序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇社會(huì)保障體系論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

①保障功能的互補(bǔ)性

社會(huì)保險(xiǎn)，是為社會(huì)成員提供必要時(shí)的基本生活提供保障，由于受到投保金額、投保對(duì)象的限制，這種保險(xiǎn)的保障水平非常低。而商業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)范圍則包括公民所面對(duì)的所有可保風(fēng)險(xiǎn)，并可根據(jù)個(gè)人情況，滿足社會(huì)上不同層次的保障需求。因此，社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)是并行不悖的，兩者相互配合，取長(zhǎng)補(bǔ)短。

②保障范圍的互補(bǔ)性

社會(huì)保險(xiǎn)主要是在社會(huì)成員遇到年老、工傷、疾病、生育、殘疾、失業(yè)、死亡等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，提供的基本生活保障。而商業(yè)保險(xiǎn)涉及的險(xiǎn)種之多，范圍之廣，則可以滿足人們生活消費(fèi)各個(gè)層次的需要。通過與社會(huì)保險(xiǎn)的配合既滿足了人們基本的、普遍的保障需求，也滿足了人們多層次的、特殊的保障要求，從而更好地完善社會(huì)保險(xiǎn)保障水平。

③保險(xiǎn)技術(shù)與保險(xiǎn)方法的互補(bǔ)性

社會(huì)保險(xiǎn)需要借鑒商業(yè)保險(xiǎn)的精算專業(yè)技術(shù)，商業(yè)保險(xiǎn)也需要制定一些滿足社會(huì)需要而絕非利益優(yōu)先的保險(xiǎn)品種，以樹立其良好的社會(huì)形象。此外，社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)都是保障勞動(dòng)者的生活穩(wěn)定，并利用專業(yè)技術(shù)和保險(xiǎn)方法使資金保值增值，從而保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益。因此，商業(yè)保險(xiǎn)可以融入到社會(huì)保險(xiǎn)中，承辦部分社會(huì)保險(xiǎn)，讓湖湘群眾得到更大的經(jīng)濟(jì)利益保障。

2國外社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展模式對(duì)我國社會(huì)保障制度的啟示

就社會(huì)保險(xiǎn)中的醫(yī)療保險(xiǎn)來說，構(gòu)建醫(yī)療保障體系，避免因重大疾病醫(yī)療支出影響家庭的正常生活，已經(jīng)成為許多國家公共衛(wèi)生政策的基本共識(shí)。大體上來看，國外的醫(yī)療保障模式主要有如下3種：

①商業(yè)保險(xiǎn)為主，社會(huì)保險(xiǎn)為輔

這種醫(yī)療保障模式主要根據(jù)商業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作模式，由雇主和雇員自主籌資資源選擇購買商業(yè)保險(xiǎn)以防范重大疾病風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)保險(xiǎn)公司根據(jù)不同保費(fèi)水平和保障標(biāo)準(zhǔn)，可以滿足不同層次的保險(xiǎn)保障需求。同時(shí)，當(dāng)醫(yī)療費(fèi)用自付金額達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，個(gè)人將不再自付醫(yī)療費(fèi)用，超過部分由商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)，從而有效降低了重大疾病醫(yī)療支出的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。采用這種模式主要有美國和南非等國家。

②社會(huì)保險(xiǎn)為主，商業(yè)保險(xiǎn)為輔

這種模式的醫(yī)療保障模式是通過國家立法規(guī)定由個(gè)人、單位和地方政府共同承擔(dān)。個(gè)人和單位按比例分?jǐn)?，政府則提供財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，由三者共同籌集資金。這種醫(yī)療保障模式帶有強(qiáng)制性，并根據(jù)參保人的年齡、收入水平劃分不同的組別，設(shè)置不同的醫(yī)療起付線和自付最高限額。參保人的門診次數(shù)和住院次數(shù)越多，其醫(yī)療起伏線和自負(fù)最高限就越低。這種模式的代表國家主要有德國、法國、巴西、阿根廷、墨西哥和韓國。

③國家醫(yī)療保險(xiǎn)的主導(dǎo)模式

這種模式帶有明顯的福利色彩，并且主要由國家以征收社會(huì)福利稅的方式籌集資金，因此，也稱之為全民免費(fèi)醫(yī)療保險(xiǎn)模式。這些國家的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)主要由政府負(fù)責(zé)籌建，其經(jīng)濟(jì)收入也來源于政府預(yù)算撥款。這種免費(fèi)的醫(yī)療保險(xiǎn)保障制度的國家主要有英國、加拿大、澳大利亞、瑞典等。從發(fā)達(dá)國家商業(yè)保險(xiǎn)公司參與社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的時(shí)間來看，依靠單一的社會(huì)保險(xiǎn)或商業(yè)保險(xiǎn)很難達(dá)到公平與效率兼具的效果。

3湖湘社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)融合的對(duì)策創(chuàng)新

①商業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)提高專業(yè)經(jīng)營(yíng)能力

商業(yè)保險(xiǎn)公司需要樹立專業(yè)的經(jīng)營(yíng)理念，以提高其專業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。根據(jù)市場(chǎng)需求，有針對(duì)性的開發(fā)一些補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等險(xiǎn)種，填補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)在這些方面的空白，以豐富社會(huì)保障的層次和內(nèi)容，從而讓廣大湖湘群眾得到更大的經(jīng)濟(jì)利益。要引進(jìn)和培養(yǎng)具備精算技術(shù)以及產(chǎn)品開發(fā)的專業(yè)化人才，提高專業(yè)經(jīng)營(yíng)能力和服務(wù)能力。

②加強(qiáng)合作，降低風(fēng)險(xiǎn)管理成本

通過商業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的有效融合，以降低風(fēng)險(xiǎn)管理成本，提高保險(xiǎn)保障水平。由于商業(yè)保險(xiǎn)以營(yíng)利為主要目標(biāo)，決定了其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)和能力較強(qiáng)。因此，通過商業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)的合作，可以有效利用商業(yè)保險(xiǎn)先進(jìn)的信息系統(tǒng)和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，提高社會(huì)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障水平。

③商業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)加大保險(xiǎn)產(chǎn)品的研發(fā)

商業(yè)保險(xiǎn)公司應(yīng)該致力于為不同消費(fèi)者提供不同層次的多元化險(xiǎn)種，以彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)的空缺。由于城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)償?shù)谋壤^低，商業(yè)保險(xiǎn)公司可以為這類群體量身定做保險(xiǎn)產(chǎn)品，如按大病補(bǔ)助等。因此，通過商業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)的有效融合，改善當(dāng)前的保險(xiǎn)現(xiàn)狀，對(duì)湖湘地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和福利水平的提高起到重要的促進(jìn)作用。

4湖湘社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)融合的具體運(yùn)行模式

截止2013年末，湖南城鎮(zhèn)居民人均可支配收入23414元，農(nóng)村居民人均純收入8372元。城鎮(zhèn)恩格爾系數(shù)35.1%，農(nóng)村38.4%。全湖南保險(xiǎn)公司2013年原保險(xiǎn)保費(fèi)收入為508.6億元，比上年增長(zhǎng)9.3%。而賠款和給付支出為192.8億元，增長(zhǎng)35.1%。根據(jù)湖南省的省情和實(shí)際情況，立足現(xiàn)有的保險(xiǎn)資源,并參考“湛江模式”，提出湖湘社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)建立互動(dòng)關(guān)系。從而提供優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的服務(wù)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能，彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)的缺失，滿足湖湘消費(fèi)者多元化的保險(xiǎn)需求。

①構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與商業(yè)生存保險(xiǎn)的互動(dòng)機(jī)制

一是，個(gè)人養(yǎng)老金賬戶赤字導(dǎo)致了資金占用和資金運(yùn)營(yíng)問題，商業(yè)保險(xiǎn)可以利用其自身優(yōu)勢(shì)管理法定養(yǎng)老基金，與基金公司一同管理養(yǎng)老保險(xiǎn)金。二是，人口老齡化趨勢(shì)導(dǎo)致支出增加，隨著退休隊(duì)伍的日益壯大和生活水平的逐漸提高，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為退休金提供了重要的資金來源。三是，企業(yè)年金制度尚不完善，目前，我國部分事業(yè)單位尚未建立企業(yè)年金制度，因此，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為其重要補(bǔ)充。

②構(gòu)建社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)與商業(yè)健康保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)的互動(dòng)機(jī)制

公共醫(yī)療費(fèi)用高漲導(dǎo)致看病難，看病貴。藥價(jià)上漲加上湖湘地區(qū)小型衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城鎮(zhèn)居民的就醫(yī)需求，導(dǎo)致大醫(yī)院的就診人數(shù)增多，從而出現(xiàn)看病難、看病貴的現(xiàn)象。因此，需要商業(yè)保險(xiǎn)開發(fā)并推廣短期健康險(xiǎn)種等，以補(bǔ)償居民的醫(yī)療費(fèi)用支出。隨著物質(zhì)條件的改善和健康意識(shí)的增強(qiáng)，湖湘地區(qū)的消費(fèi)者更加注重日常的健康護(hù)理，通過健體強(qiáng)身來預(yù)防疾病的發(fā)生。因此，商業(yè)保險(xiǎn)公司提供的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等相關(guān)險(xiǎn)種成為社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充。農(nóng)民工異地醫(yī)療報(bào)銷難，商業(yè)保險(xiǎn)公司也可以據(jù)此推廣出適合這一群體的保險(xiǎn)品種。

篇（2）

一、城市化進(jìn)程中農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，特別是許多大中城市的發(fā)展更是迅猛，城鄉(xiāng)差別逐漸拉大。城市中高質(zhì)量的生活、高水平的工資、相對(duì)健全的社會(huì)保障體系、完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施吸引了一批又一批的農(nóng)村居民涌入城市，使城市人口（特別是大城市人口）急劇增加。伴隨著城市人口的增長(zhǎng)，中國城市化水平從1999年的13.2%上升到目前的40%左右，中國現(xiàn)在已經(jīng)處于城市化的加速發(fā)展時(shí)期（鄭杭生，2002）。眾所周知，中國屬于典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的國家，特別是建國以來實(shí)行的“以農(nóng)養(yǎng)工”政策和奉行的“唯工業(yè)化”理論使中國的城鄉(xiāng)差距逐漸拉大（見圖1）。2000年以來，城鄉(xiāng)居民收入之比逐漸拉大，2005年，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入與農(nóng)村居民的人均純收入之比已達(dá)3.22∶1。中國城鄉(xiāng)之間的基尼系數(shù)也逐漸拉大，據(jù)世界銀行《2000年世界發(fā)展指標(biāo)》統(tǒng)計(jì)，1998年中國城鄉(xiāng)之間的基尼系數(shù)已達(dá)0.403。與此同時(shí)，一些制度性的不平等加劇了城鄉(xiāng)之間的差別，農(nóng)民的弱勢(shì)地位逐漸顯現(xiàn)。如果考慮水電、交通、文教衛(wèi)生、社會(huì)保障等差別，城鄉(xiāng)居民的收入差距實(shí)際已達(dá)6∶1左右，而世界上大多數(shù)國家僅為1.5∶1。在這些制度性的不平等中，城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障的差別最為顯著。很多人認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革過程中，城鄉(xiāng)居民間的社會(huì)保障的不公平格局不僅依然存在，而且還得到了一定程度的強(qiáng)化。城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障水平的不公平程度具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.農(nóng)村居民老齡化趨勢(shì)較城市嚴(yán)重，而其養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率卻低于城市。2000年農(nóng)村老齡人口（65歲以上）已達(dá)7.36%，高于城市的6.29%。而農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率2000年僅為7.64%，且有逐年降低之勢(shì)，2003年僅為7.06%，2005年為7.3%，大大低于城市的31.1%（用2005年城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)/城市總?cè)丝冢ㄒ妶D2）。

2.農(nóng)村居民患病率較高而享有醫(yī)療保險(xiǎn)的程度卻很低。國家第三次衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查顯示，城市、農(nóng)村在利用衛(wèi)生服務(wù)上存在明顯差異，農(nóng)民缺乏醫(yī)療保險(xiǎn)，而經(jīng)濟(jì)條件差是影響衛(wèi)生利用的主要原因。調(diào)查結(jié)果表明，未就診率、未住院率隨著收入水平的提高而降低。2003年以來，國家加快了新型農(nóng)村合作醫(yī)療建設(shè)，截至2005年末，農(nóng)村合作醫(yī)療的參保率已接近城市的基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率（見圖3）。但由于城鎮(zhèn)居民還有很多其他性質(zhì)的醫(yī)療保險(xiǎn)以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療體制尚需進(jìn)一步推進(jìn)，致使城鄉(xiāng)之間的醫(yī)療保險(xiǎn)差距仍然存在。

3.政府對(duì)農(nóng)村教育的投入不足，導(dǎo)致農(nóng)村居民受教育水平普遍低于城市居民。2000年全國人口普查統(tǒng)計(jì)顯示，鄉(xiāng)村文盲人口為6665萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.25%，是城鎮(zhèn)文盲人口的3.62倍。國研網(wǎng)數(shù)據(jù)中心整理的一份《2002年各地鄉(xiāng)村分性別受教育程度的人口》的數(shù)據(jù)顯示，中國鄉(xiāng)村6歲及以上的人口中，初中及以下學(xué)歷的人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.43%，不識(shí)字或識(shí)字很少的占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.87%，其中女性文盲率更高，占農(nóng)村女性人口的18.4%（見圖4）。

城鄉(xiāng)差距拉大使大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向城市，促進(jìn)了城市化的進(jìn)程，但如果放任城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，超過一定的警戒線，就會(huì)使農(nóng)村勞動(dòng)力（包括非剩余勞動(dòng)力）盲目流向城市，超過城市化的發(fā)展水平。這樣一方面會(huì)造成城市的就業(yè)壓力、社會(huì)秩序混亂；另一方面會(huì)使農(nóng)村勞動(dòng)力急劇減少、農(nóng)村生產(chǎn)力快速下滑。農(nóng)業(yè)是工業(yè)的基礎(chǔ)，在城市化的進(jìn)程中我們不但要重視城市的發(fā)展，還要投入更多的資金、技術(shù)解決好三農(nóng)問題。而構(gòu)建適合農(nóng)村的社會(huì)保障體系縮小了城鄉(xiāng)差距、避免了勞動(dòng)力的盲目流動(dòng)。但現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障體系仍不健全、狀況堪憂?，F(xiàn)階段探討縮小城鄉(xiāng)差距、構(gòu)建適合農(nóng)村的社會(huì)保障體系不僅是城市化進(jìn)程中的客觀要求，也是構(gòu)建和諧社會(huì)、加快新農(nóng)村建設(shè)的需要。

二、現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障體系不利于城市化的健康發(fā)展

有的學(xué)者認(rèn)為，城市化會(huì)非常有效率地吸收農(nóng)村最優(yōu)良的“資產(chǎn)”（年輕人、身體健康的職工、好的企業(yè)、在市區(qū)買得起房的有錢人）。如何解決城市化的外部不經(jīng)濟(jì)，解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問題和降低制度化的不公平；如何縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)進(jìn)而促進(jìn)城市化的健康發(fā)展呢？筆者認(rèn)為最好的辦法就是政府加大財(cái)政支持的力度，對(duì)農(nóng)民實(shí)行“反哺”，建立健全適合農(nóng)村的強(qiáng)制性的社會(huì)保障體系。而現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障體系難以滿足農(nóng)民的需要，對(duì)城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的問題解決不到位，具體表現(xiàn)在如下四個(gè)方面。

（一）目標(biāo)群體界定模糊

現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障體系沒有明確界定受益群體，將受益群體簡(jiǎn)單地界定為農(nóng)村居民，而沒有注意到在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的過程中農(nóng)村居民存在分化：即包括在城市工作較為穩(wěn)定的農(nóng)民工家庭、失地農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和純農(nóng)民。在城市化進(jìn)程中，前三部分人已非實(shí)際意義上的農(nóng)民，他們實(shí)際屬于農(nóng)民向市民的過渡群體。我們?cè)跇?gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系時(shí)應(yīng)將前三部分人排除在外，他們應(yīng)屬于中間層次的社會(huì)保障體系。在全國建立三個(gè)層次的社會(huì)保障體系是與城市化進(jìn)程中居民的分化相一致的，是促進(jìn)城市化健康發(fā)展的有效途徑。

（二）現(xiàn)行體制缺乏強(qiáng)制性，導(dǎo)致覆蓋面不足、農(nóng)民參保率較低

現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老和新型合作醫(yī)療制度都采取農(nóng)民自愿參與的原則，制度的設(shè)計(jì)是為了減少貧困農(nóng)民參加社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)。但這種做法卻使農(nóng)民參保率很低（特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)），它僅保障了一小部分富裕農(nóng)民，大多數(shù)農(nóng)民仍游離在社會(huì)保障之外，這種做法對(duì)解決城鄉(xiāng)差距收效甚微。

（三）政府職能嚴(yán)重缺位、地方政府負(fù)擔(dān)過大從而引起政府的轉(zhuǎn)移支付有名無實(shí)

現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障體系在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，中央僅給予政策支持而無財(cái)政支付。新型農(nóng)村合作醫(yī)療中央僅對(duì)西部12省參保農(nóng)民每年每人補(bǔ)助10元；在社會(huì)救助中（包括農(nóng)村最低生活保障制度、“五保戶”制度和救災(zāi)救濟(jì)制度）由中央和地方共同出資，但存在保障水平過低、保障覆蓋面過窄、許多該保的農(nóng)民沒有受益等情況。同時(shí)，由于地方政府和集體負(fù)擔(dān)過重，很多承諾難以兌現(xiàn)，使農(nóng)村社會(huì)保障幾乎變?yōu)閭€(gè)人自愿的商業(yè)保險(xiǎn)。在人均GDP在1000美元~3000美元的時(shí)候最容易出現(xiàn)社會(huì)問題。而農(nóng)村貧困居民作為中國社會(huì)底層的最低點(diǎn)，是最脆弱的環(huán)節(jié)，中央政府應(yīng)對(duì)其加大支持力度，給予其最低的保障水平，為中國社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

（四）政府對(duì)教育的投入缺乏制度性的約束

農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移能促進(jìn)城市化的發(fā)展，但現(xiàn)階段流入城市的農(nóng)民工受教育水平普遍較低，嚴(yán)重影響了流入城市農(nóng)民的自身收入水平和他們對(duì)城市化的貢獻(xiàn)程度。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育的投入、提高農(nóng)村居民的受教育水平是促進(jìn)城市化快速發(fā)展的關(guān)鍵因素。現(xiàn)在政府對(duì)農(nóng)村居民的教育投入（除九年義務(wù)教育外）缺乏制度性的約束，應(yīng)將農(nóng)村教育扶持計(jì)劃納入農(nóng)村社會(huì)保障體系，從而形成對(duì)教育投入的制度性約束。

三、農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建

（一）農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建須遵循的原則

1.“強(qiáng)制性”的社會(huì)保障原則，加大中央政府的財(cái)政支持力度。加快對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障工作建設(shè)刻不容緩，實(shí)行強(qiáng)制性的社會(huì)保障原則，提高低收入水平的居民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。政府可以通過對(duì)低收入家庭實(shí)行低水平繳費(fèi)和加大財(cái)政支持力度的措施推進(jìn)強(qiáng)制性農(nóng)村社會(huì)保障工作的開展。

2.“低水平、廣覆蓋”的原則。在城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大的今天，應(yīng)增強(qiáng)整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的抗震能力、維系社會(huì)和平。同時(shí)由于政府的財(cái)力有限，應(yīng)實(shí)行低水平的原則。

