例草案》設(shè)立“受益人會議”并選舉“信托監(jiān)察人”的規(guī)定，投資人將以“會議”集團(tuán)組織形式全面行使相關(guān)權(quán)利。這種有組織的法定形式，應(yīng)該是有益于提升投資人地位，強(qiáng)化其對投資權(quán)益保護(hù)的透明度和法律效力。

資產(chǎn)證券化法律制度架構(gòu)突出體現(xiàn)的投資安全價值，代表了當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)競爭以人為本、可持續(xù)發(fā)展的人文理念。它不僅是力量，也是藝術(shù)，使我們不能不為它吸收歷史、社會養(yǎng)份之充足，肢體、技能匹配之美妙而贊嘆！

結(jié)束語：

誕生在新世紀(jì)前夜的資產(chǎn)證券化，其經(jīng)濟(jì)和社會意義不限于增加了一項(xiàng)直接融資的金融新品種，而堪稱是繼公司制度盛行之后，在后公司化時代的新制度勝出，它以其更加鮮明的包容性、廣延性特征，象一股悅?cè)说那屣L(fēng)，向日新月異的財(cái)富創(chuàng)造無垠世界迎面撲來。今天，我們似乎只看見它是工具，明天，它一定會向世界展示出更多的精彩-它所蘊(yùn)含、代表的新思想！

篇（7）

設(shè)備的綜合利用

花都電臺進(jìn)行數(shù)字化改造后，新的直播室全部采用新的數(shù)字設(shè)備，原有模擬設(shè)備還可以發(fā)揮其價值，因此，在綜合考慮戶外直播室需求的情況下，結(jié)合控制建設(shè)成本以及原設(shè)備的綜合利用，證券直播室大部分設(shè)備使用了原電臺直播室的模擬設(shè)備，充分實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。原模擬設(shè)備雖使用十多年，但主要設(shè)備的性能依然穩(wěn)定可靠，經(jīng)過篩選后使用原備用模擬直播調(diào)音臺一臺、直播傳聲器兩只、CD機(jī)一臺、MD機(jī)兩臺、功放帶FM收音功能機(jī)一臺、監(jiān)聽音箱一對、信息平臺計(jì)算機(jī)一臺，只新增由證券公司提供的專業(yè)股票分析計(jì)算機(jī)一臺，熱線電話系統(tǒng)一套，光收發(fā)機(jī)一套，利用電話線傳輸?shù)膫溆盟{(lán)盒子一套。既節(jié)約了成本，也提高了資源利用率。

系統(tǒng)設(shè)計(jì)

篇（8）

（二）執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高根據(jù)河南省水政監(jiān)察總隊(duì)對河南省24個支隊(duì)和154個大隊(duì)的調(diào)查結(jié)果顯示：水政監(jiān)察大隊(duì)的人員（3832人）中，中專以上學(xué)歷為2017，占總?cè)藬?shù)的52.6%；大專以上學(xué)歷為1497人，占總?cè)藬?shù)的39.1%；本科以上學(xué)歷為318，占總?cè)藬?shù)的8.4%。從學(xué)歷結(jié)構(gòu)看，本科以上學(xué)歷人數(shù)較少，大專以上學(xué)歷的人數(shù)比例也不足50%，學(xué)歷結(jié)構(gòu)有待于進(jìn)一步優(yōu)化。有的大隊(duì)雖然引進(jìn)了文書檔案管理專業(yè)的人員，但在案卷的整理和法律文書方面的知識還不足，需要展開專門的培訓(xùn)。

（三）經(jīng)驗(yàn)交流欠缺檔案利用不足要想提高水行政執(zhí)法檔案管理工作水平，各個水政監(jiān)察大隊(duì)之間就要不斷地進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流，只有通過經(jīng)常性的經(jīng)驗(yàn)交流才能找出本單位在水行政執(zhí)法檔案管理方面的差距和不足，也才能總結(jié)出本單位在水行政執(zhí)法檔案管理工作方面的經(jīng)驗(yàn)。通過經(jīng)驗(yàn)交流會促進(jìn)各個水政監(jiān)察大隊(duì)在水行政執(zhí)法檔案管理工作水平的提高。另外，只有不斷利用水行政執(zhí)法檔案，才能提高領(lǐng)導(dǎo)同志對水行政執(zhí)法檔案管理工作重要性的認(rèn)識，從而加大對水行政執(zhí)法檔案管理工作的投入力度。