3.實(shí)行“家庭賬戶”的原則。“家庭賬戶”包括兩層涵義：一是將養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等個(gè)人所繳納的資金合并為一個(gè)賬戶；二是所有家庭成員共用一個(gè)賬戶。在農(nóng)村社會(huì)保障體系中推行“家庭賬戶”的原因有：（1）農(nóng)村居民的繳費(fèi)水平普遍較低、保險(xiǎn)金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，采用“家庭賬戶”可以增強(qiáng)整個(gè)家庭的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。（2）將多個(gè)保險(xiǎn)賬戶合并為一個(gè)，居民可根據(jù)自己的需求選擇資金的使用方向，提高居民的參保積極性。（3）降低逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上還可以避免道德風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施“家庭賬戶”客觀上要求農(nóng)村社會(huì)保障工作的管理機(jī)構(gòu)必須合并為一個(gè)，改變現(xiàn)在多個(gè)部門管理的現(xiàn)象。

4.實(shí)行“多層次”的原則。所謂“多層次”包括以下兩個(gè)方面的具體涵義：一是從全國范圍來看，東、中、西部的農(nóng)民收入差距很大，應(yīng)使各地區(qū)農(nóng)民的繳費(fèi)水平與其收入水平相對(duì)應(yīng)；二是從具體的地區(qū)來看，農(nóng)村居民的收入差距也有擴(kuò)大的趨勢(shì)，農(nóng)村居民的基尼系數(shù)1978年為0.21，1995年上升到0.34，而城市居民1999年的基尼系數(shù)僅為0.295，農(nóng)村居民的基尼系數(shù)大大高于城市居民（曾湘泉、鄭功成，2002），因此，應(yīng)對(duì)不同收入水平的農(nóng)村居民實(shí)行不同的繳費(fèi)水平和財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建

1.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。（1）具體內(nèi)容。包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、長(zhǎng)壽老年人津貼（75歲及以上）及貧困居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。按家庭人均收入是否高于地區(qū)農(nóng)村居民平均收入水平來看，高于地區(qū)平均收入水平的家庭進(jìn)入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，否則進(jìn)入貧困居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。國家、地方、集體繳費(fèi)進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌，個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)入家庭賬戶，國家對(duì)貧困居民的補(bǔ)助也進(jìn)入其家庭賬戶。對(duì)高齡人口提供較低水平的普遍養(yǎng)老金計(jì)劃有助于抵抗農(nóng)村的老年風(fēng)險(xiǎn)，這在國際上也是許多國家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的必要組成部分，我們可以采取每月為其發(fā)放一定金額的代用券，具體由其自己選擇多少用來支付食物，多少用來支付醫(yī)療。（2）繳費(fèi)年限。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平較低，要抵抗農(nóng)村老年風(fēng)險(xiǎn)，繳費(fèi)年限應(yīng)相應(yīng)延長(zhǎng)，以20年~25年為宜。同時(shí)還應(yīng)建立相應(yīng)的激勵(lì)措施，為繳費(fèi)年限較長(zhǎng)的居民提供較高的保障水平。（3）提高繳費(fèi)水平?，F(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障體系繳費(fèi)水平過低，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例：養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)設(shè)2元~20元共10檔，但在執(zhí)行中很多居民都選擇最低檔（每月2元）。據(jù)民政部測(cè)算，10年后每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，15年后每月可領(lǐng)取9.9元，幾乎沒有什么抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，在制度設(shè)計(jì)中我們應(yīng)將貧困居民的養(yǎng)老和醫(yī)療與一般居民分開，對(duì)其實(shí)行減免政策，同時(shí)對(duì)一般居民實(shí)行特定的繳費(fèi)率，不再分檔。（4）相關(guān)配套措施。第一，弱化土地養(yǎng)老的功能，允許農(nóng)民自行出租、轉(zhuǎn)賣自己的土地，便于農(nóng)民向城市流動(dòng)，加快城市化的步伐。第二，注重家庭養(yǎng)老的功能，在農(nóng)村宣傳孝文化。對(duì)孝順老人的年輕人實(shí)行免費(fèi)的職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)企業(yè)優(yōu)先雇傭這樣的年輕人。針對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)民收入低、國家財(cái)政支持有限的特點(diǎn)，家庭養(yǎng)老方式仍然不能放棄，甚至在一定時(shí)期內(nèi)仍將成為農(nóng)村的主要養(yǎng)老形式，而政府主辦的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)則應(yīng)作為必要的補(bǔ)充（見圖5）。

2.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。（1）具體內(nèi)容。包括基本醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助（貧困居民醫(yī)療救助和長(zhǎng)壽老年人的醫(yī)療救助）和慢性病、地方病防治三項(xiàng)內(nèi)容。在制度構(gòu)建中，應(yīng)放棄只保大病的思想，注重對(duì)慢性病、地方病的防治。同時(shí)每次醫(yī)藥費(fèi)超過50元就可報(bào)銷，報(bào)銷比例可按醫(yī)藥費(fèi)的多少制定不同層次，藥費(fèi)越高，報(bào)銷比例越大?；踞t(yī)療保險(xiǎn)和貧困居民醫(yī)療救助的目標(biāo)群體的界定和繳費(fèi)方式與養(yǎng)老保險(xiǎn)一致，只是其繳費(fèi)水平應(yīng)低于養(yǎng)老保險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村合作醫(yī)療制度中，政府的財(cái)政支持應(yīng)向慢性病、地方病傾斜。農(nóng)村人口的慢性病如乙肝、肺結(jié)核嚴(yán)重威脅農(nóng)村居民的身體健康，而且乙肝主要通過母嬰傳染，如不及時(shí)做好防治工作，將嚴(yán)重影響中國居民的健康水平。所以國家應(yīng)加大力度防治，在農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的過程中，提高中國居民的整體素質(zhì)。（2）相關(guān)配套措施。第一，加快建立農(nóng)村公共衛(wèi)生體系。在村一級(jí)建立衛(wèi)生室，鄉(xiāng)級(jí)建立衛(wèi)生所，由衛(wèi)生所的醫(yī)生負(fù)責(zé)培訓(xùn)衛(wèi)生室的醫(yī)療人員。這兩級(jí)衛(wèi)生部門主要治療小病、地方病和慢性病，為村民提供便利。第二，降低藥品流通價(jià)格，嚴(yán)把藥品價(jià)格關(guān)，嚴(yán)厲打擊藥品回扣問題。同時(shí)居民看病免收掛號(hào)費(fèi)、門診費(fèi)僅收50%，這些措施對(duì)小病和慢性病人更具有吸引力。第三，鼓勵(lì)非盈利組織及私人建立慢性病、地方病人救助中心，減少慢性病的發(fā)病率。第四，簡(jiǎn)化報(bào)銷手續(xù)，一切以方便居民為宜。

3.社會(huì)救助。農(nóng)民有土地可以依附，所以農(nóng)村社會(huì)救助應(yīng)實(shí)行“低水平、廣覆蓋”的原則。農(nóng)村的救助主要針對(duì)“五保戶”、受自然災(zāi)害影響的居民。而農(nóng)村居民最低生活保障制度應(yīng)注重開發(fā)式扶貧，讓農(nóng)民自強(qiáng)自立，爭(zhēng)取自己脫貧。政府可以提供低息貸款、進(jìn)行相關(guān)技能培訓(xùn)等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)其自主創(chuàng)業(yè)。

4.農(nóng)村教育扶持計(jì)劃。政府對(duì)貧困農(nóng)民的救助應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)移到教育扶持上來，加大教育投入將成為政府加大農(nóng)村投入項(xiàng)目中“收益率”最高的項(xiàng)目。農(nóng)村教育扶持計(jì)劃包括以農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育計(jì)劃、中高等教育扶持計(jì)劃和職業(yè)技能培訓(xùn)計(jì)劃三項(xiàng)內(nèi)容。國家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的中、高等教育的投入。國家對(duì)家庭人均年純收入在2000元以下讀高中的孩子減免部分學(xué)費(fèi)，對(duì)家庭人均年純收入在944元以下讀高中的孩子減免其全部學(xué)費(fèi)；為人均年純收入在4000元以下的家庭讀大學(xué)的孩子減免部分學(xué)費(fèi)，在2000元以下讀大學(xué)的孩子減免全部學(xué)費(fèi)。同時(shí)還應(yīng)該為這些孩子提供一些勤工儉學(xué)的機(jī)會(huì)。職業(yè)技能培訓(xùn)可以個(gè)人繳費(fèi)，地方、集體投入資金建立并維持其日常開支的方式運(yùn)行。

四、結(jié)論

鑒于中國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和農(nóng)村居民的接受能力，新的農(nóng)村社會(huì)保障體系的具體項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)是漸進(jìn)的，應(yīng)根據(jù)居民對(duì)具體項(xiàng)目的需求程度來確定。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善不能僅僅囿于農(nóng)村的范圍，還需要從戰(zhàn)略的高度來審視，包括戶籍制度、勞動(dòng)力市場(chǎng)制度改革等內(nèi)在的綜合制度改革的推進(jìn)。另一方面，要促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)從而促進(jìn)城市化的健康發(fā)展，還要分別從農(nóng)村和城市兩方面入手，在城市應(yīng)“擴(kuò)需”，在農(nóng)村應(yīng)“減員”?！皵U(kuò)需”主要是指在城市里應(yīng)加快工業(yè)化的進(jìn)程以提供更多的就業(yè)崗位，容納更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；“減員”主要是指在農(nóng)村應(yīng)加大農(nóng)業(yè)的科技含量、促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程以減少農(nóng)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。

［參考文獻(xiàn)］

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［2］鄭杭生.社會(huì)學(xué)概念新修［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

［3］趙殿國.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金管理和風(fēng)險(xiǎn)控制［J］.社會(huì)保障制度，2005，（1）.

篇（3）

一、是否建立完善的社會(huì)保障體系是好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分水嶺

社會(huì)保障不僅僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度，它還是并且主要是一項(xiàng)社會(huì)制度，社會(huì)的基礎(chǔ)建設(shè)。社會(huì)保障不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)支援。它更是一種社會(huì)補(bǔ)償、社會(huì)關(guān)懷、社會(huì)支援。對(duì)那些在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的失利者、弱勢(shì)群體和邊緣群體而言，社會(huì)保障表示了社會(huì)對(duì)他們的承諾和保護(hù)：不論他們遇到多大的困難和風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)承諾保障他們的基本生活和起碼的尊嚴(yán)。

但是，在我們大力推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的時(shí)候，人們注意到了充分認(rèn)識(shí)和高度肯定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大優(yōu)越性，這當(dāng)然是必要的，卻對(duì)社會(huì)保障制度的獨(dú)立價(jià)值和作用強(qiáng)調(diào)不夠，因而對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)保障制度的關(guān)系認(rèn)識(shí)模糊。就人的需要而言，好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該能夠普遍地滿足每個(gè)社會(huì)成員的生存和發(fā)展的需求，但這卻是單靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度本身難以做到的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是通過市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)資源配置的經(jīng)濟(jì)制度，它的核心是自由競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰。由于每個(gè)社會(huì)成員的自身稟賦包括受教育水平、體能和工作能力不同，社會(huì)資源和發(fā)展機(jī)遇各異，在分配領(lǐng)域中必然損益有別，從而造成社會(huì)的貧富差距，并引發(fā)社會(huì)各階層之間的矛盾。改革開放以來，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，一部分國有企業(yè)被兼并破產(chǎn)，還有相當(dāng)部分企業(yè)因嚴(yán)重虧損而面臨困境，由此出現(xiàn)了規(guī)模空前的下崗和失業(yè)現(xiàn)象，一些國有企業(yè)的職工以及部分離退休人員的生活發(fā)生困難，一部分人甚至跌落到貧困線以下，而大量財(cái)富卻向少部分人手里集中。社會(huì)保障是政府通過法律和制度手段，籌集社會(huì)保障基金，對(duì)社會(huì)成員在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、遭遇災(zāi)害，面臨生活困難時(shí)給予必要的救助和保護(hù)，以滿足社會(huì)成員基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存權(quán)，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的發(fā)展權(quán)提供基礎(chǔ)條件。通過建立醫(yī)療保障制度、社會(huì)救助制度、實(shí)施失業(yè)者職業(yè)技能培訓(xùn)等措施，保障人的發(fā)展權(quán)利，拓展人們的發(fā)展空間。因此，社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要方式。

與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不同。社會(huì)保障制度是人們通過達(dá)致社會(huì)合作而形成的一種公共品。在這里，人和人之間是非競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。而每一個(gè)人都有可能成為弱者，都有可能遭遇危險(xiǎn)，又都需要維護(hù)自己生存和發(fā)展的權(quán)利。社會(huì)保障就是人們達(dá)成的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、同舟共濟(jì)的契約和道德承諾，個(gè)人與社會(huì)之間有了這個(gè)相互承諾，人與人之間才能擺脫那種“豺狼式”的狀態(tài)；人與社會(huì)之間才能擺脫那種只向社會(huì)索取，不向社會(huì)貢獻(xiàn)的關(guān)系。只有這種社會(huì)承諾建立起來了，市場(chǎng)規(guī)則、法律規(guī)定才可能被遵守。從這個(gè)意義上說，市場(chǎng)規(guī)則、法律規(guī)定都以人與社會(huì)之間的公平契約為前提。所以，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制雖然都是和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，但都離不開公平契約這個(gè)基礎(chǔ)。

就社會(huì)發(fā)展而言，好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該能夠促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。這也不能單靠市場(chǎng)機(jī)制本身，而要靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)保障制度的結(jié)合才能做到。市場(chǎng)機(jī)制配置資源的特點(diǎn)是優(yōu)質(zhì)資源向能夠獲得最大效益的方向流動(dòng)。這些年，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村以及中西部地區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源——青壯勞動(dòng)力、財(cái)力和物力迅速向城市、向工業(yè)、向發(fā)達(dá)地區(qū)集聚，“三農(nóng)”問題積累日甚，地區(qū)差別繼續(xù)擴(kuò)大，社會(huì)發(fā)展難以平衡。社會(huì)保障具有國民收入再分配的功能，通過社會(huì)保障基金在高收入者和低收入者之間的轉(zhuǎn)移支付，使國民收入的再分配向低收入者傾斜，從而調(diào)節(jié)社會(huì)成員之間的收入差距，維持低收入者的基本生活，以促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，社會(huì)保障不僅是一種重要的利益平衡機(jī)制，而且也是市場(chǎng)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐。

社會(huì)保障制度可以保證社會(huì)基本生活水平的穩(wěn)定性，推動(dòng)有效需求適度增長(zhǎng)。通過國民收入再分配，積累社會(huì)保障資金，形成個(gè)人收入不確定部分的補(bǔ)充，當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)大局、微觀經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)發(fā)生不期而至的變故，人們面臨失業(yè)、退休、生病和出現(xiàn)事故傷殘等難以抗拒的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，社會(huì)保障提供了相對(duì)比較穩(wěn)定的收入，來滿足基本需要。從而恢復(fù)和保持有支付能力需求的適度增長(zhǎng)。社會(huì)保障制度改善了人們的收入預(yù)期，提高了人們的安全感，有利于擴(kuò)大消費(fèi)需求，從而減少經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)人們的影響，有利于保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，21世紀(jì)前20年既是我國全面建設(shè)小康社會(huì)的機(jī)遇期，也是進(jìn)入老齡社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)期。我國是在剛剛進(jìn)入低水平、不全面的小康社會(huì)情況下，迅速跨入老齡社會(huì)的發(fā)展中國家。而這一時(shí)期又是以獨(dú)生子女勞動(dòng)力為就業(yè)主力軍的階段，我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整，這都將影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障制度是協(xié)調(diào)代際分配關(guān)系、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益關(guān)系的重要制度，對(duì)于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、保持國家長(zhǎng)治久安具有重要意義。

社會(huì)保障是相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)體制，它包括經(jīng)濟(jì)制度，但并不限于資金籌集和發(fā)放，管理和運(yùn)營(yíng)，不僅僅是現(xiàn)金保障，還包括服務(wù)保障、權(quán)益保障、組織保障乃至精神保障。因此，簡(jiǎn)單地說社會(huì)保障制度是“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分”是不夠準(zhǔn)確的，正如不能把政治制度、宗教制度看做“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分”一樣。盡管這些制度都要與“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”相配套、相適應(yīng)，但社會(huì)保障制度畢竟有自己的獨(dú)立體系，不能歸結(jié)為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”。

二、社會(huì)保障的首要功能：為社會(huì)公平提供制度基礎(chǔ)

中國有13億人口，又是一個(gè)發(fā)展中國家，以并不充足的財(cái)力解決世界上最龐大人群的社會(huì)保障問題，這是一項(xiàng)空前艱巨的偉大事業(yè)。特別是中國加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)的背景，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，各種社會(huì)制度，包括生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)、收入分配制度、財(cái)稅制度、社會(huì)管理體制等等都在發(fā)生重大調(diào)整，在這種情況下，政策供給不足、滯后并且前后不一致，難免經(jīng)常發(fā)生。

在我國，社會(huì)保障制度改革和建設(shè)的大力推進(jìn)，確實(shí)是與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相伴隨的。但這一點(diǎn)并不意味著社會(huì)保障必定是依附于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。事實(shí)上，不搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也要搞社會(huì)保障，但社會(huì)保障的獨(dú)立地位卻一度被有意無意地掩蓋了。仿佛只是為了配合國有企業(yè)改革，為了給企業(yè)卸掉社會(huì)包袱、增強(qiáng)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力才需要搞社會(huì)保障。后來，又仿佛是為了解決下崗失業(yè)職工安置問題，為了解決農(nóng)民工問題，才需要搞社會(huì)保障。這樣一來，社會(huì)保障好像只是為了解決一時(shí)的具體問題，它作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的基本的制度安排的意義被淡化了，其社會(huì)功能被忽略了。

在財(cái)力不足的情況下推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)，又希望這項(xiàng)制度能夠自我運(yùn)行，著重考慮經(jīng)濟(jì)效益是可以理解的，從效率的角度講也是具有合理性的。但是繳費(fèi)多的人國家財(cái)政和企業(yè)單位給予的補(bǔ)貼也多，而少繳費(fèi)則少補(bǔ)貼，不繳費(fèi)則無補(bǔ)貼。這樣一來，在個(gè)人收入差距本來就在迅速拉大的背景下，社會(huì)保障制度不但沒有起它應(yīng)該起的縮小貧富差距的作用，反而在不經(jīng)意間助長(zhǎng)了差距拉大的趨勢(shì)。

長(zhǎng)期以來，社會(huì)保障考慮的對(duì)象范圍主要限于城市居民，廣大農(nóng)村除少數(shù)有條件的地方自行實(shí)施了局部的、有限的社會(huì)保障以外，全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度供給基本付諸闕如。例如，在城市實(shí)行了最低生活保障制度，3000萬城市貧困人口得到了這張“安全網(wǎng)”的有力保護(hù)，但在廣大農(nóng)村至少也有3000萬貧困人口翹首以待的同樣的制度性保障卻遲遲不能出臺(tái)，在城鄉(xiāng)差距迅速拉大的背景下，這種制度安排不但沒有起它應(yīng)該起的在城鄉(xiāng)居民之間促進(jìn)社會(huì)公平的作用，反而在不經(jīng)意間助長(zhǎng)了城鄉(xiāng)差距拉大的趨勢(shì)。

社會(huì)保障制度有利益的層面，也有價(jià)值的層面。它的價(jià)值追求本來是為了促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。如果社會(huì)保障的理念不明確，只講“效率”，只追求經(jīng)濟(jì)效益不追求社會(huì)效益，它就可能陷在利益的計(jì)較中，模糊了方向。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是社會(huì)保障制度的首要社會(huì)功能與核心價(jià)值關(guān)懷，因而是這項(xiàng)制度的靈魂。

從社會(huì)保障制度比較健全的國家和地區(qū)的實(shí)例看，盡管不能簡(jiǎn)單地說社會(huì)公平程度一定與社會(huì)保障制度的健全程度成正比，但大體上還是可以看出二者之間的確具有一定的相關(guān)性。例如英國，在1994—1995財(cái)政年度，初始收入分配中，20%高收入家庭與20%低收入家庭的平均收入相比，二者相差19.8倍，但是經(jīng)過收入和消費(fèi)稅收以及社會(huì)保障等福利制度的調(diào)節(jié)之后，最終收入差距縮小到3.7倍。再比如芬蘭，如果單看收入差距，大致在120歐元—1800歐元之間，為15倍，與月工資（200—3000）差距相一致。但月工資在1600歐元以上者不享受國家養(yǎng)老金，月工資在200歐元—1600歐元之間者，享受國家養(yǎng)老金的數(shù)額逐步減少，大約從每月440歐元減到0.月工資在2000歐元以上者，不享受住房津貼，月工資在200—2000之間者所享受的住房津貼也逐步減少。這樣調(diào)整下來，雖然月工資收入相差15倍，但享受養(yǎng)老金的差距卻在720歐元-1280歐元之間，僅為1.7倍。

世界各國的社會(huì)保障制度因種種原因，而存在巨大的差異。但這項(xiàng)制度是有共同理念基礎(chǔ)的。這個(gè)基礎(chǔ)就是社會(huì)公正的理念。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，如果沒有起碼的社會(huì)公正，這個(gè)社會(huì)不可能是一個(gè)文明的現(xiàn)代社會(huì)。所以，從“貝弗里奇報(bào)告”到北歐社會(huì)的“均等化原則”，從“基本需要”到“基本權(quán)利”，社會(huì)公正的基本理念得到了維護(hù)，從而社會(huì)保障也從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的陪襯，政府緩和社會(huì)矛盾的工具，變成了現(xiàn)代文明社會(huì)的一個(gè)重要基礎(chǔ)。

在和諧社會(huì)建設(shè)中，要求社會(huì)保障發(fā)揮的作用主要是促進(jìn)社會(huì)公平。社會(huì)的公平正義顯然主要依靠包括稅收制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、教育制度等等各項(xiàng)社會(huì)制度的共同作用，其中，社會(huì)保障制度是當(dāng)仁不讓的主要功能承擔(dān)者。當(dāng)然，社會(huì)保障制度發(fā)揮好了對(duì)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的作用，也就同時(shí)可以對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)的其他方面做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。

三、適度公平就是底線公平

對(duì)于社會(huì)公正，過去主要是從社會(huì)倫理、社會(huì)價(jià)值的層面去理解的。自羅爾斯提出“作為社會(huì)公平的公正”以后，社會(huì)公正落實(shí)到了經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)和補(bǔ)償、社會(huì)差距的縮小和社會(huì)機(jī)會(huì)的平等這樣一個(gè)更具體的可操作的層面。

從世界各國的情況看，不同的社會(huì)保障制度類型，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的能力和作用方面具有明顯的差別。選擇什么樣的社會(huì)保障制度，在一定程度上，取決于選擇什么樣的社會(huì)公平。它要受一個(gè)國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)諸多因素的影響。正確的提法應(yīng)該是公平和效率的統(tǒng)一和兼得，是社會(huì)發(fā)展與社會(huì)公平的均衡和協(xié)調(diào)。

在科學(xué)研究和政策設(shè)計(jì)中，“度”是重要的。沒有“度”就沒有科學(xué)，就沒有政策。一個(gè)國家，政府和社會(huì)的責(zé)任是確保每一個(gè)公民，當(dāng)他的自我保障能力不足時(shí)，不至于淪為貧困、無法就學(xué)和不醫(yī)而亡，也就是保持作為一個(gè)公民的起碼的體面和尊嚴(yán)。在我國，至少在目前乃至未來一個(gè)較長(zhǎng)的歷史階段，所謂適度公平其實(shí)就是底線公平。底線公平是社會(huì)保障制度的基本理念。

“底線公平”是一個(gè)確定和描寫社會(huì)公平度的概念。依據(jù)社會(huì)保障的基本理論，這個(gè)度是指“基本需要”。但從確定社會(huì)公平度的要求看，“基本需要”會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而有較大幅度的變化，它對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較敏感，伸縮性較大，因而不夠穩(wěn)定，也不太容易定義。應(yīng)該并且還可從“基本需要”中找出更具穩(wěn)定性的“需要”——“基礎(chǔ)性需求”，它包括：（1）解決溫飽的需求（生存需求）；（2）基礎(chǔ)教育的需求（發(fā)展需求）；（3）公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助的需求（健康需求）。這就是人人躲不開、社會(huì)又公認(rèn)的“底線”。

“底線”劃分了社會(huì)成員權(quán)利的一致性和差異性。底線以下部分表現(xiàn)“權(quán)利的一致性”，底線以上部分體現(xiàn)權(quán)利的差異性。從而，底線公平可以定義為：所有公民在這條“底線”面前所具有的權(quán)利的一致性。

在經(jīng)濟(jì)水平比較低時(shí)，政府要守住底線公平這條線，以確保每個(gè)公民都有基本的生活保障，過上有尊嚴(yán)的生活。在經(jīng)濟(jì)水平提高以后，政府仍要守住底線公平這條線，以防止社會(huì)保障水平繼續(xù)剛性上升。在底線以上，政府的責(zé)任是調(diào)節(jié)貧富差距，加強(qiáng)稅收能力，而不是搞“福利國家”政策。就市場(chǎng)機(jī)制而言，底線以下不是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的領(lǐng)域，而是公共財(cái)政確保的領(lǐng)域，底線以上要靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)。政府調(diào)節(jié)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系是解決社會(huì)保障剛性問題的關(guān)鍵。底線公平，不僅適用于經(jīng)濟(jì)水平較低的發(fā)展階段，而且適用了經(jīng)濟(jì)水平較高的階段?；蛘哒f，它應(yīng)該是確保社會(huì)保障健康持續(xù)發(fā)展——在現(xiàn)在，走向擴(kuò)面和公平，在將來，防止過度公平和過度福利的——最關(guān)鍵的機(jī)制。這就是“柔性調(diào)節(jié)機(jī)制”：“底線”以下部分，是政府和社會(huì)的責(zé)任，是必保的，剛性的；底線以上的部分是可以用市場(chǎng)機(jī)制由企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人去承擔(dān)的，是柔性的。

四、以底線公平為核心理念完善社會(huì)保障體系

底線公平概念和柔性調(diào)節(jié)機(jī)制，不僅可以為最低生活保障制度、基礎(chǔ)教育制度、大病統(tǒng)籌和醫(yī)療救助等制度的加速推進(jìn)和完善提供理論論證，還可以為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革，為社會(huì)保障的擴(kuò)面，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度的建立，提供新的視角和方法，從而有助于推動(dòng)社會(huì)保障制度建設(shè)打開新的局面。

黨的十六屆五中全會(huì)對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)做出了全面部署，強(qiáng)調(diào)“要以擴(kuò)大就業(yè)、完善社會(huì)保障體系、理順分配關(guān)系、發(fā)展社會(huì)事業(yè)為著力點(diǎn)，妥善處理不同利益群體關(guān)系，認(rèn)真解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題”。其中，完善社會(huì)保障體系作為一個(gè)重要的著力點(diǎn)，對(duì)于促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，形成和諧的社會(huì)關(guān)系具有重要作用。而在社會(huì)保障制度建設(shè)中，目前群眾要求最為強(qiáng)烈的是擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，將更多的社會(huì)成員特別是中低收入者納入社會(huì)保障體系。應(yīng)該承認(rèn)，多年以來，盡管我們做了很多努力，但社會(huì)保障的覆蓋面還是太窄。到2005年底為止，納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有1.7億人，納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系的只有1.4億人，而失業(yè)保險(xiǎn)只覆蓋1億人左右，這種情況造成了嚴(yán)重的社會(huì)不公平，并且已經(jīng)成為社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的隱患。“十一五”規(guī)劃明確提出要增加財(cái)政的社會(huì)保障投入，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌層次，加強(qiáng)社會(huì)福利事業(yè)和社會(huì)救助體系建設(shè)，特別是首次明確要求要“認(rèn)真解決進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障問題”，“有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。這些重要措施將對(duì)加速擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面起重要作用。

目前，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，迫切要做好以下幾件事情：

第一，盡快地把農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系中來。從和諧社會(huì)建設(shè)的角度來看，農(nóng)民工的問題要予以高度重視。農(nóng)民工和城里人同工但是沒有一樣的待遇，這種不公平感就會(huì)特別真切。把農(nóng)民工納入社保體系問題，有些地方已經(jīng)做了一些探索。比如，上海市、大連市專為農(nóng)民工設(shè)計(jì)了一個(gè)不同的制度，但還需要配套和完善。

第二，失地農(nóng)民的社會(huì)保障。2002年至2004年初不到兩年的時(shí)間里，我國工業(yè)化和城市化的過程中征地5600萬畝，4000多萬農(nóng)民失去土地。到目前，失去土地的農(nóng)民不會(huì)少于5000萬人。這兩年上訪告狀的群體一部分就是失地農(nóng)民。其中一個(gè)重要原因就是社會(huì)保障問題解決得不好。從全國來看，浙江省有一些地方例如嘉興市解決得比較好，對(duì)農(nóng)民實(shí)行了比較全面的社會(huì)保障，標(biāo)準(zhǔn)也還比較符合當(dāng)?shù)乩习傩盏幕旧钚枨?。但是從全國來講，這方面還缺乏比較規(guī)范的制度安排，還處在探索的過程中。

第三，靈活就業(yè)人員的社會(huì)保障。在靈活就業(yè)人員中，一部分是下崗失業(yè)職工，這幾年又出現(xiàn)了一些新的情況，一部分大學(xué)生，一部分文化水平、技能水平比較高的在信息產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人員，也采取了靈活就業(yè)的方式。靈活就業(yè)人員的收入有時(shí)多，有時(shí)少，有時(shí)有，有時(shí)沒有，不大能夠連續(xù)地按照固定的比例繳費(fèi)。所以對(duì)待靈活就業(yè)人員如何設(shè)計(jì)更好的、更加靈活的制度，也是一個(gè)比較迫切的問題。

第四，在農(nóng)村普遍實(shí)行最低生活保障制度。農(nóng)民的基本生活需要和城里人不一樣，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)可以低一些。因?yàn)檗r(nóng)民有承包地，可以種點(diǎn)糧食、蔬菜。從補(bǔ)差來看，各地農(nóng)村也有差別，平均起來，實(shí)際補(bǔ)差每個(gè)貧困人口一年100元—200元就可以了。亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為有27億元就夠了。這是按農(nóng)村貧困人口是2700萬計(jì)算的。那么，即使多算一點(diǎn)，標(biāo)準(zhǔn)再高一點(diǎn)，54億元或者再多一點(diǎn)，大致相當(dāng)于用于城鎮(zhèn)低保的100億元左右，就可以解決農(nóng)村貧困人口的最低生活保障問題。所以，農(nóng)村最低生活保障制度不是可不可以實(shí)行的問題，實(shí)際上有些省已經(jīng)搞起來了。

第五，大力推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。我國衛(wèi)生和醫(yī)療體系存在的嚴(yán)重問題是資源分配不公平，大體上說，80%的醫(yī)療資源分配給了城市，其中又有80%的醫(yī)療資源給了大城市，廣大農(nóng)民缺醫(yī)少藥，“看病難、看病貴”的問題遠(yuǎn)甚于城市居民。2003年，中央決定在農(nóng)村試行新型合作醫(yī)療制度，但籌資標(biāo)準(zhǔn)太低。2006年，總理在“兩會(huì)”上宣布把籌資標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年50元（中央財(cái)政出20元，地方財(cái)政出20元，農(nóng)民個(gè)人出10元），并要求迅速推廣，到2008年基本普及。這項(xiàng)重大決策結(jié)束了農(nóng)民健康問題沒有制度性保障的歷史，盡管目前的籌資水平仍然不高，但還是得到了廣大農(nóng)民的熱烈歡迎。

底線公平概念和柔性調(diào)節(jié)機(jī)制，由于區(qū)分了不同的需求層次，明確了政府、社會(huì)和個(gè)人的責(zé)任，劃分了市場(chǎng)機(jī)制和非市場(chǎng)機(jī)制的界限，因而對(duì)于解決上述問題可以提供有益的啟發(fā)。但以下幾個(gè)關(guān)系需要進(jìn)一步明確：

第一，擴(kuò)面和標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。

現(xiàn)在我們提的“廣覆蓋、低門檻”從總體上講是符合中國國情的。我們畢竟是個(gè)窮國、人口大國，社會(huì)保障又是人人都需要的，起碼在半個(gè)世紀(jì)以內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)都不能高?！皬V覆蓋、低門檻”實(shí)際的效果是門檻也不高，覆蓋也不廣，這里面的問題不是一個(gè)簡(jiǎn)單的門檻低了覆蓋面就寬了的問題。比方說在工傷保險(xiǎn)這種事情上應(yīng)該有不同的門檻嗎？我們時(shí)常發(fā)生農(nóng)民工受了傷賠償只相當(dāng)于城里人的幾分之一，“門檻”高固然不利于擴(kuò)面，但問題的核心是不公平，保障過分和保障不足同時(shí)存在，有保障和無保障同時(shí)存在。解決的辦法，按照底線公平的思路，就是優(yōu)先把處于底線以下或?yàn)l臨底線的群體的基礎(chǔ)性需求保障起來，城鄉(xiāng)并舉，貧富兼顧，逐步解決城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的完善問題。

第二，政府責(zé)任和個(gè)人責(zé)任之間的關(guān)系。

在整個(gè)社會(huì)保障問題上，政府責(zé)任和個(gè)人責(zé)任之間怎樣建立起一種平衡的、協(xié)調(diào)的關(guān)系？正好像現(xiàn)在減免了農(nóng)業(yè)稅，政府就必須承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅減免之后原來靠農(nóng)業(yè)稅支持的那些社會(huì)事業(yè)怎么辦的責(zé)任。例如，原來靠農(nóng)業(yè)稅養(yǎng)老的那些“五保戶”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院何以為繼？農(nóng)民工的問題也是這樣，農(nóng)民工群體脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也就脫離了傳統(tǒng)土地保障的范圍，他們與城鎮(zhèn)其他勞動(dòng)者一樣，面臨著城鎮(zhèn)就業(yè)生活中養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等各方面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，客觀上也就有進(jìn)入社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)的需要。政府既然承諾了可以自由流動(dòng)，那就承擔(dān)與自由流動(dòng)相關(guān)的責(zé)任。面對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，就不能怕外資不來，不怕私企承擔(dān)不了。為什么外資可以進(jìn)來廉價(jià)地剝削中國的民工，為什么私企可以無限制地搞原始積累？農(nóng)民工的社會(huì)保障責(zé)任個(gè)人化，就等于相應(yīng)地承認(rèn)了外資不給中國職工交納社會(huì)保障金、私企不給職工參保的合法性。中央已經(jīng)明確提出利用外資的合理性問題了，中國私企的原始積累已經(jīng)搞了20多年，也應(yīng)該離開這個(gè)階段了。所以，政府沒有必要再擔(dān)心嚇跑了外資和私企，而容忍他們推卸對(duì)職工特別是農(nóng)民工的社會(huì)保障責(zé)任。

第三，企業(yè)責(zé)任和個(gè)人責(zé)任之間的關(guān)系。

前幾年，對(duì)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償一般只是一次性貨幣補(bǔ)償，且不說補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，不足于保障失地農(nóng)民的基本生活；即使補(bǔ)償稍多一點(diǎn)，也不能據(jù)此應(yīng)付失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等風(fēng)險(xiǎn)。最近，四川成都市和浙江許多地方都提出變一次性貨幣補(bǔ)償為制度性社會(huì)保障，廣東省政府要求凡開發(fā)商不能對(duì)失地農(nóng)民提供基本生活的社會(huì)保障，就不批準(zhǔn)征地，這叫“即征即?！薄Ｍ瑯拥览?，任何企業(yè)，不論外企、私企，還是國企，只要雇工，就應(yīng)該提供社會(huì)保障，這叫“即雇即保”或“即聘即?！?。事實(shí)上，前一段時(shí)間在農(nóng)民工問題上普遍存在只用工不保險(xiǎn)的現(xiàn)象。不論是從尊重人權(quán)還是維護(hù)公平出發(fā)，只有承諾提供最基本的社會(huì)保障，用人單位才有資格雇用農(nóng)民工。

第四，強(qiáng)制和自愿的關(guān)系。

篇（4）

[中圖分類號(hào)]F840 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1673-0461(2010)02-0046-04

2006年,各地社?；鹋灿冒讣l頻暴露。2006年上海社保大案中,社保資金被挪用34個(gè)億,2007年11月,國家審計(jì)署對(duì)全國29個(gè)省(區(qū)、市)社?；疬M(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì),審計(jì)出71.35億違規(guī)社保基金,其中1999年前發(fā)生的違規(guī)金額為23.47億元,2000年以來發(fā)生的違規(guī)金額則高達(dá)47.88億元。審計(jì)還發(fā)現(xiàn),有些行業(yè)主管部門存在截留社保費(fèi)的問題,如建行貴州省分行與工行貴州省分行少申報(bào)繳費(fèi)基數(shù),在征得貴州省社保局的同意后,對(duì)已提取的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)6,422.64萬元予以截留。[1]而糟糕的是,被審計(jì)出來的可能只是冰山一角,還有很多的“巨顎”沒有浮出水面。

我國社?；鸱e累速度迅速,截至2008年底,我國五項(xiàng)社?；鹄塾?jì)收入1.38萬億元,支出1.03萬億元,累計(jì)結(jié)余1.41萬億;就企業(yè)年金看,到去年底積累1,911億元,比2007年增加了近400億;此外,我國戰(zhàn)略儲(chǔ)備的社會(huì)保障基金達(dá)5,131億元。也就是說我國社保基金累計(jì)結(jié)存2.1萬億①。

數(shù)據(jù)來源于全國社保基金理事會(huì)基金各年度報(bào)告(基金權(quán)益總額和基金收益額采用四舍五入進(jìn)行處理)。

從表1可以看出,全國社?；鹜顿Y收益不穩(wěn)定,在成立后的大多數(shù)年份其投資收益率明顯偏低,若再考慮通貨膨脹率的因素,其結(jié)果會(huì)更糟,2004年亦為-0.58%,2008年則達(dá)到-12.69%。也就是說這兩年不但沒有實(shí)現(xiàn)保值增值,反而基金大幅縮水。而分散于各地的社保基金只能將其存銀行或購買國債,收益率只有2%,若考慮通脹率,情況會(huì)更糟,存在嚴(yán)重的貶值風(fēng)險(xiǎn)。這與作為戰(zhàn)略性儲(chǔ)備基金的屬性格格不入,勢(shì)必影響到我國社會(huì)保障制度的可持續(xù)發(fā)展,影響到人民群眾的根本利益,影響到和諧社會(huì)的建設(shè)。

面對(duì)如此巨額的資金存量,如何加強(qiáng)對(duì)它的監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全和保值增值,既是一項(xiàng)重要的業(yè)務(wù)工作,也是一項(xiàng)重要的政治責(zé)任。