二、加強(qiáng)現(xiàn)代水行政執(zhí)法檔案管理工作的辦法及措施

（一）強(qiáng)化責(zé)任，提高認(rèn)識要加大對水行政執(zhí)法檔案資料管理的重視力度。各級各類水行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)要把水行政執(zhí)法檔案資料管理和利用工作提升到重要的辦事日程上來。明確各個水行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的水行政執(zhí)法檔案資料管理責(zé)任，經(jīng)常組織檢查組進(jìn)行檢查通報(bào)。對水行政執(zhí)法檔案資料管理不力、不善的要責(zé)令整改，并對整改方案進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行水行政執(zhí)法檔案資料管理規(guī)定要想使水行政執(zhí)法檔案資料的管理更好地服務(wù)于水行政執(zhí)法工作，就要嚴(yán)格執(zhí)行檔案資料管理規(guī)定。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)水行政執(zhí)法文書檔案管理辦法》中對水行政執(zhí)法文書檔案資料管理的有關(guān)規(guī)定，要對各種檔案資料立卷歸檔進(jìn)行嚴(yán)格的要求，認(rèn)真收集、積累、整理水行政執(zhí)法檔案資料，然后分門別類進(jìn)行歸檔，使所有的水行政執(zhí)法資料都達(dá)到統(tǒng)一格式、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（三）水行政執(zhí)法檔案資料整理應(yīng)按章有序進(jìn)行水行政執(zhí)法檔案資料整理與分類應(yīng)按照水行政執(zhí)法檔案形成規(guī)律和特點(diǎn)，將水行政執(zhí)法檔案分成一定的類別和屬類。保持水行政執(zhí)法檔案資料的有機(jī)聯(lián)系，使其有系統(tǒng)、有條理地反映執(zhí)法活動的歷史面貌。劃分類別和屬類的標(biāo)準(zhǔn)要一致，層次要清楚，條理要明晰，不按年度分類，只按項(xiàng)目分類。

（四）強(qiáng)化水行政監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)水行政監(jiān)察執(zhí)法人員中有些人未經(jīng)過專項(xiàng)培訓(xùn)，監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍中即懂專業(yè)又懂法律的人才比較缺乏，部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，法律知識掌握不夠，業(yè)務(wù)不熟悉，造成執(zhí)法水平較低。一些案例告訴我們，因?qū)?zhí)法證據(jù)收集程序、步驟的不熟悉，造成執(zhí)法過程不規(guī)范，不能把案件辦成鐵案。因此，必須經(jīng)常開展執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，規(guī)范執(zhí)法程序，提高水行政監(jiān)察執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。

（五）應(yīng)建立“案件首問負(fù)責(zé)制”和“案卷檔案調(diào)用管理制度”對每一起違法案件都要明確主要經(jīng)辦人員，經(jīng)辦人員同時負(fù)責(zé)案卷、證據(jù)的整理，并負(fù)責(zé)及時將案卷移交給檔案管理人員。案卷檔案的調(diào)用和管理必須明確專人負(fù)責(zé)，并有專門場所保管案卷，做好調(diào)卷記錄，要做到“專人、專柜、專室”。

篇（9）

二是嚴(yán)肅事故處理和隱患的整改。突出做好“三強(qiáng)化”：即強(qiáng)化安全生產(chǎn)檢查力度，結(jié)合兩節(jié)、兩會、“五一”黃金周、暑期、“十一”等重點(diǎn)時期的安全生產(chǎn)大檢查，采取領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)、專家參與的形式，對全區(qū)高危行業(yè)和重大危險源進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)隱患，責(zé)令整改。20*年以來，全區(qū)共出動檢查組8000多個，檢查各類企業(yè)5*0家，發(fā)現(xiàn)各類事故隱患5321處，整改48974處，整改率為97.8%。強(qiáng)化違法行為的處罰力度，對隱患嚴(yán)重且整改不力的企業(yè)或發(fā)生傷亡事故的企業(yè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法。20*年以來，全區(qū)共制作安全生產(chǎn)行政執(zhí)法文書721份，其中下達(dá)行政處罰決定書62份，罰款114.45萬元，處罰生產(chǎn)經(jīng)營單位183個，責(zé)令停產(chǎn)整頓89家、關(guān)閉56家。強(qiáng)化生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究的力度，按照“四不放過”的原則，對生產(chǎn)安全事故依法進(jìn)行了查處，嚴(yán)肅實(shí)行責(zé)任追究。20*年，全區(qū)共查處各種生產(chǎn)安全事故40多起，按期限應(yīng)該結(jié)案35起，實(shí)際結(jié)案39起，事故結(jié)案率為98%，依法處分了負(fù)有責(zé)任的64人。