一、我國當(dāng)前社會(huì)保障基金監(jiān)管體系框架

1997 年,我國實(shí)行社會(huì)保障基金收支兩條線管理模式,財(cái)政部介入社會(huì)保障基金的管理和運(yùn)行,并承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)務(wù)監(jiān)管職能。1998 年,勞動(dòng)和社會(huì)保障部設(shè)立了社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司,各地勞動(dòng)和社會(huì)保障部門也設(shè)置了相應(yīng)的基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)。審計(jì)署也成立了社會(huì)保障審計(jì)司專門審計(jì)社?；?。絕大多數(shù)省份設(shè)立了社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì),截止2007年底,30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市建立了省級(jí)社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì),全國絕大部分地市設(shè)立了基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)并開通了社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督舉報(bào)電話。2001年12月我國頒布了《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》,該辦法對(duì)社?；鸬耐顿Y范圍,投資比例作出一些限制性規(guī)定,也對(duì)社?；鹜顿Y管理人,基金托管人的任職資格和條件作出了規(guī)定,同時(shí)規(guī)定了信息披露制度。截止到目前為止,我國制定了《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線暫行規(guī)定》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)制度》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督舉報(bào)工作管理辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)審計(jì)暫行規(guī)定》、《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》、《社會(huì)保障基金財(cái)政專戶管理暫行辦法》、《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》、《企業(yè)年金試行辦法》等社?；鸸芾矸ㄒ?guī),有些省份出臺(tái)了《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理辦法》、《反欺詐條例》來加強(qiáng)對(duì)社?；鸬谋O(jiān)管。我國初步建立起以行政監(jiān)督為主,財(cái)政、審計(jì)、金融等專門監(jiān)督,社會(huì)監(jiān)督和基金管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制相結(jié)合的基金監(jiān)督組織體系。社?；鸬谋O(jiān)管體系初步確立。社保資金運(yùn)行的安全性得到加強(qiáng),基金管理有所改善,重大的擠占挪用的情況得到初步遏制。

二、現(xiàn)行的監(jiān)管體系下社會(huì)保障基金監(jiān)管中存在的問題

2006年上海社保案發(fā)生后,我國加大對(duì)社?；鸬谋O(jiān)管,各地社?；鸢讣l頻暴露。為什么在現(xiàn)有的監(jiān)管體系之下,社?；鸬幕景踩紵o法得到保障。這就說明我們現(xiàn)行社保基金監(jiān)管體系存在著種種弊端,我國的監(jiān)管體系不健全,監(jiān)管手段軟化,導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。

(一)我國的社保基金的監(jiān)管體系是非常脆弱的,甚至是無效的

我國社?；鸨O(jiān)管職責(zé)是由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門、財(cái)政部門、審計(jì)部、證券監(jiān)督管理委員會(huì)、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、全國社會(huì)保障基金理事會(huì)等部門共同承擔(dān),這種分散型的監(jiān)管呈現(xiàn)出以下缺陷:監(jiān)管效率低下、監(jiān)管主體間協(xié)調(diào)成本高、缺少整體負(fù)責(zé)的權(quán)力責(zé)任中心,易形成監(jiān)管真空,各監(jiān)管部門之間缺乏信息共享和協(xié)調(diào)配合的制度設(shè)計(jì),大大影響了監(jiān)管的實(shí)效。如我國社會(huì)保障基金的行政監(jiān)管主體是各級(jí)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門。我國勞動(dòng)和社會(huì)保障部門都設(shè)立了基金監(jiān)管機(jī)構(gòu),構(gòu)建了一套自上而下的行政監(jiān)管體系。我國負(fù)責(zé)社?；鸸芾淼氖堑胤礁骷?jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)基金監(jiān)管的主要是勞動(dòng)保障行政部門的基金監(jiān)管部門,兩者在行政上都隸屬于勞動(dòng)保障部門。這使得勞動(dòng)社會(huì)保障部門多年來集政策制定、費(fèi)用收繳、投資運(yùn)作、監(jiān)督查處等權(quán)力于一身。這種“左手管右手”社?；鸨O(jiān)管模式,難以保障社保基金的安全。如在制定社?；鸨O(jiān)管政策時(shí),總是不會(huì)太為難自己,制定對(duì)自己不利的政策;在執(zhí)行監(jiān)管政策時(shí),也不會(huì)嚴(yán)厲到用“左手”去斬?cái)唷坝沂帧?。同時(shí)勞動(dòng)保障部門又隸屬于各級(jí)地方政府。因此地方政府在社?；鸸芾砩?既當(dāng)監(jiān)管者,又同時(shí)成為委托人、投資人和資產(chǎn)管理者,角色模糊不清,使得養(yǎng)老基金缺乏獨(dú)立和足夠的行政監(jiān)管。[2]也就是說讓隸屬于勞動(dòng)保障的基金監(jiān)管部門去監(jiān)督地方政府,無異于“兒子管老爸”。因此社會(huì)保障行政管理機(jī)關(guān)和基金管理機(jī)關(guān)合一、只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的行政架構(gòu),使得我國的社?；鹦姓O(jiān)管體制非常脆弱,是當(dāng)前一些政府官員貪污挪用老百姓“養(yǎng)命錢”能夠得逞的體制漏洞。

雖然社保部門有內(nèi)部監(jiān)管規(guī)定,但卻形同虛設(shè)。如在社保資金的運(yùn)營(yíng)方面,多年以來,社保資金的運(yùn)營(yíng)情況即使在社保局內(nèi)部,也只有極少數(shù)人知道,而其決策程序、投資方向,以及投資方式,更是只有少數(shù)幾個(gè)經(jīng)辦人和個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)才掌握的“核心機(jī)密”。

(二)監(jiān)管法律法規(guī)缺失,缺乏相應(yīng)的懲罰機(jī)制,監(jiān)管力度薄弱

目前我國尚為出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》,談不上專門的社?；鸨O(jiān)督法規(guī),更只有關(guān)于社?；鸨O(jiān)管的行政法規(guī)、規(guī)章和政策,其制定的主體主要是國務(wù)院各部委。并且其中大部分都是部委以“通知”、“暫行規(guī)定”或“辦法”的形式的行政規(guī)章,社?；鸨O(jiān)管的法律層次非常之低,權(quán)威性不足,法規(guī)之間缺乏銜接,難以形成嚴(yán)密有效的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),而且對(duì)各種社保案件的懲處不夠嚴(yán)厲,缺乏相應(yīng)的懲罰機(jī)制。比如,管理著 5,000多億資產(chǎn)的社?；?確保其安全運(yùn)作的卻僅僅是兩個(gè)早前制定的《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》和《全國社會(huì)保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》,根本就沒有建立起基本的社?；鹜顿Y管理制度體系,遑論完善和改革。[3]而各地統(tǒng)籌的養(yǎng)老基金,在投資管理上基本處于無章可循的狀態(tài),近幾年所出的大案要案,多發(fā)點(diǎn)基本是地方養(yǎng)老基金。

同時(shí),基金監(jiān)督力量薄弱,機(jī)構(gòu)不健全,人手配置少,也是問題,社?；鹄塾?jì)結(jié)余已達(dá)2.1萬億元,且基金每年以20%的速度增長(zhǎng)。這對(duì)于全國基金監(jiān)管人員約100人左右來說,形成了極大的反差和挑戰(zhàn):監(jiān)管負(fù)荷嚴(yán)重超載(監(jiān)管機(jī)構(gòu)官員人均與參保人數(shù)或資產(chǎn)數(shù)量之比:如我國的監(jiān)管負(fù)荷為每個(gè)官員人均管理625億人民幣即62億歐元,而在國外,監(jiān)管負(fù)荷遠(yuǎn)低于我國,如具有墨西哥“國家退休金儲(chǔ)蓄監(jiān)管委員會(huì)”人均管理3.2億美元。[4]我國每個(gè)監(jiān)管官員平均管理上千萬參保人員,是國外的上百倍上千倍,如阿根廷“退休和養(yǎng)老金管理總局”人均管理5.1萬人),不僅談不上事前、事中和事后的三段式監(jiān)管,甚至連日常工作也難以完成。面對(duì)那么多可能的風(fēng)險(xiǎn)源,苦于人手缺少,而無法進(jìn)行大范圍檢查,一些問題可能因此而被掩蓋,從之前發(fā)現(xiàn)的一些案子上也是如此。

(三)社?；鸾y(tǒng)籌層次低,監(jiān)管成本高,監(jiān)管難度加大

目前雖然有17個(gè)省份稱已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌,但實(shí)際上真正實(shí)現(xiàn)了基本核算單位和資金流在省級(jí)層面大收大支的省份只有四五個(gè),其他都不是真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌。[5]我國絕大部分社?；鹑匀灰钥h(市)級(jí)統(tǒng)籌為主,全國社會(huì)保障基金分散在二千多個(gè)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。這就意味著實(shí)際控制社保統(tǒng)籌基金的決策者和操作者是全國2,000多個(gè)縣市地方政府,每個(gè)統(tǒng)籌單位在資金上是“五險(xiǎn)”資金自我封閉和獨(dú)立運(yùn)行,從全國來看,等于是社?；饾摬刂汕先f的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”。由于監(jiān)督體系不健全,事關(guān)老百姓“養(yǎng)命”的社?；?往往在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的簽字批條中被挪作他用,而作為負(fù)有基金監(jiān)管職責(zé)的社保部門既不敢頂,又不敢向上一級(jí)反映情況。這一制度安排的缺陷,不僅使基金管理層次過多,管理費(fèi)用過高(我國的管理成本高達(dá)3%,而國際一般只有1%),[6]而且導(dǎo)致基金的平均規(guī)模過小,難以實(shí)施較大規(guī)模、較為穩(wěn)健的組合投資方略,投資風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)成本增大,基金鏈條很長(zhǎng),監(jiān)管難度很大。

(四)社保案件頻發(fā),基金管理透明度低,信息披露不健全

2006年上海社保案發(fā)生后,國家加大了對(duì)社保基金的監(jiān)管力度,基金的擠占挪用現(xiàn)象得到了遏制。當(dāng)前我國的社?；鸨O(jiān)管體制是以政府為主導(dǎo)的模式,這種政府主導(dǎo)的模式基金管理的透明度低,信息披露不充分,社保部門在基金管理和投資運(yùn)營(yíng)方面都處于封閉的狀態(tài)下運(yùn)營(yíng),社保當(dāng)局幾乎沒有向工薪階層等利益相關(guān)者披露任何信息,參保人員的利益被完全漠視了,在這種沒有市場(chǎng)化的監(jiān)督制衡,更無受益人對(duì)于委托人的自由選擇權(quán),導(dǎo)致基金運(yùn)營(yíng)黑箱作業(yè),效率低下,違規(guī)投資、腐敗受賄也就接踵而至。

三、重構(gòu)我國社會(huì)保障基金監(jiān)管體系

建立科學(xué)的社?；鸸芾砗捅O(jiān)督體系,確保基金的安全完整,是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。沒有基金監(jiān)督,社會(huì)保障制度就缺乏安全保障。特別是在當(dāng)前全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的情況下,各級(jí)地方政府財(cái)政收入減少,信貸緊縮,支出不斷增加的宏觀環(huán)境下,社保基金很有可能會(huì)被一些地方政府當(dāng)作第二財(cái)政進(jìn)行支配。要維護(hù)參保人員的利益,實(shí)現(xiàn)基金的安全完整和保值增值,就必須建立基金監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制,重構(gòu)我國的社會(huì)保障基金監(jiān)管體系,構(gòu)建起獨(dú)立而又各部門相互制約開放有效的監(jiān)管體系。使社?；鸪蔀檎l都不敢去碰的“高壓線”。

(一)建立健全社?；鸨O(jiān)管的法律法規(guī)體系,解決基金監(jiān)督中法律缺位、層次低、效力差等突出問題

由于我國社?；鸬姆苫A(chǔ)不夠穩(wěn)固和完善,對(duì)社?；鸬恼麄€(gè)監(jiān)管制度缺少足夠的剛性,要彌補(bǔ)這一致命缺陷就必須盡快制定出完善的社會(huì)保障法律,并依法重建我國社會(huì)保障基金監(jiān)管體系,使社?；鸬谋O(jiān)管、投資等根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行。首先盡快向社會(huì)公布《社會(huì)保險(xiǎn)法》,社保基金的管理和監(jiān)督是該法的重要內(nèi)容。并在此基礎(chǔ)上,重新構(gòu)筑完善、科學(xué)的監(jiān)管體系,以從根本上改變現(xiàn)行的“左手管右手”的監(jiān)管框架。倘若沒有一部完整的社會(huì)保障法律作為基礎(chǔ),目前的監(jiān)管體系只能是修復(fù)性變化,而不能從根本上加以完善。其次加快《社會(huì)保障基金監(jiān)管條例》的立法進(jìn)程,在基金征繳、管理、支付等方面予以細(xì)致規(guī)定,杜絕各類違規(guī)使用社保基金事件的出現(xiàn),實(shí)現(xiàn)社?；鸨O(jiān)管有法可依。再次對(duì)《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》進(jìn)行修改完善,對(duì)地方社?；?主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金)的投資管理制定具體的規(guī)則,從而形成完善的投資管理法律體系,使各地統(tǒng)籌的養(yǎng)老基金,在投資管理上基本實(shí)現(xiàn)有章可循,實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。最后出臺(tái)《社會(huì)保障基金反欺詐條例》,對(duì)各種騙取,冒領(lǐng)或惡意拖欠社?；鸬男袨橐?guī)定嚴(yán)厲的制裁措施。通過這些法律法規(guī),設(shè)定相應(yīng)的處罰權(quán),增強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管的剛性,從法律上加大對(duì)各類社?；疬`法犯罪行為予以最嚴(yán)厲的制裁,解決基金監(jiān)督中法律缺位、層次低、效力差等突出問題。

(二)建立健全組織體系,加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè),提高政治業(yè)務(wù)素質(zhì),實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督、專門監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合高效的監(jiān)管體系

社?；鸬摹白笫止苡沂帧蹦Ｊ?是社?；鸩话踩南忍煨砸蛩?。醫(yī)治體制的先天性不足,必須對(duì)原有的體制動(dòng)“手術(shù)”。要改變目前的行政管理體制,使社?；鸬谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)從勞動(dòng)和保障部門分離出來,實(shí)行垂直管理,直接對(duì)中央政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè),提高監(jiān)管人員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì):招收一些專業(yè)人士進(jìn)入社?；鸨O(jiān)管機(jī)構(gòu);加強(qiáng)對(duì)基金監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn);對(duì)社?；鸨O(jiān)督管理人員開展警示教育,使維護(hù)社?；鸢踩暾蔀榇蠹业淖杂X行為。

各級(jí)社?；鸨O(jiān)管部門要強(qiáng)化對(duì)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)辦理的行政監(jiān)督。要加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)專門監(jiān)督:各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督,定期或不定期地對(duì)基金收入戶、支出戶及財(cái)政專戶基金管理情況進(jìn)行監(jiān)督,保證基金的財(cái)務(wù)收支按規(guī)定有序進(jìn)行。各級(jí)審計(jì)部門也要定期對(duì)社?；鸬氖褂们闆r進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。要加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督,充分利用社會(huì)的力量,加強(qiáng)對(duì)基金的監(jiān)督。逐步建立起以行政監(jiān)督為主,實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督、專門監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的高效社?；鸨O(jiān)督體系,形成基金監(jiān)管合力。

此外還應(yīng)加強(qiáng)由人大、政府、政協(xié)、工會(huì)等多方人員組成的社保監(jiān)督管理體系,通過聽證會(huì)形式提高公民的參與度。

最后加大違規(guī)違紀(jì)的處罰力度,對(duì)任何打社?；鹬饕獾臋?quán)力部門或個(gè)人,予以最嚴(yán)厲的懲處,確保社會(huì)監(jiān)管的剛性原則真正成為不能碰的“高壓線”。

(三)建立健全工作機(jī)制,建立快捷、準(zhǔn)確、高效的基金監(jiān)督信息系統(tǒng)

落實(shí)責(zé)任,健全社?；鸨O(jiān)管工作機(jī)制。各級(jí)政府層層簽訂責(zé)任書,并把基金監(jiān)督管理工作納入行政問責(zé)的范圍。明確勞動(dòng)保障、財(cái)政、稅務(wù)三個(gè)部門在社會(huì)保險(xiǎn)基金征收、管理、支付各環(huán)節(jié)中的責(zé)任,形成了 “稅務(wù)征收、財(cái)政撥付、社保發(fā)放、全程監(jiān)管”的社?；鸨O(jiān)管三方工作機(jī)制。

加大基金的日常管理和執(zhí)法檢查力度。一方面,切實(shí)加強(qiáng)基金的日常管理:一是建立了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制;二是加強(qiáng)基金財(cái)務(wù)管理,嚴(yán)格基金撥付手續(xù);三是嚴(yán)格劃分業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門之間相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限;四是實(shí)行嚴(yán)格的崗位分離制度;五是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)崗位的監(jiān)督。另一方面,組織開展多種形式的執(zhí)法檢查活動(dòng),嚴(yán)肅查處擠占、挪用、貪污社會(huì)保障基金等違法違紀(jì)行為。[7]

加強(qiáng)信息化建設(shè),強(qiáng)化信息披露制度,實(shí)現(xiàn)有效的信息公開化,逐步建立起信息共享、實(shí)時(shí)監(jiān)管、公開透明的社會(huì)保障資金征收、使用和管理運(yùn)行新模式,基本實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管。 運(yùn)用現(xiàn)代化的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息工具,充分利用 “金卡工程”發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)建立社?；鹁W(wǎng)絡(luò)體系,為各個(gè)監(jiān)管部門提供連續(xù)、系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)的信息服務(wù)。通過信息共享,節(jié)省各監(jiān)管部門監(jiān)管信息搜集成本,保證信息的透明度和準(zhǔn)確性,從而提高監(jiān)管效率。同時(shí)建立社保基金網(wǎng)上實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng),就是將各類社?；鸬馁Y金流向、流量的信息集中,及時(shí)地反映到統(tǒng)一的信息平臺(tái)上,對(duì)其實(shí)施嚴(yán)密、有效和實(shí)時(shí)監(jiān)控,以保證社?；鹗冀K處于可控狀態(tài),防止暗箱操作,確保各項(xiàng)社?；鸬陌踩\(yùn)行。通過這一手段既可以保障公眾對(duì)社?；鸬闹闄?quán)和監(jiān)管權(quán),促進(jìn)社?；鸸芾硎褂玫耐该骰?有效實(shí)現(xiàn)社保基金保值增值。

(四)提升統(tǒng)籌層次,降低監(jiān)管難度,積極探索基金保值增值渠道

從社?；饘徲?jì)情況看,地方政府是違規(guī)主體,絕大部分違規(guī)決定是由當(dāng)?shù)卣鞒龅?。或是挪用于扶持困難企業(yè),或是發(fā)放各種生活補(bǔ)助,或是直接用于產(chǎn)業(yè)投資等,他們作為基金監(jiān)管的地方行政部門,既是社保制度運(yùn)行的執(zhí)行主體,又是資金風(fēng)險(xiǎn)的主要源頭。因此要從源頭杜絕防范風(fēng)險(xiǎn),我們必須逐步提升社?；鸾y(tǒng)籌層次,使社?；鹈撾x地方政府的管轄范圍,提高統(tǒng)籌層次要實(shí)施分步走戰(zhàn)略。第一步是實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌,真正實(shí)現(xiàn)了基本核算單位和資金流在省級(jí)層面大收大支,這樣在干部管理和資金管理上都將減少兩層,統(tǒng)籌單位風(fēng)險(xiǎn)源也將從 2,000多個(gè)減少到30多個(gè),資金風(fēng)險(xiǎn)幾率也將大大減少,這樣也既可以降低管理費(fèi)用,又可以降低監(jiān)管難度。還可以使基金形成合力,有利于實(shí)施較大規(guī)模、較為穩(wěn)健的組合投資策略,降低投資風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)成本,實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。[8]第二步是由省級(jí)統(tǒng)籌上升到國家統(tǒng)籌,真正實(shí)現(xiàn)了基本核算單位和資金流在全國層面大收大支。這樣可以進(jìn)一步降低監(jiān)管的難度和管理費(fèi)用。

同時(shí),還要不斷研究基金保值增值新辦法、新機(jī)制的運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)無差錯(cuò)和公開、透明、陽光管理的理念,使社?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)不變成只有少數(shù)“核心人物”才知道的秘密。社保基金的管理部門要定期向社會(huì)公布社?；鸬恼魇铡⒅Ц?、運(yùn)營(yíng)和基金結(jié)余的情況。在社?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)的各環(huán)節(jié),社?；鸬耐泄苋?托管人運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)化“強(qiáng)制性信息披露”系統(tǒng),提高監(jiān)管效率。

[注 釋]

①依據(jù)《2008年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》計(jì)算得出。

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On Problems and Reconstruction of China’s Supervisory System

of Social Security Funds

Li Chungen,Zhu Guoqing

篇（5）

構(gòu)建具有中國特色的社會(huì)主義和諧社會(huì)離不開完善的社會(huì)保障體系支撐，而社會(huì)保障體系建立在社會(huì)保障資金的籌集之上。因此，建立起適應(yīng)我國社會(huì)保障要求的穩(wěn)定、可靠、有效的社會(huì)保障資金籌集機(jī)制，不但是社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的需要，而且是我國構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。

一、現(xiàn)行我國社會(huì)保障基金籌資模式的弊端

（一）籌資渠道單一、資金缺口大

社會(huì)保障基金籌資渠道應(yīng)實(shí)現(xiàn)多樣化，而目前我國的籌資渠道相對(duì)較為單一，當(dāng)前只有養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行較低比例的收繳制度，醫(yī)療保險(xiǎn)只在個(gè)別城市實(shí)行試點(diǎn)個(gè)人收繳制度，生育保險(xiǎn)尚在醞釀之中。各項(xiàng)保障費(fèi)用基本來源于職工就職的單位，而個(gè)人對(duì)于基金的支出很少，這在一定程度上造成社會(huì)保障基金來源受阻，資金缺口日益增大。目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已經(jīng)出現(xiàn)支付危機(jī)，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至2004年底，全國范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空帳規(guī)模累計(jì)已達(dá)7400億元，而且每年還會(huì)以1000多億元的速度增加。

（二）剛性不足、缺乏立法保護(hù)

社會(huì)保障基金收繳辦法由地方政府自行制定，靠行政手段推向社會(huì)，缺乏嚴(yán)格有效的法律依據(jù)和強(qiáng)制有力的硬性約束，對(duì)于未能按照規(guī)定上繳的企業(yè)或者個(gè)人缺乏法律懲治措施，這導(dǎo)致了社會(huì)保障基金缺口的進(jìn)一步增大。此外以“費(fèi)”的形式征繳資金不像以“稅”的形式那樣具有強(qiáng)制性、固定性等特性。

（三）參保面窄、社會(huì)化程度低

目前我國社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面僅限于城鎮(zhèn)、工礦區(qū)的企事業(yè)單位，即使在這些已參保的企業(yè)中，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)與應(yīng)繳費(fèi)人數(shù)也存有巨大的差距。而我國農(nóng)村的社會(huì)保障基金才剛剛展開，農(nóng)民還未能充分享受到城市居民的社會(huì)福利，加上農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，造成城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步加大，這嚴(yán)重阻礙了我國建設(shè)和諧社會(huì)的宗旨。因此，社會(huì)保障基金籌資模式改變勢(shì)在必行。

（四）部門職能不清、管理機(jī)制混亂

我國目前參與到社會(huì)保障基金征繳的部門眾多，這些部門囊括了地稅、人事、勞動(dòng)、民政、保險(xiǎn)、衛(wèi)生等單位，它們都在經(jīng)辦和社會(huì)保障基金。然而這些部門之間缺乏明確的分工，各自為政，各行其道，這造成了管理成本高，而效率低下的惡劣狀況，嚴(yán)重阻礙了社保基金的征繳和統(tǒng)籌。

二、各國社保基金籌資模式比較分析

（一）世界各國社會(huì)保障基金籌資模式

目前，全世界已有172個(gè)國家建立了社會(huì)保障制度，社會(huì)保障基金籌資方式主要有三種方式：第一，征收社會(huì)保障稅，即政府通過稅收形式籌集社會(huì)保障金，直接構(gòu)成政府的財(cái)政收入，并通過專門的社會(huì)保障預(yù)算進(jìn)行管理。第二，征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，即通過雇主和雇員繳費(fèi)形式籌集社會(huì)保障基金，不直接構(gòu)成政府的財(cái)政收入，但由政府專門部門進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)。第三，強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制，即將雇主為雇員繳納的保障基金及雇員按規(guī)定繳納的保障基金，都統(tǒng)一存入個(gè)人專門的社會(huì)保障賬戶，其本金及相應(yīng)利息收入均歸個(gè)人所有，政府通常只保留少部門的稅收調(diào)節(jié)權(quán)。

（二）各種籌資模式比較分析對(duì)我國的啟示

三種社會(huì)保障基金的籌資模式在不同時(shí)期、不同國家和地區(qū)都曾起到良好的作用，但隨著社會(huì)的發(fā)展變化，征收社會(huì)保障稅這一形式越來越顯示出其強(qiáng)大的生命力。社會(huì)保障稅的實(shí)施使得社會(huì)保障基金的征收和管理有了嚴(yán)密的法律依據(jù)，并且，“以納稅籌集社會(huì)保障基金無疑更有利于體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，提高社會(huì)保障基金的征繳力度和統(tǒng)籌層級(jí)，有利于不同地區(qū)間企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，也有利于增強(qiáng)公民的納稅意識(shí)?！睂?duì)于社會(huì)保障統(tǒng)籌繳款方式而言，它所依據(jù)的是部門性、地方性的法規(guī)，法律層次低，缺乏約束力，管理分散，不便于社會(huì)保障基金的征收和管理；而采取儲(chǔ)蓄制形式，雖然考慮了收入與支出的對(duì)應(yīng)關(guān)系，但是這種社?；鸹I資模式對(duì)于賬戶管理要求較高，只適用于人口少，且地區(qū)發(fā)展水平差距不大的國家，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣或企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損時(shí)難以保證社保基金的籌措時(shí)期。

通過以上三種籌資模式比較分析，結(jié)合我國目前社?；鸹I資模式的現(xiàn)狀，建議我國盡快開征社會(huì)保障稅，充分利用稅收三性的特征，依法征收社保基金，利用人們不斷增強(qiáng)的納稅意識(shí)，提高我國社?；鹫骼U的到位率。

三、我國社?；鸹I資模式必然選擇——費(fèi)改稅

（一）社保費(fèi)改稅的優(yōu)越性

1.廣開稅源，保障基金充沛。開征社會(huì)保障稅可以廣開稅源，徹底改變現(xiàn)存由于自愿參?；蛘邉?dòng)員參保帶來的導(dǎo)致社保基金征收不足的弊端。依據(jù)稅法強(qiáng)制全部企事業(yè)單位及有關(guān)團(tuán)體、個(gè)人等依法上繳社保稅，保證社?；鸹I集渠道的暢通，保障社?；鸬某渥懵省⒌轿宦?，從而最大限度地保障廣大勞動(dòng)者的基本權(quán)益，促進(jìn)我國和諧社會(huì)的建設(shè)。轉(zhuǎn)貼于中國論中國-2.加強(qiáng)社?；鹫魇展芾?，保障基金安全。社保稅的實(shí)施，顯示了稅收的“剛性”原則，能夠減少征管過程中的不繳、少繳、欠繳現(xiàn)象的發(fā)生，充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅后，形成了“稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，財(cái)政部門管理，社保部門發(fā)放，審計(jì)部門監(jiān)督”的管理新模式。將社保基金的征收、管理、發(fā)放分別由相應(yīng)部門負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)了部門的職能分工，社?；饘?shí)現(xiàn)“收支兩條線”的運(yùn)作，有效遏制了現(xiàn)存社?；鸹I資和發(fā)放過程中腐敗行為的發(fā)生，保障了社?；鸬陌踩?。

3.利于社會(huì)統(tǒng)籌安排與調(diào)度。社會(huì)保障稅是國家為籌集社會(huì)保障基金，以工資薪金所得作為征稅對(duì)象而征收的一種特定的稅目，其既有一般稅收的強(qiáng)制性，但又缺乏稅收的無償性。在全社會(huì)范圍為以“稅”的形式征收社?；?，克服了不同地區(qū)、不同部門間不公平現(xiàn)象的發(fā)生，避免因繳費(fèi)率不同造成的企業(yè)負(fù)擔(dān)不均，有利于社?；鹪谡麄€(gè)社會(huì)范圍為統(tǒng)籌安排。社保稅的開展在宏觀和微觀上保證了基金的征繳，推進(jìn)了社會(huì)的公平進(jìn)程；社會(huì)保障稅的開征解決了原來勞動(dòng)力因流動(dòng)造成社?；鸩荒苓M(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)移的問題，社?；鸩粫?huì)因?yàn)槿藛T工作地變更而中斷。

（二）社保費(fèi)改稅的可行性

我國目前基本已經(jīng)具備了開征社會(huì)保障稅的基本條件，開征社會(huì)保障稅是切實(shí)可行的。這主要體現(xiàn)在以下方面：

1.當(dāng)前對(duì)于社會(huì)保障費(fèi)改稅的征收模式已基本達(dá)成了社會(huì)共識(shí)，近些年社會(huì)各界對(duì)于要求開征社會(huì)保障稅的呼聲不斷高漲，學(xué)術(shù)界對(duì)于開征社會(huì)保障稅也進(jìn)行了有益的探索，甚至提出了具體方案，這些研究和探索為開征社會(huì)保障稅奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)。

2.從國際比較結(jié)果看，繳稅制理應(yīng)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下社會(huì)保障籌資模式的首要選擇社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)保障籌資模式的選擇，開征社會(huì)保障稅是我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下社會(huì)保障籌資模式的最佳選擇。

3.我國已經(jīng)具備了開征社會(huì)保障稅的組織基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從組織基礎(chǔ)看：稅務(wù)機(jī)關(guān)經(jīng)過多年的稅收征管實(shí)踐，擁有一只強(qiáng)大且素質(zhì)較高的征收隊(duì)伍、積累了大量和豐富的稅收征管經(jīng)驗(yàn)，作風(fēng)過硬、業(yè)務(wù)精熟；具備功能齊全的征收設(shè)施和健全的報(bào)稅網(wǎng)絡(luò)，可以為繳費(fèi)戶提供全方位的優(yōu)質(zhì)服務(wù)；有較嚴(yán)密的稅源監(jiān)控制度，熟悉和了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、工資水平、人員變化、財(cái)務(wù)收支等情況。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)看：改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及城鄉(xiāng)居民收入大幅提高，我國已經(jīng)具備開征社會(huì)保障稅的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，我國的企業(yè)單位與職工個(gè)人也具有相應(yīng)的承受能力。

（三）實(shí)施社會(huì)保障稅的政策建議

1.加快《社會(huì)保障稅》立法進(jìn)程。原有的社會(huì)保障費(fèi)主要是以行政政策為主要管理手段，給社?；鸬幕I集帶來了大量問題，隨著社保費(fèi)改稅的實(shí)施，配套的法律必需加快制定，為社會(huì)保障稅提供法律上的依據(jù)。依據(jù)法律條款明確社會(huì)保障各個(gè)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保證社會(huì)保障體系合法、有序運(yùn)行。

2.加強(qiáng)農(nóng)村社?；I集渠道建設(shè)。目前我國社?；鸹I集中面臨較為嚴(yán)重的問題之一便是社?；鸶采w面窄，特別是廣大農(nóng)民還主要依靠自我保障，這嚴(yán)重阻礙了我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。為了最大限度的保障農(nóng)村勞動(dòng)人民的安居樂業(yè)，必須借助于社會(huì)保障稅的特性，開拓農(nóng)村社?；鸬幕I資渠道，擴(kuò)大農(nóng)村參保面。

3.社會(huì)保障項(xiàng)目、范圍、標(biāo)準(zhǔn)的確定，必須遵循循序漸進(jìn)與低水平的原則。各國社會(huì)保障制度的發(fā)展過程表明，社會(huì)保障范圍與程度是與一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及具體國情密切相關(guān)的?？偟膩碚f，隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)保障的范圍是逐步擴(kuò)大的，層次是逐步提高的。由于我國尚處于生產(chǎn)力發(fā)展水平的較低層次，而人員基數(shù)過大，因此，我國應(yīng)特別注意社會(huì)保障項(xiàng)目、范圍、標(biāo)準(zhǔn)的確定，必須遵循循序漸進(jìn)的原則，且低水平保障應(yīng)成為我國長(zhǎng)期堅(jiān)持的原則。

4.明確社會(huì)保障功能的定位是保障而不是公平。社會(huì)保障一直強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平的原則，一百余年來，稅和稅收規(guī)則作為福利國家的工具，被大多數(shù)福利國家用來影響收入分配，試圖通過合理的收入再分配政策調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致的貧富懸殊，但實(shí)際的情況是，幾乎每一個(gè)政策評(píng)價(jià)都表明再分配的效果不好，即使在福利國家也不例外。對(duì)于中國而言，在開征社會(huì)保障稅之初，強(qiáng)調(diào)并明確社會(huì)保障的功能是保障而非公平，是一個(gè)真正需要引起我們普遍關(guān)注的至關(guān)重要的問題。

5.實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障稅收收入統(tǒng)籌調(diào)劑。由于各個(gè)地區(qū)的社會(huì)保障收入能力和社會(huì)保障支出需要在不同時(shí)間段進(jìn)行，因此，有必要建立起一個(gè)在全社會(huì)范圍內(nèi)的社?；鹩嗳苯y(tǒng)一調(diào)劑機(jī)制，減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，協(xié)調(diào)地區(qū)平衡。

6.新舊籌資模式的銜接與轉(zhuǎn)換。社保費(fèi)改稅是社會(huì)保障基金籌資模式的重大變革，因此，以稅務(wù)部門為主導(dǎo)的征收管理體系與現(xiàn)行征收辦法存在著諸多矛盾，社會(huì)保障費(fèi)改稅的實(shí)行必須做好兩種新舊籌資模式的平穩(wěn)過渡。這可以通過部門間職能的再分工來實(shí)現(xiàn)，對(duì)于原有社會(huì)統(tǒng)籌基金的處理，在社會(huì)保障稅開征后要逐步由原來勞動(dòng)部門統(tǒng)籌與管理的社保基金交由財(cái)政部門管理，列入國家預(yù)算，由現(xiàn)社會(huì)機(jī)構(gòu)代為保管，按照國家財(cái)政保障預(yù)算項(xiàng)目規(guī)定予以使用，審計(jì)部門監(jiān)督社保基金的使用和發(fā)放。

篇（6）

1農(nóng)地流轉(zhuǎn)的概念明晰

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體土地使用權(quán)在不同主體之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移。農(nóng)村集體土地使用權(quán)可分為農(nóng)用地使用權(quán)和非農(nóng)用地使用權(quán)。論文百事通本文的農(nóng)地流轉(zhuǎn)重在考察農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平不斷提高的必然趨勢(shì),也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求。加快農(nóng)地流轉(zhuǎn),對(duì)解決農(nóng)村人地矛盾,促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整,增加農(nóng)民收入,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2我國農(nóng)地的特殊功能

2.1生活保障

雖然當(dāng)前農(nóng)民就業(yè)的方式和謀生的手段越來越多樣化,但是,絕大多數(shù)農(nóng)民的主要收入來源仍依賴于土地的產(chǎn)出,土地的基本產(chǎn)出能力決定了農(nóng)民的收入水平,也就是說,農(nóng)民擁有多少土地、土地肥沃或者貧瘠決定了農(nóng)民能否獲得基本的生活保障。

2.2就業(yè)保障

由于在均田承包制下每個(gè)農(nóng)民都擁有一定的土地,因而農(nóng)民總能就業(yè)。也就是說,土地為農(nóng)民提供了就業(yè)的機(jī)會(huì)。在我國農(nóng)村,雖然有相當(dāng)一部分農(nóng)民特別是青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工,但是城市的就業(yè)機(jī)會(huì)與自己手中土地相比,都具有風(fēng)險(xiǎn)性和不穩(wěn)定性。出于尋求保障的心理,他們中的大部分人都保留著對(duì)土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.3養(yǎng)老保障

現(xiàn)代化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在我國廣大農(nóng)村地區(qū)尚未建立。我國大部分農(nóng)村地區(qū)依然保持著以土地為依托的家庭養(yǎng)老方式。邁入老齡的農(nóng)民,如果自己還能勞動(dòng),“土地+勞動(dòng)”就是他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民因?yàn)槟昀?、疾病而喪失勞?dòng)能力時(shí),他所分得的土地交由子孫,同時(shí)養(yǎng)老的重?fù)?dān)也由子孫接過。

由于承包土地是農(nóng)民身份所特有的權(quán)利,加之農(nóng)民沒有養(yǎng)老和失業(yè)的保障,而農(nóng)地具有社會(huì)保障功能,所以我國農(nóng)地的社會(huì)保障功能一再保持穩(wěn)定,但從現(xiàn)實(shí)層面來看,我國現(xiàn)代社會(huì)農(nóng)地的收益是非常有限的。中國農(nóng)業(yè)人口8.6億,耕地面積14.2億畝,人均農(nóng)業(yè)用地僅為1.7畝。最重要的是,擁有農(nóng)地并不能預(yù)防貧困。事實(shí)證明我國人均年收入低于國家規(guī)定的農(nóng)村居民貧困線的大多數(shù)農(nóng)業(yè)人口擁有農(nóng)地,可見農(nóng)地可以保證農(nóng)民“就業(yè)”卻無法保證農(nóng)民能有起碼的收入,這種保障能力無疑是低層次的、狹隘的。

3農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障的關(guān)系

就土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障之間的關(guān)系,經(jīng)濟(jì)學(xué)者們有不同的看法:一種觀點(diǎn)認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利運(yùn)行,必須先在農(nóng)村建立現(xiàn)代社會(huì)保障體系,否則加快和規(guī)范土地流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；图s化只能是一種空想。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)保障不應(yīng)該是孤立于土地制度變遷之外的封閉體系,而應(yīng)該建立在高效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上,完善土地流轉(zhuǎn)方式才是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效的有效途徑,從而使農(nóng)民獲得更多的物質(zhì)財(cái)富,為在農(nóng)村建立現(xiàn)代社會(huì)保障體系提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

這兩種觀點(diǎn)在對(duì)待農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障因果關(guān)系上的看法是不同的。前一觀點(diǎn)只是簡(jiǎn)單將農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高問題歸咎為農(nóng)村社會(huì)保障缺位造成的,而較少考慮到在農(nóng)村建立社會(huì)保障體系的現(xiàn)實(shí)困難,忽視了農(nóng)民較弱的承受能力。照此觀點(diǎn),農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障體系應(yīng)該在當(dāng)前農(nóng)業(yè)低效率的情況下建立起來。后一觀點(diǎn)考慮到了在農(nóng)村建立現(xiàn)代社會(huì)保障體系的難度,更加重視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效的提高對(duì)建立農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障的關(guān)鍵作用。我較認(rèn)同后一觀點(diǎn),認(rèn)為,不應(yīng)當(dāng)將農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障看作是簡(jiǎn)單因果關(guān)系,而是將其看作是一種相互促進(jìn)的關(guān)系。