三是依法規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法行為。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，對涉及我局的4項(xiàng)行政許可事項(xiàng)以及規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，保留以及調(diào)整了行政許可事項(xiàng)2項(xiàng)。積極推進(jìn)政務(wù)公開，規(guī)范行政審批行為，將審批項(xiàng)目的依據(jù)、條件、程序、時限、辦理機(jī)構(gòu)等向社會公示；成立了安全生產(chǎn)行政許可科，初步建立了規(guī)范、透明的行政審批運(yùn)作機(jī)制。規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法程序，編印了《亭湖區(qū)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法實(shí)用手冊》，制定了《亭湖區(qū)安全生產(chǎn)行政處罰案件審理工作規(guī)則》和《亭胡區(qū)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法文書規(guī)范》，修訂完善了24種行政執(zhí)法文書，執(zhí)法工作基本規(guī)范，適用法律依據(jù)準(zhǔn)確，執(zhí)法程序完善，處罰的范圍和種類比較合理，自由裁量權(quán)運(yùn)用基本適當(dāng)，維護(hù)了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的良好形像。

我區(qū)安全行政執(zhí)法工作穩(wěn)步發(fā)展，有了一個良好的開端。但與依法治安的要求還有一定的差距，總體執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量不高，暴露出一些亟待解決的共性問題：有些安全生產(chǎn)行政執(zhí)法人員依法行政、依法辦事的意識還不夠強(qiáng)；行政執(zhí)法的各項(xiàng)制度建設(shè)滯后于安全生產(chǎn)形勢發(fā)展的需要，行政執(zhí)法規(guī)范性文件數(shù)量不多，給實(shí)際執(zhí)法工作帶來困難；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象依然不同程度地存在；行政處罰行為不規(guī)范，行政處罰范圍較窄，偏重于對死亡事故的調(diào)查處理與行政處罰；行政處罰種類不完備，只注重經(jīng)濟(jì)處罰，而對停產(chǎn)整頓、吊銷有關(guān)證照及資格的處罰較少；自由裁量權(quán)適用上不夠嚴(yán)肅，對個別案件經(jīng)濟(jì)處罰適用上處理不當(dāng)，實(shí)際處罰決定不符合法律規(guī)定的額度，有的失之于寬；執(zhí)法人員依法行政的素質(zhì)還有待于進(jìn)一步提高等。

針對這些問題，當(dāng)前和今后安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作應(yīng)在以下幾個方面下功夫：

一、牢固樹立安全生產(chǎn)法制意識

一是樹立職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一觀念。任何行政職權(quán)的取得和行政權(quán)力的運(yùn)用都必須符合法律規(guī)定。作為安全監(jiān)管部門，行政權(quán)力的取得和運(yùn)用必須要有法律法規(guī)依據(jù)，符合法定職能界定要求；同時確立權(quán)力與責(zé)任對等原則，行使行政權(quán)力必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。二是樹立法律權(quán)威觀念。尊重法律、崇尚法律、遵守法律、維護(hù)法律的權(quán)威，嚴(yán)格在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。三是樹立依程序行政的觀念。行政機(jī)關(guān)及其工作人員在做出影響行政相對人的行為時，必須遵守法定程序，同時行政機(jī)關(guān)在行政決定過程中應(yīng)當(dāng)平等對待行政相對人。這需要在不斷的學(xué)習(xí)中養(yǎng)成，在安全生產(chǎn)實(shí)踐的磨練中造就，在安全監(jiān)管系統(tǒng)形成學(xué)法、講法、守法和從嚴(yán)執(zhí)法的濃厚氛圍。

二、加強(qiáng)安全生產(chǎn)依法行政制度建設(shè)

行政執(zhí)法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括多個制度要素和環(huán)節(jié)。如，行政執(zhí)法主體制度、行政執(zhí)法程序制度、行政執(zhí)法評價制度、行政執(zhí)法責(zé)任制度、行政執(zhí)法救濟(jì)制度等。這些制度的建立和運(yùn)行情況直接反映一個部門行政執(zhí)法水平的高低。應(yīng)當(dāng)說，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作在這些制度建設(shè)方面還很不完善，很不適應(yīng)實(shí)際工作的需要，要從實(shí)際需要出發(fā)，在《安全生產(chǎn)法》的立法精神和法律原則指導(dǎo)下，抓緊研究制定各項(xiàng)制度和配套性文件，對過去法律法規(guī)中不相適應(yīng)的內(nèi)容加以修改、完善，盡快形成較完備的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法制度體系。安全生產(chǎn)制度建設(shè)是一項(xiàng)需要集體智慧來完成的工作，安全監(jiān)管部門要發(fā)揮作用，集思廣益、群策群力，切合實(shí)際地制定各項(xiàng)安全生產(chǎn)依法行政的指導(dǎo)性文件和制度，以更好地適應(yīng)依法行政的需要。

三、堅(jiān)持執(zhí)法務(wù)必從嚴(yán)

依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法是關(guān)鍵。法律制定得再好，如果不執(zhí)行，就會成為一紙空文。進(jìn)一步加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法工作，采取切實(shí)有效的措施，確保法律法規(guī)的正確實(shí)施。

一是嚴(yán)格按照法定權(quán)限和法定程序行使職權(quán)、履行職責(zé)。職權(quán)法定是依法行政的基本要求。安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員要嚴(yán)格履行法律賦予的職責(zé)，在法定權(quán)限范圍內(nèi)加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。對人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，切實(shí)依法予以維護(hù)，不使守法人吃虧；對安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為，敢抓、敢管，不使違法人得利。強(qiáng)化程序意識，依法完善有關(guān)執(zhí)法程序的制度和規(guī)則，加大對程序違法行為的追究力度。推進(jìn)行政執(zhí)法公開，保障當(dāng)事人和利益關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)，確保程序正當(dāng)、合法。行政執(zhí)法人員要牢固樹立“不作為是違法”、“不嚴(yán)格執(zhí)法也是違法”的思想觀念，嚴(yán)格依照法律法規(guī)搞好安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，確保各項(xiàng)法律制度的貫徹實(shí)施。

二是全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制。按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》精神，依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序，建立公開、公平、公正的行政執(zhí)法考核機(jī)制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制。落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任，對違法執(zhí)法的人和事，不管涉及什么機(jī)關(guān)、什么職位，都要一查到底，堅(jiān)決依法予以追究。不僅要追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法亂紀(jì)作為的行為，還要追究違法不作為的責(zé)任；不僅要追究違法機(jī)關(guān)的責(zé)任，也要追究有關(guān)行政執(zhí)法人員的責(zé)任。

篇（10）

(一)宣傳教育不到位，農(nóng)民安全意識差。廣大農(nóng)機(jī)手對國家關(guān)于農(nóng)業(yè)機(jī)械管理的法律、法規(guī)了解不夠，認(rèn)識不清，部分機(jī)手為逃避管理，不愿參加年檢、年審、跑夜車、超速超載、自制掛車、超寬超長、疲勞駕駛給農(nóng)機(jī)生產(chǎn)帶來隱患，“黑車非駕”情況十分普遍。此外，農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門對監(jiān)理法規(guī)、事項(xiàng)宣傳還不夠深入，未做到家喻戶曉，人人皆知。開展農(nóng)機(jī)常識和駕駛技術(shù)及法律法規(guī)宣傳、教育、培訓(xùn)較少，農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門在處理監(jiān)理與服務(wù)的關(guān)系問題上還未到位，造成與監(jiān)理對象間的脫節(jié)。

（二）服務(wù)意識不強(qiáng)，執(zhí)法紀(jì)律不嚴(yán)明。在實(shí)際工作中，有的個別監(jiān)理人員忘記了自己是人民的公仆，不善于做機(jī)手的知心朋友，仍然存在著“門難進(jìn)，臉難看，話難聽，事難辦”的現(xiàn)象；有的喜歡高高在上穩(wěn)坐辦公室，而不喜歡深入基層，為機(jī)手排擾解難；有的只顧自身利益，侵害機(jī)手利益；有的甚至還存在著“吃、拿、卡、要、報(bào)”的個別現(xiàn)象。個別監(jiān)理人員對監(jiān)理規(guī)章制度及工作紀(jì)律置若罔聞，隨心所欲，甚至違反政策，違章執(zhí)法，違規(guī)操作。對這些個別人，一些部門為了自身利益，該處分的不處分，該追究的不追究，從而導(dǎo)致一些單位紀(jì)律松懈，馬馬虎虎，不負(fù)責(zé)任，使監(jiān)管軟弱無力。