3.1增進(jìn)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的目的在于引導(dǎo)土地適度集中,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng),以此提高土地利用效率,從根本上促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必然要求土地適度集中實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。只有規(guī)?；?jīng)營(yíng)才能有效地利用現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)機(jī)械,才能集中應(yīng)用資本、技術(shù),并且能更有力地抵御自然災(zāi)害或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的沖擊。在這一過程中,農(nóng)民的收益才能真正獲得提高。農(nóng)民收益的提高自然減輕了農(nóng)村社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)。

對(duì)轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民來說,發(fā)生土地流轉(zhuǎn)時(shí)一方面他們可以從土地交易中得到一筆可觀的收入,另一方面其身份也發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變,他們身份的轉(zhuǎn)變使得農(nóng)村社會(huì)保障體系中的保障人口數(shù)下降了,減輕了農(nóng)村社會(huì)保障負(fù)擔(dān)。這部分脫離土地的人可以就地就業(yè),或者是遷往小城鎮(zhèn),并被納入到城市人口的保障范圍。同時(shí),他們通過就業(yè)又可獲得勞動(dòng)收入。

對(duì)于轉(zhuǎn)入農(nóng)地的農(nóng)民來說,經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大讓他們大大節(jié)省成本,實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng),帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展,因此收益也成倍增加,這時(shí)他們完全能夠從其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中拿出部分作為個(gè)人保障賬戶的啟動(dòng)資金,有助于農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障體系盡早實(shí)現(xiàn)。

3.2促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)需要農(nóng)村社會(huì)保障體系的不斷完善

對(duì)于轉(zhuǎn)出農(nóng)地的一方來說,他們最大的擔(dān)心就是將農(nóng)地轉(zhuǎn)出去后,能否在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中取得穩(wěn)定的收入,使自己的生活水平穩(wěn)步提高。一旦由于種種原因,如暫時(shí)的失業(yè)、年老、生病、事故等喪失了取得收入的能力,或因病致貧,或其他的生活困難,能否有其他的制度性保障。這些問題如果不能妥善解決,農(nóng)民就不會(huì)輕易地將賴以維持生存的承包農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去。而農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立,就可以解決農(nóng)民這些方面的后顧之憂。

對(duì)于轉(zhuǎn)入農(nóng)地的一方來說,他們?cè)诮?jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)來的大片農(nóng)地上投入大量的資金,從事規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營(yíng),期望取得規(guī)模效益。但他們也會(huì)同時(shí)面臨自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn),既有可能受到自然災(zāi)害、自然條件等自然風(fēng)險(xiǎn)的影響,也會(huì)受到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)供求的影響,可能生產(chǎn)出來的商品在市場(chǎng)上賣不出去,難以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)目標(biāo),這都會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)入農(nóng)地的一方造成沉重打擊,影響他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。因此,需要通過建立農(nóng)村社會(huì)保障制度,來應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的自然災(zāi)害和市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的巨大損失,提高他們的生產(chǎn)積極性。

正是由于當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障是我國社會(huì)保障制度建設(shè)的最薄弱環(huán)節(jié),加上農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的社會(huì)保障功能又存在不合理的認(rèn)識(shí),認(rèn)為只有固守農(nóng)地本身,才能獲得社會(huì)保障,決定了農(nóng)地不能作為單純的生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)因素,以效率為標(biāo)準(zhǔn)自由流動(dòng)、優(yōu)化配置。這嚴(yán)重影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng),造成“有人無田可種”與“有田無人愿種”并存的不正?，F(xiàn)象。毫無疑問,建立農(nóng)村社會(huì)保障體系是促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的最好的解決方法,對(duì)流轉(zhuǎn)雙方都是有益的和必要的。

因此,從某種程度上說,完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有效運(yùn)行的必要條件。

3.3創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式將成為農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障體系建設(shè)新的推動(dòng)力

農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立和完善歸根到底在于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的快速發(fā)展。農(nóng)業(yè)的出路在于機(jī)械化、在于規(guī)?；⒃谟谑袌?chǎng)化,在于充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益,那么就需要加快土地流轉(zhuǎn),而土地合理流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。

我國法律規(guī)定,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新,不僅能使種糧大戶因大大提高農(nóng)地產(chǎn)出率,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)、高效而得益,同時(shí)轉(zhuǎn)出農(nóng)地的農(nóng)戶和農(nóng)村集體同樣也能從中受益。只有充分利用農(nóng)地資源,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新,才能壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力,才能保證有充分可靠的社會(huì)保障基金來源,并進(jìn)而成為農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障體系建設(shè)新的推動(dòng)力。

4農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障體系的聯(lián)合構(gòu)架

基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障的關(guān)系,我們應(yīng)當(dāng)使農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障體系相互促進(jìn),共同推進(jìn),實(shí)現(xiàn)互動(dòng)和諧?？梢哉f健全和完善土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制是農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的核心,而建全和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系是農(nóng)民土地權(quán)益的終極保障。因此,一方面要推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn),依托農(nóng)地流轉(zhuǎn)完善農(nóng)村社會(huì)保障體系;另一方面要建立和逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系,弱化農(nóng)地的社會(huì)保障功能,以加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

目前,全國各地很多地方已經(jīng)進(jìn)行了有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障聯(lián)合構(gòu)架的探索,以浙江省為例,在嘉興市農(nóng)村,出臺(tái)一系列規(guī)定,實(shí)行“土地?fù)Q社?！?在土地被征用后,失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,并進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。土地流轉(zhuǎn)后,農(nóng)民凡是非農(nóng)就業(yè)的,3年內(nèi)必須實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋,對(duì)已進(jìn)入老齡階段的農(nóng)民,逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。到2012年嘉興市將基本完成新型戶籍制度管理改革,該市三分之一以上的農(nóng)民將向城鎮(zhèn)和中心村聚集,流轉(zhuǎn)土地100萬畝以上,50%以上的農(nóng)田實(shí)現(xiàn)規(guī)模集約經(jīng)營(yíng)。

還有部分農(nóng)村依托股份合作社,建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)定額保障金制度。將集體土地通過股權(quán)化,折股量化到每個(gè)農(nóng)民頭上,農(nóng)民集體是土地股份制的董事會(huì),它由股東構(gòu)成。土地股份合作社使土地得以流轉(zhuǎn)、兼并,并與資金技術(shù)管理等要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置,從而大大增加土地的投入產(chǎn)出比,具體實(shí)踐中,一些地方將土地折股分為兩部分,一部分配給農(nóng)戶,用于日?；旧?另一部分則直接進(jìn)入個(gè)人社會(huì)保障賬戶。

這些都是農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障聯(lián)合構(gòu)架的典范,但是這些模式得以施行并且保證其穩(wěn)定性很大程度上還是取決于政府的支持力度和相關(guān)配套政策的完善程度。浙江省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快,水平較高,為其能夠率先進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障的聯(lián)合構(gòu)架提供了支撐。新晨

5總結(jié)

在人地關(guān)系高度緊張同時(shí)社會(huì)保障體系又不完善的背景下,農(nóng)地客觀上提供了對(duì)農(nóng)民的保障功能,但它卻阻礙了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和效率的提高,抑制了農(nóng)民增收,弱化了農(nóng)村社會(huì)保障制度建立的緊迫性。當(dāng)前,應(yīng)該逐步淡化農(nóng)地的保障功能,由農(nóng)地保障轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地保障與社會(huì)保障并舉,并最終建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系。還必須認(rèn)識(shí)到農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)與創(chuàng)新不是孤立于土地制度變遷之外的封閉體系,而應(yīng)該建立在高效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上,為此,國家一方面有必要完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法,以法律的形式,系統(tǒng)規(guī)范流轉(zhuǎn)農(nóng)地的目的、程序和原則等;另一方面要承擔(dān)起完善農(nóng)村社會(huì)保障的主體責(zé)任,最終達(dá)到促進(jìn)農(nóng)地資源合理化配置和保障流轉(zhuǎn)各方主體合法利益的雙贏目的,使促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與完善農(nóng)村社會(huì)保障并行不悖,和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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篇（7）

一、國外研究現(xiàn)狀

(一)對(duì)社會(huì)保障制度的早期研究

早期研究首先涉及到對(duì)社會(huì)保障制度的研究，西方社會(huì)保障理論的產(chǎn)生經(jīng)歷了一個(gè)從否定社會(huì)救濟(jì)到主張社會(huì)福利思想的發(fā)展過程。英法古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家否認(rèn)社會(huì)救濟(jì)制度，而隨后德國的歷史學(xué)派、社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和凱恩斯主義都從不同角度論述了社會(huì)保障稅存在的基礎(chǔ)和意義。

2、社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的奠基人馬克思(1885)則從社會(huì)必要扣除理論的角度提出了設(shè)立社會(huì)保障基金的必要性，他認(rèn)為社會(huì)總產(chǎn)品在分配前必須扣除消耗掉的生產(chǎn)資料的部分、擴(kuò)大生產(chǎn)的部分和應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險(xiǎn)基金。馬克思的必要扣除理論為后來社會(huì)主義國家的社會(huì)保障實(shí)踐確立了指導(dǎo)思想。

篇（8）

一、社會(huì)保障體系影響居民消費(fèi)的方式

1.社會(huì)保障影響現(xiàn)期收入

收入是影響消費(fèi)的決定性因素，制度因素通常是通過影響收入與消費(fèi)的關(guān)系來起作用的。而社會(huì)保障制度是通過影響收入間接對(duì)消費(fèi)產(chǎn)生作用的。

社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)的初衷是為了平滑居民的收入和支出。使得居民在收入減少的時(shí)候能夠得到補(bǔ)償，在支出增加的時(shí)候能夠得到相應(yīng)資金的支持。近些年來，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家和居民經(jīng)濟(jì)水平的改善，我國社會(huì)保障的廣度和深度都得到長(zhǎng)足提高，政府的社會(huì)保障支出也相應(yīng)增加。以職工離休、退休、離職費(fèi)用（絕對(duì)數(shù)）為例，1985年為935元，到2004年為9505元。增長(zhǎng)了十倍。雖然這些對(duì)居民的支付從數(shù)值上看已經(jīng)比較可觀了，絕對(duì)值和增加值都有較大幅度提高。但就居民收入而言，卻是減少。也就是說，國家的社會(huì)保障支付增加了，居民的實(shí)際收入?yún)s減少了。這看起來似乎是不正常的，實(shí)際非常符合人們經(jīng)濟(jì)生活現(xiàn)狀。其中的關(guān)鍵是居民在退休之前是有工資性收入等收入的。并且一般而言該收入是遠(yuǎn)高于居民所可能獲得的社會(huì)保障收入。因而導(dǎo)致了社會(huì)保障收入增加實(shí)際收入降低的情形。相應(yīng)的居民的消費(fèi)支出也同時(shí)縮水。

因?yàn)樯鐣?huì)保障體系的大部分內(nèi)容都是這類性質(zhì)，社會(huì)保障一般只具有保護(hù)性，補(bǔ)償性，不存在盈利性。當(dāng)社會(huì)保障收入實(shí)際發(fā)生時(shí)，居民也存在其他的損失。并且通常是大于社會(huì)保障收入的。社會(huì)保障收入雖然能起到一定的減少貨幣支出和增加收入的作用，但它的收入效應(yīng)遠(yuǎn)不能抵償和彌補(bǔ)實(shí)際損失。社會(huì)保障的這種伴隨現(xiàn)象是不應(yīng)忽視的。本文稱其為社會(huì)保障的伴隨效應(yīng)。

2.社會(huì)保障影響預(yù)期收入

預(yù)期收入包括對(duì)未來貨幣流入量和支出量的預(yù)期。對(duì)未來預(yù)期流入量的貼現(xiàn)相當(dāng)于現(xiàn)期收入，未來貨幣流入增加也相當(dāng)于現(xiàn)在的收入增加，因而居民有動(dòng)力增加現(xiàn)期的消費(fèi)。對(duì)未來支出量的預(yù)期則和現(xiàn)期的收入有相反的關(guān)系，未來預(yù)期支出減少，就相當(dāng)于現(xiàn)期的收入增加。在這種情況下，產(chǎn)生的可能不是現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)金或存款之類收入，可是它對(duì)于消費(fèi)者在做出收入消費(fèi)決策時(shí)的影響是不容置疑的。如果一項(xiàng)社會(huì)保障制度安排能夠有效的減少人們對(duì)未來支出預(yù)期。那么，雖然這不是現(xiàn)實(shí)的收入，但是由于未來可以少支付，現(xiàn)在預(yù)防性儲(chǔ)蓄的動(dòng)機(jī)就小了，現(xiàn)在的收入就可以自由的消費(fèi)。

目前我國社會(huì)保障體系內(nèi)容雖多，但主要只是提供一種最低保障。例如社會(huì)救助，它針對(duì)的是極低收入和特別困難人群。受助人群得到的支付非常有限。由于我國人口眾多，符合社會(huì)保障支付的人數(shù)也很多，這一類的支付占總社會(huì)保險(xiǎn)支出的份額相當(dāng)大。受惠人群由于其他收入來源十分有限，在獲得保障金支付后很快將其轉(zhuǎn)換為消費(fèi)支出。社會(huì)保障支出很難起到杠桿作用，帶動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)。這是很多學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障體系對(duì)消費(fèi)影響有限的原因所在。社會(huì)保障中還有些部分只針對(duì)特定人群，例如優(yōu)撫安置，受惠人群范圍和人數(shù)都十分有限，因而影響也有限。如前所述，只有那些有適當(dāng)收入來源的人群，社會(huì)保障體系增加了他們的收入預(yù)期，或者是增加了流入量預(yù)期，或者是減小了支出量預(yù)期，或是同時(shí)有利的影響了這兩者。這種情況下，社會(huì)保障體系才會(huì)對(duì)消費(fèi)支出產(chǎn)生巨大的促進(jìn)作用。

能夠?qū)用耦A(yù)期收入產(chǎn)生影響的主要有兩項(xiàng)：養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)。他們產(chǎn)生作用的地方是不一樣的。養(yǎng)老金通過影響居民未來收入流入的預(yù)期來對(duì)現(xiàn)期消費(fèi)產(chǎn)生影響，而醫(yī)療保險(xiǎn)則是通過居民支出流預(yù)期的改變來影響現(xiàn)期消費(fèi)的。

養(yǎng)老金收入對(duì)消費(fèi)的影響路徑只有一種，而醫(yī)療保險(xiǎn)作為支出，它有不同的影響方式。居民在未來需不需要醫(yī)療服務(wù)是不確定的，假設(shè)需要醫(yī)療服務(wù)，那么醫(yī)療費(fèi)用支出的多少則是不確定的。在沒有醫(yī)療保險(xiǎn)的情況下，居民會(huì)對(duì)未來的醫(yī)療支出形成自己的預(yù)期，并且儲(chǔ)備一定量的資金以應(yīng)付未來的資金需求。當(dāng)有了醫(yī)療保險(xiǎn)之后，由于能夠得到一定程度的分擔(dān)，居民的預(yù)期支出會(huì)減少。這樣他們現(xiàn)期的消費(fèi)就可以適當(dāng)?shù)脑黾恿?。這是一種途徑。另外一種途徑是，當(dāng)醫(yī)療費(fèi)用發(fā)生時(shí)，居民面臨的一般依然是凈支出，當(dāng)凈支出相當(dāng)大時(shí)。消費(fèi)者便有縮減消費(fèi)的動(dòng)機(jī)。因?yàn)檫@種支出和消費(fèi)一起在爭(zhēng)奪收入資源。

二、社會(huì)保障體系對(duì)居民消費(fèi)影響的實(shí)證研究

1.模型的采用

本論文使用的模型為修正的莫迪尼亞尼生命周期函數(shù)。

Y=aX1+bZ1+cZ2+dW+u

其中：Y代表消費(fèi)，a代表勞動(dòng)收入中的邊際消費(fèi)傾向，b代表金融性財(cái)產(chǎn)的邊際消費(fèi)傾向，c代表實(shí)物性財(cái)產(chǎn)的邊際消費(fèi)傾向，d代表人均社會(huì)保障支出的邊際傾向，u代表誤差項(xiàng)。X1代表勞動(dòng)收入，Z1代表金融性財(cái)產(chǎn)，Z2代表實(shí)物性財(cái)產(chǎn)，W代表人均社會(huì)保障收入。各變量均為城鎮(zhèn)人均指標(biāo)。

本文所采用的數(shù)據(jù)為1997-2007年度宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)（城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，城鎮(zhèn)居民人均財(cái)產(chǎn)，城鎮(zhèn)人均社會(huì)保障支出）。其中，城鎮(zhèn)居民人均財(cái)產(chǎn)包括金融性財(cái)產(chǎn)和實(shí)物性財(cái)產(chǎn)，在我國金融性財(cái)產(chǎn)又包括現(xiàn)金、儲(chǔ)蓄存款、有價(jià)證券、儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)。實(shí)物性財(cái)產(chǎn)分為兩部分，分別是耐用消費(fèi)品和住宅。城鎮(zhèn)人均社會(huì)保障收入由總社會(huì)保險(xiǎn)支出除以城鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)所得。

其中消費(fèi)支出和實(shí)際收入兩項(xiàng)數(shù)據(jù)來源于中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫，金融性資產(chǎn)和實(shí)物性資產(chǎn)數(shù)據(jù)來源于王克華《城鎮(zhèn)居民資產(chǎn)變動(dòng)對(duì)消費(fèi)需求影響的實(shí)證研究》。社會(huì)保障收入計(jì)算公式為：社會(huì)保險(xiǎn)總支出除以城鎮(zhèn)人口數(shù)。

2.回歸分析

運(yùn)用eviews軟件對(duì)模型進(jìn)行回歸分析，得到結(jié)果如下：

p值在5%的顯著性下具有顯著性，因此模型通過顯著性檢驗(yàn)。R-squared值達(dá)到0.99，說明模型中數(shù)據(jù)擬合性非常好。

通過模型檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)收入是影響消費(fèi)支出的主要因素，金融性資產(chǎn)對(duì)居民消費(fèi)支出有較大影響，實(shí)物資產(chǎn)對(duì)居民消費(fèi)支出的影響很小并存在輕微的“擠出”效應(yīng)。社會(huì)保障收入對(duì)消費(fèi)支出具有很大的負(fù)面影響。

三、結(jié)論和建議

1.結(jié)論

社會(huì)保障體系作為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要組成部分，很大程度上具有政治意義，而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，則越來越凸顯出其經(jīng)濟(jì)意義。它不僅是公平問題，同樣也涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率問題。

本論文采用現(xiàn)實(shí)的數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)了社會(huì)保障體系對(duì)居民消費(fèi)的影響。結(jié)果表明：

（1）影響十分顯著，社會(huì)保障體系對(duì)我國居民消費(fèi)有較大的負(fù)面影響。也就是說，我國現(xiàn)行的社會(huì)保障體系阻礙了居民消費(fèi)的增長(zhǎng)。

（2）居民所獲得的社會(huì)保障支付增加導(dǎo)致了其消費(fèi)的減少。表明居民在社會(huì)保障支付增加的同時(shí)，有超過社會(huì)保障收入的損失發(fā)生。此時(shí)這些損失額極大的削弱了居民的消費(fèi)的能力。通常社會(huì)保障支付發(fā)生的時(shí)候也是居民生活發(fā)生困難，收入大幅度縮減的時(shí)候。

2.政策建議

因此，對(duì)于現(xiàn)階段的社會(huì)保障體系建設(shè)，可以著重在以下幾個(gè)方面做出努力。

篇（9）

農(nóng)民工正成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，使工人隊(duì)伍結(jié)構(gòu)發(fā)生了性的變化。近年來隨著農(nóng)民工規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及由此引起的各種矛盾和問題的出現(xiàn)，農(nóng)民工問題受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，但對(duì)于農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益還正視不足，對(duì)于農(nóng)民工的社會(huì)保障問題還關(guān)注不夠。比較發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障問題的現(xiàn)有研究中在取得較大進(jìn)展的同時(shí)還存在一些問題和不足，有進(jìn)行的現(xiàn)實(shí)需要。鑒于此，筆者采用分析的研究，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障問題的研究進(jìn)行了梳理和總結(jié)。

一、農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀及其滯后的隱患和原因

通過整理分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀表現(xiàn)出以下兩個(gè)基本特征，這集中顯現(xiàn)了農(nóng)民工社會(huì)保障的緊迫性。

第一，農(nóng)民工社會(huì)保障程度低，相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制和體系發(fā)育滯后，農(nóng)民工群體近乎游離于現(xiàn)有社會(huì)保障體系之外。有人研究發(fā)現(xiàn)，只有很小部分農(nóng)民工有一至兩項(xiàng)非均衡的、水平極低的社會(huì)保障，而且不是完全意義上的社會(huì)保障，其中社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種的參保率都在10%以下，其余75.2%的人沒有任何形式的社會(huì)保障[1].還有人分析指出，農(nóng)民工完全處在城市社會(huì)保障之外，尤其在失業(yè)救助、醫(yī)療看病等方面農(nóng)民工根本談不上有什么社會(huì)保障待遇和保障機(jī)制[2].另有人認(rèn)為農(nóng)民工雖然進(jìn)城創(chuàng)造了財(cái)富，但大量農(nóng)民工都沒有社會(huì)保障[3].