(三)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不全，農(nóng)機(jī)監(jiān)理很難到位。從目前情況來看，縣級行政區(qū)域都設(shè)有農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)，其編制、裝備、人員、設(shè)施比較健全，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場沒有專設(shè)機(jī)構(gòu)，監(jiān)理人員很少甚至沒有。農(nóng)業(yè)機(jī)械90%以上散布在村鎮(zhèn)農(nóng)戶，農(nóng)機(jī)主要耕作與田間或行駛在鄉(xiāng)村道路上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)監(jiān)理基層網(wǎng)絡(luò)不全，農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)就難以進(jìn)行有效監(jiān)管，個別地方對拖拉機(jī)及駕駛員的牌證疏于管理，上照率不足一半。而廣西地區(qū)又處于多丘陵地帶，且甘薯、水稻、甘蔗、林果等農(nóng)機(jī)為主，手扶拖拉機(jī)數(shù)量居多，給安全執(zhí)法帶來難度。

(四)隊(duì)伍素質(zhì)偏低，執(zhí)法把關(guān)不嚴(yán)。由于一些地方在充實(shí)監(jiān)理人員過程中，缺乏嚴(yán)格把關(guān)，缺乏競爭機(jī)制，造成監(jiān)理隊(duì)伍思想素質(zhì)高低不一，文化程度參差不齊。尤其專業(yè)知識匱乏。由于一部分監(jiān)理人員沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)，對農(nóng)機(jī)專業(yè)知識一竅不通，所以在實(shí)際執(zhí)法工作中，尤其是機(jī)械檢驗(yàn)過程中，不能針對重點(diǎn)問題提出改進(jìn)意見，不能對機(jī)具故障進(jìn)行排除和指導(dǎo)，為機(jī)手提供技術(shù)上的服務(wù)更是紙上談兵。工作起來難以順暢，嚴(yán)重影響了農(nóng)機(jī)監(jiān)理的社會形象。

究其原因：一是缺乏系統(tǒng)的教育培訓(xùn)，為三農(nóng)服務(wù)的思想根基不牢；二是人治思想根深蒂固，義務(wù)本位和管理本位并存；三是執(zhí)法監(jiān)督政出多門，監(jiān)督責(zé)任不明確，監(jiān)督的力度不大；四是責(zé)任追究不到位，致使許多行政違法案件無法嚴(yán)肅處理。

二、加強(qiáng)農(nóng)機(jī)監(jiān)理行政執(zhí)法行為的措施與對策

（一）創(chuàng)新監(jiān)理手段，轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念。牢固樹立以人為本、為民服務(wù)的理念，強(qiáng)化為農(nóng)機(jī)手服務(wù)的意識，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，將服務(wù)理念融入農(nóng)機(jī)監(jiān)管全過程。一要積極主動按照《行政許可法》和農(nóng)機(jī)治理法律法規(guī)的要求熱情周到辦好牌、證等各項(xiàng)行政許可或非許可事項(xiàng)，讓廣大機(jī)手上門辦事有一種歸家的舒適感；二要開展好技術(shù)服務(wù)，適時組織農(nóng)機(jī)監(jiān)理人員深入基層和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一線，結(jié)合機(jī)手講解農(nóng)機(jī)新技術(shù)、新機(jī)具的推廣使用，開展拖拉機(jī)、配套機(jī)具以及收獲機(jī)械等農(nóng)機(jī)的維修和保養(yǎng)。三是開展好便民服務(wù)。在年檢和機(jī)車初審上照時，簡化辦事程序，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)登記、技術(shù)檢測、噴字等項(xiàng)目的“一條龍”服務(wù)，力爭做到培訓(xùn)辦證到鄉(xiāng)村，年度檢驗(yàn)到村組，維修服務(wù)到田頭，宣傳動員到農(nóng)家。