第二，某些地區(qū)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障做了一定的規(guī)范，出臺(tái)了一些相關(guān)的政策措施，但政策執(zhí)行和實(shí)施效果不佳。有人分析指出，部分地區(qū)雖然出臺(tái)了與農(nóng)民工有關(guān)的一些社會(huì)保障政策措施，但實(shí)踐效果并不理想[4].另外有人調(diào)研后指出，面對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的缺位及其對(duì)工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)的迫切需求，政府也嘗試和制定了一些面向農(nóng)民工的參保辦法，但問題是效果難如人意[5].

農(nóng)民工社會(huì)保障的這種滯后現(xiàn)狀，會(huì)導(dǎo)致一系列的隱患和問題，主要表現(xiàn)在：

首先，農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀是社會(huì)穩(wěn)定的隱患。農(nóng)民工絕大部分處于中低層職業(yè)，還面臨著失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，所以在陷入生活困境時(shí)容易鋌而走險(xiǎn)，從而積蘊(yùn)社會(huì)不安定因素[6].其次，不利于統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立。的城市社會(huì)保障體系改革已推進(jìn)到逐步將城市戶口各類勞動(dòng)者涵蓋于其中，是否能進(jìn)一步將符合條件的進(jìn)城農(nóng)民包括進(jìn)來，關(guān)系到統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)能否最終形成；再次，不利于實(shí)際推進(jìn)我國城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。進(jìn)城農(nóng)民工如不能為相應(yīng)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系所吸收，就將長(zhǎng)期處于流動(dòng)狀態(tài)，由此會(huì)帶來一系列問題；第四，不利于推進(jìn)城鄉(xiāng)居民實(shí)質(zhì)平等地分享與社會(huì)成果[7].第五，不符合市場(chǎng)分配的基本原理。農(nóng)民工在市場(chǎng)初次分配中只能獲得較小的份額，在再分配中應(yīng)得到適當(dāng)補(bǔ)償，但城市再分配卻基本將農(nóng)民工排除在外，尤其是農(nóng)民工的社會(huì)保障基本上沒有被考慮到[8].

有些學(xué)者對(duì)造成農(nóng)民工社會(huì)保障滯后現(xiàn)狀的原因進(jìn)行了分析，比如有人從農(nóng)民工的身份認(rèn)同與流動(dòng)性、雇主的不自覺以及農(nóng)民工自身權(quán)益保護(hù)意識(shí)等幾個(gè)方面進(jìn)行了分析[9]，還有人認(rèn)為造成農(nóng)民工社會(huì)保障缺失有社會(huì)地位方面、認(rèn)識(shí)方面、資金方面和操作方面的原因[10]，另有人提出農(nóng)民工社會(huì)保障遲遲沒有大的進(jìn)展主要是因?yàn)檠芯恳暯呛凸ぷ鞣绞竭€沒有從制度和用人單位轉(zhuǎn)移到需求和個(gè)體上[11].鑒于農(nóng)民工社會(huì)保障滯后原因與本文將要在第三部分中仔細(xì)予以介紹的農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)的障礙因素有著互相交融的特征，故在此對(duì)其只是點(diǎn)到為止。

二、農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)的必要性與緊迫性

界對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的必要性與緊迫性的認(rèn)識(shí)已有廣泛共識(shí)，雖然有人存在異議，但認(rèn)為有必要注重并加緊農(nóng)民工社會(huì)保障的研究和探索居于絕對(duì)主導(dǎo)地位。農(nóng)民工群體社會(huì)保障制度建設(shè)的必要性和現(xiàn)實(shí)意義主要體現(xiàn)于以下方面。

第一，農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)具有其意義：（1）建立農(nóng)民工社會(huì)保障是全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。全面小康社會(huì)要求社會(huì)保障體系在覆蓋城市居民同時(shí)要為人口特別是農(nóng)民工提供應(yīng)有的保障[12].（2）建立農(nóng)民工社會(huì)保障是政府著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的要求。如果因農(nóng)民工的流動(dòng)性與勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定而不考慮其保險(xiǎn)問題，那么今后再解決比現(xiàn)在就應(yīng)對(duì)成本要大得多[13].（3）社會(huì)保障是國家賦予每個(gè)勞動(dòng)者的一種權(quán)利，建立農(nóng)民工社會(huì)保障是保障農(nóng)民工基本公民權(quán)的需要[14].

第二，農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)有著重要的社會(huì)意義，表現(xiàn)在：（1）發(fā)展農(nóng)民工社會(huì)保障事業(yè)有利于增進(jìn)社會(huì)的整合與穩(wěn)定，是社會(huì)順利轉(zhuǎn)型的客觀需要[15].（2）是城市化戰(zhàn)略推進(jìn)的需要。合理解決我國城市化的難題，必須做的一項(xiàng)工作就是城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有機(jī)銜接，要給農(nóng)民工相應(yīng)的社會(huì)保障[16].（3）農(nóng)民工得失懸殊、進(jìn)退兩難的處境使社會(huì)主義的公平機(jī)制沒有得到應(yīng)有體現(xiàn)，亟待為其建立相應(yīng)社會(huì)保障機(jī)制，兼顧經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平[17].（4）是新時(shí)期社會(huì)反貧困的重要舉措。農(nóng)民工作為農(nóng)村“精英分子”的身份和責(zé)任使得他們一旦發(fā)生意外事故對(duì)其家庭將是毀滅性的打擊，極有可能導(dǎo)致因傷、因病而致貧甚至于返貧[18].

第三，農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)可以產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)意義。（1）建立農(nóng)民工社會(huì)保障有利于引導(dǎo)農(nóng)民工放棄兼業(yè)型轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營(yíng)，從而可以改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式、提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率；（2）為形成統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，就必須建立一個(gè)不分所有制、不分用工形式、涵蓋所有勞動(dòng)者在內(nèi)的社會(huì)保障體系，從而要求建立農(nóng)民工的社會(huì)保障[19].（3）可以引導(dǎo)農(nóng)民工對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的投資。建立農(nóng)民工的社會(huì)保障減少了他們流動(dòng)的心理成本，增加了流動(dòng)的間接收益和凈收益現(xiàn)值，從而有利于農(nóng)民工的流動(dòng)投資[20].（4）農(nóng)民工社會(huì)保障的建立可以提高農(nóng)民工抗風(fēng)險(xiǎn)能力，降低預(yù)防性儲(chǔ)蓄、促進(jìn)消費(fèi)，對(duì)于拉動(dòng)內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著積極意義[21].（5）建立農(nóng)民工社會(huì)保障有利于維護(hù)雇傭農(nóng)民工勞動(dòng)關(guān)系的和諧以及企業(yè)的發(fā)展與長(zhǎng)期利益最大化[22].

第四，農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)對(duì)發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)具有積極意義。（1）把農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系可以在一定時(shí)期彌補(bǔ)國有企業(yè)職工可能出現(xiàn)的保險(xiǎn)金支付不足，有利于城市社會(huì)保障體系的改革[23].（2）農(nóng)民工雖然持農(nóng)村戶口，但他們已與城鎮(zhèn)職工一樣從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，建立農(nóng)民工社會(huì)保障能更好地體現(xiàn)社會(huì)保障制度的本質(zhì)，體現(xiàn)其公平性[24].（3）農(nóng)民工作為社會(huì)邊緣人，他們應(yīng)有社會(huì)保障制度來維護(hù)自身權(quán)利，建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度可以進(jìn)一步完善我國社會(huì)保障制度[25].（4）從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看把農(nóng)民工納入社會(huì)保障既能減少改革的阻力與成本，又不會(huì)扭曲社會(huì)保障一元化目標(biāo)，是社會(huì)保障制度改革長(zhǎng)期目標(biāo)的必然要求[26].

第五，農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)對(duì)農(nóng)民工自身有著重大的現(xiàn)實(shí)意義：（1）數(shù)量眾多的農(nóng)民工享受不到應(yīng)有的基本社會(huì)保障與他們?yōu)槌鞘薪?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展所作出的貢獻(xiàn)完全不對(duì)稱，這是絕對(duì)不合理的；（2）農(nóng)民工從事的大多是苦、累、臟、險(xiǎn)的工種，受工傷、疾病困擾可能性非常大，社會(huì)保障是農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)基本生存與發(fā)展的客觀需求；（3）建立農(nóng)民工社會(huì)保障是關(guān)愛和保護(hù)農(nóng)民工中婦女、兒童這種生理與社會(huì)雙重弱勢(shì)人群的需要，他們對(duì)社會(huì)保障的需求更為迫切；（4）有利于對(duì)農(nóng)民工消費(fèi)行為的引導(dǎo)，使他們?cè)跐M足目前基本生活需求的同時(shí)能兼顧其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益[27].

三、建立農(nóng)民工保障的可行性與障礙因素

有效推進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保障事業(yè)和制度建設(shè)，需要對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的基本狀況和有一個(gè)全面系統(tǒng)的理解。這就要求在對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的作用與意義有充分認(rèn)識(shí)的同時(shí)深刻剖析該制度安排可能產(chǎn)生的負(fù)面，不僅要探討農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)的阻礙因素，也需要對(duì)其有利條件進(jìn)行必要把握，在辨證中探索有效的解決之道。

（一）建立農(nóng)民工社會(huì)保障的弊端

有人認(rèn)為在我國真正建立城鄉(xiāng)一體社會(huì)保障體系需要相當(dāng)長(zhǎng)的路要走，如果盲目推行城鄉(xiāng)接軌，很可能會(huì)增加和農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)，國家也將付出太大的監(jiān)督成本[28].

另外有人表示反對(duì)把農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系，一是因?yàn)閷?duì)農(nóng)民工來說現(xiàn)在首要任務(wù)是增加即期收入而非養(yǎng)老等社會(huì)保障問題；二是近年來城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障都沒搞好，而且農(nóng)民工流動(dòng)性很大；三是讓農(nóng)民工加入社會(huì)保障體系會(huì)增加企業(yè)成本[29].還有人認(rèn)為建立農(nóng)民工社會(huì)保障具有負(fù)效應(yīng)表現(xiàn)在：建立農(nóng)民工社會(huì)保障對(duì)我國城市化會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，對(duì)社會(huì)保障建設(shè)有不利影響，也不利于農(nóng)民工的就業(yè)[30].

（二）建立農(nóng)民工社會(huì)保障的有利條件

有學(xué)者指出，我國持續(xù)高速增長(zhǎng)了二十年，國家財(cái)力和政府承受能力已逐步增強(qiáng)。而且農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)中政府的主要責(zé)任在于制度設(shè)計(jì)和政策引導(dǎo)，過分強(qiáng)調(diào)國家財(cái)力不足和過高估計(jì)農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)的代價(jià)是一種思想上的誤區(qū)，應(yīng)分類分層對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行保障[31].

有學(xué)者認(rèn)為，我國已經(jīng)基本具備建立農(nóng)民工社會(huì)保障的條件，具體表現(xiàn)在：一是具備相應(yīng)的條件，二是具備相應(yīng)的社會(huì)條件，三是經(jīng)濟(jì)條件也已基本具備[32].

還有學(xué)者認(rèn)為，建立初步的農(nóng)民工社會(huì)保障機(jī)制的時(shí)機(jī)已經(jīng)逐漸成熟，政府應(yīng)該著手建立農(nóng)民工的社會(huì)保障機(jī)制，尤其是一些最基本的生存保障機(jī)制，更好地體現(xiàn)我國社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和人道主義精神[33].

（三）建立農(nóng)民工社會(huì)保障的障礙因素

首先存在主觀方面的因素：（1）農(nóng)民工沒有得到基本的身份認(rèn)同，一部分人單純站在城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的角度看問題，忽視農(nóng)民工自身的基本權(quán)益；（2）大部分的農(nóng)民工雇主缺乏自覺保護(hù)農(nóng)民工的意識(shí)，政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也在一定程度上忽視對(duì)農(nóng)民工的保護(hù)；（3）農(nóng)民工自身由于主客觀原因不敢或還沒有意識(shí)到需要維護(hù)自己應(yīng)有的基本權(quán)益，維權(quán)意識(shí)缺乏[34].（4）城市居民對(duì)對(duì)于建立農(nóng)民工的社會(huì)保障制度有較強(qiáng)的抵觸心理，擔(dān)心會(huì)引來更多的農(nóng)民進(jìn)入城市[35].（5）一些地方搞農(nóng)民工的社會(huì)保障，往往是按照上級(jí)政府規(guī)定的擴(kuò)面指標(biāo)層層向企業(yè)進(jìn)行安排，也不管農(nóng)民工是不是真正需要，這種行政強(qiáng)制的工作開展方式讓農(nóng)民工心生反感[36].

其次是體制方面的因素：（1）現(xiàn)有制度安排的障礙。主要是國家為保證城市的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定而制定的嚴(yán)格的戶籍制度、勞動(dòng)用工制度和土地使用制度[37].（2）社會(huì)保障立法不健全。關(guān)于農(nóng)民工的社會(huì)保障問題沒有相應(yīng)的立法，使相應(yīng)的的社會(huì)保障工作難以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性原則；（3）農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的滯后甚至是缺失。目前我國廣大農(nóng)村的社會(huì)保障制度遠(yuǎn)未形成，與城市社會(huì)保障存在嚴(yán)重脫節(jié)，這嚴(yán)重影響了農(nóng)民工社會(huì)保障工作的有效開展[38].（4）農(nóng)民工雖然人數(shù)眾多卻由于其弱勢(shì)地位和較低的組織程度使得其爭(zhēng)取社會(huì)保障等合法權(quán)益的能力不足，他們的訴求和意愿難以引起決策層的應(yīng)有重視[39].

再次有客觀方面的因素：（1）農(nóng)民工表現(xiàn)出的極大的流動(dòng)性。這種流動(dòng)性不僅反映在城市之間、城鄉(xiāng)之間，也表現(xiàn)在職業(yè)及單位之間[40].（2）作為保障對(duì)象的農(nóng)民工規(guī)模巨大且構(gòu)成復(fù)雜。我國農(nóng)民工數(shù)量非常龐大且還不斷增長(zhǎng)，而且層次不一、構(gòu)成復(fù)雜，他們對(duì)社會(huì)保障的需求也存在較大差別[41].（3）農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)收入上的障礙。農(nóng)民工主要分布在勞動(dòng)密集型企業(yè)，工作和收入很不穩(wěn)定，這種狀況使其難以取得進(jìn)入現(xiàn)有社會(huì)保障體系的資格[42].（4）社保資金的障礙。近年來社會(huì)保障資金短缺狀況使得維持原社會(huì)保障體系尚力不從心，如果再把農(nóng)民工納入其中將會(huì)不堪重負(fù)[43].

四、農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)的框架體系與基本思路

前文中對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀、必要性以及可行性等問題的論述，最終還需歸于農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)的框架體系與基本思路上，這也是化解農(nóng)民工社會(huì)保障問題的根本落腳點(diǎn)。

在農(nóng)民工社會(huì)保障的框架體系構(gòu)成上，可以從橫向和縱向兩個(gè)維度分析。從橫向構(gòu)成看，主要存在兩種看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)民工社會(huì)保障應(yīng)包括農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)三個(gè)基本組成部分[44]，另一種觀點(diǎn)是將農(nóng)民工社會(huì)保障基本等價(jià)于當(dāng)前的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，即包含工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及生育保險(xiǎn)等五大部分[45]，較第一種觀點(diǎn)增加了失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。

從縱向構(gòu)成看，大多觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)前由于主客觀方面條件的制約，農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)不宜也不可能求大求全、齊頭并進(jìn)，而應(yīng)堅(jiān)持分類分層分階段逐步推進(jìn)的策略和基本原則，依次建立農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度尤其是大病醫(yī)療保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、失業(yè)和生育保險(xiǎn)制度，積極而有效地逐步維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的基本社會(huì)保障權(quán)益[46].尤其絕大多數(shù)觀點(diǎn)都指出工傷保險(xiǎn)問題的解決尤顯必要和迫切，應(yīng)該首先建立針對(duì)農(nóng)民工的以普遍性為原則的工傷保險(xiǎn)制度，解決好關(guān)聯(lián)農(nóng)民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工傷問題。

另外有人認(rèn)為農(nóng)民工社會(huì)保障還應(yīng)包括其他保障項(xiàng)目。有人提出農(nóng)民工的無保障狀況是引發(fā)犯罪的重要因素之一，應(yīng)在大城市建立“公共勞動(dòng)”形式的社會(huì)救助體制[47].還有人認(rèn)為應(yīng)該建立以最低生活保障為核心的農(nóng)民工社會(huì)救助制度，并通過職業(yè)福利和社區(qū)服務(wù)等方式建立農(nóng)民工的社會(huì)福利制度[48].

在建立農(nóng)民工社會(huì)保障的基本思路上，當(dāng)前界還存在著較大分歧和爭(zhēng)論，沒能形成相對(duì)一致的意見，更沒有能為大家基本接受的成熟方案，主要有以下幾種觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)將農(nóng)民工納入到現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。有人提出城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系應(yīng)將農(nóng)民工納入其中以解決農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)問題，但鑒于我國社會(huì)保障制度發(fā)展的多元化要求只能適時(shí)地分層分類將農(nóng)民工納入[49].還有人認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，目前可供選擇的兩條途徑是通過戶籍改革將其變成城鎮(zhèn)居民進(jìn)而納入鎮(zhèn)社會(huì)保障體系或者通過城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的擴(kuò)面將農(nóng)民工直接納入[50].

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)對(duì)農(nóng)民工實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)保障制度。有人認(rèn)為仍將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障體系既不現(xiàn)實(shí)也不可靠，但對(duì)農(nóng)民工一開始即推出比較完善的社會(huì)保障制度也缺乏財(cái)源及其他資源，因此現(xiàn)階段應(yīng)推出相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，建構(gòu)一種作為過渡形態(tài)的“三元社會(huì)保障模式”[51].另有人指出農(nóng)民工身份的過渡性要求必須建立有利于城鄉(xiāng)銜接的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，其勾勒了一種農(nóng)民工社會(huì)保障的基本架構(gòu)和中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，并從該制度的保障對(duì)象、保障項(xiàng)目、基金籌集與管理等方面進(jìn)行了較為系統(tǒng)的論述[52].

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為可將農(nóng)民工納入到一種“低門檻、開放式與可持續(xù)的社會(huì)保障新計(jì)劃”中，搭建社會(huì)保障新平臺(tái)。其認(rèn)為近年部分城市把農(nóng)民工納入社會(huì)保險(xiǎn)體系的做法可能剝奪農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益，是一種短視甚至是歧視，但如果把農(nóng)民工納入到這種社會(huì)保障新計(jì)劃實(shí)行全國統(tǒng)籌則不會(huì)發(fā)生這種問題，而且這種做法具有其合理性與可行性[53].

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)民工納入到農(nóng)村社會(huì)保障體系。其認(rèn)為把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會(huì)保障體制和參照城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系建立新的農(nóng)民工社會(huì)保障制度的兩種模式在理論上還是實(shí)踐上都不具備可行性，要從根本上解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，應(yīng)把農(nóng)民工納入到應(yīng)加快改革和完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度，并最終向城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體制過渡[54].

除了以上的四種觀點(diǎn)，有的解決思路中沒有明確提出農(nóng)民工社會(huì)保障的歸口問題。有人認(rèn)為農(nóng)民工是必須予以高度重視和關(guān)注的社會(huì)弱勢(shì)群體，其具有客觀、正當(dāng)而迫切的社會(huì)保障訴求，應(yīng)采取分類分層保障的辦法依次解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問題[55].還有人基于現(xiàn)實(shí)權(quán)衡考慮提出了“低起點(diǎn)、多層次、土地?fù)Q保障”的農(nóng)民工社會(huì)保障設(shè)想和解決辦法[56].

五、結(jié)語

現(xiàn)有對(duì)農(nóng)民工保障的除了本文論及的幾個(gè)方面外，還有一些從其他視角進(jìn)行了探討，鑒于其研究比較稀薄以及本文構(gòu)思和篇幅的考慮，在此不再贅述。

綜觀農(nóng)民工社會(huì)保障問題的已有研究尤其是專業(yè)性的論文，可以看到該問題已逐步受到各方面專家學(xué)者的關(guān)注和重視，尤其是去年以來論文數(shù)量有了較大增加，認(rèn)識(shí)也日漸由感性走向理性、走向深入，研究視角也在不斷拓展，這必將為農(nóng)民工社會(huì)保障問題的化解提供有力的支持。同時(shí)，筆者覺得研究中也還存在不少問題與不足，有待今后注意或改進(jìn)。

首先，研究在總體上還很不深入。農(nóng)民工社會(huì)保障問題由來已久，但從對(duì)其研究的數(shù)量上看，筆者搜集到的該方面文章不過三十余篇，其中比較正規(guī)的專門性研究就更為稀少；從研究的拓展情況來看，現(xiàn)有研究大部分著眼點(diǎn)還很籠統(tǒng)，分化和展開不夠；從研究的氛圍來看，雖然有過一些論爭(zhēng)，但總體還很薄弱，離建立農(nóng)民工社會(huì)保障這樣的重大社會(huì)政策確立還不相稱。

其次，研究的實(shí)證性有待加強(qiáng)。已有的研究基本限于純理論和經(jīng)驗(yàn)研究范疇，實(shí)證成分稀缺。對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀以及相關(guān)情況的調(diào)研不足和缺乏第一手調(diào)研資料使得對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的把握不夠精確、肯定和深入，從而導(dǎo)致研究結(jié)論尤其是構(gòu)建方案的可行性與說服力不強(qiáng)。

第三，研究中存在一些偏頗。首先表現(xiàn)在研究中的結(jié)構(gòu)性偏差，即對(duì)作為農(nóng)民工社會(huì)保障重要部分的社會(huì)救助和社會(huì)福利很少涉及，尤其是對(duì)后者忽于關(guān)注。另外對(duì)建立農(nóng)民工社會(huì)保障可能產(chǎn)生的負(fù)面不夠，重農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)阻礙因素探討而輕有利條件分析。

第四，研究設(shè)定的解決方案還比較粗糙，系統(tǒng)性和實(shí)踐性不足。究其緣由，固然有研究歷時(shí)不長(zhǎng)的客觀原因，但上面提到的問題尤其是對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀及其必要性和可行性等基本問題的分析認(rèn)識(shí)不夠全面深入而產(chǎn)生的一種脫離制度安排的基礎(chǔ)性工作即直奔具體方案設(shè)計(jì)的不合理取向難免使設(shè)定方案的有效性打了折扣。

第五，研究的國際視野與經(jīng)驗(yàn)借鑒有待重視。我國的改革與趕超戰(zhàn)略要求有充分合理借鑒他國經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的意識(shí)，在農(nóng)民工社會(huì)保障問題上亦應(yīng)如此。然而現(xiàn)有研究中對(duì)國外相關(guān)研究成果和舉措的引進(jìn)與還明顯不足，幾乎處于空白狀態(tài)。這種傾向也一定程度存在于當(dāng)前農(nóng)民工問題的總體研究之中。

參考：

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[24]王玉玫。建立健全城鎮(zhèn)農(nóng)民工社會(huì)保障制度的構(gòu)想。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2003，（12）。

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[38]楊輝。論農(nóng)民工的社會(huì)保障問題。天府新論，2003，（2）。

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[41]陸麗芳，楊鵬程。構(gòu)建面向進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障制度。南京社會(huì)科學(xué)，2003，（增刊）。

[42]伍強(qiáng)勝。論農(nóng)民工社會(huì)保障。中國農(nóng)村研究網(wǎng)，2004-3-9

[43]董理。我國農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)群體的社會(huì)保障制度探析。武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2001，（5）。

[44]孫樹菡，張思圓。都市邊緣群體及其社會(huì)保障權(quán)益。經(jīng)濟(jì)與管理研究，2002，（6）。

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[50]張啟春。談?wù)勥M(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障問題。江漢論壇，2003，（4）。

[51]李迎生。社會(huì)保障與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型——二元社會(huì)保障系研究。北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

[52]羅遐。農(nóng)民工社會(huì)保障問題研究——基于蘇皖四村的一項(xiàng)實(shí)地調(diào)查。中國博碩士論文數(shù)據(jù)庫，2003.

[53]高書生。關(guān)于搭建中國社會(huì)保障新平臺(tái)的設(shè)想。經(jīng)濟(jì)研究參考，2003，（4）。

篇（10）

中圖分類號(hào):F323.89文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16723198(2009)23007902

1農(nóng)地流轉(zhuǎn)的概念明晰

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體土地使用權(quán)在不同主體之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移。農(nóng)村集體土地使用權(quán)可分為農(nóng)用地使用權(quán)和非農(nóng)用地使用權(quán)。本文的農(nóng)地流轉(zhuǎn)重在考察農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平不斷提高的必然趨勢(shì),也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求。加快農(nóng)地流轉(zhuǎn),對(duì)解決農(nóng)村人地矛盾,促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整,增加農(nóng)民收入,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2我國農(nóng)地的特殊功能

2.1生活保障

雖然當(dāng)前農(nóng)民就業(yè)的方式和謀生的手段越來越多樣化,但是,絕大多數(shù)農(nóng)民的主要收入來源仍依賴于土地的產(chǎn)出,土地的基本產(chǎn)出能力決定了農(nóng)民的收入水平,也就是說,農(nóng)民擁有多少土地、土地肥沃或者貧瘠決定了農(nóng)民能否獲得基本的生活保障。

2.2就業(yè)保障

由于在均田承包制下每個(gè)農(nóng)民都擁有一定的土地,因而農(nóng)民總能就業(yè)。也就是說,土地為農(nóng)民提供了就業(yè)的機(jī)會(huì)。在我國農(nóng)村,雖然有相當(dāng)一部分農(nóng)民特別是青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工,但是城市的就業(yè)機(jī)會(huì)與自己手中土地相比,都具有風(fēng)險(xiǎn)性和不穩(wěn)定性。出于尋求保障的心理,他們中的大部分人都保留著對(duì)土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.3養(yǎng)老保障

現(xiàn)代化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在我國廣大農(nóng)村地區(qū)尚未建立。我國大部分農(nóng)村地區(qū)依然保持著以土地為依托的家庭養(yǎng)老方式。邁入老齡的農(nóng)民,如果自己還能勞動(dòng),“土地+勞動(dòng)”就是他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民因?yàn)槟昀?、疾病而喪失勞?dòng)能力時(shí),他所分得的土地交由子孫,同時(shí)養(yǎng)老的重?fù)?dān)也由子孫接過。

由于承包土地是農(nóng)民身份所特有的權(quán)利,加之農(nóng)民沒有養(yǎng)老和失業(yè)的保障,而農(nóng)地具有社會(huì)保障功能,所以我國農(nóng)地的社會(huì)保障功能一再保持穩(wěn)定,但從現(xiàn)實(shí)層面來看,我國現(xiàn)代社會(huì)農(nóng)地的收益是非常有限的。中國農(nóng)業(yè)人口8.6億,耕地面積14.2億畝,人均農(nóng)業(yè)用地僅為1.7畝。最重要的是,擁有農(nóng)地并不能預(yù)防貧困。事實(shí)證明我國人均年收入低于國家規(guī)定的農(nóng)村居民貧困線的大多數(shù)農(nóng)業(yè)人口擁有農(nóng)地,可見農(nóng)地可以保證農(nóng)民“就業(yè)”卻無法保證農(nóng)民能有起碼的收入,這種保障能力無疑是低層次的、狹隘的。

3農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障的關(guān)系

就土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障之間的關(guān)系,經(jīng)濟(jì)學(xué)者們有不同的看法:一種觀點(diǎn)認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利運(yùn)行,必須先在農(nóng)村建立現(xiàn)代社會(huì)保障體系,否則加快和規(guī)范土地流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化和集約化只能是一種空想。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)保障不應(yīng)該是孤立于土地制度變遷之外的封閉體系,而應(yīng)該建立在高效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上,完善土地流轉(zhuǎn)方式才是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效的有效途徑,從而使農(nóng)民獲得更多的物質(zhì)財(cái)富,為在農(nóng)村建立現(xiàn)代社會(huì)保障體系提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

這兩種觀點(diǎn)在對(duì)待農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障因果關(guān)系上的看法是不同的。前一觀點(diǎn)只是簡(jiǎn)單將農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高問題歸咎為農(nóng)村社會(huì)保障缺位造成的,而較少考慮到在農(nóng)村建立社會(huì)保障體系的現(xiàn)實(shí)困難,忽視了農(nóng)民較弱的承受能力。照此觀點(diǎn),農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障體系應(yīng)該在當(dāng)前農(nóng)業(yè)低效率的情況下建立起來。后一觀點(diǎn)考慮到了在農(nóng)村建立現(xiàn)代社會(huì)保障體系的難度,更加重視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效的提高對(duì)建立農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障的關(guān)鍵作用。我較認(rèn)同后一觀點(diǎn),認(rèn)為,不應(yīng)當(dāng)將農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障看作是簡(jiǎn)單因果關(guān)系,而是將其看作是一種相互促進(jìn)的關(guān)系。

3.1增進(jìn)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的目的在于引導(dǎo)土地適度集中,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng),以此提高土地利用效率,從根本上促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必然要求土地適度集中實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。只有規(guī)?；?jīng)營(yíng)才能有效地利用現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)機(jī)械,才能集中應(yīng)用資本、技術(shù),并且能更有力地抵御自然災(zāi)害或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的沖擊。在這一過程中,農(nóng)民的收益才能真正獲得提高。農(nóng)民收益的提高自然減輕了農(nóng)村社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)。

對(duì)轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民來說,發(fā)生土地流轉(zhuǎn)時(shí)一方面他們可以從土地交易中得到一筆可觀的收入,另一方面其身份也發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變,他們身份的轉(zhuǎn)變使得農(nóng)村社會(huì)保障體系中的保障人口數(shù)下降了,減輕了農(nóng)村社會(huì)保障負(fù)擔(dān)。這部分脫離土地的人可以就地就業(yè),或者是遷往小城鎮(zhèn),并被納入到城市人口的保障范圍。同時(shí),他們通過就業(yè)又可獲得勞動(dòng)收入。

對(duì)于轉(zhuǎn)入農(nóng)地的農(nóng)民來說,經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大讓他們大大節(jié)省成本,實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng),帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展,因此收益也成倍增加,這時(shí)他們完全能夠從其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中拿出部分作為個(gè)人保障賬戶的啟動(dòng)資金,有助于農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障體系盡早實(shí)現(xiàn)。

3.2促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)需要農(nóng)村社會(huì)保障體系的不斷完善

對(duì)于轉(zhuǎn)出農(nóng)地的一方來說,他們最大的擔(dān)心就是將農(nóng)地轉(zhuǎn)出去后,能否在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中取得穩(wěn)定的收入,使自己的生活水平穩(wěn)步提高。一旦由于種種原因,如暫時(shí)的失業(yè)、年老、生病、事故等喪失了取得收入的能力,或因病致貧,或其他的生活困難,能否有其他的制度性保障。這些問題如果不能妥善解決,農(nóng)民就不會(huì)輕易地將賴以維持生存的承包農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去。而農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立,就可以解決農(nóng)民這些方面的后顧之憂。

對(duì)于轉(zhuǎn)入農(nóng)地的一方來說,他們?cè)诮?jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)來的大片農(nóng)地上投入大量的資金,從事規(guī)?；I(yè)化經(jīng)營(yíng),期望取得規(guī)模效益。但他們也會(huì)同時(shí)面臨自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn),既有可能受到自然災(zāi)害、自然條件等自然風(fēng)險(xiǎn)的影響,也會(huì)受到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)供求的影響,可能生產(chǎn)出來的商品在市場(chǎng)上賣不出去,難以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)目標(biāo),這都會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)入農(nóng)地的一方造成沉重打擊,影響他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。因此,需要通過建立農(nóng)村社會(huì)保障制度,來應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的自然災(zāi)害和市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的巨大損失,提高他們的生產(chǎn)積極性。

正是由于當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障是我國社會(huì)保障制度建設(shè)的最薄弱環(huán)節(jié),加上農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的社會(huì)保障功能又存在不合理的認(rèn)識(shí),認(rèn)為只有固守農(nóng)地本身,才能獲得社會(huì)保障,決定了農(nóng)地不能作為單純的生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)因素,以效率為標(biāo)準(zhǔn)自由流動(dòng)、優(yōu)化配置。這嚴(yán)重影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng),造成“有人無田可種”與“有田無人愿種”并存的不正?，F(xiàn)象。毫無疑問,建立農(nóng)村社會(huì)保障體系是促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的最好的解決方法,對(duì)流轉(zhuǎn)雙方都是有益的和必要的。

因此,從某種程度上說,完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有效運(yùn)行的必要條件。

3.3創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式將成為農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障體系建設(shè)新的推動(dòng)力

農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立和完善歸根到底在于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的快速發(fā)展。農(nóng)業(yè)的出路在于機(jī)械化、在于規(guī)?；?、在于市場(chǎng)化,在于充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益,那么就需要加快土地流轉(zhuǎn),而土地合理流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。

我國法律規(guī)定,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新,不僅能使種糧大戶因大大提高農(nóng)地產(chǎn)出率,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)、高效而得益,同時(shí)轉(zhuǎn)出農(nóng)地的農(nóng)戶和農(nóng)村集體同樣也能從中受益。只有充分利用農(nóng)地資源,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新,才能壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力,才能保證有充分可靠的社會(huì)保障基金來源,并進(jìn)而成為農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障體系建設(shè)新的推動(dòng)力。

4農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障體系的聯(lián)合構(gòu)架

基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障的關(guān)系,我們應(yīng)當(dāng)使農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障體系相互促進(jìn),共同推進(jìn),實(shí)現(xiàn)互動(dòng)和諧?？梢哉f健全和完善土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制是農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的核心,而建全和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系是農(nóng)民土地權(quán)益的終極保障。因此,一方面要推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn),依托農(nóng)地流轉(zhuǎn)完善農(nóng)村社會(huì)保障體系;另一方面要建立和逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系,弱化農(nóng)地的社會(huì)保障功能,以加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

目前,全國各地很多地方已經(jīng)進(jìn)行了有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障聯(lián)合構(gòu)架的探索,以浙江省為例,在嘉興市農(nóng)村,出臺(tái)一系列規(guī)定,實(shí)行“土地?fù)Q社?！?在土地被征用后,失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,并進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。土地流轉(zhuǎn)后,農(nóng)民凡是非農(nóng)就業(yè)的,3年內(nèi)必須實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋,對(duì)已進(jìn)入老齡階段的農(nóng)民,逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。到2012年嘉興市將基本完成新型戶籍制度管理改革,該市三分之一以上的農(nóng)民將向城鎮(zhèn)和中心村聚集,流轉(zhuǎn)土地100萬畝以上,50%以上的農(nóng)田實(shí)現(xiàn)規(guī)模集約經(jīng)營(yíng)。

還有部分農(nóng)村依托股份合作社,建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)定額保障金制度。將集體土地通過股權(quán)化,折股量化到每個(gè)農(nóng)民頭上,農(nóng)民集體是土地股份制的董事會(huì),它由股東構(gòu)成。土地股份合作社使土地得以流轉(zhuǎn)、兼并,并與資金技術(shù)管理等要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置,從而大大增加土地的投入產(chǎn)出比,具體實(shí)踐中,一些地方將土地折股分為兩部分,一部分配給農(nóng)戶,用于日?；旧?另一部分則直接進(jìn)入個(gè)人社會(huì)保障賬戶。

這些都是農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障聯(lián)合構(gòu)架的典范,但是這些模式得以施行并且保證其穩(wěn)定性很大程度上還是取決于政府的支持力度和相關(guān)配套政策的完善程度。浙江省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快,水平較高,為其能夠率先進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障的聯(lián)合構(gòu)架提供了支撐。

5總結(jié)

在人地關(guān)系高度緊張同時(shí)社會(huì)保障體系又不完善的背景下,農(nóng)地客觀上提供了對(duì)農(nóng)民的保障功能,但它卻阻礙了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和效率的提高,抑制了農(nóng)民增收,弱化了農(nóng)村社會(huì)保障制度建立的緊迫性。當(dāng)前,應(yīng)該逐步淡化農(nóng)地的保障功能,由農(nóng)地保障轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地保障與社會(huì)保障并舉,并最終建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系。還必須認(rèn)識(shí)到農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)與創(chuàng)新不是孤立于土地制度變遷之外的封閉體系,而應(yīng)該建立在高效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上,為此,國家一方面有必要完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法,以法律的形式,系統(tǒng)規(guī)范流轉(zhuǎn)農(nóng)地的目的、程序和原則等;另一方面要承擔(dān)起完善農(nóng)村社會(huì)保障的主體責(zé)任,最終達(dá)到促進(jìn)農(nóng)地資源合理化配置和保障流轉(zhuǎn)各方主體合法利益的雙贏目的,使促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與完善農(nóng)村社會(huì)保障并行不悖,和諧發(fā)展。

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